楊開峰 杜亞斌

〔摘要〕 政府透明是提升政府質(zhì)量、實現(xiàn)政府善治的重要條件之一，也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。研究者們對中國國家和地方層面的政府透明問題已經(jīng)做了很多研究，但從公眾感知角度進行的研究還不深入，對地方政府透明感知的刻畫和解釋也不全面。本文采用2018年中國地方治理綜合調(diào)查的數(shù)據(jù)，從公眾感知的角度對中國地方政府的透明狀況進行評價，并采用多層模型實證分析政府透明感知的影響因素。分析結(jié)果表明，中國公眾對地方政府透明狀況的評價整體上是積極的，但對政府財政和績效信息公開的評價相對較低，相關(guān)信息公開工作有待進一步提升。同時，公眾的政府透明感知在不同地區(qū)和城市層級之間存在差異，其水平高低也受客觀政府透明度和個體特征變量的顯著影響，是宏微觀因素共同作用的結(jié)果。未來的研究需要繼續(xù)探尋對政府透明感知具有重要影響的關(guān)鍵制度變量，厘清這些變量對政府透明感知產(chǎn)生影響的機制和邊界條件。

〔關(guān)鍵詞〕 政府透明;公眾感知;地方治理;多層模型

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2022）02-0043-14

一、引言

近年來，政府透明日益受到理論界和實踐界的關(guān)注，被視為提升政府質(zhì)量、實現(xiàn)政府善治的重要條件之一。①有學(xué)者指出，透明在西方社會已經(jīng)具有了宗教般的重要性。②在中國，黨的十八屆三中全會以來，黨和政府對預(yù)算公開、辦事公開、權(quán)力運行公開愈加重視。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強調(diào)要堅持權(quán)責(zé)透明，推動用權(quán)公開，完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度。

大量實證研究對政府透明的影響進行了分析，并試圖確定政府透明發(fā)揮作用的邊界條件，以期更全面地發(fā)揮政府透明的正面影響。Cucciniello等對二十五年來有關(guān)政府透明的研究進行了系統(tǒng)綜述，發(fā)現(xiàn)政府透明的影響可以分為對公眾的影響和對政府的影響，前者包括對政府信任、公眾參與、合法性感知、績效滿意度等的影響，后者包括對問責(zé)、腐敗、政府績效、決策制定和財政管理等的影響。他們發(fā)現(xiàn)，實證分析的結(jié)果并不總是與理論預(yù)期相一致，政府透明有助于部分善治目標(biāo)的實現(xiàn)，但對有些善治目標(biāo)的影響相對較弱。[Maria Cucciniello，Gregory A.Porumbescu and Stephan Grimmelikhuijsen，“25 Years of Transparency Research：Evidence and Future Directions，” Public Administration Review，vol.77，no.1，2017，pp.32-44.]有學(xué)者指出，政府透明并非靈丹妙藥，也可能對政府機能產(chǎn)生副作用，在某些情況下甚至可能降低政府的公信力和合法性。[Stephan G.Grimmelikhuijsen and Albert J.Meijer，“Effects of Transparency on the Perceived Trustworthiness of a Government Organization：Evidence from an Online Experiment，” Journal of Public Administration Research and Theory，vol.24，no.1，2014，pp.137-157.]不過，總體來看，盡管關(guān)于政府透明的效果和影響存在一定爭議，但透明作為一個重要的現(xiàn)代治理價值，已經(jīng)得到了普遍認(rèn)可，理論研究的重點不是論證其是否有正面效果，而是厘清其發(fā)揮作用的機制和邊界條件。

隨著政府透明日益受到重視，國內(nèi)外學(xué)者和研究機構(gòu)開發(fā)了不同工具對政府透明進行測量和評價。國際上的政府透明測量主要有三種方法，一是采用多個指標(biāo)構(gòu)建復(fù)合性政府透明指數(shù)，二是采用單一的專家評價指標(biāo)進行直接衡量，三是采用單一的代理指標(biāo)進行間接衡量，如新聞媒體自由度和報刊流通量等。[Monika Bauhr and Marcia Grimes，“Transparency to Curb Corruption？ Concepts，Measures and Empirical Merit，” Crime Law and Social Change，vol.68，no.4，2017，pp.431-458.]由于單一指標(biāo)在效度上存疑，因而學(xué)者們更多傾向于采用復(fù)合指標(biāo)來衡量，比較有代表性的包括Williams、Hollyer等提出的國家層面的評價指標(biāo)。[Andrew Williams，“A Global Index of Information Transparency and Accountability，” Journal of Comparative Economics，vol.43，no.3，2015，pp.804-824; James R.Hollyer，B.Peter Rosendorff and James Raymond Vreeland，“Measuring Transparency，” Political Analysis，vol.22，no.4，2014，pp.413-434.]國際貨幣基金組織（IMF）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）和國際預(yù)算合作組織（International Budget Partnership，IBP）也開發(fā)了一些用于評價各國政府財政透明度的指標(biāo)體系。[魏志華、林亞清、周雄：《財政透明度問題研究進展》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2017年第3期。]

近年來，中國的政府透明評價工作也迅速起步。在政府整體透明度評價方面，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布了《中國政府透明度年度報告》，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布了《中國行政透明度觀察報告》。在政府財政透明度的評價方面，清華大學(xué)公共管理學(xué)院發(fā)布了《中國市級政府財政透明度研究報告》，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心發(fā)布了《中國財政透明度報告》。在政府網(wǎng)站透明度評價方面，國脈研究院和清華大學(xué)國家治理研究院等機構(gòu)均開展了政府網(wǎng)站績效評估，其中包含對政府網(wǎng)上信息公開情況的評價。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

在國內(nèi)外現(xiàn)有的評價指標(biāo)中，大多數(shù)主要采用客觀數(shù)據(jù)或?qū)＜艺{(diào)查數(shù)據(jù)，鮮有從公眾感知的角度對地方政府的透明狀況進行系統(tǒng)評價。關(guān)于中國公眾的政府透明感知，散見于一些綜合性社會調(diào)查中，包括連氏中國服務(wù)型政府調(diào)查、中國社會狀況綜合調(diào)查、亞洲民主動態(tài)調(diào)查等，但是這些調(diào)查往往只用1—2個綜合性問題來了解個體對政府透明的整體感知，沒有細(xì)分政府透明的具體維度。例如，2017年中國社會狀況綜合調(diào)查采用了一個題項：“政府下列方面的工作做得好不好？政府信息公開，提高政府工作的透明度?！边@些調(diào)查在樣本范圍和樣本量上也不盡如人意，比如連氏調(diào)查僅涵蓋36個主要城市。迄今為止，對中國地方政府透明感知的刻畫與解釋還不夠全面。

需要指出的是，公眾的政府透明感知之所以重要，有以下一些原因。其一，公眾往往會根據(jù)自己的感知采取行動[杜亞斌：《財政透明、財政分權(quán)與腐敗感知：基于多層模型的實證分析》，《公共管理與政策評論》2020年第6期。]，政府透明感知會影響其對政府的信任。其二，只有政府信息真正被公眾獲取和使用，政府透明的價值才算真正實現(xiàn)，因此公眾對政府透明的主觀感知與政府信息公開的客觀狀況同等重要。信息的價值在于使用，如果信息僅僅被公布出來，但卻沒有被公眾獲取或理解，那么政府與公眾之間的信息不對稱問題仍然存在[Catharina Lindstedt and Daniel Naurin，“Transparency is not Enough：Making Transparency Effective in Reducing Corruption，” International Political Science Review，vol.31，no.3，2010，pp.301-322.]，公眾仍然無法有效地監(jiān)督政府。其三，從公眾感知的角度對政府透明進行評價體現(xiàn)和遵循了以人民為中心的發(fā)展理念，符合新時代中國特色社會主義對國家治理的要求。黨的十九大報告指出，“要堅持以人民為中心……，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。[習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日，第1版。]在評價政府透明時，不僅要看其客觀績效，也要關(guān)注人民群眾的主觀感受和滿意度，從而真正體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念。有鑒于此，本研究的第一個目的是采用中國地方治理綜合調(diào)查的數(shù)據(jù)，從公眾感知的角度對地方政府透明建設(shè)的情況進行評價。

同時，既有文獻(xiàn)也考察了政府透明度的影響因素，但這些研究多關(guān)注于解釋客觀的政府透明水平[David Ortiz-Rodríguez，Andrés Navarro-Galera and Francisco J.Alcaraz-Quiles，“The Influence of Administrative Culture on Sustainability Transparency in European Local Governments，”Administration & Society，vol.50，no.4，2018，pp.555-594; 黃艷茹、孟凡蓉、陳子韜、劉佳：《政府環(huán)境信息公開的影響因素——基于中國城市PITI指數(shù)的實證研究》，《情報雜志》2017年第7期;馬亮：《政府信息公開的影響因素：中國地級市的實證研究》，《情報雜志》2012年第9期。]，解釋政府透明感知的較少。在為數(shù)不多的解釋政府透明感知的文章中，研究者們主要關(guān)注了四類影響因素。第一類因素是客觀政府透明度，有研究發(fā)現(xiàn)客觀政府透明度與主觀透明感知之間存在一致性[周雨、廖逸兒：《〈政府信息公開條例〉績效評價：主、客觀指標(biāo)關(guān)系與檢驗——以2014年度38個國務(wù)院部門為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2015年第4期。]，但也有研究發(fā)現(xiàn)兩者之間關(guān)系微弱。[Carin A.B.Der Cruijsen and Sylvester C.W.Eijffinger，“From Actual to Perceived Transparency：The Case of the European Central Bank，” Journal of Economic Psychology，vol.31，no.3，2010，pp.388-399.]第二類因素是電子政務(wù)，有研究發(fā)現(xiàn)公眾使用電子政務(wù)越多[馬亮：《電子政務(wù)使用如何影響公民信任：政府透明與回應(yīng)的中介效應(yīng)》，《公共行政評論》2016年第6期。]，或?qū)﹄娮诱?wù)越滿意[Saman Arshad and Sobia Khurram，“Can Government 's Presence on Social Media Stimulate Citizens Online Political Participation？ Investigating the Influence of Transparency，Trust，and Responsiveness，” Government Information Quarterly，vol.37，no.3，2020，pp.1-18.]，政府透明感知也越高。第三類因素是媒體使用，有研究發(fā)現(xiàn)，公眾使用社交媒體越多[Changsoo Song and Jooho Lee，“Citizens ' Use of Social Media in Government，Perceived Transparency，and Trust in Government，” Public Performance & Management Review，vol.39，no.2，2016，pp.430-453; Chuqing Dong and Yingru Ji，“Connec-ting Young Adults to Democracy via Government Social Network Sites，” Public Relations Review，vol.44，no.5，2018，pp.762-775.]，政府透明感知也越高。第四類因素是人口社會學(xué)變量，有研究發(fā)現(xiàn)，性別、年齡、學(xué)歷等因素也對政府透明感知存在一定影響[馬亮：《電子政務(wù)使用如何影響公民信任：政府透明與回應(yīng)的中介效應(yīng)》。]，但也有研究發(fā)現(xiàn)人口社會學(xué)變量影響甚微。[Jun Kyu-Nahm，Wang Feng and Wang Dapeng，“E-Government Use and Perceived Government Transparency and Service Capacity，” Public Performance & Management Review，vol.38，no.1，2014，pp.125-151.]當(dāng)前研究存在三點不足：一是不同研究的結(jié)論往往不一致;二是多關(guān)注單一因素對透明感知的影響，很少在一個模型中同時關(guān)注不同因素的影響;三是多關(guān)注微觀因素對政府透明感知的影響，很少關(guān)注除客觀政府透明度之外的宏觀因素。因此，本研究的第二個目的是采用城市和個體層面的數(shù)據(jù)，綜合考察不同宏微觀因素對政府透明感知的影響。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

二、政府透明感知：概念及測量

（一）政府透明的概念

政府透明是一個充滿爭議且內(nèi)涵模糊的概念，學(xué)者們雖然經(jīng)常使用，卻很少給出精確定義。它的外延也比較寬泛，常常與問責(zé)[Christopher Hood，“Accountability and Transparency：Siamese Twins，Matching Parts，Awkward Couple？” West European Politics，vol.33，no.5，2010，pp.989-1009.]、參與[Albert J.Meijer，Deirdre Curtin and Maarten Hillebrandt，“Open Government：Connecting Vision and Voice，” International Review of Administrative Sciences，vol.78，no.1，2012，pp.10-29.]等概念相混淆，幾乎成為善治的同義詞。此外，透明本身可以分為很多不同類型[David Heald，“Varieties of Transparency，”Christopher Hood and David Heald，eds.，Transparency：The Key to Better Gover-nance，Oxford：Oxford University Press，2006.]，因而要給政府透明下一個清晰的定義并非易事。

盡管如此，學(xué)者們在政府透明的定義上仍然做出了很多有益的探索。Michener和Bersch認(rèn)為透明包含兩個重要的維度，即可見性（visibility）和可推測性（inferability），前者強調(diào)信息的易獲取性，后者強調(diào)信息的準(zhǔn)確性和有用性。[Greg Michener and Katherine Bersch，“Identifying Transparency，”Information Polity，vol.18，no.3，2013，pp.233-242.]Meijer指出存在看待透明的兩種不同觀點，一種觀點將透明視為一種美德，是一個主體對自己的行為、觀念和想法等開誠布公的程度，而不論透明的對象是誰;另一種觀點基于委托代理理論，將透明視為委托人對代理人信息的可獲取程度，以此監(jiān)督代理人認(rèn)真履責(zé)。[A.Meijer，“Transparency，”M.Bovens，R.Goodin and T.Schillemans，eds.，The Oxford Handbook of Public Accountability，Oxford：Oxford University Press，2014，pp.507-524.]與之類似，Cucciniello等認(rèn)為對政府透明的定義可以歸結(jié)為兩類：一類關(guān)注信息的可獲取性，強調(diào)信息公開的廣度;另一類關(guān)注信息的流向，強調(diào)信息公開的對象。[Maria Cucciniello，Gregory A.Porumbescu and Stephan Grimmelikhuijsen，“25 Years of Transparency Research：Evidence and Future Directions.”]Grimmelikhuijsen和Welch在一定程度上整合了兩種觀點，認(rèn)為透明是指一個主體或組織的信息能夠為外部主體所獲取的程度，以便外部主體對其行為表現(xiàn)和績效做出評價。[Stephan G.Grimmelikhuijsen and Eric W.Welch，“Developing and Testing a Theoretical Framework for Computer-Mediated Transparency of Local Governments，”Public Administration Review，vol.72，no.4，2012，pp.562-571.]

綜合上述關(guān)于透明的定義可知，透明至少包含三個關(guān)鍵要素，即透明的主體、內(nèi)容和對象。我們認(rèn)為，政府透明的目的不僅僅是為了讓外部主體對政府行為和績效進行評價，還包括讓外部主體獲得法律允許的、與自身利益密切相關(guān)的信息。政府透明的核心要義是政府掌握的信息能夠為政府外部主體所獲取和有效使用的程度。在這里，政府透明的主體是政府部門，對象是政府外部的個體或組織，包括普通公眾、企業(yè)和社會組織等，內(nèi)容則涵蓋政府工作的全過程和各個方面，從而充分保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府透明包括主動公開和被動公開兩個方面，但是主動公開是治理現(xiàn)代化的要求;公開不是簡單機械地披露，而是應(yīng)該保證公眾能夠理解和有效使用政府信息，這也是治理現(xiàn)代化的要求。我們在后續(xù)測量中也將注意這兩個方面。

（二）政府透明感知的測量

1.數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來自2018年中國地方治理綜合調(diào)查（Chinese Local Governance Survey，CLGS），該調(diào)查受國家自然科學(xué)基金重點資助，由中國人民大學(xué)具體執(zhí)行，定期、系統(tǒng)地收集中國地方治理各個方面的數(shù)據(jù)。2018年是該調(diào)查的第一期，調(diào)查時間為2018年1月至3月，調(diào)查范圍涵蓋全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，不含新疆、西藏和港澳臺）的116個城市和自治州。該調(diào)查采用配額抽樣的方法獲取個體層面的樣本，配額依據(jù)包括受訪者的性別、年齡和受教育程度等，最終獲取的有效樣本為23026個，其中，女性占52%，漢族占91%，有宗教信仰的占14%，本科及以上學(xué)歷的占43%，平均年齡為37歲。除了樣本總體的受教育程度偏高以外，樣本的其他特征與中國人口的總體特征大致相符。[2018年《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2017年中國人口的性別比（女=100）為100∶104.81，僅有6%的人擁有本科及以上學(xué)歷。根據(jù)第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，少數(shù)民族占中國總?cè)丝诘谋戎貫?.89%。2017年中國社會狀況綜合調(diào)查的結(jié)果顯示，13.3%的受訪者聲稱自己有宗教信仰，而第七波世界價值觀調(diào)查（2018）的結(jié)果顯示，13.2%的中國受訪者聲稱自己有宗教信仰。根據(jù)世界衛(wèi)生組織最近一次的估算數(shù)據(jù)（2015年），中國人口年齡的中位數(shù)為37。]23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

2.變量測量

政府透明包含不同的類別或維度，本文側(cè)重政府透明的主要方面。根據(jù)信息公布方式的不同，政府透明分為主動透明和被動透明，主動透明是指政府將相關(guān)信息在信息公布欄或政府網(wǎng)站主動公開，被動透明也即依申請信息公開，即政府根據(jù)公眾申請，按照政府信息公開相關(guān)立法的規(guī)定將政府信息公開。盡管被動透明對監(jiān)督政府行為、防止權(quán)力濫用有重要意義[Jonathan R.Stromseth，Edmund J.Malesky and Dimitar D.Gueorguiev，China 's Governance Puzzle：Enabling Transparency and Participation in a Single-Party State，Cambridge：Cambridge University Press，2017，pp.26-59.]，但主動透明仍是政府透明的主要形式，因此本文關(guān)注政府主動透明的情況，并通過下述問題進行評價：“本市在政務(wù)公開上做到了積極主動”，答案選項及其賦值分別為：“1=完全不同意;2=比較不同意;3=一般;4=比較同意;5=完全同意”。

根據(jù)信息公開載體的不同，可以將政府信息分為網(wǎng)上信息和紙質(zhì)信息。隨著信息通信技術(shù)和電子政務(wù)的普及，互聯(lián)網(wǎng)越來越成為政府公開信息的主要渠道，有學(xué)者形容現(xiàn)今的政府透明是一種以電腦為媒介的透明[Albert Meijer，“Understanding Modern Transparency，” International Review of Administrative Sciences，vol.75，no.2，2009，pp.255-269.]，因此本文關(guān)注政府網(wǎng)站透明的情況，并通過下述問題進行評價：“老百姓在政府網(wǎng)站上可以獲取廣泛有用的信息”，答案選項及其賦值與上一題相同。我們不僅僅關(guān)注相關(guān)信息是否在政府網(wǎng)站上顯示，而且關(guān)注這些信息是否有用。

政府透明有不同的目的，Bauhr和Grimes將政府透明的目的分為審議、可預(yù)測性和問責(zé)三種，政策制定和決策的透明主要以提高公眾的決策參與和審議為主，政策內(nèi)容和法律法規(guī)的公開主要是為了提高政府行為的可預(yù)測性，而政府績效信息和財政信息的公開則主要是為了對政府進行問責(zé)。[Monika Bauhr and Marcia Grimes，“Transparency to Curb Corruption？ Concepts，Measures and Empirical Merit.”]強化問責(zé)與遏制腐敗是政府透明的重要目標(biāo)，在相關(guān)研究中所受關(guān)注也較多，因而本文重點關(guān)注以問責(zé)為目的的透明。相關(guān)實證研究也表明財政透明是遏制腐敗的有力武器[Can Chen and Milena I.Neshkova，“The Effect of Fiscal Transparency on Corruption：A Panel Cross-Country Analysis，” Public Administration，vol.98，no.1，2020，pp.226-243.]，而績效信息透明也有利于提升公共部門績效[李永盛、張祥建：《環(huán)境信息公開有助于我國的污染防治攻堅戰(zhàn)嗎？》，《中國環(huán)境管理》2020年第1期。]，因此本文考察政府財政透明和績效透明這兩個關(guān)鍵方面，分別通過下述兩個問題測量：“（1）本市財政預(yù)算情況主動讓老百姓了解和知情;（2）政府部門的年度績效考核結(jié)果主動向全社會公開”，兩個問題的答案選項及其賦值與前述問題相同。從這兩個題項也可以看到，我們更關(guān)心政府的主動信息公開。

三、政府透明感知的概況及分布特點

（一）政府透明感知的概況

除了單獨分析上述有關(guān)政府透明的四個題項，本文也采用其均值來衡量公眾對政府透明的總體感知。信度分析表明，四個題項之間具有較高的內(nèi)部一致性（Cronbach 's α=0.796）。表1展示了公眾政府透明感知的描述性統(tǒng)計結(jié)果。由表1可知，無論從總體而言，還是在各個具體維度，公眾對政府透明的感知的均值在5點李克特量表上始終高于3，其中對政府透明的總體感知的均值為3.42，表明公眾對政府透明的評價總體上是積極的，地方政府透明建設(shè)取得的成效一定程度得到了公眾認(rèn)可。要更準(zhǔn)確地理解這一結(jié)果，可以跟一些已有調(diào)查項目的結(jié)果進行比較。在2014年連氏中國城市服務(wù)型政府調(diào)查中[在連氏中國城市服務(wù)型政府調(diào)查中，采用下述問題均值衡量政府透明感知：“1.政府主動向老百姓公開政府信息的情況如何？2.您得到您想知道的政府信息的便利程度如何？”]，公眾對政府透明的感知的均值為6.16（滿分10分）[馬亮：《電子政務(wù)使用如何影響公民信任：政府透明與回應(yīng)的中介效應(yīng)》。]，轉(zhuǎn)化為得分率約為62%;在2015—2016年

第四次亞洲民主動態(tài)調(diào)查（中國大陸部分）中[在第四次亞洲民主動態(tài)調(diào)查中，政府透明感知的相關(guān)問題為：“你是否同意以下說法：政府官員經(jīng)常隱藏重要信息不讓公眾知道”，該問題為反向題，分析時進行反向賦分。]，公眾對政府透明的感知的均值為2.59（滿分4分），轉(zhuǎn)化為得分率約為65%;在2017年中國社會狀況綜合調(diào)查中[在中國社會狀況綜合調(diào)查中，采用下述問題衡量政府透明感知：“政府下列方面的工作做得好不好：政府信息公開，提高政府工作的透明度”。]，公眾對政府透明的感知的均值為2.65（滿分4分），轉(zhuǎn)化為得分率約為66%;本文使用的數(shù)據(jù)來自2018年，透明總體感知均值（3.42）轉(zhuǎn)化為得分率約為68%。比較可知，中國公眾對地方政府透明的感知隨時間推移有所提高，這符合中國推進政務(wù)公開的總體趨勢。

在政府透明的不同維度上，公眾評價呈現(xiàn)一定的差異性。公眾對政府網(wǎng)站透明的感知度最高（3.549），一般性的主動透明感知次之（3.481），兩者均高于總體感知的均值（3.419）。由于政府網(wǎng)站和電子政務(wù)的普及，公眾對政府網(wǎng)站透明的感知水平最高并不奇怪，這也與一些客觀評估指標(biāo)的結(jié)果較為接近。在本調(diào)查中，副省級城市和省會城市居民對政府網(wǎng)站透明的感知的均值為3.53，地級市居民對政府網(wǎng)站透明的感知的均值為3.62，兩者轉(zhuǎn)化為得分率分別約為71%和72%。而在清華大學(xué)《2017年中國政府網(wǎng)站績效評估報告》中，副省級城市和省會城市在政府網(wǎng)站信息公開這一維度的得分率為73%，地級市在這一維度的得分率為66%。[《2017年中國政府網(wǎng)站績效評估報告》，2017年8月29日，https：//www.doc88.com/p-7408696661020.html？r=1，2021年12月30日。]23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

相對而言，政府有關(guān)績效管理信息的透明感知排在第三位（3.377），財政透明感知排在最后一位（3.231），這一結(jié)果也基本符合有關(guān)績效透明和財政透明的文獻(xiàn)研究的結(jié)論。需要指出的是，與本研究的主觀調(diào)查結(jié)果相比，一些客觀評價指標(biāo)表明中國財政透明和績效透明情況更不容樂觀。在本調(diào)查中，政府財政透明感知和績效透明感知均值分別為3.23和3.38，轉(zhuǎn)化為得分率分別約為65%和68%;而清華大學(xué)《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》顯示，295家市級政府財政透明度的百分制得分均值僅為49.33[《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》，2017年8月29日，https：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/info/1119/7165.htm，2021年12月20日。]，得分率約為49%，遠(yuǎn)低于本調(diào)查財政透明感知的得分率。在客觀績效透明度方面，一項評估中國地方政府績效透明度的研究發(fā)現(xiàn)，56個樣本政府在2001—2015年的績效透明度綜合指數(shù)得分僅在0.04—0.16之間（標(biāo)準(zhǔn)值為1）[卓越、張紅春：《政府績效信息透明度的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建與體驗式評價》，《中國行政管理》2016年第7期。]，轉(zhuǎn)化為得分率即為4%—16%;另一項以中國45個城市為樣本的研究也表明，45個城市的績效信息公開率僅為36%[馬亮、楊媛：《公眾參與如何影響公眾滿意度？——面向中國地級市政府績效評估的實證研究》，《行政論壇》2019年第2期。]，兩者均遠(yuǎn)低于本調(diào)查中政府績效透明感知的得分率。

（二）政府透明感知的分布特點

為了更好地了解政府透明感知的分布特點及分布規(guī)律，本文從不同方面對其做進一步分析。首先，本文考察不同省份之間的差異。我們以各省份政府透明總體感知的均值作為各省份的得分，并進行排序（見表2）。由表2可知，各省份公眾對政府透明的感知差別不大，最高分與最低分之間相差0.61分。上海市在所有省份中排名第一，蘇浙滬均入圍前十，同時貴州、云南、青海、寧夏等經(jīng)濟相對落后的西部省份的排名也比較靠前。就透明感知而言，各省份的得分似乎跟經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有直接關(guān)系，跟客觀政府透明水平也沒有直接關(guān)系。

其次，本文考察政府透明總體感知在不同地區(qū)之間的差異。我們計算了不同地區(qū)居民對政府透明總體感知的均值，并采用單因素方差分析（ANOVA）比較了區(qū)域差異（見表3）。

從分析結(jié)果可以看出，華東地區(qū)和西南地區(qū)居民對政府透明的感知度較高，均值達(dá)到了3.5左右，其余地區(qū)居民對政府透明感知的均值在3.3-3.4之間，不同地區(qū)之間存在顯著差異（F（6，13713）=24.51，p=0.000）。通過事后多重比較發(fā)現(xiàn)表3中出現(xiàn)了p值為0.000或p值為1.000的極端情況，前者表示兩個地區(qū)的居民在對政府透明的感知上存在非常顯著的差異，后者表示兩個地區(qū)的居民在對政府透明的感知上完全不存在差異。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為方差檢驗結(jié)果的顯著性受樣本量的影響，在其他條件一定時，樣本量越大統(tǒng)計結(jié)果越容易出現(xiàn)極端顯著或不顯著的情況，由于本研究的樣本量較大（23026個），因此出現(xiàn)了p值為0和為1的極端情況。，華東地區(qū)居民對政府透明的感知顯著地高于除西南地區(qū)之外的其他地區(qū)，類似地，西南地區(qū)居民對政府透明的感知顯著地高于除華東地區(qū)之外的其他地區(qū)，這進一步表明華東地區(qū)和西南地區(qū)在政府透明建設(shè)方面公眾滿意度更高一些。此外，其他地區(qū)在政府透明感知上的得分均不存在顯著差異。整體來看，整個北方地區(qū)在政府透明感知方面的表現(xiàn)相對較差，西北、華北、東北分列倒數(shù)三位。

再者，本文比較了不同層級城市在政府透明感知均值上的差異（見圖1）。一般觀點認(rèn)為，政府行政級別越高，擁有的自主權(quán)和資源越多，越有能力和動力推動政務(wù)信息公開。[聶輝華、韓冬臨、馬亮、張楠迪揚：《中國城市政商關(guān)系排行榜2017（完整數(shù)據(jù)版）》，2018年。]由圖1可知，直轄市居民對政府透明的感知度最高，地級市居民次之，副省級市居民再次之，省會城市居民對政府透明的感知度最低。城市的行政層級與公眾對政府透明的感知之間并不存在線性關(guān)系，城市行政層級越高，公眾對政府透明的感知并不一定越高，其原因可能在于公眾主觀感知度與客觀政府透明度之間存在差異，在行政層級較高的城市，客觀政府透明度可能確實較高，但公眾對政府透明的要求和期待可能也較高，因而公眾對政府透明的滿意度和評價未必更高。同時，單因素方差分析結(jié)果表明，城市層級對政府透明的感知存在顯著影響（F（3，13713）=4.29，p<0.01）。事后多重比較的結(jié)果進一步表明，直轄市居民對政府透明的感知顯著地高于省會城市居民（p<0.01），其他任何城市層級之間在對政府透明的感知上均不存在顯著差異。由此可見，城市層級和行政資源并非政府透明感知的決定性因素，各個層級的城市政府均可采用積極的策略推動政府透明水平的提高，并獲得公眾的認(rèn)可。

最后，本文考察了經(jīng)濟發(fā)展水平與政府透明感知之間的關(guān)系。我們以城市為單位取各城市受訪者對政府透明的總體感知的均值，并以此代表各城市對政府透明的感知的總體水平，進而分析其與城市經(jīng)濟發(fā)展水平之間的關(guān)系（見圖2）。由圖2可知，城市層面的政府透明感知與人均GDP對數(shù)之間呈現(xiàn)出微弱的正相關(guān)關(guān)系。但皮爾遜相關(guān)分析表明，這一關(guān)系并不具有統(tǒng)計上的顯著性（r=0.081，p=0.387）。盡管經(jīng)濟發(fā)展水平對政府透明感知可能存在一定影響，但這種影響并不強烈，這一結(jié)論與前述省份排名和城市層級分析的結(jié)論具有一定的一致性，三者均表明地方的經(jīng)濟實力越強或發(fā)展水平越高，公眾對政府透明的評價未必越高。

四、政府透明感知的影響因素

（一）理論分析與研究假設(shè)

在前述分析的基礎(chǔ)上，本文進一步探究政府透明感知的影響因素。現(xiàn)有研究對政府透明感知影響因素的理論分析不足，本研究借鑒組織行為學(xué)中的社會信息加工理論，嘗試分析不同的宏微觀因素在公眾對政府透明的感知形成過程中的作用。社會信息加工理論最初被用來分析個體的工作態(tài)度與任務(wù)設(shè)計，認(rèn)為個體的工作態(tài)度與需求不僅受工作與任務(wù)環(huán)境的直接影響，而且受來自外部環(huán)境的社會信息的影響，不同個體從環(huán)境中獲得的信息線索不同，對同一事物的看法和評價也會存在差異。[李超平、徐世勇主編：《管理與組織研究常用的60個理論》，北京：北京大學(xué)出版社，2019年，第471頁。]社會信息的效應(yīng)又跟四類因素有關(guān)：社會信息的強度、信息來源的可信度、個體差異、任務(wù)的模糊性。[Gary J.Blau and Ralph Katerberg，“Toward Enhancing Research with the Social Information Processing Approach to Job Design，” The Academy of Management Review，vol.7，no.4，1982，pp.543-550.]23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

社會信息加工理論可以用來分析政府透明感知的影響因素。首先，客觀政府透明度通過提升公眾獲取信息的強度，從而有利于提升公眾對政府透明的感知。對公眾而言，政府提供的信息是一類重要的社會信息，是其評價和感知政府透明的重要依據(jù)?？陀^政府透明度反映的是政府信息公開的程度，客觀政府透明度越高，表明政府公開的信息越多，公眾所能獲得的信息強度越大，因而公眾對政府透明的感知度可能更高。據(jù)此，本研究提出如下假設(shè)：

H1：客觀政府透明度越高，公眾的政府透明感知越高。

其次，公眾獲取信息的來源不同，對信息的處理可能存在差異，進而影響其對政府透明的感知。公眾既可能通過傳統(tǒng)媒體獲取政府信息，也可能通過網(wǎng)絡(luò)媒體獲取政府信息。一般認(rèn)為，廣播、電視、報紙等傳統(tǒng)媒體受官方更為嚴(yán)格的審查和管控，往往呈現(xiàn)的是政府積極正面的形象，因而有助于改善公眾對政府的評價;與傳統(tǒng)媒體相比，網(wǎng)絡(luò)媒體受官方管控的程度較低，信息內(nèi)容和觀點更為自由和多元，更容易使公眾形成對政府的批判性認(rèn)知，一些實證研究也證實了傳統(tǒng)媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體對公眾政治態(tài)度的異質(zhì)性影響。[盧春天、權(quán)小娟：《媒介使用對政府信任的影響——基于CGSS2010數(shù)據(jù)的實證研究》，《國際新聞界》2015年第5期;胡榮、莊思薇：《媒介使用對中國城鄉(xiāng)居民政府信任的影響》，《東南學(xué)術(shù)》2017年第1期。]據(jù)此，本研究提出如下假設(shè)：

H2-1：公眾使用傳統(tǒng)媒體越多，對政府透明的感知越高。

H2-2：公眾使用網(wǎng)絡(luò)媒體越多，對政府透明的感知越低。

信息來源的差異不僅會直接影響公眾的政府透明感知，也可能會影響客觀政府透明度與公眾的政府透明感知之間的關(guān)系。公眾獲取信息的來源不同、媒體使用的習(xí)慣不同，對政府信息的解讀可能存在差異。認(rèn)識失調(diào)理論指出，人們在處理信息時存在確認(rèn)偏差，即容易接受與自己既有認(rèn)知相符的信息，而拒絕接受與自己既有認(rèn)知相沖突的信息。[杜亞斌：《污染源監(jiān)管信息公開與公眾環(huán)境質(zhì)量感知：認(rèn)知能力與互聯(lián)網(wǎng)使用的調(diào)節(jié)效應(yīng)》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2021年第1期。]對使用傳統(tǒng)媒體較多的公眾而言，其可能已經(jīng)形成了對政府積極正面的穩(wěn)定認(rèn)知，在使用政府公開的信息時，更有可能關(guān)注政府取得的成績，因而有利于發(fā)揮政府信息公開的正面效應(yīng)，強化客觀政府透明度對政府透明感知的正向影響;對使用網(wǎng)絡(luò)媒體較多的公眾而言，其可能更具有批判、質(zhì)疑政府的傾向，在使用政府公開的信息時，更有可能關(guān)注政府工作存在的不足，因而不利于發(fā)揮政府信息公開的正面效應(yīng)，可能削弱客觀政府透明度對政府透明感知的正向影響。據(jù)此，本研究提出如下假設(shè)：

H3-1：公眾使用傳統(tǒng)媒體越多，客觀政府透明度對政府透明感知的正向影響越強。

H3-2：公眾使用網(wǎng)絡(luò)媒體越多，客觀政府透明度對政府透明感知的正向影響越弱。

再次，個體心理特質(zhì)的差異也可能影響信息處理的過程，進而影響公眾對政府透明的感知。公眾自身的心理特質(zhì)會影響其對信息的解讀，進而影響信息發(fā)揮作用的程度和方式。一些實驗研究發(fā)現(xiàn)，公眾的政治意識形態(tài)和部門偏好會影響政府績效信息發(fā)揮作用的方式。[Martin Baekgaard，Oliver James，Sren Serritzlew and Gregg G.Van Ryzin，“Citizens ' Motivated Reasoning about Public Performance：Experimental Findings from the US and Denmark，” International Public Management Journal，vol.23，no.2，2020，pp.186-204.]威權(quán)主義價值觀是是儒家傳統(tǒng)價值觀的重要組成部分，也是中國人普遍具有的一種價值取向和心理特質(zhì)，公眾秉持的威權(quán)主義價值觀越強

烈，越傾向于把支持和服從政府作為一種義務(wù)[馬得勇、王正緒：《民主、公正還是績效？——中國地方政府合法性及其來源分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2012年第3期。]，因此無論其獲得的有關(guān)政府的信息是什么，都傾向于對這些信息進行合理化解讀，從而對政府給出更為積極肯定的評價。據(jù)此，本研究提出如下假設(shè)：

H4：公眾的威權(quán)主義價值觀越強，對政府透明的感知越高。

（二）變量測量與數(shù)據(jù)來源

本文有四個主要的解釋變量。第一個主要的解釋變量是客觀政府透明度，該變量為城市層面的變量，包含兩個指標(biāo)。本文采用國脈研究院《2017年政府網(wǎng)站績效評估報告》中的一級指標(biāo)“信息公開”來衡量各城市客觀的政府網(wǎng)站透明度，采用清華大學(xué)《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》的財政透明度指數(shù)衡量各城市客觀的財政透明度。第二個主要的解釋變量是公眾對傳統(tǒng)媒體的使用，采用2018年中國地方治理綜合調(diào)查中下述四個問題的均值衡量：“過去一年，您進行以下活動的頻率是：1.看報紙;2.看雜志;3.聽廣播;4.看電視”（Cronbach 's α=0.689），問題選項為1-5的整數(shù)，取值越大表示使用頻率越高。第三個主要的解釋變量是公眾對網(wǎng)絡(luò)媒體的使用，采用2018年中國地方治理綜合調(diào)查中下述兩個問題的均值衡量：“過去一年，您進行以下活動的頻率是：1.上網(wǎng)（包括手機上網(wǎng)）;2.看微博微信”（Cronbach 's α=0.792），問題選項為1-5的整數(shù)，取值越大表示使用頻率越高。第四個主要的解釋變量是威權(quán)主義價值觀，采用公眾遵從權(quán)威的觀念加以測量，具體測量借鑒王慶娟和張金成的量表[王慶娟、張金成：《工作場所的儒家傳統(tǒng)價值觀：理論、測量與效度檢驗》，《南開管理評論》2012年第4期。]，采用如下三個問題的均值：“您是否同意以下說法：1.產(chǎn)生爭執(zhí)不能解決時，應(yīng)當(dāng)請老同志主持公道;2.領(lǐng)導(dǎo)好比一家之長，要聽他的安排;3.要避免發(fā)生錯誤，最好的辦法之一是聽從長輩建議”（Cronbach 's α=0.652），問題選項為1-5的整數(shù)，取值越大表示越同意。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

此外，本文也將其他一些宏微觀變量納入分析中。在宏觀層面，地方的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，政府的財政實力越強，政府推動信息公開的能力越強[馬亮：《政府信息公開的影響因素：中國地級市的實證研究》。]，公眾對政府透明的感知程度可能更高，因此本文將人均GDP對數(shù)和人均財政收入對數(shù)納入解釋變量。城市的人口規(guī)模越大，經(jīng)濟開放程度越高，公眾和企業(yè)對政府信息的需求可能越多，政府信息公開的壓力可能越大，政府透明的程度可能越高[韓嘯、魏程瑞：《風(fēng)險如何影響政策擴散？——以環(huán)境信息公開為例》，《公共管理與政策評論》2021年第5期;肖鵬、閻川：《中國財政透明度提升的驅(qū)動因素與路徑選擇研究——基于28個省份面版數(shù)據(jù)的實證分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第4期。]，因此本文也將城市常住人口（單位：萬人）、進出口總額占GDP的比重（單位：%）納入解釋變量。上述宏觀變量的數(shù)據(jù)均來自2017年的《中國城市統(tǒng)計年鑒》，均反映的是各城市2017年的情況。在個體層面，本研究將人口社會學(xué)變量也納入分析中，包括性別（1=女）、年齡、受教育程度、政治面貌（1=黨員）、工作單位（1=體制內(nèi)單位），其中受教育程度為1-11的定序變量，1為未接受任何教育，11表示研究生及以上。所有變量的描述統(tǒng)計分析結(jié)果見表4。

（三）模型設(shè)定

本文的自變量既包括個體層面的變量，又包括城市層面的變量，數(shù)據(jù)存在嵌套結(jié)構(gòu)（個體嵌入城市之中），如果在回歸分析中忽略這種結(jié)構(gòu)可能會低估標(biāo)準(zhǔn)誤，并高估城市層面變量的影響。因此，本文采用多層線性模型分析宏微觀變量對公眾政府透明感知的影響。多層線性模型將因變量的總方差區(qū)分為組內(nèi)方差和組間方差，進而分別在不同層次上引入自變量對組內(nèi)方差和組間方差加以解釋，這樣既可以充分利用嵌套數(shù)據(jù)提供的豐富信息，又可以避免因采用單一來源的調(diào)查數(shù)據(jù)而產(chǎn)生的內(nèi)生性和共同來源偏差問題。

（四）實證分析

本文的實證分析結(jié)果如表5所示，表中所有模型均為隨機截距模型。表中各個模型的因變量不同，納入分析的客觀政府透明度指標(biāo)也不同，當(dāng)政府透明總體感知和政府主動透明感知作為因變量時，客觀政府網(wǎng)站透明度和客觀政府財政透明度均納入分析;當(dāng)政府網(wǎng)站透明感知作為因變量時，僅客觀政府網(wǎng)站透明度納入分析;當(dāng)政府財政透明感知作為因變量時，僅客觀政府財政透明度納入分析;當(dāng)政府績效透明感知作為因變量時，兩個客觀政府透明度指標(biāo)均不納入分析。在所有5個模型中，似然比檢驗結(jié)果均表明，城市之間存在顯著差異（p=0.000），因而使用多層線性模型比使用OLS模型更優(yōu)。

由表5模型3的分析結(jié)果可知，客觀政府網(wǎng)站透明度在5%的水平上對政府網(wǎng)站透明感知存在顯著正向影響，表明客觀的政府網(wǎng)站透明與主觀的政府網(wǎng)站透明感知之間具有一定相關(guān)性，這與周雨和廖逸兒[周雨、廖逸兒：《〈政府信息公開條例〉績效評價：主、客觀指標(biāo)關(guān)系與檢驗——以2014年度38個國務(wù)院部門為例》。]的發(fā)現(xiàn)一致，支持了研究假設(shè)H1。在很大程度上，政府網(wǎng)站及其信息是客觀存在的，可見度也高，所以客觀政府網(wǎng)站透明度相對容易進行準(zhǔn)確地測量，公眾也相對容易準(zhǔn)確地感知。不過，客觀政府網(wǎng)站透明度對總體政府透明感知沒有顯著影響，這可能說明政府網(wǎng)站支持的信息公開對公眾而言是不夠的，網(wǎng)上信息的范圍、類型、有用性都有局限，并不能影響公眾在其他方面的透明感知，其效應(yīng)是有限的。

客觀政府財政透明度對政府透明感知的影響在表5的3個模型中均不顯著，包括對政府財政透明的感知。我們認(rèn)為，這并不能表明客觀財政透明度不重要，也不能表明政府推進財政透明的努力沒有效果。一方面，客觀政府財政透明度相對更難準(zhǔn)確測量，也比較敏感，因此數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性可能存在問題。另一方面，政府財政信息可見度不高，技術(shù)性又較強，容易淹沒在大量政府信息中，很多普通公眾對它的興趣也不大，所以個體感知的準(zhǔn)確性也不一定高。就未來的研究而言，需要準(zhǔn)確測量客觀政府財政透明度，并厘清其影響的微觀機制，特別是發(fā)現(xiàn)對政府財政信息關(guān)注度高的群體及其特征。

傳統(tǒng)媒體使用在表5的各個模型中均對政府透明感知存在顯著的正向影響，支持了本研究的研究假設(shè)H2-1。網(wǎng)絡(luò)媒體使用在模型4和5中對政府財政透明感知、政府績效透明感知存在顯著的負(fù)向影響，支持了本研究的研究假設(shè)H2-2，但在模型3中則對政府網(wǎng)站透明感知存在顯著的正向影響，這與研究假設(shè)H2-2相悖，這可能是因為政府財政透明感知、政府績效透明感知更加強調(diào)信息的內(nèi)容，而政府網(wǎng)站透明感知更加強調(diào)信息的媒介，公眾對網(wǎng)絡(luò)媒體的使用是獲取政府網(wǎng)站信息的前提，公眾使用網(wǎng)絡(luò)媒體越多，越有可能通過網(wǎng)站獲取政府信息，對政府網(wǎng)站透明的感知更高也就不足為奇，這與已有的一些研究的發(fā)現(xiàn)一致。[Changsoo Song and Jooho Lee，“Citizens ' Use of Social Media in Government，Perceived Transparency，and Trust in Government”; Chuqing Dong and Yingru Ji，“Connecting Young Adults to Democracy via Government Social Network Sites.”]威權(quán)主義價值觀在表5各個模型中均對政府透明感知存在顯著的正向影響，支持了本研究的研究假設(shè)H4。

表5的各模型還加入了客觀政府透明度與網(wǎng)絡(luò)媒體使用、傳統(tǒng)媒體使用的交互項。由表5可知，網(wǎng)絡(luò)媒體使用對客觀政府網(wǎng)站透明度與政府透明感知的關(guān)系不存在顯著的調(diào)節(jié)效應(yīng)，傳統(tǒng)媒體使用則在模型1和模型3中對客觀政府網(wǎng)站透明度與政府透明感知的關(guān)系存在顯著的負(fù)向調(diào)節(jié)效應(yīng)，公眾使用傳統(tǒng)媒體越多，客觀政府網(wǎng)站透明度對政府透明感知的正向影響越弱，這與研究假設(shè)H3-1相悖。之所以會出現(xiàn)這一結(jié)果，可能是因為較多使用傳統(tǒng)媒體的公眾雖然更傾向于正面解讀政府信息，但因為其通過網(wǎng)站獲取政府信息較少，從而削弱了政府網(wǎng)站信息公開的作用。圖3展示了傳統(tǒng)媒體使用對客觀政府網(wǎng)站透明度與政府透明感知關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)，隨著公眾使用傳統(tǒng)媒體頻率的提高，客觀政府網(wǎng)站透明度對政府透明總體感知、政府網(wǎng)站透明感知的正向邊際效應(yīng)不斷減弱，并由顯著變?yōu)椴伙@著。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

表5各模型的結(jié)果還表明，傳統(tǒng)媒體使用對客觀政府財政透明度與政府透明感知之間的關(guān)系不存在顯著的調(diào)節(jié)效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)媒體使用則在模型1和模型4中對客觀政府財政透明度與政府透明感知之間的關(guān)系存在顯著的負(fù)向調(diào)節(jié)效應(yīng)，公眾使用網(wǎng)絡(luò)媒體越多，客觀政府財政透明度對政府透明感知的正向影響越弱，這支持了本研究的研究假設(shè)H3-2。圖4展示了網(wǎng)絡(luò)媒體使用對客觀政府財政透明度與政府透明感知關(guān)系的調(diào)節(jié)效應(yīng)，隨著公眾使用網(wǎng)絡(luò)媒體頻率的提高，客觀政府財政透明度對政府透明總體感知、政府財政透明感知的正向邊際效應(yīng)不斷減弱，并由顯著變?yōu)椴伙@著。

表5中的其他宏觀變量對政府透明感知的影響均不顯著。反映經(jīng)濟發(fā)展水平的人均GDP和反映城市財政狀況的人均財政收入都對透明感知均沒有影響。這并不是說信息公開不需要資源和能力支持，我們認(rèn)為，經(jīng)濟發(fā)展水平高和地方財政好的城市，居民生活水平更高，需求也不一樣，可能對透明等公共價值的期盼更高，而個體對透明的評價或滿意度，既取決于政府透明的現(xiàn)實供給，也取決于個體對透明的期望。這個理由可能也解釋了為什么常住人口和進出口總額占GDP比重在模型中不顯著。當(dāng)然，未來的研究還需要探索其他可能對透明感知有影響的宏觀變量，特別是一些相關(guān)的制度安排、政府行為和政策措施。

就個體層面的其他變量而言，我們的結(jié)果大部分與馬亮關(guān)于一般政府透明感知的研究發(fā)現(xiàn)相一致。[馬亮：《電子政務(wù)使用如何影響公民信任：政府透明與回應(yīng)的中介效應(yīng)》。]在所有5個模型中，女性對政府透明的感知均顯著高于男性;受教育程度越高，公眾對政府透明的感知程度越低，可能是由于教育程度高的人對透明的期望也更高;黨員對政府透明的感知顯著高于非黨員。不過，我們的研究結(jié)果表明，年齡越大，公眾對政府透明的感知越低，這與馬亮的研究發(fā)現(xiàn)[馬亮：《電子政務(wù)使用如何影響公民信任：政府透明與回應(yīng)的中介效應(yīng)》。]相反。這個結(jié)果不難理解，因為與年輕人相比，年長者利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段獲取政府信息的能力較弱，從而降低了其對政府透明的感知。另外，我們的研究結(jié)果顯示，體制內(nèi)人士在總體透明感知、主動透明感知、網(wǎng)站透明感知上都顯著高于體制外人士，但是在體制外或體制內(nèi)工作對財政透明感知和績效透明感知均沒有影響，這可能說明即便是對體制內(nèi)人士而言，政府的財政與績效信息也不是可以隨意獲得的。

五、討論與結(jié)論

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，完善基層民主制度，完善辦事公開制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。本文基于2018年中國地方治理綜合調(diào)查的數(shù)據(jù)，從公眾感知的角度對地方政府的透明狀況進行了評價，分析了當(dāng)前中國公眾對地方政府透明的感知情況及其分布特征，并探究了政府透明感知的影響因素。

首先，本文的研究結(jié)果表明，中國公眾對地方政府透明狀況的評價在整體上是積極的，但關(guān)鍵領(lǐng)域的信息公開還有待加強。公眾對政府透明各維度的評價在5點李克特量表上均高于3分，表明自2008年《政府信息公開條例》實施以來，中國在信息公開和透明政府建設(shè)上已經(jīng)取得了長足進步，并得到了公眾的一定認(rèn)可。但公眾對政府財政透明和績效透明的評價相對較低，這兩方面在實踐上跟國際水平相比也有一定差距，因此地方政府需要進一步推進財政信息和績效信息的公開，以滿足公眾對政府信息的需求，強化公眾對政府的監(jiān)督與問責(zé)。

其次，公眾對政府透明的感知在不同地區(qū)和不同城市層級之間存在顯著差異，但受地方經(jīng)濟發(fā)展水平的影響相對較小。華東地區(qū)和西南地區(qū)的公眾對地方政府透明的評價較高，而西北、華北和東北地區(qū)的表現(xiàn)則相對落后。直轄市居民對政府透明的感知程度顯著高于省會城市居民，但公眾對政府透明的感知并未呈現(xiàn)隨城市層級遞增的趨勢。政治資源或經(jīng)濟實力都不是政府透明建設(shè)成效的決定性因素，任何地區(qū)、任何層級、任何發(fā)展水平的政府只要采取適當(dāng)?shù)牟呗?，都可以在政府透明建設(shè)方面有所作為。

最后，多層模型的分析結(jié)果表明，客觀政府透明度對公眾政府透明感知存在一定影響，并且這一影響受公眾媒體使用習(xí)慣的調(diào)節(jié)，個體的媒體使用習(xí)慣、威權(quán)主義價值觀、人口社會學(xué)特征也會影響公眾對政府透明的感知。由此可見，公眾對政府透明的感知既取決于政府客觀公開信息的程度，也取決于不同個體對信息處理的差異，是宏微觀因素共同作用的結(jié)果。因此，對政府而言，一方面要不斷加大信息公開的力度，另一方面也要考慮不同群體的媒體使用習(xí)慣和價值觀念的差異，為公眾提供多樣化、個性化的信息服務(wù)。此外，還需要強調(diào)的是，雖然本研究發(fā)現(xiàn)除客觀政府透明度外的宏觀變量的影響均不顯著，但這并不意味著宏觀層面的變量不重要，更不意味著政府的制度安排和政策措施不重要，而是因為本研究只是一個初步嘗試，未能考慮很多宏觀層面的制度或政策變量。未來的研究應(yīng)進一步拓展研究內(nèi)容，繼續(xù)尋找和識別對政府透明感知具有重要影響的關(guān)鍵制度變量，并厘清它們對透明感知產(chǎn)生影響的機制和邊界條件，從而得出對政府更具啟發(fā)意義的結(jié)論和建議。

（責(zé)任編輯：陳 果）

〔作者簡介〕楊開峰，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院、中國人民大學(xué)循證治理與公共績效研究中心教授、博士生導(dǎo)師;

杜亞斌，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，北京 100872。

〔基金項目〕國家自然科學(xué)基金項目“地方治理體系和治理能力的影響因素、改革路徑與治理效果”（71633004）

①Licht Jenny，Naurin Daniel，Esaiasson Peter and Gilljam Mikael，“When Does Transparency Generate Legitimacy？ Experimenting on a Context-Bound Relationship，”Governance，vol.27，no.1，2014，pp.111-134.

②Christopher Hood，“Transparency in Historical Perspective，”Christopher Hood and David Heald，eds.，Transparency：The Key to Better Governance，Oxford：Oxford University Press，2006.23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F