于文軒，魏 煒

(廈門大學(xué) 公共政策研究院，福建 廈門 361005)

數(shù)據(jù)是21世紀(jì)的“新石油”。2012年，我國開始數(shù)據(jù)開放方面的實(shí)踐，以促進(jìn)社會(huì)資源的整合和利用，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化起到顯著的推進(jìn)作用[1-2]。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)迅速發(fā)展，國家對于數(shù)據(jù)要素的使用和發(fā)展也給予高度重視，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》(2022年3月)首次明確提出，數(shù)據(jù)是繼土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)之后的第五大新型生產(chǎn)要素。2022年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出，“完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理，培育數(shù)據(jù)要素市場，釋放數(shù)據(jù)要素潛力，提高應(yīng)用能力，更好賦能經(jīng)濟(jì)發(fā)展、豐富人民生活”[3]。當(dāng)前，政府作為最權(quán)威的數(shù)據(jù)擁有者和管理者，掌握了社會(huì)治理所需的近80%的數(shù)據(jù)信息。面對如此龐大的數(shù)據(jù)量，各地政府不斷加快出臺(tái)公共數(shù)據(jù)管理?xiàng)l例和辦法，數(shù)據(jù)服務(wù)衍生品在社會(huì)基層治理中也開始發(fā)揮重要作用。

數(shù)據(jù)治理是政府為強(qiáng)化構(gòu)建“無縫隙政府”的創(chuàng)新公共服務(wù)模式而進(jìn)行的一種由內(nèi)而外的政務(wù)流程再造與組織重構(gòu)。數(shù)據(jù)治理過程不僅僅是一個(gè)技術(shù)采納和提升的問題，更是一個(gè)政治問題。理論上數(shù)據(jù)的高效共享需跨越部門邊界，不受任何組織機(jī)構(gòu)、功能和流程約束，然而，在實(shí)際技術(shù)運(yùn)行和制度調(diào)適過程中，政府?dāng)?shù)據(jù)管理的能力與水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法跟上大數(shù)據(jù)改革的發(fā)展進(jìn)程[4]。傳統(tǒng)政府線性管理在行政體制受到新技術(shù)沖擊時(shí)，為確保制度運(yùn)行的平穩(wěn)性，會(huì)對其進(jìn)行相應(yīng)的制度性約束[5]。在這種情況下，缺乏有效的組織創(chuàng)新和治理能力，不僅會(huì)從本質(zhì)上影響數(shù)據(jù)要素潛力的發(fā)揮和價(jià)值實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)進(jìn)一步加劇數(shù)據(jù)權(quán)屬和隱私安全的混亂無序。

為嘗試解決治理體系與技術(shù)迭代之間不匹配的問題，近年來軟件工程領(lǐng)域興起的敏捷方法，開始受到各界學(xué)者的廣泛關(guān)注。敏捷方法源于20世紀(jì)90年代的軟件工程業(yè)，最初發(fā)展理念是為了應(yīng)對不斷復(fù)雜變化的軟件開發(fā)環(huán)境，改變以往固定、沒有彈性，以及缺乏互動(dòng)的瀑布(water fall)管理模式，強(qiáng)調(diào)在動(dòng)態(tài)變化的環(huán)境下，通過積極的深度合作、快速響應(yīng)和適度干預(yù)，來增強(qiáng)程序員同用戶之間的契合度[6]。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代信息技術(shù)的崛起，2018年世界經(jīng)濟(jì)論壇正式提出“敏捷治理”概念，為公共治理創(chuàng)新發(fā)展提供了新的發(fā)展方向。敏捷治理不僅繼承了傳統(tǒng)科層制專業(yè)分工和技術(shù)理性的特點(diǎn)，還綜合了多中心治理、協(xié)同治理等理論優(yōu)勢，凸顯了其快速?zèng)Q策和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力，注重公眾需求的特點(diǎn)[7]。數(shù)據(jù)開放作為軟件工程技術(shù)在社會(huì)治理中的創(chuàng)新應(yīng)用，相較于傳統(tǒng)程序化的治理原則而言，是沒有一蹴而就的執(zhí)行和監(jiān)管方案的，需要以動(dòng)態(tài)發(fā)展思維去應(yīng)對現(xiàn)有的復(fù)雜治理環(huán)境。而敏捷治理通過非線性多頭增量模式管理數(shù)據(jù)，不僅保證了數(shù)據(jù)的時(shí)效性，而且也為創(chuàng)新合作共治提供了一種新的發(fā)展可能[8]。

一、數(shù)據(jù)治理：內(nèi)涵、價(jià)值與發(fā)展

(一)數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵

數(shù)據(jù)治理是一個(gè)新興管理范式，實(shí)質(zhì)是對“數(shù)字治理”的繼承，傳統(tǒng)數(shù)字治理強(qiáng)調(diào)以技術(shù)為導(dǎo)向的運(yùn)作模式，是以數(shù)字排列方式引入社會(huì)治理模式中。而當(dāng)大數(shù)據(jù)時(shí)代到來，數(shù)據(jù)作為一種社會(huì)資源開始受到人們的重視，因此，本質(zhì)上看，數(shù)據(jù)治理包含了數(shù)字治理，其在技術(shù)手段變革的基礎(chǔ)上，還增添了思維觀念的轉(zhuǎn)變[9]。當(dāng)前，對于數(shù)據(jù)治理的概念尚未明晰，總的來看，現(xiàn)有研究主要集中從工具要素和權(quán)利價(jià)值兩個(gè)視角闡釋數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵。

從工具要素方面來看，數(shù)據(jù)是一種創(chuàng)新組織模式的工具要素，其本身蘊(yùn)含著巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。一方面，作為決策型工具，數(shù)據(jù)改變了傳統(tǒng)組織的發(fā)展理念與結(jié)構(gòu)模式，使管理者從決策程序、執(zhí)行、監(jiān)管等全過程提高組織決策質(zhì)量，進(jìn)而提升組織績效管理水平。另一方面，作為構(gòu)建政府信任的制度型工具，政府通過開放數(shù)據(jù)使用，搭建互動(dòng)式公共平臺(tái)，匯集社會(huì)問題的解決方案，通過高效解決社會(huì)問題來增加公眾對于政府的信任度，縮小政府和公民之間的距離[10]。因此，作為一個(gè)多主體、跨部門的工具要素，為了明確數(shù)據(jù)在組織中的決策分配與使用責(zé)任，需要對數(shù)據(jù)的主體認(rèn)定、運(yùn)作模式、使用規(guī)則等加以規(guī)范治理[11]。

從權(quán)利價(jià)值視角來看，在大數(shù)據(jù)時(shí)代來臨之前，生產(chǎn)者、收集者、使用者等多方主體相互間維持著良好的道德關(guān)系，數(shù)據(jù)權(quán)利關(guān)系較為明晰。隨著數(shù)據(jù)爆炸式增長，技術(shù)理性至上的價(jià)值嵌入，使得數(shù)據(jù)主義傾向愈發(fā)嚴(yán)重，加之制度倫理尚未完善，掩蓋了人文主義的基本訴求，公民應(yīng)有的隱私權(quán)、所有權(quán)、名譽(yù)權(quán)等人文關(guān)懷讓位于技術(shù)效率，加劇了內(nèi)在倫理失范[12-13]。不僅如此，理論上公共數(shù)據(jù)具有非排他性和共享性特點(diǎn)，對傳統(tǒng)組織行政程序作出了實(shí)質(zhì)性改變，要求行政人員放棄其部門公共數(shù)據(jù)的訪問控制權(quán)，然而，放棄這種控制權(quán)可能會(huì)產(chǎn)生各種不確定性[14]。在一些特定情境下，公共數(shù)據(jù)依舊可以被某些外部主體制造出人為壟斷局面，進(jìn)而影響公民和企業(yè)的基本權(quán)利。因此，數(shù)據(jù)本身具有一種新型法律民事權(quán)利，對其使用需進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利規(guī)范和有效保護(hù)，以保障受眾相應(yīng)的民事權(quán)利[15]。

綜上，數(shù)據(jù)治理概念可以定義為在公共數(shù)據(jù)的實(shí)際應(yīng)用過程中，對數(shù)據(jù)發(fā)生主體、運(yùn)作模式、使用規(guī)則、權(quán)利規(guī)范等加以認(rèn)定與管理的活動(dòng)集合，旨在通過數(shù)據(jù)管理活動(dòng)創(chuàng)新組織模式并實(shí)現(xiàn)價(jià)值增益。

(二)數(shù)據(jù)治理的價(jià)值

政府?dāng)?shù)據(jù)信息管理長期以來受到條塊分割的壁壘影響，過多偏重審批流程化和經(jīng)濟(jì)效益化[16]。近年來，隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，數(shù)字技術(shù)賦能城市群發(fā)展驅(qū)動(dòng)著治理場域邁向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，其中北京、上海、杭州等地積極探索城市大腦建設(shè)，以“最多跑一次”“接訴即辦”“一網(wǎng)通辦”等為代表的典型案例成功實(shí)施，標(biāo)志著數(shù)據(jù)開放運(yùn)用打破了傳統(tǒng)城市治理在發(fā)展規(guī)劃過程中存在的服務(wù)低效和場域限制等問題。在取得一定成功的同時(shí)，數(shù)據(jù)治理引發(fā)的價(jià)值問題也得到重視[17]。實(shí)質(zhì)上，政府任何治理活動(dòng)都是價(jià)值嵌入的過程，數(shù)據(jù)本身具備公共性特征，數(shù)據(jù)治理也不單純只是政府對于數(shù)據(jù)的簡單加工再運(yùn)用，在治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變的同時(shí)也是公共價(jià)值體系的創(chuàng)建過程[18]。

20世紀(jì)90年代摩爾(Moore)提出的“公共價(jià)值”理論表達(dá)了對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理所忽略的民主價(jià)值和過程的關(guān)切。不同于傳統(tǒng)公共行政以公共行政人員專業(yè)知識(shí)作為價(jià)值確立的依據(jù)，亦不同于新公共管理理論以效率和效益為主要價(jià)值目標(biāo)，公共價(jià)值倡導(dǎo)尋求一個(gè)多方參與互動(dòng)治理，依據(jù)所屬環(huán)境實(shí)現(xiàn)“公共域”的創(chuàng)造價(jià)值過程[19]。政府作為公共服務(wù)的提供者，其數(shù)據(jù)治理實(shí)踐是通過提供海量公共數(shù)據(jù)的方式，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的流動(dòng)和使用，將其作為有效治理工具來制定公共政策和管理社會(huì)。通過數(shù)據(jù)開放和以此為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)治理活動(dòng)，政府可以優(yōu)化組織流程、進(jìn)行制度創(chuàng)新，加快政府治理理念和實(shí)踐的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。作為政府?dāng)?shù)據(jù)治理的平臺(tái)依托和第三方價(jià)值創(chuàng)造主體，數(shù)據(jù)導(dǎo)向型企業(yè)的價(jià)值目標(biāo)是利用數(shù)據(jù)資源提升組織學(xué)習(xí)能力，調(diào)適與更新組織結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提升企業(yè)競爭優(yōu)勢，從而提供更好的公共服務(wù)，服務(wù)于公民社會(huì)[20]。而公民在數(shù)據(jù)開放實(shí)踐中，其目標(biāo)是在享有更加便捷高效的公共服務(wù)、更加安全舒適的居住環(huán)境的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)民主、公民和社會(huì)責(zé)任等公共價(jià)值。

因此，從價(jià)值目標(biāo)層面來看，政府、企業(yè)和公民的價(jià)值目標(biāo)既有重合，也有差異。數(shù)據(jù)治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，就是要在多元主體的價(jià)值需求之間尋求平衡，求同存異，協(xié)同多主體間的價(jià)值沖突，統(tǒng)籌公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[21]。

(三)數(shù)據(jù)治理的發(fā)展

數(shù)據(jù)不是一般性自然或者社會(huì)資源，事物的數(shù)據(jù)化賦予了人更大的主動(dòng)性，促使自我認(rèn)知發(fā)生轉(zhuǎn)變，在從傳統(tǒng)紙本數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向電子化數(shù)據(jù)過程中，數(shù)據(jù)治理不是對傳統(tǒng)工具價(jià)值的更替，而是對治理范式和組織模式的一個(gè)價(jià)值完善過程[22]。

1.從“針對數(shù)據(jù)”到“圍繞數(shù)據(jù)”

數(shù)據(jù)最早是作為一種企業(yè)或私人組織的資產(chǎn)來進(jìn)行控制和管理，是企業(yè)未來戰(zhàn)略發(fā)展的基礎(chǔ)保障。隨著數(shù)據(jù)助力企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展地位的提升，政府開始通過借鑒企業(yè)組織經(jīng)驗(yàn)，關(guān)注如何針對數(shù)據(jù)對組織內(nèi)部進(jìn)行有效治理，進(jìn)而提升組織運(yùn)作效率。而信息時(shí)代加速發(fā)展，數(shù)據(jù)治理開始關(guān)注內(nèi)部與外部的要素動(dòng)態(tài)互動(dòng)，著力于制度建設(shè)、績效提升、多元主體協(xié)同參與等，形成一個(gè)開放可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)，政府組織關(guān)注焦點(diǎn)便由以往針對內(nèi)部組織數(shù)據(jù)管理，轉(zhuǎn)向外部圍繞數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。根據(jù)強(qiáng)化理論，數(shù)據(jù)資源強(qiáng)化了政府組織權(quán)力結(jié)構(gòu)，作為一種新型的社會(huì)治理方式，有效地促進(jìn)政府部門間協(xié)作，以及提供公共服務(wù)供給效率。因此，從“針對數(shù)據(jù)”向“圍繞數(shù)據(jù)”的范式轉(zhuǎn)變，更多的在于營造出數(shù)據(jù)生態(tài)治理環(huán)境，創(chuàng)造更大社會(huì)價(jià)值[23-24]。

2.從“科層主導(dǎo)”到“合作共治”

傳統(tǒng)政府以科層制為基本治理原則，其特點(diǎn)在于等級分工明確，強(qiáng)調(diào)形式化規(guī)則與程序化辦事。但在傳統(tǒng)科層制主導(dǎo)的治理模式下，由于部門間相互存在著嚴(yán)格的組織邊界，導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，諸多部門各自為政，部門管理者也沒有清晰的大局觀，將數(shù)據(jù)開放進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。當(dāng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)治理時(shí)代，管理者開始意識(shí)到數(shù)據(jù)開放與共享的重要性。由于組織邊界逐漸模糊，管理者開始建立合作網(wǎng)絡(luò)體系，通過建立起制度性框架，逐步引入多元主體合作共治的范疇中。相較于傳統(tǒng)的科層式治理，數(shù)據(jù)治理不僅破除了政策“黑箱”效應(yīng)，喚醒公民對于數(shù)據(jù)的權(quán)屬意識(shí)，而且也驅(qū)使政府對數(shù)據(jù)治理朝向精細(xì)化治理方向拓展與邁進(jìn)[25-26]。

3. 從“限定所有權(quán)”到“共享使用權(quán)”

在大數(shù)據(jù)發(fā)展起步初期，數(shù)據(jù)信息化建設(shè)尚未完善，數(shù)據(jù)所有權(quán)屬較為明晰，主要包含公民、信息平臺(tái)、公民與信息平臺(tái)共有三種所有權(quán)屬模式。而伴隨數(shù)字經(jīng)濟(jì)日漸成熟，數(shù)據(jù)內(nèi)在價(jià)值被喚醒，由共享帶給社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇，驅(qū)使著不同主體間數(shù)據(jù)信息開始交互傳遞。美國學(xué)者保羅·S.戈麥斯提出了“知識(shí)共享理論”，主張為了實(shí)現(xiàn)知識(shí)價(jià)值最大化，應(yīng)淡化所有權(quán)的概念，在應(yīng)有權(quán)利得以保障的基礎(chǔ)上，讓渡部分權(quán)利使數(shù)據(jù)流動(dòng)起來，發(fā)揮其最大價(jià)值。政府應(yīng)通過技術(shù)工具手段讓數(shù)據(jù)在部門組織間開放共享，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理，而在監(jiān)管下公民也能夠有序使用數(shù)據(jù)，避免無序使用造成“公地悲劇”發(fā)生[27]。

4.從“工具理性”到“價(jià)值理性”

技術(shù)工具是數(shù)據(jù)治理的支撐載體。早期治理階段單純依靠技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理，在設(shè)計(jì)者眼中，技術(shù)應(yīng)用是完美無瑕的，技術(shù)理性所帶來的效率至上理念對社會(huì)治理產(chǎn)生了一定的正面作用，政府部門也因此獲得治理效能提升。然而，技術(shù)發(fā)展帶來了一系列倫理和價(jià)值問題，在數(shù)據(jù)治理時(shí)代管理者開始意識(shí)到技術(shù)并非決定社會(huì)的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)更加注重價(jià)值要素的存在內(nèi)涵，平衡技術(shù)與價(jià)值兩者間的關(guān)系，通過組織制度來體現(xiàn)數(shù)據(jù)治理價(jià)值[28]，才能避免產(chǎn)生“數(shù)據(jù)利維坦”困境。

二、數(shù)據(jù)治理與敏捷治理

在過去一百多年的時(shí)間里，公共行政學(xué)的理論和實(shí)踐從早期傳統(tǒng)公共行政到新公共管理再到新公共服務(wù)，經(jīng)歷了幾大范式的變遷。這一范式不斷變遷的核心是對科層制的完善和發(fā)展。早期科層制因其機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下等問題備受指責(zé)，甚至有學(xué)者預(yù)言科層制必將走向衰敗，新型組織形態(tài)將會(huì)替代科層制。然而科層制不但沒有走向衰敗，反而成為后續(xù)治理理論發(fā)展的構(gòu)建基礎(chǔ)[29]。在治理理論創(chuàng)新發(fā)展的進(jìn)程中，政府試圖尋求以市場化和民主化的回歸來克服科層制所帶來的治理缺陷。但是伴隨著利益主體關(guān)系復(fù)雜化和治理難度增大，將市場或民主簡單地帶回公共行政于事無補(bǔ)。政府需要更進(jìn)一步加大治理創(chuàng)新力度，借助新的治理手段變革傳統(tǒng)工具，來保障服務(wù)能力和填補(bǔ)治理盲區(qū)。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)字技術(shù)通過技術(shù)賦能的形式解決了傳統(tǒng)科層制部分結(jié)構(gòu)性矛盾，增強(qiáng)了科層制運(yùn)作的韌性。但是數(shù)據(jù)治理仍然是依賴傳統(tǒng)科層制的權(quán)力和結(jié)構(gòu)體系來運(yùn)作的。數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)的開放、共享和變化流動(dòng)與科層制的保守、封閉和穩(wěn)定之間存在著矛盾。因此，在數(shù)據(jù)治理的動(dòng)態(tài)性和官僚制的穩(wěn)定性之間，需要嘗試尋求一種新的治理思維與管理范式。

(一)治理的靈活性

數(shù)據(jù)治理的最終目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和治理能力現(xiàn)代化。數(shù)據(jù)不同于傳統(tǒng)的要素資源，本身不會(huì)產(chǎn)生任何價(jià)值，只有將數(shù)據(jù)開放流動(dòng)，通過相應(yīng)的技術(shù)手段對其加工應(yīng)用才能夠體現(xiàn)數(shù)據(jù)的內(nèi)在價(jià)值。數(shù)據(jù)治理是多主體參與的系統(tǒng)性工程，涉及產(chǎn)生、存儲(chǔ)、開放等全流程周期性管理；數(shù)據(jù)治理本身主要包含兩種不同的范式內(nèi)涵，其一是依據(jù)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，借助數(shù)據(jù)對組織、社會(huì)進(jìn)行流程管理；其二是對數(shù)據(jù)本身進(jìn)行治理，是運(yùn)用管理、技術(shù)等手段，整合以往相互分割的條塊數(shù)據(jù)，通過分級分類、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等處理后，最終目的是將其開放以服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[24]。然而，數(shù)據(jù)治理的特殊性在于其運(yùn)行環(huán)境是以線上為主，而管理方式卻是通過線下方式運(yùn)作。雖然數(shù)據(jù)治理簡化了政府現(xiàn)實(shí)流程中的復(fù)雜性，但正是由于線上和線下環(huán)境存在差異，導(dǎo)致其平臺(tái)運(yùn)行和管理方式存在著不對稱性，這就使得不能再以穩(wěn)定的程序化治理去看待問題，而應(yīng)當(dāng)靈活應(yīng)對快速變化的治理環(huán)境，在靈活性和程序化之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

(二)容錯(cuò)與問責(zé)并舉

在數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型過程中，為進(jìn)一步提升治理效能和集約化水平，政府通過加強(qiáng)數(shù)據(jù)的集中整合和開放挖掘?qū)ι鐣?huì)實(shí)現(xiàn)有效的精細(xì)化治理和管理流程的持續(xù)性改進(jìn)。數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，具有體量大、變動(dòng)快、多樣性等特點(diǎn)，并發(fā)展出新的權(quán)利關(guān)系，傳統(tǒng)治理工具面臨相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。例如，政府部門所掌握的數(shù)據(jù)多是未經(jīng)加工的原始數(shù)據(jù)，而運(yùn)用到社會(huì)治理中的數(shù)據(jù)必須是通過算法技術(shù)整理和分析過的數(shù)據(jù)。雖然政府通過算法治理拓展和提升了行政管理的水平和能力，但政府、公民、企業(yè)等主體間原有的權(quán)利結(jié)構(gòu)也因此發(fā)生了重大變化。數(shù)字鴻溝的出現(xiàn)對于強(qiáng)權(quán)利意識(shí)以及信息弱勢群體均會(huì)產(chǎn)生極大不公平。并且，數(shù)據(jù)治理不同于現(xiàn)實(shí)世界的組織運(yùn)行，雖說算法技術(shù)是人為設(shè)計(jì)，可以探究其內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，但是算法技術(shù)的應(yīng)用全在虛擬計(jì)算機(jī)世界運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，全憑設(shè)計(jì)者的主觀意志對數(shù)據(jù)進(jìn)行分門別類，即使將其以簡化方式呈現(xiàn)，公眾也難以看清其內(nèi)在機(jī)理。而一旦算法權(quán)力無限制擴(kuò)張，將有可能陷入“數(shù)字獨(dú)裁”的境地當(dāng)中，進(jìn)而反噬社會(huì)發(fā)展[30]。

可以看出，新工具要素帶來科技進(jìn)步的同時(shí)，也會(huì)給社會(huì)發(fā)展帶來一些不可預(yù)知的影響，受制于有限理性的認(rèn)知水平，人和組織對其產(chǎn)生的技術(shù)迭代關(guān)系還處在探索階段，而傳統(tǒng)治理工具的局限在于政策手段往往較為強(qiáng)硬，規(guī)制措施力度大，不利于組織創(chuàng)新。實(shí)質(zhì)上，對于數(shù)據(jù)及其技術(shù)關(guān)系的規(guī)范與完善不能一蹴而就，在有限理性情況下，治理試錯(cuò)是應(yīng)對不確定性的有效手段，由數(shù)據(jù)治理所引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)，也需要通過技術(shù)革新和制度創(chuàng)新予以不斷的反復(fù)試錯(cuò)。與此同時(shí)，政府管理者需要堅(jiān)守法律底線和共識(shí)性法理要求，在不斷優(yōu)化行動(dòng)過程中，對于跨越法律底線的行為也應(yīng)當(dāng)落實(shí)問責(zé)[31]。

(三)治理的共識(shí)合作

早期公共行政強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)的治理體系，意在通過科層制的組織體系，提升行政效率和行政管理的專業(yè)化水平，然而科層制自身的組織機(jī)構(gòu)悖論、協(xié)調(diào)性不足、回應(yīng)性弱等問題也日漸凸顯。此后，新公共管理運(yùn)動(dòng)嘗試通過行政放權(quán)，重新塑造政府同社會(huì)、公眾間的關(guān)系。然而照搬私人部門經(jīng)驗(yàn)所引發(fā)的管理主義傾向、公共價(jià)值的缺失等問題依舊困擾著政府治理實(shí)踐。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)治理作為政府實(shí)踐改革的創(chuàng)新探索，在獲取數(shù)據(jù)紅利的同時(shí)，也促使傳統(tǒng)組織開始向更加扁平化的方向發(fā)展。與以往變革不同的是，數(shù)據(jù)要素引發(fā)的新型權(quán)利在治理框架內(nèi)不斷催生和演化新的主體關(guān)系，在缺乏新的與之相應(yīng)的制度和管理機(jī)制及手段的情況下，科層制自身的運(yùn)作慣性很難處理好數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)主體之間的關(guān)系。

從政府內(nèi)部關(guān)系來看，數(shù)據(jù)資源一定程度上體現(xiàn)著數(shù)據(jù)權(quán)屬所在部門的話語和權(quán)力，可以說是其立身之本的關(guān)鍵，與部門利益密不可分。由于現(xiàn)有部門權(quán)責(zé)和組織協(xié)調(diào)關(guān)系同數(shù)據(jù)治理發(fā)展水平不匹配，在缺乏有效的激勵(lì)和監(jiān)管績效測評機(jī)制的情況下，數(shù)據(jù)開放程度并未明確列入地方政府部門績效考核當(dāng)中。然而成本和效益對于傳統(tǒng)政府部門治理改革必須是明確的，如果在數(shù)據(jù)采集、處理、發(fā)布等流程中成本大于收益，且無其他明確的利益補(bǔ)償機(jī)制，數(shù)據(jù)跨部門、跨地域合作的積極性必然不高。一旦迫于行政要求無條件開放，不僅會(huì)導(dǎo)致部門的存在感降低，造成部門地位邊緣化，還會(huì)形成“加壓式減負(fù)”，無益于組織發(fā)展。從政府外部關(guān)系來看，數(shù)據(jù)開放也同政府信息公開一樣，具有社會(huì)監(jiān)督屬性，公眾和企業(yè)有權(quán)利監(jiān)督反饋相關(guān)部門公開的數(shù)據(jù)，然而正是由于這種社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的約束，在缺乏試錯(cuò)機(jī)制的情境下，部門難以準(zhǔn)確量化數(shù)據(jù)開放流動(dòng)后在社會(huì)造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)，不敢為此承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，更不會(huì)吸納其他主體參與[32][33]175。

(四)治理對象的精準(zhǔn)

數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)本身及圍繞其所對應(yīng)主體的關(guān)系集合。雖然當(dāng)前各地大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)如火如荼，但現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)大多還分散于不同的政府部門，導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)屬和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)諸多問題尚未明晰。從數(shù)據(jù)權(quán)屬方面來看，厘清數(shù)據(jù)來源是界定數(shù)據(jù)權(quán)屬的前提條件。政府所掌握的數(shù)據(jù)存在兩類：一類是與公權(quán)力相關(guān)的行政數(shù)據(jù)，主要源于日常公共服務(wù)所匯集的數(shù)據(jù)，另一類是與公民個(gè)人相關(guān)的隱私數(shù)據(jù)[34]。然而，一些地方政府部門并沒有區(qū)分主客體、責(zé)任、價(jià)值等方面的差異，容易將政府信息公開和數(shù)據(jù)開放等概念相混淆。政府信息公開主要指被多次處理后的信息，是政府在行使職權(quán)和服務(wù)民眾過程中所形成的信息制度體系，重點(diǎn)以保障公民知情權(quán)作為價(jià)值目標(biāo)[35]。而數(shù)據(jù)公開的本質(zhì)是數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是原始數(shù)據(jù)，被加工處理后可以依序在部門間共享，在有條件情況下逐步向社會(huì)開放。由于數(shù)據(jù)管理者和使用者在認(rèn)知方面存在偏差，難以看出數(shù)據(jù)的內(nèi)在因果聯(lián)系，數(shù)據(jù)治理中往往匯集著諸多權(quán)屬爭議，究竟屬于公共資源還是個(gè)人隱私，難以清晰界定。

其次，不同部門的數(shù)據(jù)格式與標(biāo)準(zhǔn)大相徑庭。就數(shù)據(jù)格式而言，數(shù)據(jù)格式需要兼容機(jī)讀和人讀，然而在現(xiàn)實(shí)中政府部門依舊習(xí)慣于PDF、RAR、XLS、DOC等傳統(tǒng)格式，雖然有利于部門內(nèi)部整理匯總，但是由于機(jī)器識(shí)別需要依靠CSV、JSON、WMS等新型開源項(xiàng)目格式，政府?dāng)?shù)據(jù)集合和共享在轉(zhuǎn)換和導(dǎo)入上都有很大的困難。在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面，需要以什么標(biāo)準(zhǔn)開放，是收費(fèi)還是免費(fèi)公開，如果收費(fèi)要怎么收，價(jià)格如何確定，各級地方政府部門尚未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，還存在完整性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性等諸多問題，數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊為數(shù)據(jù)開放增加了不小的難度。更為糟糕的是，這些問題在現(xiàn)有的法律法規(guī)方面尚未有明晰的界定[36]。

(五)監(jiān)管模式場景的變化

數(shù)據(jù)開放共享的價(jià)值不言而喻，政府部門已清晰地認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)資源對社會(huì)總體發(fā)展的價(jià)值所在，信息安全領(lǐng)域中的馬賽克理論也強(qiáng)調(diào)，孤立的信息數(shù)據(jù)本身可能并不存在相關(guān)安全問題，但是同其他公開信息數(shù)據(jù)相互結(jié)合，經(jīng)過算法模型推演后，就有可能為不法分子利用，從而對國家安全和公民隱私構(gòu)成巨大威脅[37]。大數(shù)據(jù)時(shí)代的海量信息在數(shù)據(jù)平臺(tái)交融匯聚，也存在公民隱私泄露和數(shù)據(jù)脫敏問題等潛在性風(fēng)險(xiǎn)。一方面，人是作為社會(huì)公共系統(tǒng)運(yùn)行要素而存在的，不可避免地需要識(shí)別和使用個(gè)人信息；另一方面，在數(shù)據(jù)時(shí)代，個(gè)人信息又不完全屬于個(gè)人所有。雖然個(gè)人信息數(shù)據(jù)使用需要遵循合法性原則，在個(gè)人同意之后才能依法處理和使用，但是現(xiàn)實(shí)中同意規(guī)則在平臺(tái)應(yīng)用遭到泛化?，F(xiàn)有《民法典》對個(gè)人信息保護(hù)主要采取的是行為規(guī)范，而非權(quán)利規(guī)范，同意只是合法性的依據(jù)之一而非全部，“同意”不等于“授權(quán)”。但在現(xiàn)實(shí)中，組織使用個(gè)人信息可能因此而不受約束，使“同意”成為濫用個(gè)人信息的保護(hù)傘，公民隱私難以有效保障[38]。此外，大量早期核心數(shù)據(jù)還處在紙本保存狀態(tài)，對其電子化加密的工作量大且難度高，同時(shí)，現(xiàn)有數(shù)據(jù)脫敏傳輸與保存方式主要有對稱加密、非對稱加密、同態(tài)加密等方式，采取加密手段往往會(huì)在一定程度上破壞原始數(shù)據(jù)價(jià)值，對基層工作人員業(yè)務(wù)能力要求較高[39]。

因此，面對多元化的平臺(tái)場景和敏感的數(shù)據(jù)電子化傳輸，完善平臺(tái)監(jiān)管機(jī)制是確保數(shù)據(jù)治理體系平穩(wěn)運(yùn)行的重要保障。數(shù)據(jù)治理不同于傳統(tǒng)政府信息公開，政府和其他主體間不再是單向監(jiān)管關(guān)系，傳統(tǒng)逐級審批再公示的申報(bào)方式很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。為適應(yīng)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)場域，政府監(jiān)管模式需要適應(yīng)應(yīng)用場景的變化，不僅應(yīng)針對數(shù)據(jù)平臺(tái)，而且對其所涉及的主體也應(yīng)遵循差異化原則進(jìn)行監(jiān)管。

三、數(shù)據(jù)治理的敏捷思維

數(shù)據(jù)開放對于建設(shè)陽光型政府具有積極推動(dòng)力，但現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理可能還過多依賴于技術(shù)效能的提升，忽視政府部門關(guān)系與組織制度存在的復(fù)雜性，造成實(shí)際數(shù)據(jù)治理同政府運(yùn)行發(fā)生價(jià)值偏離，進(jìn)而產(chǎn)生“創(chuàng)新悖論”效應(yīng)[40]。傳統(tǒng)層級治理已經(jīng)難以適應(yīng)數(shù)字化發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要，迫切需要重新審視當(dāng)前數(shù)字治理發(fā)展的模式，以一種新的理念范式打造數(shù)據(jù)生態(tài)治理體系，而敏捷治理(agile governance)概念的提出則為政府治理理念帶來了全新變革視角[7]。

敏捷性(agility)概念起源于軟件工程領(lǐng)域，政府將其概念運(yùn)用于重塑組織文化和協(xié)作策略，以應(yīng)對政府現(xiàn)實(shí)治理中所面臨的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。由于數(shù)據(jù)流動(dòng)必然要涉及跨部門和跨地區(qū)合作，而不同部門和地域的法規(guī)政策存在相當(dāng)大的差異，這就需要由領(lǐng)導(dǎo)層牽頭實(shí)施，推動(dòng)建立敏捷文化生態(tài)，才能避免治理過程中產(chǎn)生的問題和矛盾。敏捷性思維引入政府治理過程能改變部門分割的現(xiàn)狀，對治理過程中所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)高效快速地作出反應(yīng)，可顯著提高政府治理的響應(yīng)速度和應(yīng)變能力[41]。數(shù)據(jù)治理的敏捷思維有以下幾個(gè)層面：

(一)目標(biāo)層：重塑公共價(jià)值

大數(shù)據(jù)時(shí)代更加注重?cái)?shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系，將政府、企業(yè)、公民等原本在現(xiàn)實(shí)世界中發(fā)生的行為數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)換到虛擬線上網(wǎng)絡(luò)空間中進(jìn)行管理。雖然現(xiàn)有主流文獻(xiàn)多認(rèn)為數(shù)據(jù)開放有利于創(chuàng)造公共價(jià)值，但卻忽視了三點(diǎn)：一是受政府各級組織制度和監(jiān)管因素限制，一些基層政府面臨技術(shù)、資金短缺問題，為了完成上級績效考核疲于“補(bǔ)漏”，使得實(shí)際目標(biāo)和行為存在偏差。二是企業(yè)作為數(shù)據(jù)實(shí)際運(yùn)作平臺(tái)主體，本質(zhì)是以盈利為目的，不可避免存在機(jī)會(huì)主義的趨利行為，各級部門若不愿公開數(shù)據(jù)或者開放標(biāo)準(zhǔn)不一，極易破壞項(xiàng)目本身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是公民實(shí)際數(shù)據(jù)需求反饋渠道不暢，對決策過程的參與不足，公民合法的公共利益訴求無法準(zhǔn)確表達(dá)，可能導(dǎo)致公共價(jià)值創(chuàng)造過程被破壞[42]。

數(shù)據(jù)作為新型要素與舊要素相結(jié)合需要經(jīng)歷一個(gè)相互磨合的過程，不同主體在接納新要素的同時(shí)，對于各自價(jià)值的訴求容易產(chǎn)生分歧。從不同主體的預(yù)設(shè)價(jià)值實(shí)現(xiàn)來看，政府的價(jià)值表達(dá)是希望能夠通過數(shù)據(jù)共享，強(qiáng)化組織內(nèi)部協(xié)作，提供高質(zhì)量公共服務(wù)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以人為本的公共價(jià)值；企業(yè)的價(jià)值訴求在于通過創(chuàng)新深化數(shù)據(jù)公私合作模式，在實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時(shí)幫助政府創(chuàng)造公共價(jià)值；公民的價(jià)值期許則在于，在與政府和企業(yè)數(shù)據(jù)互動(dòng)的過程中，在確保個(gè)人隱私信息安全的前提下，獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，同時(shí)自身的民主利益訴求能夠得到及時(shí)有效的回應(yīng)。

數(shù)據(jù)要素所驅(qū)動(dòng)的不同主體價(jià)值需要形成一定的共識(shí)基礎(chǔ)，才能更好地在治理生態(tài)體系中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值的最大化。共識(shí)價(jià)值是治理價(jià)值的最終體現(xiàn)，引領(lǐng)著不同階段實(shí)體價(jià)值的變化，不同主體間如不能形成有效統(tǒng)一的共識(shí)價(jià)值，數(shù)據(jù)治理所預(yù)設(shè)的公共和社會(huì)價(jià)值也難以實(shí)現(xiàn)[43]。敏捷治理的價(jià)值核心正在于強(qiáng)化組織彈性、適應(yīng)性和回應(yīng)性，重新設(shè)計(jì)和調(diào)整治理流程與服務(wù)，破除對于技術(shù)效率的片面追求[7]。在實(shí)現(xiàn)價(jià)值共生的過程中，一方面，以政府為主導(dǎo)，注重營造開放、共享、安全的數(shù)字生態(tài)體系，以動(dòng)態(tài)模式處理好不同階段實(shí)體價(jià)值之間的差異關(guān)系，調(diào)和不同主體價(jià)值沖突、縮小價(jià)值差異；另一方面，通過積極推動(dòng)政府組織、企業(yè)和公民三方治理協(xié)作制度變革，提高風(fēng)險(xiǎn)決策適應(yīng)能力，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理過程中存在的問題，而不是被動(dòng)地等待問題反饋。

(二)制度層：靈活協(xié)同機(jī)制

數(shù)據(jù)治理不同于傳統(tǒng)政府治理，需要對制度環(huán)境加以變革和重新定義。實(shí)質(zhì)上，雖然數(shù)據(jù)治理有面向開放化發(fā)展的趨向，但是依舊受制于傳統(tǒng)官僚制的影響。這使得部門組織在當(dāng)前體制結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置下存在著一定的結(jié)構(gòu)性約束。數(shù)據(jù)開放作為新興的公共服務(wù)，對部門而言也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，在“壓力型體制”下，由權(quán)責(zé)分立所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)避責(zé)行為會(huì)不斷增加[44]。由于避責(zé)行為的存在，缺乏靈活高效的協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)使公眾參與和數(shù)據(jù)使用受到阻礙。一方面，在數(shù)據(jù)開放中的各環(huán)節(jié)需要依靠不同層級政府間的密切配合協(xié)作，然受條塊分割和科層制的影響，組織與職能依然分散，一些部門還處于完全封閉化模式，協(xié)同能力不足往往導(dǎo)致實(shí)際效果不佳，加之一些部門堅(jiān)持保守、集中化的治理原則，使得企業(yè)和公民在參與過程中協(xié)同效力被大大削弱[45]；另一方面，不同主體對于數(shù)據(jù)的使用需求有所不同，倘若數(shù)據(jù)經(jīng)由以往組織層級制度加以限制，會(huì)使數(shù)據(jù)的原本價(jià)值失真，而一旦繞過組織限制直達(dá)使用者手中，會(huì)使數(shù)據(jù)源頭組織、企業(yè)平臺(tái)和公民承受不必要的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府對于數(shù)據(jù)不能僅僅一次開放了事，從采集數(shù)據(jù)到最終轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)服務(wù)使用，其間的不同環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)設(shè)定不同治理機(jī)制，以確保數(shù)據(jù)在不同主體間具有追溯性和互動(dòng)性[46]。

當(dāng)前，數(shù)據(jù)協(xié)同面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)開放和制度運(yùn)行層面存在沖突。在僵化的組織結(jié)構(gòu)中，數(shù)據(jù)項(xiàng)目受到逐級行政審批制的影響，通常管理者為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，沒有足夠重視公民和企業(yè)的實(shí)際需求，往往忽視個(gè)性和情景偏好。數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)在于盡可能地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流動(dòng)價(jià)值最大化，然而在現(xiàn)有制度框架下，一旦場域條件發(fā)生變化，容易面臨追責(zé)、權(quán)屬、隱私等問題，難以與其有效兼容，這就需要構(gòu)建一套新的制度體系來保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

敏捷治理不以確定性和線性方式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，旨在增強(qiáng)組織彈性和變革領(lǐng)導(dǎo)思維，改變以往僵化的科層制，打破自上而下嚴(yán)格的層級控制模式，強(qiáng)調(diào)避免錯(cuò)誤的“零失敗”治理文化。敏捷治理也假設(shè)組織環(huán)境是不穩(wěn)定的，會(huì)隨著時(shí)間變化而變化，需要根據(jù)數(shù)據(jù)場域的不同，塑造與其相適應(yīng)的運(yùn)行環(huán)境，構(gòu)筑靈活的協(xié)同機(jī)制和自律準(zhǔn)則，賦予不同主體更大的自主權(quán)。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，大數(shù)據(jù)所賦予的社會(huì)發(fā)展機(jī)遇，使得多數(shù)實(shí)踐已經(jīng)走在立法實(shí)踐之前。相較于以往只依靠強(qiáng)制法律約束(硬法)而言，由組織內(nèi)部和組織與組織間所制定的自律規(guī)則(軟法)更加具有靈活性。數(shù)據(jù)治理的敏捷思維要堅(jiān)持硬法托底、軟法先行原則，以便于在數(shù)據(jù)治理中快速制定和修改，適應(yīng)不同治理場域下的數(shù)據(jù)條件變化[47-48]。

(三)主體層：包容性合作共治

數(shù)據(jù)治理不同于以往以國家為中心的治理模式，是對傳統(tǒng)流程化治理模式的全面變革。由于其治理場域主要依托于虛擬互聯(lián)網(wǎng)世界，不再僅僅局限于現(xiàn)實(shí)政府組織內(nèi)部，治理過程較以往更具不可預(yù)知性和潛在風(fēng)險(xiǎn)性，而依靠政府單一主導(dǎo)不僅難以有效治理，而且容易產(chǎn)生治理危機(jī)。數(shù)據(jù)治理的根本在于調(diào)和多元主體間的利益矛盾，滿足不同群體間的價(jià)值訴求，以往政府回應(yīng)主導(dǎo)事項(xiàng)只有“回應(yīng)”和“不回應(yīng)”兩種情形，即使回應(yīng)及時(shí)，也往往采用“萬能模板”，流于表面形式，不僅未能有效解決實(shí)質(zhì)性問題，反而因相互推諉增加其他部門后續(xù)處理的難度[49-50]。數(shù)字技術(shù)所引發(fā)的治理形態(tài)變遷，雖然改變了程序化回應(yīng)，減少各方在互動(dòng)方面產(chǎn)生的信息阻滯和理解性偏差，但由于治理環(huán)境改變和參與主體增加，利益關(guān)系變得更加復(fù)雜，導(dǎo)致主體間行為規(guī)則需要重新確立。因此，為了確保系統(tǒng)運(yùn)行的適應(yīng)性，就需要系統(tǒng)能夠隨著環(huán)境的變化而變化。

具體來看，政府作為原始數(shù)據(jù)保管和共享發(fā)起方，其主要任務(wù)在于搭建參與互動(dòng)的平臺(tái)，提升數(shù)據(jù)服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量。在此過程中，政府不僅要強(qiáng)化組織能力和塑造靈活的組織形態(tài)，對基層部門和企業(yè)的實(shí)際需求也應(yīng)當(dāng)及時(shí)傾聽和反饋。對于企業(yè)而言，作為政府?dāng)?shù)據(jù)委托和技術(shù)平臺(tái)轉(zhuǎn)化的主體，相較于政府而言更具有較強(qiáng)的數(shù)據(jù)分析和處理能力，是公共數(shù)據(jù)開放后的實(shí)際處理者，企業(yè)依據(jù)從政府部門獲得的數(shù)據(jù)模塊進(jìn)行相應(yīng)開發(fā)，但在實(shí)際運(yùn)作中，企業(yè)平臺(tái)作為數(shù)據(jù)服務(wù)的中間環(huán)節(jié)，在面對政府相對僵化的項(xiàng)目流程管理和公民個(gè)性化服務(wù)訴求時(shí)，常難以積極應(yīng)對。敏捷治理則旨在塑造靈活的學(xué)習(xí)型組織，在引導(dǎo)企業(yè)參與數(shù)據(jù)治理建設(shè)的同時(shí)，不斷適應(yīng)外部環(huán)境變化并及時(shí)作出響應(yīng)，通過協(xié)調(diào)各方建立起必要的工具和規(guī)則來完善數(shù)據(jù)平臺(tái)的需求和供應(yīng)[51-52]。對于公民來說，公民是隱私信息授權(quán)和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化服務(wù)的使用主體，公民有參與數(shù)據(jù)治理事務(wù)的意愿，希望通過參與數(shù)據(jù)治理過程得到政府和平臺(tái)服務(wù)企業(yè)更多的訴求回應(yīng)。因此數(shù)據(jù)治理要想真正提升效率，必須引導(dǎo)公民參與數(shù)據(jù)治理，只有讓公民覺得自己是治理體系環(huán)節(jié)中不可缺少的一員，與政府和企業(yè)共同思考解決方案，才能夠積極構(gòu)筑良性的數(shù)據(jù)生態(tài)[53]。

(四)客體層：精確的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)清單

在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定方面，英國作為數(shù)據(jù)開放先行者之一，率先采用“政府即平臺(tái)”的治理模式，打造了政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門信息化平臺(tái)。2007年，包括英國在內(nèi)的G8集團(tuán)對數(shù)據(jù)開放原則進(jìn)行了嘗試性探索。在美國，塞瓦斯托波爾(Sebastopol)確立了包括完整、原始、及時(shí)、可訪問、可處理、非歧視、非專有、免許可等八項(xiàng)基礎(chǔ)性指導(dǎo)原則[54]。此后，蒂姆·伯納斯-李(Tim Berners-Lee)進(jìn)一步提出五星評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模型，通過對數(shù)據(jù)有針對性的分級分類，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間有針對性的平臺(tái)數(shù)據(jù)交互使用，并成為現(xiàn)階段各國衡量數(shù)據(jù)開放質(zhì)量的重要依據(jù)。該標(biāo)準(zhǔn)模型旨在突出開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，而非開放數(shù)據(jù)的條目數(shù)量。模型根據(jù)五個(gè)不同星級來劃分?jǐn)?shù)據(jù)開放格式和標(biāo)準(zhǔn)情況，即：可在網(wǎng)絡(luò)上獲得(1星)、機(jī)器可讀數(shù)據(jù)(2星)、非專業(yè)機(jī)器可讀數(shù)據(jù)(3星)、使用W3C開放標(biāo)準(zhǔn)(4星)、提供鏈接數(shù)據(jù)(5星)[55]。

就我國公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定的情況來看，自2015年《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》公布以來，國務(wù)院針對公共數(shù)據(jù)資源缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量和安全保障等問題，陸續(xù)在北京、上海、浙江、福建、貴州等地開展公共信息資源開放試點(diǎn)工作，探索有效可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，逐步向全國推廣。雖然目前已經(jīng)初步形成動(dòng)態(tài)調(diào)整“重點(diǎn)領(lǐng)域+重點(diǎn)目錄”的立法模式，對于界定相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放范圍標(biāo)準(zhǔn)也逐漸清晰，但是國內(nèi)絕大多數(shù)數(shù)據(jù)質(zhì)量仍然只能達(dá)到二星水平，并且由于目錄制定權(quán)分散，部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑和分級分類情況不一，數(shù)據(jù)敏感性和隱私安全問題層出不窮[56-57]。

設(shè)定完善數(shù)據(jù)目錄清單，不僅是對數(shù)據(jù)開放的范圍、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，更是對多元主體間的利益關(guān)系的調(diào)整。雖然許多省份已經(jīng)陸續(xù)建立起政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌匯總行政區(qū)劃單位內(nèi)的各部門數(shù)據(jù)，但是整體數(shù)據(jù)開放情況同預(yù)期依舊存在差距[58]。之所以難以界定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，很大程度上在于制定主體過于寬泛、隨意性大，以及受制于思維慣性約束，在缺乏上位法和明細(xì)規(guī)則界定下，所列舉的清單過程是依照程序固定不變的，使得政府開放的數(shù)據(jù)不能滿足于企業(yè)和公民的實(shí)際需求。而敏捷治理則強(qiáng)調(diào)集體共識(shí)和合作，透過數(shù)據(jù)清單制定過程來調(diào)整組織間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。一方面，通過數(shù)據(jù)合作強(qiáng)化彼此間的相互理解和信任，及時(shí)傾聽部門和企業(yè)的訴求，不剝奪任何主體的核心利益，形成長效互動(dòng)機(jī)制和目標(biāo)共識(shí)，有針對性根據(jù)數(shù)據(jù)類屬和部門實(shí)際進(jìn)行清單動(dòng)態(tài)調(diào)整；另一方面，改變依賴于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)項(xiàng)目管理的瀑布思維模式，可使數(shù)據(jù)清單制定跟隨應(yīng)用場景的需求變化而具有彈性，而不再像以往需要等待技術(shù)、資金、政策等方面都萬事俱備后才展開進(jìn)一步行動(dòng)，擺脫被動(dòng)依附于數(shù)字技術(shù)本身的狀況。

(五)監(jiān)管層：持續(xù)性調(diào)整監(jiān)管

數(shù)據(jù)治理本質(zhì)上是依托以算法為基礎(chǔ)的新型數(shù)字技術(shù)，將分散在不同部門的公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一融合于綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)，再進(jìn)一步加工原始數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)化形成增值效應(yīng)，提供更加精細(xì)化和多元化的公共服務(wù)[59]。在完善數(shù)據(jù)治理體系過程中，政府也同步向平臺(tái)型數(shù)字化方向發(fā)展，致力于打造“政府即平臺(tái)”的數(shù)字發(fā)展模式，積極吸納技術(shù)企業(yè)和第三方組織平臺(tái)參與到數(shù)字服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和業(yè)務(wù)延伸拓展當(dāng)中。這個(gè)過程使數(shù)據(jù)治理充滿復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和更多的不確定性因素。

首先，從宏觀層面看，我國數(shù)據(jù)開放平臺(tái)的制度體系尚未完善，數(shù)據(jù)目錄和內(nèi)容依舊存在“政出多門”的情形。由于不同主體監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)各有不同，隱私安全和標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量不能有效保障，監(jiān)管部門在風(fēng)險(xiǎn)研判方面如不及時(shí)，將形成較大隱患。此外，政府?dāng)?shù)據(jù)需要經(jīng)由企業(yè)平臺(tái)處理轉(zhuǎn)化之后才具有社會(huì)和實(shí)踐價(jià)值。企業(yè)需要在公共性和商業(yè)變現(xiàn)之間作出權(quán)衡，倘若沒有相應(yīng)規(guī)制約束，企業(yè)會(huì)追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視自身社會(huì)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)[60]。政府需要在平臺(tái)建設(shè)監(jiān)管當(dāng)中平衡各種利益和價(jià)值訴求。從微觀層面看，數(shù)據(jù)賦能須建立在相應(yīng)配套社會(huì)制度基礎(chǔ)之上，在宏觀層面制度不完善的情況下，雖然短期內(nèi)技術(shù)嵌入會(huì)產(chǎn)生集聚正效應(yīng)，但長遠(yuǎn)來看，必將產(chǎn)生監(jiān)管缺位問題。例如，數(shù)據(jù)平臺(tái)的底層運(yùn)算分析需要依靠算法技術(shù)支撐，但算法技術(shù)本身具有專業(yè)性和不透明性，會(huì)將非專業(yè)的公民排除在平臺(tái)建設(shè)之外，由此所產(chǎn)生的利己排他性，容易造成主體間權(quán)力異化，也給監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)[61]。

在傳統(tǒng)治理范式中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)遵循程序化的監(jiān)管模式，在問題造成一定影響后，才會(huì)通過監(jiān)管手段采取相應(yīng)規(guī)制措施。此時(shí)為了及時(shí)止損，監(jiān)管機(jī)構(gòu)很容易采取強(qiáng)制性一刀切的監(jiān)管手段，忽略不同主體的不同利益需求，從而打擊不同主體的積極性。數(shù)據(jù)治理需要新的治理范式，從監(jiān)管對象、發(fā)展目標(biāo)、技術(shù)手段、判罰依據(jù)等諸方面動(dòng)態(tài)調(diào)整，迅速應(yīng)對出現(xiàn)的新問題和新情況。數(shù)據(jù)治理不僅需要快速應(yīng)對，更需要隨時(shí)根據(jù)新情況設(shè)計(jì)和變革項(xiàng)目流程。敏捷治理所強(qiáng)調(diào)的持續(xù)靈活性正適應(yīng)了數(shù)據(jù)治理的需求[62]。

四、結(jié)語

當(dāng)前數(shù)據(jù)治理所面臨的困境本質(zhì)是技術(shù)驅(qū)動(dòng)與制度變革之間的銜接問題。新興技術(shù)的引入容易帶來多方利益沖突，這對傳統(tǒng)的相對封閉的依賴科層組織的政府管理帶來了極大的沖擊。以往行政管理的科層線性思維雖然能夠發(fā)揮一定的成效，但是僅局限于各個(gè)子系統(tǒng)內(nèi)部的控制建設(shè)，不利于對數(shù)據(jù)開放生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合治理。敏捷治理是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)治理的治理模式，旨在摒棄“零失敗”的行政文化，通過改變僵化的自上而下的管理體制，尋求一個(gè)上下互動(dòng)的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)。于文軒將敏捷治理歸納為一個(gè)擁有包括以下十大要素在內(nèi)的治理框架：(1) 兼具穩(wěn)定性與靈活性、集權(quán)與分權(quán)的二元組織(ambidextrous organizations)的建立；(2)快速動(dòng)員利益相關(guān)方合作的能力；(3)跨部門合作；(4)自我組織能力和組織的培養(yǎng)；(5)復(fù)雜性的分解；(6)靈活的基礎(chǔ)設(shè)施；(7) 擁抱變化；(8)充分溝通；(9)信息的開放與共享；(10)容錯(cuò)的組織學(xué)習(xí)[7]。這一框架對傳統(tǒng)政府行政管理的哲學(xué)、文化、機(jī)構(gòu)、制度、機(jī)制和手段都產(chǎn)生了相當(dāng)大的沖擊。這一框架不僅可以應(yīng)用在數(shù)據(jù)治理中，在后現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)特別是后疫情時(shí)代，對于我們思考如何提升中國國家治理體系和治理能力亦有啟發(fā)和幫助。