任海濤

（華東師范大學(xué)法學(xué)院，上海 200104）

一、引言

教育部政策法規(guī)司發(fā)布2021年工作要點，明確提出研究啟動教育法典編纂工作。當(dāng)前，我國先后頒布實施了《教育法》《義務(wù)教育法》等8部教育單行法律和10余部教育行政法規(guī)，另有多部教育法律納入全國人大常委會立法計劃，教育法律體系初具規(guī)模，編纂教育法典的時機(jī)基本成熟。教育法典是對現(xiàn)行教育法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)編排所形成的具有國家強(qiáng)制力的法律文件。編纂教育法典不僅有著提升我國教育領(lǐng)域立法水平，促進(jìn)教育法律法規(guī)體系化、穩(wěn)定性和獨立性的內(nèi)部價值，還具有推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化和完善中國特色社會主義法律體系的外部功能。

目前，學(xué)界普遍認(rèn)同教育法典宜效仿民法典的編纂思路，采用“總則+分則”的立法體例，也就是總則提供基礎(chǔ)，分則提供制度支撐，形成一個內(nèi)部的融貫體系[1]。但應(yīng)看到，現(xiàn)有理論雖強(qiáng)調(diào)總分結(jié)構(gòu)的先進(jìn)性，卻未意識到總分結(jié)構(gòu)的實質(zhì)是整個教育法典統(tǒng)領(lǐng)效力的外化，也就是總則編與分則諸編、法典與教育相關(guān)法之間形成的統(tǒng)領(lǐng)與被統(tǒng)領(lǐng)的關(guān)系。因此，本文的論證核心是教育法典總分結(jié)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系。教育法法典化的時機(jī)基本成熟且教育法典選擇總分結(jié)構(gòu)的體例設(shè)計構(gòu)成本文的理論預(yù)設(shè)。通過分析將表明，欲制定一部層次分明、邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容連貫的教育法典體系，必須準(zhǔn)確理解和界定教育法典內(nèi)部和外部總分結(jié)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系的內(nèi)涵、價值和具體效力。

二、教育法典宜采取總分結(jié)構(gòu)的體例設(shè)計

（一）教育法典總分結(jié)構(gòu)的科學(xué)性

1.增強(qiáng)概念使用的統(tǒng)一性

立法語言的準(zhǔn)確性要求立法者厘清基本概念并保持法律用語表述的前后一致，也就是說立法者應(yīng)當(dāng)厘清基本概念使用的特定語境與時空場域，同一內(nèi)涵詞語不得用不同法律概念相互指代，同一法律概念亦不得指代不同立法語境?，F(xiàn)行教育立法語言存在著概念不清、范圍不明等情況。例如，《教育法》規(guī)定了“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，但沒有對“學(xué)?！迸c“其他教育機(jī)構(gòu)”之間的差別予以說明[2]。教育法典的總分結(jié)構(gòu)可增強(qiáng)概念使用的統(tǒng)一性。具體來說，教育法典由《教育法》和其他教育單行法整合而成，并形成“總則+分則”的整體結(jié)構(gòu)。其中立法者應(yīng)對教育法律制度形成“總體直觀”，并采取提取公因式的立法技術(shù)將分則編中的共同性規(guī)則抽象至總則編，使總則編與分則編之間語言統(tǒng)一、邏輯一致。比如，教育法典總則編應(yīng)準(zhǔn)確界定“學(xué)生”“教師”“受教育者”“教育工作者”等共性概念，分則各編的稱謂選擇應(yīng)與總則編保持一致。

2.促進(jìn)教育法體系的精煉化

立法者的智慧表現(xiàn)為對于簡約與復(fù)雜辯證性關(guān)系的精妙掌握，法律應(yīng)該盡可能的簡單、清晰和精煉[3]?，F(xiàn)行教育法體系存在著臃腫化、碎片化等現(xiàn)實困境，表現(xiàn)為教育法律法規(guī)內(nèi)容的零散、冗余、龐雜。比如，不少教育單行法都設(shè)置了法律責(zé)任條款，涉及民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任，這些法律責(zé)任條款不僅會導(dǎo)致教育法體系內(nèi)部的規(guī)范冗繁，還會造成教育法體系與民事、刑事等外部立法的內(nèi)容重復(fù)。教育法典總則編由基本原則和一般規(guī)則共同構(gòu)成，其中基本原則是對各教育單行法具體原則的歸納總結(jié)，一般規(guī)則是對各教育單行法共性規(guī)則的抽象提煉。通過總則編的集中規(guī)定，一方面整合大量內(nèi)容零散的教育單行法；另一方面刪除重復(fù)或沖突的教育法律規(guī)范，促使法典條文更加簡潔，法律體系更為精煉。

3.保持教育法體系的外部開放性

穩(wěn)定性是法典化的顯著特征，可以為法律適用提供教義學(xué)指引。然而，教育法律關(guān)系處于變動不居的狀態(tài)，法典化過程致使教育法體系的內(nèi)部穩(wěn)定性與外部開放性產(chǎn)生沖突。外部開放性強(qiáng)調(diào)教育法典對社會關(guān)系和社會過程的適應(yīng)性。采取“總—分編”的立法體例，將一般規(guī)則和概括條款置于總則編的做法，一定程度上可以消解二者沖突帶來的消極影響。第一，教育法典總則編的開放性追求。總則編確立了教育法典的基本性框架，統(tǒng)領(lǐng)范圍廣泛，在分則編缺乏具體規(guī)定的情況下，能夠全面地應(yīng)對復(fù)雜多變的教育法律關(guān)系，并起到教育權(quán)利無漏洞保護(hù)的功能。以保護(hù)規(guī)范理論為例，學(xué)界普遍主張進(jìn)行立法目的解釋，而立法目的可直接從總則編的基本規(guī)定章尋找依據(jù)。第二，教育法典分則編的開放性追求。教育法典分則編并不僅由各種具體規(guī)范組成，還應(yīng)將中層原則、概括條款等彈性條款囊括進(jìn)來，這些彈性條款是教育法典保持開放性的重要途徑。

（二）教育法典總分結(jié)構(gòu)的可行性

1.潘德克頓體系的經(jīng)驗借鑒

潘德克頓立法模式，最初由研究《學(xué)說匯纂》的學(xué)者海瑟創(chuàng)立，其特征是總分結(jié)構(gòu)，即共同的部分放在前面，而將個別事項放在后面[4]。教育法典總分結(jié)構(gòu)的編排可從潘德克頓法學(xué)中汲取經(jīng)驗，理由在于：

第一，潘德克頓體系的概念化、獨立性等優(yōu)勢與教育法典總分結(jié)構(gòu)相契合。潘德克頓學(xué)派崇尚概念法學(xué)，嘗試建構(gòu)概念金字塔，采用總分結(jié)構(gòu)編纂體例改變單行法時代概念分散化的局面，進(jìn)而保持法體系的概念統(tǒng)一。長期以來，教育法學(xué)界對基本概念的厘清關(guān)注不夠，可借助教育法典編纂的契機(jī)構(gòu)筑教育法學(xué)的術(shù)語體系，例如在法典化過程中明確“教師”“教育懲戒”“教育法律行為”等專業(yè)術(shù)語的精準(zhǔn)含義。

第二，潘德克頓體系使教育法學(xué)的獨立地位得到確認(rèn)。教育法學(xué)唯有發(fā)展一個自成一體的法教義學(xué)體系，才有可能超出于行政行為或民事行為等既有的概念群而完成這種建構(gòu)[5]?？v觀其他部門法的學(xué)科體系，大都有著成熟且相對獨立的總論研究。例如，以權(quán)利本位說為主流的民法典總則研究、以規(guī)范和控制行政權(quán)為主線的行政法學(xué)總論研究等。當(dāng)前，教育法學(xué)缺乏邏輯自洽且理論自足的總論體系，潘德克頓體系的總分結(jié)構(gòu)追求概念化與理論體系建構(gòu)，將成為教育法學(xué)學(xué)科體系建設(shè)的基石。

2.融貫理論對總分結(jié)構(gòu)的支持

作為一種哲學(xué)概念，融貫理論主張知識不像是建在堅固磚塊基礎(chǔ)上的房子，而更像是漂浮在海面上的木筏，木筏的所有部分相互配合、相互支撐[6]。之后，融貫理論從哲學(xué)范疇轉(zhuǎn)向法學(xué)問題，并對法律論證和法律建構(gòu)產(chǎn)生重要影響。法律建構(gòu)視野下的融貫理論包括連貫性、體系融貫和理念融貫三個層次[7]。

首先，連貫性。連貫性是融貫理論的最低要求，意味著法體系內(nèi)部的不矛盾、不沖突。連貫性是法典編纂的基本目標(biāo)。羅馬帝國時期編纂的《優(yōu)士丁尼法典》和《學(xué)說匯纂》的最初理念就是整合現(xiàn)行法律制度，并消除法規(guī)范之間的不一致之處。

其次，體系融貫。一方面，教育法典與其他部門法、教育相關(guān)法和不成文法邏輯一致。例如，教育法典對公立學(xué)校教師法律地位的界定不得同勞動法、行政法的內(nèi)容相抵觸。另一方面，根據(jù)融貫理論，教育法典須以憲法為優(yōu)位。編纂教育法典是推廣憲法中“教育”概念并付諸實踐的有效途徑。例如，《憲法》第19條明確了發(fā)展社會主義教育事業(yè)的國家義務(wù)。不過，該條款僅是原則性表述，是對發(fā)展教育事業(yè)的一般性規(guī)定，缺乏可操作性，須通過教育法典對不同教育類型的系統(tǒng)化規(guī)定予以填補(bǔ)。

最后，理念融貫。前兩種形態(tài)尚能通過法典化來實現(xiàn)，但理念融貫作為融貫理論的最高形態(tài)就需要總分結(jié)構(gòu)進(jìn)行建構(gòu)。理念融貫追求部門法內(nèi)部價值理念的統(tǒng)一，這就要求法典化過程中建立一套成熟且完整闡釋部門法學(xué)建設(shè)特性的價值理念。譬如，民法的意思自治理念、刑法的罪刑法定理念等。對此，教育法典應(yīng)當(dāng)在總則編基本規(guī)定章確定基本理念，編纂分則各編時也應(yīng)在總則編立法理念的指導(dǎo)下進(jìn)行，從而實現(xiàn)價值理念貫穿教育法典各個篇章。

三、統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系構(gòu)成教育法典總分結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)

（一）總分結(jié)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系的基本原理

教育法典的總分結(jié)構(gòu)既包括教育法典內(nèi)部總分結(jié)構(gòu)，也包括教育法典與教育相關(guān)法的外部總分結(jié)構(gòu)[8]，相應(yīng)地，教育法典總分結(jié)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系指的是總則編與分則編、教育法典與教育相關(guān)法的統(tǒng)轄引領(lǐng)效力。以總則編對分則諸編的統(tǒng)領(lǐng)效力為例，民法典采取了“先總則，后分則”的“兩步走”編纂思路[9]。此思路有綱舉目張之效，即總則先確定法典的基本框架，并成為分則編纂的依據(jù)，對分則的排序邏輯發(fā)揮體系強(qiáng)制的功能。教育法典也應(yīng)選擇“先總則，后分則”的“兩步走”編纂思路，理由在于：一方面，有學(xué)者認(rèn)為目前的《教育法》實際上發(fā)揮著教育法典總則部分的作用[10]，現(xiàn)行《教育法》于2021年修訂，基本構(gòu)建了我國教育法律制度的整體框架，具備成為教育法典總則編的資格要件；另一方面，我國教育立法工作尚未完成。2010年以后，我國提出了“六修五立”的立法計劃，截至目前，修法工作基本完成，但《學(xué)校法》《終身教育法》等立法尚未完成，也意味著分則諸編的編纂任重道遠(yuǎn)。教育法典總則與分則的時間差正是總則對分則的統(tǒng)領(lǐng)效力的體現(xiàn)，也就是說，教育法典總則編確立學(xué)校、學(xué)前教育、終身教育等制度的法律地位，為即將納入分則諸編的單行法提供框架和依據(jù)，并產(chǎn)生引導(dǎo)和約束的效力。

（二）總分結(jié)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系的類型譜系

1.教育法典內(nèi)部總分結(jié)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系

我國教育法典內(nèi)部區(qū)分為總則編和分則編。其中，總則編居于教育法典的核心地位。

第一，總則編一般條款是統(tǒng)領(lǐng)效力的核心單元。教育法典總則編的一般條款規(guī)定教育法的基本原則和一般規(guī)則，并統(tǒng)領(lǐng)分則各編。舉例來說，教育法典基本原則是教育法體系的外顯，貫穿整個教育法體系，并對教育立法、行政、司法產(chǎn)生指導(dǎo)和約束作用。但就現(xiàn)行教育立法而言，無論是《教育法》，還是《義務(wù)教育法》《高等教育法》等其他教育法律，均未直接規(guī)定教育法的基本原則。民法典基本原則有著彰顯個體性價值和社會性價值的雙重功能[11]，行政法、環(huán)境法等其他部門法在法典化研究中也對基本原則問題進(jìn)行大量討論。因此，編纂教育法典時有必要科學(xué)界定并明文宣示教育法的基本原則。

第二，總則編統(tǒng)一教育法的基本法理。當(dāng)前，教育法體系尚不成熟，仍存諸多立法爭議與法律爭點，需要在總則編的指導(dǎo)下統(tǒng)一教育法的法理基礎(chǔ)。譬如，教師權(quán)由權(quán)力和權(quán)利兩個方面構(gòu)成，不能混同。但《教師法》第7條將教師權(quán)利與權(quán)力雜糅，造成教師法權(quán)的模糊性。教育法典總則編可在教育權(quán)利章厘清教師的法權(quán)結(jié)構(gòu)，并統(tǒng)領(lǐng)各分編尤其是教育主體編的編纂。

第三，總則編與分則諸編的排序問題。總則編是分則部分內(nèi)容的抽象，與分則諸編的排序邏輯息息相關(guān)。分則各編的排序并非立法者的主觀隨意，而是在特定價值理念指引下的產(chǎn)物。例如，古羅馬《法學(xué)階梯》采用了“人—物—訴訟”的宏觀模式?？梢姡逃ǖ涞木幣乓矐?yīng)反映出教育法律關(guān)系諸要素背后的價值位階。筆者認(rèn)為法律關(guān)系理論下的教育法典總則編大致按照“主體—客體—行為”的排列順序，相應(yīng)地，分則體系應(yīng)遵循人前物后的原則，先界定教育主體的法律地位，再厘清教育法律關(guān)系的客體及內(nèi)容。

2.教育法典外部總分結(jié)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系

外部總分結(jié)構(gòu)區(qū)分為教育法典和教育相關(guān)法。其中，教育相關(guān)法是指超過狹義教育法射程范圍，但又與教育制度高度相關(guān)的法律規(guī)范，包括法典外調(diào)整特定教育法律關(guān)系的法規(guī)范和散見于其他法律中的教育法規(guī)范。隨著社會的發(fā)展，教育法律關(guān)系變動不居，教育法的調(diào)整范圍呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢，如果將所有調(diào)整教育法律關(guān)系的規(guī)則都納入教育法典，不僅會產(chǎn)生疊床架屋之感，還會造成教育法體系的固化和封閉。因此，編纂教育法典并不排斥教育相關(guān)法的獨立空間，二者并行不悖，共同構(gòu)成完整的教育法體系。

教育法典處于“一般法”地位。一般法是指在時間、空間、對象以及立法事項上作出一般性規(guī)定的法律規(guī)范[12]。教育法典是關(guān)于教育主體和教育活動的一般規(guī)則，對教育法律關(guān)系諸要素具有普適性效力，如受教育者、教育懲戒、教育權(quán)與受教育權(quán)、教育法律責(zé)任等。特別法是指規(guī)范特定領(lǐng)域或事項教育關(guān)系的法律，既包括《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等屬于教育領(lǐng)域的相關(guān)法，也包括其他部門法中的教育法律規(guī)范，比如《體育法》第三章關(guān)于“學(xué)校體育”的規(guī)定、《環(huán)境保護(hù)法》第9條第2款對“環(huán)境教育”的規(guī)定等。

在效力范圍上，根據(jù)《立法法》第92條確立的特別法優(yōu)于一般法的原則，在教育法典和其他教育相關(guān)法對同一事項的規(guī)定相吻合時，優(yōu)先適用其他教育相關(guān)法。例如，《體育法》對學(xué)校體育有特別規(guī)定的，優(yōu)先適用《體育法》。但在其他教育相關(guān)法未規(guī)定或有漏洞時，根據(jù)一般規(guī)則的補(bǔ)充適用原則和教育法典對相關(guān)法的統(tǒng)領(lǐng)效力，可適用教育法典的一般規(guī)則涵攝相應(yīng)的法律制度。

四、教育法典內(nèi)部總分結(jié)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系的具體表現(xiàn)

就教育法典總分結(jié)構(gòu)的應(yīng)然要素分析，教育法典總則編由“基本原則+一般規(guī)則”構(gòu)成。基本原則的功能包括價值理念的表達(dá)、立法漏洞的填補(bǔ)、裁判規(guī)則的適用等?，F(xiàn)行《教育法》并未明確列舉教育法的基本原則，僅在第3條規(guī)定遵循憲法確定的基本原則。憲法原則作為一般法律思想，不宜也不必在教育法典中明文規(guī)定。以現(xiàn)行教育單行法為基礎(chǔ)，從《教育法》第4條、第9條和第11條可以提煉出“支持教育事業(yè)發(fā)展原則”“立德樹人原則”“受教育權(quán)利保護(hù)原則”“教育公平原則”。從《義務(wù)教育法》第2條、《民辦教育促進(jìn)法》第3條第1款等可以提煉出“教育公益性原則”。因此，教育法典關(guān)于基本原則的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采取列舉式，依次為立德樹人原則、受教育權(quán)利保護(hù)原則、教育公平原則、教育公益性原則和支持教育事業(yè)發(fā)展原則。

就一般規(guī)則而言，總則編一般規(guī)則按照教育法律關(guān)系的邏輯主線，依次應(yīng)包括教育主體概括規(guī)定（教育法律關(guān)系的主體）、受教育權(quán)與教育權(quán)（教育法律關(guān)系的內(nèi)容）、教育類型（教育法律關(guān)系的類別）、教育法律行為（教育法律關(guān)系的客體）、教育法律責(zé)任（教育法律關(guān)系的保護(hù)）五大章節(jié)。以《教師法》《學(xué)校法》為代表的教育主體法、以《義務(wù)教育法》《學(xué)位條例》為代表的學(xué)校教育法、以《家庭教育促進(jìn)法》《終身教育法》為代表的家庭教育法和社會教育法、以《國家通用語言文字法》《中外合作辦學(xué)條例》為代表的其他教育法共同構(gòu)成分則編纂的立法資源。因此，分則包括四編，分別為教育主體編、學(xué)校教育編、教育與家庭、社會編和特殊事項編。

（一）總則編基本原則對中層原則的統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系

總則編基本原則是適用于教育法全部領(lǐng)域的一般準(zhǔn)則，而中層原則是基本原則的下位原則，適用于特定的教育法律制度。從效力等級來看，基本原則作為教育法典立法思想的集中反映，對包括中層原則在內(nèi)的整個教育法典有著統(tǒng)領(lǐng)效力，體現(xiàn)在：

第一，基本原則已規(guī)定的，中層原則不再重復(fù)。教育法典宜效仿民法典，采取提取公因式的立法技術(shù)[10]。提取公因式就是將法律制度中的共同規(guī)則抽象至總則編，并適用于分則諸編，分則編共同問題不再重復(fù)設(shè)置，從而保持法典的體系性、避免條文的重復(fù)繁瑣。根據(jù)提取公因式的技術(shù)要求，教育法典總則編提取公因式元素，并統(tǒng)領(lǐng)分則諸編，成為分則諸編的制定依據(jù)和指導(dǎo)思想。例如，受教育權(quán)作為具有秩序功能的一般人格權(quán)，集中規(guī)定在教育法典的總則編；分則編主要規(guī)定受教育平等權(quán)、受教育選擇權(quán)、教育資助請求權(quán)等各項具體子權(quán)利。

第二，中層原則是基本原則的具體化?；驹瓌t是教育法理念和價值高度抽象化的結(jié)果，高度抽象化意味著基本原則在規(guī)范表現(xiàn)上較為抽象、權(quán)利義務(wù)未被特定化[13]。因此，基本原則在指導(dǎo)具體規(guī)則時不可避免地存在理解鴻溝，需借助中層原則搭建基本原則與具體規(guī)則的溝通媒介。譬如，立德樹人基本原則的前提是全社會形成尊師重教的良好風(fēng)尚，可以將尊師重教原則作為立德樹人基本原則的中層原則，置于教育法典分則之教育主體編的一般規(guī)定章。此外，“憲法原則—基本原則—中層原則”是層層遞進(jìn)的關(guān)系，循此思路，中層原則作為下位原則，在體現(xiàn)法的特殊性的同時，亦不得逾越上位原則所塑造的價值理念。譬如，即便是營利性民辦學(xué)校也應(yīng)遵循教育公益性基本原則，不得將營利性作為其中層原則。

第三，基本原則影響中層原則的價值位階。不同基本原則所欲保護(hù)法益的重要性程度并非完全一致。筆者認(rèn)為，在教育法諸多基本原則中，立德樹人是教育法的核心目的，應(yīng)置于最優(yōu)先的地位。受教育權(quán)利保護(hù)和教育公平體現(xiàn)教育法對個人權(quán)利的尊重，處于法律價值的第二位階。而教育公益性和支持教育事業(yè)發(fā)展是教育法的社會性基本原則，旨在為教育法典立法目的之實現(xiàn)承擔(dān)國家保護(hù)義務(wù)。因此，基本原則的價值排序依次為：立德樹人原則、受教育權(quán)利保護(hù)原則、教育公平原則、教育公益性原則和支持教育事業(yè)發(fā)展原則?；驹瓌t的價值排序反映出教育法典所欲保護(hù)法益的重要性程度，換言之，中層原則作為基本原則的具體化，也應(yīng)根據(jù)基本原則的利益位階進(jìn)行類別化處理。例如，有學(xué)者提出“學(xué)齡前兒童權(quán)益優(yōu)先原則”是《學(xué)前教育法》應(yīng)遵循的首要原則[14]，這背后的理據(jù)正是教育立法對學(xué)齡前兒童人格尊嚴(yán)的承認(rèn)與尊重。

（二）總則編一般規(guī)則對分則內(nèi)容的統(tǒng)領(lǐng)效力

如前所述，教育法典總則編一般規(guī)則部分包含五大章節(jié)，分則部分包括四編?？倓t編一般規(guī)則對分則內(nèi)容的統(tǒng)領(lǐng)效力體現(xiàn)在：

1.教育主體概括規(guī)定章的統(tǒng)領(lǐng)效力

根據(jù)現(xiàn)行《教育法》之規(guī)定，教育法律關(guān)系的主體主要分為教育行政機(jī)關(guān)、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師和其他教育工作者、受教育者四類。教育行政機(jī)關(guān)是教育行政法律關(guān)系中的行政主體，其法律地位主要規(guī)定在《教育法》第15條。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師和其他教育工作者、受教育者的法律地位集中規(guī)定在《教育法》第三、四、五章。這些條文初步勾勒出幾類教育主體法律地位的應(yīng)然圖景，但亦有不足之處。例如，教育立法對公立高校教師法律地位的規(guī)定付之闕如。此外，當(dāng)前教育主體范圍呈擴(kuò)張趨勢，并至少將未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人囊括在內(nèi)，但現(xiàn)行《教育法》并未確立未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人應(yīng)有的法律地位。父母或者其他監(jiān)護(hù)人的主體責(zé)任，源自《民法總則》規(guī)定的監(jiān)護(hù)權(quán)[15]。為避免規(guī)范內(nèi)容的重復(fù)，家庭監(jiān)護(hù)的民事制度宜保留在民法典體系內(nèi)。教育法典總則編主要列舉未成年人父母或者其他監(jiān)護(hù)人有關(guān)“家庭教育”的特殊權(quán)利和義務(wù)，如教育內(nèi)容自主權(quán)、在家教育權(quán)、學(xué)校選擇權(quán)和參與學(xué)校事務(wù)權(quán)等家庭教育權(quán)[16]。

教育主體概括規(guī)定章的統(tǒng)領(lǐng)作用體現(xiàn)在“立”和“修”兩個方面。第一，“立”的方面。教育主體法律地位的厘清是一項體系化作業(yè)，如果缺乏具體規(guī)定加以補(bǔ)充和解釋，就會成為只存在于總則編的封閉自足的“空中樓閣”。例如，總則編規(guī)定了學(xué)校的法律地位，分則部分應(yīng)有專門章節(jié)對學(xué)校法律制度作出全面、細(xì)致的規(guī)定。但國家提出“六修五立”的立法任務(wù)已十余載，《學(xué)校法》卻遲遲未列入立法議程。為盡快建立與教育主體概括規(guī)定章相配套的教育法律制度，教育法典的編纂可以參考民法典的立法實踐，由全國人大法制工作委員會牽頭相關(guān)部門和教育研究機(jī)構(gòu)，整合現(xiàn)有的教育單行法律規(guī)范，并在前期調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上提出《教育法典》草案，最后提交全國人大審議[17]。第二，“修”的方面。根據(jù)“先總則、后分則”的兩步走立法思路，總則編編纂完成后，應(yīng)及時修訂現(xiàn)行教育立法，并置于分則部分。例如，教育主體概括規(guī)定章對教師法律地位的界定為《教師法》的修訂提供指引和基礎(chǔ)。教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)全面吸收改革成果，明確公辦中小學(xué)教師的法律地位、權(quán)利義務(wù)體系、權(quán)利保障制度[18]。

2.受教育權(quán)與教育權(quán)章的統(tǒng)領(lǐng)效力

教育權(quán)利（力）是教育法律關(guān)系的內(nèi)容，處于教育法典總則編的基礎(chǔ)性地位，主要規(guī)定教育主體的權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任。我國民法典采取權(quán)利宣示模式，即將民法典涉及的全部權(quán)利以直接形式規(guī)定，使觀者一目了然[19]。《教育法》和《教師法》亦明確宣示了學(xué)校、教師、受教育者的權(quán)利與義務(wù)，與權(quán)利宣示模式不謀而合。

受教育權(quán)與教育權(quán)章的統(tǒng)領(lǐng)作用體現(xiàn)在：第一，補(bǔ)充適用功能。教育權(quán)利（力）居于教育法體系的核心范疇，換言之，分則諸編未規(guī)定的教育子權(quán)利（力），可以兜底適用教育權(quán)利（力）的一般規(guī)定。例如，教育法典未明文規(guī)定學(xué)生實習(xí)權(quán)的情況下，可適用學(xué)生受教育權(quán)利的一般規(guī)定。第二，提供依據(jù)功能。基本權(quán)利（力）作為母權(quán)利（力），可以分解出若干項子權(quán)利（力），這些子權(quán)利（力）廣泛且獨立地分布在法典各分編。例如，受教育基本權(quán)利派生出受教育自由權(quán)、受教育社會權(quán)和受教育秩序權(quán)三項子權(quán)利[20]。因此，教育法典總則編確定教育權(quán)利（力）的一般規(guī)則，分則諸編在教育權(quán)利（力）概念之下分解出若干項子權(quán)利。

3.教育類型章的統(tǒng)領(lǐng)效力

《教育法》第17條第1款規(guī)定：“國家實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度?！贝送猓覀冞€實行家庭教育、終身教育、民族教育等其他教育制度。總體來看，我國教育制度類型廣泛，但現(xiàn)行立法對教育制度的分類體系不夠全面、清晰，應(yīng)當(dāng)在法典化過程中進(jìn)一步梳理和分類。

教育類型章的統(tǒng)領(lǐng)作用體現(xiàn)在教育制度貫穿我國教育法律體系全過程，即總則編是關(guān)于各類教育制度的一般規(guī)則，分則諸編是各類教育制度的具體化和發(fā)展。例如，分則部分教育與家庭、社會編包括《家庭教育法》《終身教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等具體的法律制度。目前，我國已經(jīng)頒布了《家庭教育促進(jìn)法》，該法不僅吸收了之前散見于《教育法》《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律中的零星條款，而且對于家庭教育問題進(jìn)行了體系化規(guī)定。該法為《教育法典》有關(guān)家庭教育的內(nèi)容提供了參考[21]。

4.教育法律行為章的統(tǒng)領(lǐng)效力

第一，教育法律行為的一般規(guī)則為行為的型式化提供依據(jù)。德國行政法學(xué)者奧托·邁耶認(rèn)為法治國的所有作用“都是以法律的形式?jīng)Q定的”[22]，行政行為的形式理論主張型式化行政行為應(yīng)當(dāng)以成熟且固定的形式表現(xiàn)出來，如行政處罰、行政許可等，反之則為未型式化行政行為。教育法中含有大量的未型式化行政行為，如學(xué)區(qū)劃分、學(xué)位撤銷等。教育行政行為紛繁復(fù)雜，無法逐一列舉，而型式化有賴于現(xiàn)實與理論情勢的足夠成熟[23]。相應(yīng)地，總則編通過整體直觀的方式提煉教育法律行為的一般規(guī)則，厘清教育行政行為的概念、類型、程序等構(gòu)成要件，可以為教育行政行為的型式化提供依據(jù)。第二，行為效力的一般規(guī)則直接影響具體行為的效力狀態(tài)。教育法律行為章的功能之一是形成統(tǒng)一的效力規(guī)則，也就是關(guān)于教育法律行為有效、無效、效力待定、效力瑕疵的一般規(guī)則。法律行為效力規(guī)則由行為與結(jié)果、主客觀要件、合法性與合理性判斷等因素組成，這些因素直接影響分則諸編各種具體行為的效力狀態(tài)。例如，總則編可以規(guī)定侵犯受教育權(quán)的行為不產(chǎn)生法律效力。

5.教育責(zé)任章的統(tǒng)領(lǐng)效力

教育責(zé)任章是關(guān)于教育法律關(guān)系的保護(hù)規(guī)定，包括教育行政責(zé)任、教育民事責(zé)任和教育刑事責(zé)任，但應(yīng)明確，并非所有教育責(zé)任規(guī)范都要囊括進(jìn)一部統(tǒng)一的教育法典當(dāng)中。筆者認(rèn)為，鑒于教育法律關(guān)系多為以教育公共利益保護(hù)為主線的行政關(guān)系，且我國民事、刑事立法相對成熟，教育法典將主要規(guī)定教育行政責(zé)任，而教育民事責(zé)任和教育刑事責(zé)任采用準(zhǔn)用性規(guī)范和轉(zhuǎn)介條款予以銜接。根據(jù)教育責(zé)任章的統(tǒng)領(lǐng)效力，總則編關(guān)于法律責(zé)任的普適性規(guī)定，分則諸編不再另行規(guī)定，而是直接適用總則編關(guān)于法律責(zé)任的一般規(guī)則。也就是說，現(xiàn)行《教育法》關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定具有普遍適用性，可以整體提煉至總則編，分則諸編在吸收其他教育單行法的法律責(zé)任條款時刪除重復(fù)和沖突的內(nèi)容。

五、教育法典外部總分結(jié)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)關(guān)系的具體表現(xiàn)

外部總分結(jié)構(gòu)是指作為教育領(lǐng)域“一般法”的教育法典與法典外其他教育相關(guān)法之間的關(guān)系。根據(jù)日本學(xué)者穗積陳重的觀點，不可編入法典中之法律，其種類頗多，在此列舉一些比較重要的：需要屢屢變更的法律；具有實施期限的法律；需要特別細(xì)密規(guī)定的法律；在一個地方只對一個民族實施的特別法。除了這四條標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國教育法律制度的特殊性，還可將尚不成熟的法律規(guī)范、與教育法相關(guān)聯(lián)卻又超出教育法射程的法律規(guī)范等列為標(biāo)準(zhǔn)。因此，《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《體育法》等與教育法相關(guān)聯(lián)卻又超出教育法射程的法律以及《高等學(xué)校信息公開辦法》《校車安全管理條例》等尚不成熟、需要屢屢變更的法律規(guī)范不宜進(jìn)入教育法典，而是以法典外教育相關(guān)法的形式存在。

（一）立法目的對教育相關(guān)法的統(tǒng)領(lǐng)

關(guān)于法典是否應(yīng)設(shè)置立法目的條款，學(xué)界大致形成了“肯定說”和“否定說”兩種觀點，民法典最終采納了“肯定說”。筆者認(rèn)為我國教育法典同樣應(yīng)設(shè)置立法目的條款，理由在于：（1）設(shè)置立法目的條款符合我國教育立法傳統(tǒng)?？v觀我國法律規(guī)范體系，大都在第1條設(shè)置了立法目的條款。梳理現(xiàn)行教育法律法規(guī)，大多數(shù)教育法律都在開篇特別宣示了立法目的。如《教育法》第1條規(guī)定：“為了發(fā)展教育事業(yè)，提高全民族的素質(zhì)，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢姡逃ǖ湓O(shè)置立法目的符合我國立法慣例和立法傳統(tǒng)。（2）目的性條款可以為司法裁判提供幫助。目的解釋被譽(yù)為“解釋的皇冠”，是法律解釋學(xué)的方法之一，而目的解釋的前提就是獲取實體法律文本的立法目的。

不過，現(xiàn)行教育法律的立法目的并不一致，層次不夠清晰。例如，《教育法》的立法目的僅包含發(fā)展教育事業(yè)，未提及受教育權(quán)利的尊重與保障。而《義務(wù)教育法》第1條的表述是“保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，保證義務(wù)教育的實施”。從《憲法》第33條“國家尊重和保障人權(quán)”條款也可以推導(dǎo)出公民受教育權(quán)的防御權(quán)屬性和請求國家保護(hù)義務(wù)的雙重面向。教育基本權(quán)所保障的基本權(quán)保護(hù)法益的核心范圍是學(xué)生的自我實現(xiàn)，也就是學(xué)生的人格自由發(fā)展權(quán)[24]。就此而言，教育法典的立法目的應(yīng)至少包括受教育權(quán)利實現(xiàn)和社會主義教育事業(yè)發(fā)展兩個方面，并且法典外教育相關(guān)法理應(yīng)以貫徹上述立法目的為宗旨。例如，作為法典外教育特別法的《高等學(xué)校信息公開辦法》應(yīng)當(dāng)與教育法典立法目的的一般性規(guī)定相銜接，即保障公民依法獲取高等學(xué)校信息和促進(jìn)依法治校。然而，《辦法》第10條列舉的不予公開的信息中增加了“法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息”這一規(guī)定，這就在實踐中留有極大的解釋余地。如“白燕訴北京語言大學(xué)信息公開案”中，被告北京語言大學(xué)就以白燕申請公開的信息與申請理由無關(guān)為由，根據(jù)《北京語言大學(xué)信息公開實施辦法（試行）》第18條規(guī)定，不予提供[25]?？梢?，以學(xué)校規(guī)定的不予公開其他信息為兜底條款不僅掏空了教育法典的立法愿景，還會讓信息公開規(guī)定淪為不公開的合法化理由。

（二）教育相關(guān)法主動適應(yīng)教育法典的調(diào)整范圍

作為教育領(lǐng)域“一般法”的教育法典，其與教育相關(guān)法的關(guān)系協(xié)調(diào)不僅是法制統(tǒng)一原則的體現(xiàn)，也是體系型教育法典模式的必然選擇。教育法法典化分為體系型和匯編型兩種編纂模式，其中匯編型就是將現(xiàn)行教育法律法規(guī)整理編排進(jìn)入教育法典，體系型則是用科學(xué)合理的、富有邏輯性和內(nèi)在一致性的體系來整合現(xiàn)有民事單行法的全部內(nèi)容[26]。相比之下，體系型對教育法典的規(guī)范整合功能提出了更高的要求。根據(jù)體系型編纂模式的要求，教育相關(guān)法并不是一成不變的，而需根據(jù)教育法典的內(nèi)容不斷予以補(bǔ)充、修改和完善。

教育法法典化將教育法律關(guān)系作為邏輯構(gòu)造的中心軸，也就是涵蓋法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容三個要素，相應(yīng)地，教育相關(guān)法的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)與教育法典保持一致。以《未成年人保護(hù)法》為例，該法強(qiáng)調(diào)未成年人是國家、社會、學(xué)校法益保護(hù)的對象，是法律規(guī)范的客體，卻忽視了未成年人在教育法律關(guān)系中的主體性地位。《未成年人保護(hù)法（2020修正案）》承繼舊有立法的思路，主要強(qiáng)調(diào)國家、社會之中的各類主體對未成年人的保護(hù)義務(wù)，即未成年人的基本地位只是被保護(hù)的對象或客體[27]。因此，為化解未成年人主體地位的虛置化現(xiàn)象，有必要確立以未成年人主體為核心的法律關(guān)系，實現(xiàn)《未成年人保護(hù)法》的法律關(guān)系重構(gòu)。

（三）教育法典與教育相關(guān)法的協(xié)同共治

教育法典與教育相關(guān)法都是以教育關(guān)系的特殊屬性為基點，在理念和功能上有著趨同性。正因如此，教育法典與教育相關(guān)法在技術(shù)上應(yīng)當(dāng)達(dá)到協(xié)同共治。

第一，教育法典的引致。教育法典可通過“有特別規(guī)定的”立法表述對那些未納入法典的教育相關(guān)法設(shè)置引致性條款，此舉既保證了教育法典的穩(wěn)定性和內(nèi)容簡潔性，也有助于各教育相關(guān)法在教育法典的指引下完成立法工作。譬如，可在教育法典受教育權(quán)與教育權(quán)章規(guī)定：“法律對未成年人等其他主體教育權(quán)利有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定?！蓖ㄟ^將未成年人受教育權(quán)保護(hù)引致到《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法規(guī)范，實現(xiàn)教育法典與教育相關(guān)法的銜接。

第二，教育相關(guān)法的銜接性規(guī)定。教育法典并非教育法體系化的終點，而是教育法典與教育相關(guān)法從抵觸到吻合的融貫過程的起點。在這個過程中，教育相關(guān)法實現(xiàn)與教育法典整體的動態(tài)銜接。例如，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，《未成年人保護(hù)法》作為特別法原則上優(yōu)先于教育法典適用。不過，《未成年人保護(hù)法》未作規(guī)定的，便應(yīng)適用教育法典的一般性規(guī)定。因此，《未成年人保護(hù)法》可以增加如下規(guī)定：“本法沒有規(guī)定的，適用教育法典等其他法律的規(guī)定?！?/p>

六、結(jié)語

一旦規(guī)范秩序制度化，規(guī)則數(shù)量激增，法典化便隨之而來[28]。自1980年我國第一部教育法律頒布以來，經(jīng)過40余年的發(fā)展，教育法律法規(guī)的數(shù)量持續(xù)增長，教育法律體系已初具規(guī)模。在教育立法急劇擴(kuò)張的時代背景下，教育法律體系碎片化、臃腫化等問題不斷涌現(xiàn)，過去“成熟一個，制定一個”的立法策略難以為繼，教育法法典化的必要性由此得以凸顯。教育法典應(yīng)當(dāng)確立總則與分則、法典與教育相關(guān)法區(qū)分的編纂體例，這既符合教育立法體系化的要求，也是由總分結(jié)構(gòu)的科學(xué)性所決定的。不過任何事物都有正反兩面，總分結(jié)構(gòu)也面臨著增加法律理解和適用的難度、部分規(guī)則的不確定性和容易造成章節(jié)脫節(jié)等結(jié)構(gòu)性缺陷[8]。如何探尋上述困局的化解之道，以真正實現(xiàn)總分結(jié)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)效力，尚有待進(jìn)一步深入挖掘。這既是本文未竟之任務(wù)，也是未來教育法典編纂至關(guān)重要的命題。