李義松 葉 翔

一、問題的提出

《中華人民共和國民法典》的“侵權(quán)責(zé)任”編在總結(jié)侵權(quán)責(zé)任法施行經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐困境的基礎(chǔ)上，于“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”章，以第1234 條和第1235 條共同確立起區(qū)別于生態(tài)環(huán)境私益侵權(quán)的生態(tài)環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任基本規(guī)則，從而為因社會活動所造成的環(huán)境要素和生物要素的不利改變及由此形成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化等問題的解決提供了實(shí)體法依據(jù)。

2018年，在重慶市綠色聯(lián)合會訴金拱門（中國）有限公司環(huán)境污染一案中，審理法院認(rèn)為本案的爭議焦點(diǎn)之一即為被告是否實(shí)施了違反國家規(guī)定、造成生態(tài)環(huán)境損害的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為，并最終認(rèn)定被告的行為并未違反國家的相應(yīng)規(guī)定。①本案判決書中指明的“國家規(guī)定”主要是關(guān)于塑料購物袋有償使用問題的相關(guān)文件（國辦發(fā)〔2007〕72 號）和有關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，詳見（2018）滬03 民初3 號民事判決書。顯然，該案已涉及何種規(guī)范能夠成為“國家規(guī)定”的問題，訴訟當(dāng)事人及裁判者在審理過程中都面臨“找法”的困難，只是仍能依法不溯及既往原則予以回避。然而，在民法典生效后，“找法”變成無法避開的問題，因?yàn)椤斑`反國家規(guī)定”表述中“國家規(guī)定”的范圍實(shí)際即為侵權(quán)人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償責(zé)任的范圍。那么“國家規(guī)定”的范圍究竟應(yīng)如何界分？依立法法所制定之“法”是否均屬于“國家規(guī)定”？除此之外，還存在哪些規(guī)范？在這些規(guī)范中，何者能夠被劃入“國家規(guī)定”的范疇？在個(gè)案審理中，若當(dāng)事人就相應(yīng)的規(guī)范文件是否屬于“國家規(guī)定”發(fā)生爭議，而裁判者同樣無法決定能否適用時(shí)，爭議應(yīng)當(dāng)通過何種程序妥善解決？這些都是隨著民法典的實(shí)施而必然引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題。只有深入探討、解決這些基本問題，才能真正發(fā)揮私法保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益的最大效用，同時(shí)使責(zé)任的認(rèn)定既有相應(yīng)的法律依據(jù)，又能將責(zé)任限定在恰當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。

二、“國家規(guī)定”范圍的相對擴(kuò)張與收縮

（一）“國家規(guī)定”范圍的民刑比對

我國刑法分則中多有“違反國家規(guī)定”的空白罪狀，故刑法第96 條通過將“國家規(guī)定”的制定主體限定為全國人大及其常務(wù)委員會和國務(wù)院，進(jìn)而明確了“國家規(guī)定”的含義。從民法、行政法和刑法的關(guān)系看，刑法是民法、行政法的保障法，更多情況下行政法是刑法的前置法。①趙運(yùn)鋒：《行政違法行為犯罪化的檢視與應(yīng)對》，《政法論叢》2018年第2 期?；蛘哒f，民法、行政法屬于一次調(diào)整規(guī)范，刑法則是二次調(diào)整規(guī)范，民法、行政法與刑法之間具有銜接遞進(jìn)的關(guān)系。②夏勇、范煜：《論〈長江保護(hù)法〉與〈刑法〉的對接》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2022年第2 期。因此，民法、刑法雖同樣使用“國家規(guī)定”的表述，但其含義卻不盡相同。民法上“國家規(guī)定”的范圍顯然應(yīng)比刑法上“國家規(guī)定”的范圍更為寬泛，包括但不限于全國人大及其常務(wù)委員會制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。這種范圍上的擴(kuò)張可能是橫向擴(kuò)張，亦可能是縱向擴(kuò)張，或者二者兼而有之。所謂橫向擴(kuò)張，即將規(guī)范的制定主體仍限制在國家（中央）層面，但對國務(wù)院直屬部委制定的規(guī)章、發(fā)布的規(guī)范性文件，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門制定的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范進(jìn)行取舍，吸納部分規(guī)范以落實(shí)“用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的政策要求。縱向擴(kuò)張則考慮的是應(yīng)否將地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章甚至地方政府部門公布的規(guī)范性文件作為“國家規(guī)定”。張新寶教授提出的“違反國家規(guī)定是指違反國家有關(guān)環(huán)境、生態(tài)保護(hù)的法律、國家政策、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)定，以及基于此等規(guī)定制定的具體排放標(biāo)準(zhǔn)、控制指標(biāo)等”的觀點(diǎn)，與“國家規(guī)定”的刑法意涵相比，顯然兼具橫縱雙向擴(kuò)張效果。由于本文所欲探求的乃是民法上“國家規(guī)定”橫向擴(kuò)張的可能及界限，所以不可使之與縱向擴(kuò)張混為一談。

（二）通過法益協(xié)調(diào)收縮“國家規(guī)定”的范圍

法律責(zé)任是社會為維護(hù)自身的生存條件而強(qiáng)制性地分配給某些社會成員的一種負(fù)擔(dān)。③張文顯：《法理學(xué)（第四版）》，北京大學(xué)出版社2011年版，第124 頁。既然是負(fù)擔(dān)，就需要明晰責(zé)任成立與否的邊界。“國家規(guī)定”的范圍相對于“法律規(guī)定”有所擴(kuò)張，但擴(kuò)張的同時(shí)又需根據(jù)法益兼顧協(xié)調(diào)的原則對責(zé)任邊界進(jìn)行限定。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)彼此對立、排斥的觀念早已被現(xiàn)代社會所拋棄。事實(shí)上，二者應(yīng)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。根據(jù)民法典的規(guī)定，環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任將判斷行為違法性的法律依據(jù)從“法律法規(guī)”拓展到“國家規(guī)定”，行為人因此負(fù)擔(dān)更為寬泛的注意義務(wù)，體現(xiàn)了對生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的強(qiáng)化。盡管法律從傳統(tǒng)的“人—人”治理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭恕匀弧恕蹦Ｊ剑秃笳叨?，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)仍然是以人為本，只是社會發(fā)展更注重調(diào)和人與自然的關(guān)系。社會發(fā)展必然伴隨著資源的消耗、自然結(jié)構(gòu)和狀態(tài)的改變，只要人為影響未超過環(huán)境本身的承載能力，那么這種發(fā)展就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是合理的。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是公共利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦是公共利益，作為調(diào)控環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任的第一道“閥門”，“違反國家規(guī)定”系民法典立法者在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果，是法律以不同方式強(qiáng)化對環(huán)境私益和環(huán)境公益保護(hù)的具體體現(xiàn)。所以，在對“國家規(guī)定”進(jìn)行取舍時(shí)必須立足法律條款的立法宗旨和目的，致力協(xié)調(diào)和平衡環(huán)境保護(hù)中上述兩種公共利益的沖突關(guān)系。

三、“國家規(guī)定”的辨析與適用

（一）應(yīng)當(dāng)成為“國家規(guī)定”的規(guī)范

1.部門規(guī)章。為適應(yīng)現(xiàn)代社會行政效能化的需要，①笑俠：《論新一代行政法治》，《外國法譯評》1996年第2 期。在對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定作出相應(yīng)規(guī)定的同時(shí)，規(guī)章亦被納入立法法的調(diào)整范圍。換言之，規(guī)章的制定具有憲法和法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)章履行行政職能。從實(shí)證的角度講，規(guī)章無疑是一種法律淵源。對于復(fù)雜的、具有共性且重復(fù)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會問題，行政管理所具有的主動性、靈活性、低成本和高效率，能夠維護(hù)社會正義且能夠“廉價(jià)地實(shí)現(xiàn)正義”。環(huán)境公共利益應(yīng)當(dāng)在何種程度上得到保護(hù)，以及允許其暴露在何種程度的危險(xiǎn)之中的問題屬于立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的公共決策范疇。②王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，《中國法學(xué)》2016年第1 期。規(guī)章恰是解決包括環(huán)境問題在內(nèi)的公共行政事務(wù)的重要文本載體，能夠凸顯政府在環(huán)境治理體系中所處的主導(dǎo)地位，從而避免因法律法規(guī)的天然滯后性和制定、修訂程序的復(fù)雜性所導(dǎo)致的對新污染物司法反應(yīng)不及時(shí)問題。以制定主體為劃分依據(jù)，行政規(guī)章包括了部門規(guī)章和地方政府規(guī)章（省級人民政府規(guī)章和設(shè)區(qū)的市級人民政府規(guī)章）。不過，這似乎僅能說明規(guī)章屬于“國家規(guī)定”，而無法得出只有部門規(guī)章屬于“國家規(guī)定”的論斷。

民法典第1234 條和第1235 條將行為違法性要件表述為“違反國家規(guī)定”，引發(fā)了哪一主體能夠代表國家、哪一主體制定的規(guī)范能夠成為國家規(guī)定的問題。根據(jù)憲法的規(guī)定，國務(wù)院無疑能夠代表國家，其授權(quán)直屬部委制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)說體現(xiàn)著國家意志，其效力范圍遍及全國，可稱之為“國家規(guī)定”；而地方人民政府在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)章要成為“國家規(guī)定”則存在法理層面的障礙，亦缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。但筆者認(rèn)為，部門規(guī)章是“國家規(guī)定”而地方政府規(guī)章非“國家規(guī)定”的觀點(diǎn)同樣存在缺陷，因?yàn)槊穹ǖ涞?232 條規(guī)定環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償同樣必須具備行為違法性要件，只是此處“法”的范圍不再是“國家規(guī)定”而是“法律規(guī)定”。最高人民法院《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返? 條明確指出“法律規(guī)定”為法律、法規(guī)，必要時(shí)可以參照規(guī)章。部門規(guī)章與地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章是處于平行位階的規(guī)范，既然位階相同，就無法否認(rèn)從縱向擴(kuò)張地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章使之成為“國家規(guī)定”的可能。由此，可以明確的僅是“國家規(guī)定”和“法律規(guī)定”不是簡單的包含與被包含關(guān)系，不能認(rèn)為“法律規(guī)定”必然屬于“國家規(guī)定”。

2.強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如果說傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)除外）發(fā)揮的功能更傾向于公法上的判斷作用，不能作為判斷民事責(zé)任承擔(dān)與否的必要條件，③陳偉：《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)侵權(quán)法效力辨析》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2016年第1 期。那么民法典規(guī)定的環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任將“違反國家規(guī)定”作為構(gòu)成要件之一則徹底扭轉(zhuǎn)了這一立場。事實(shí)上，法律和標(biāo)準(zhǔn)乃是現(xiàn)代社會兩套不同的規(guī)范系統(tǒng)，各有其規(guī)范范圍。我國立法區(qū)分了法律與標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范不會直接規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，而是通過援引標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)合理定性事實(shí)的目的。可以說，生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被引入法律之后增加了價(jià)值評價(jià)的主觀色彩，但標(biāo)準(zhǔn)的自然科學(xué)屬性并未改變，并使“合法/非法”的判斷更具可操作性且趨于客觀?？紤]到生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、修訂權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，加之其具有明顯的科技性、階段性特征，裁判者在個(gè)案中很難對生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)予以審查，因此原則上不能拒絕其適用。除非現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無法反映個(gè)案中的真實(shí)（符合當(dāng)時(shí)社會發(fā)展水平的）污染狀況，④陳偉：《環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的侵權(quán)法適用研究》，《中國法學(xué)》2017年第1 期。方可在審理時(shí)例外地“向一般條款逃逸”，但同時(shí)應(yīng)遵守嚴(yán)格說理的適用規(guī)則。

在明確環(huán)境公益侵權(quán)行為的違法性可以生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)后，隨之而來的問題便是是否所有的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)均為“國家規(guī)定”？如若不是，取舍的標(biāo)準(zhǔn)何在？對此，筆者認(rèn)為生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的效力和內(nèi)容提供了重要的參考。我國標(biāo)準(zhǔn)化法第2 條規(guī)定國家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。同時(shí)，該法第36 條明確規(guī)定產(chǎn)品或服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任。至于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，由于其僅具指導(dǎo)功能，行政機(jī)關(guān)只是采取鼓勵(lì)使用的態(tài)度，即便不使用也并不必然影響行為主體的權(quán)利義務(wù)，故而應(yīng)以“強(qiáng)制執(zhí)行效力”來確定生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在“國家規(guī)定”這一標(biāo)尺上的位置?！渡鷳B(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第4 條將生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)劃分為國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而標(biāo)準(zhǔn)化法第2 條規(guī)定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。那么，是否意味著地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)均缺乏強(qiáng)制執(zhí)行效力？《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第5 條明確回應(yīng)了這一問題，標(biāo)準(zhǔn)化法第10 條亦規(guī)定“強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布或者授權(quán)批準(zhǔn)發(fā)布。法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！庇袑W(xué)者認(rèn)為，“此款意味著如果其他法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，并不違反標(biāo)準(zhǔn)化法的一般性規(guī)定”。①劉閨臣、邱春光、田野：《地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)嗎？》，《中國環(huán)境報(bào)》2019年11月1日。因此，地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)若取得有效授權(quán)的，即具備強(qiáng)制適用效力，應(yīng)當(dāng)為“國家規(guī)定”所接納。至于以HJ 為編號的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其雖區(qū)別于行業(yè)型生態(tài)環(huán)境國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)，但諸如《電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理辦法》等法律規(guī)范都直接將其作為認(rèn)定是否產(chǎn)生污染的依據(jù)，②參見《電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理辦法》第3 條第1 款第2 項(xiàng)。因此，在缺乏推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)“被用來補(bǔ)充或取代科技或其他專業(yè)領(lǐng)域尚屬欠缺的法律，或者承擔(dān)起細(xì)化、具體化法律規(guī)定的功能”③李佳：《論信息安全的法律規(guī)范與技術(shù)規(guī)范協(xié)同保障機(jī)制的構(gòu)建》，《學(xué)術(shù)交流》2014年第11 期。時(shí)，將對特定行業(yè)內(nèi)的行為主體產(chǎn)生等同于法律的約束力，故也應(yīng)為“國家規(guī)定”所囊括。

值得注意的是，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但卻不能成為國家規(guī)定。我國環(huán)境保護(hù)法第16 條規(guī)定，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)系根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件而制定。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)居于整個(gè)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的核心，是保障環(huán)境達(dá)到規(guī)定使用功能和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基本要求。④汪勁：《環(huán)境法學(xué)（第四版）》，北京大學(xué)出版社2018年版，第117 頁。“它是確定環(huán)境是否被污染以及排污者是否應(yīng)履行相應(yīng)的法律義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的根據(jù)之一，而污染物排放標(biāo)準(zhǔn)則是認(rèn)定排污者的排污行為是否合法以及應(yīng)否履行相應(yīng)的法律義務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的根據(jù)之一?！雹莶淌厍铮骸墩摥h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境法的關(guān)系》，《環(huán)境保護(hù)》1995年第4 期?！碍h(huán)境是否被污染”實(shí)際是“是否存在生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果”的同義表述，所以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是損害結(jié)果的判斷依據(jù)，即便需要通過鑒定來認(rèn)定損害結(jié)果，其也是鑒定方法必須遵循的規(guī)范性引用文件。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是行為違法性的判斷依據(jù)，但它的強(qiáng)制效力由前者繼承而來，因?yàn)闆]有生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就無所謂污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。基于上述分析，生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則可歸結(jié)為如下幾點(diǎn)：（1）國家和地方生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的其他生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)系國家規(guī)定；（2）國家和地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖以強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的形式發(fā)布，但其作為損害結(jié)果的判斷依據(jù)不成為國家規(guī)定；（3）推薦性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)被強(qiáng)制性生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或法律、法規(guī)、規(guī)章引用從而產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行效力的，被引用的內(nèi)容屬于國家規(guī)定，但該標(biāo)準(zhǔn)本身的法律效力不受影響；（4）強(qiáng)制性國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并存時(shí)，優(yōu)先適用地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定的，適用國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定；（5）若干強(qiáng)制性國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并存的，行業(yè)型標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先于綜合型和通用型標(biāo)準(zhǔn)適用；若干強(qiáng)制性地方生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并存的，適用先后順序依次為流域型或區(qū)域型標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)型標(biāo)準(zhǔn)、綜合型和通用型標(biāo)準(zhǔn)。

（二）不作為“國家規(guī)定”的規(guī)范文件

1.必要時(shí)參照適用的生態(tài)環(huán)境政策。“生態(tài)環(huán)境政策”似乎尚未引起理論界的興趣與重視，因此對之也未有清晰的概念界定。正如社會關(guān)系經(jīng)法律調(diào)整形成法律關(guān)系一樣，生態(tài)環(huán)境問題被納入公共政策視野而產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境政策，它是政府、政治團(tuán)體以及其他公共部門的社會成員或者公共部門自身針對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題而制定的限制規(guī)則或引導(dǎo)措施，是一種權(quán)威性的環(huán)境利益或價(jià)值的分配方案。①王詩宗：《公共政策：理論與方法》，浙江大學(xué)出版社2003年版，第12 頁。在我國，政策與法律的關(guān)系大抵經(jīng)歷了“政策壓制法律—政策與法律膠著—政策治理淡化”的發(fā)展階段，考慮到特定歷史時(shí)期曾出現(xiàn)“政策大過法律”的局面，人民法院往往有意識地拒絕將政策作為審判依據(jù)。然而，這并不能回避政策滲透于整個(gè)法律秩序內(nèi)部的客觀事實(shí)，可以說政策在法律體系中占據(jù)著重要地位，諸多有關(guān)環(huán)境、生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)的制定和修改都是在政策的推動下持續(xù)跟進(jìn)的。②例如循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策催生了循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，清潔生產(chǎn)政策催生了清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，《排污許可管理?xiàng)l例》總結(jié)了有關(guān)控制污染物排放許可制實(shí)施方案、做好環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作等政策的施行經(jīng)驗(yàn)。以政策的制定主體為分類標(biāo)準(zhǔn)，大致可以將其劃分為黨的政策和國家（政府）政策兩大類。純粹的黨的政策屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，并非本文指涉的政策。本文所探究的實(shí)際是國家（政府）政策以及對黨規(guī)和國法共同調(diào)整事項(xiàng)③趙筱芳：《論黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的清單控制模式——兼論黨規(guī)與國法調(diào)整范圍的邊界》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第6 期。所制定的政策，前者如《新污染物治理行動方案》《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水垃圾處理有關(guān)工作的通知》等，后者如《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》等。正是基于對政策重要性的認(rèn)知，有學(xué)者主張環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任適用規(guī)則“違反國家規(guī)定”語境中的“規(guī)定”，不僅包括法律意義上的規(guī)定，還應(yīng)包括政策意義上的規(guī)定。④張新寶：《中國民法典釋評·侵權(quán)責(zé)任編》，中國人民大學(xué)出版社2020年版，第227 頁。然而，任何規(guī)則都不可能僅停留在紙上，政策糾纏于法律實(shí)踐是中國雙軌法制的一個(gè)基本特征，⑤呂明：《政策是什么——對我國法理學(xué)研究“去政策化”現(xiàn)象的反思》，《法學(xué)論壇》2010年第3 期。由此引出的政策價(jià)值和政策適用乃是截然不同的兩個(gè)問題。

《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返? 條有關(guān)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為是否違反法律規(guī)定可以規(guī)章為參照的立法意圖，是將規(guī)章作為法律法規(guī)的補(bǔ)充以應(yīng)對未來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)無法可依的窘境。民法通則曾將國家政策確立為民法法源，但彼時(shí)政策的適用卻仍受到限制，體現(xiàn)為其必須恪守相應(yīng)的適用順位——若存在法律規(guī)定則應(yīng)優(yōu)先適用法律。由此可見，政策最終是以“補(bǔ)充性淵源”的身份進(jìn)入到法律秩序當(dāng)中的。之后，民法總則和民法典第10 條均直接否定政策的法源地位，從而表明裁判者不必絕對無條件地服從于國家政策，只需從客觀法律秩序的角度，援引政策填補(bǔ)法律漏洞、消除法律秩序中的體系違反，以使法律所追求的價(jià)值以可理解、事后可驗(yàn)證的方式更完全地實(shí)現(xiàn)人類的共同生活目標(biāo)即可。⑥梅夏英、陶好飛、許可：《法學(xué)方法論視角民事政策的司法適用——〈最高人民法院公報(bào)〉案例再解釋》，《河北法學(xué)》2013年第12 期。同時(shí)，政策援引依然是附條件的，即法律科以裁判者適用政策的在先義務(wù)——完成對政策權(quán)力來源正當(dāng)與否的審查。在改革進(jìn)入深水區(qū)的時(shí)代背景下，許多政策成為改革舉措的重要載體；而全面依法治國又要求重大改革于法有據(jù)，于是司法的能動性就體現(xiàn)為對有關(guān)政策是否取得有效授權(quán)的判斷。雖然同民事審判中對規(guī)章的審查相比，其在內(nèi)容方面具有明顯差異，但毫不影響審查作為政策適用的必經(jīng)程序。富勒在《法律的道德性》中指出，清晰性要求是評判法律的一項(xiàng)最基本的要素。他認(rèn)為含糊和語無倫次的法律會使合法成為任何人都無法企及的目標(biāo)，或者至少是任何人在不對法律進(jìn)行未經(jīng)授權(quán)的修正的情況下都無法企及的目標(biāo)。⑦［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2007年版，第75 頁。與法的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性、權(quán)威性形成鮮明對比，政策的實(shí)施方式極為靈活。⑧齊恩平：《私法自治與民事政策的互動及檢視》，《政法論壇》2021年第1 期。但是，這種適時(shí)應(yīng)變的優(yōu)勢通常以犧牲內(nèi)容的明確性為代價(jià)，黨和國家的政策必須通過法定程序上升為法律方可轉(zhuǎn)化為清晰的行為規(guī)范。所以，政策的高度概括和抽象決定了其司法適用的難度，除非基于實(shí)質(zhì)正義的考量必須對政策予以適用，否則應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎的態(tài)度，避免因引入模糊的表達(dá)而加劇法律和司法的隨意性和不確定性。

2.基于性質(zhì)和功能考量而被排除適用的規(guī)范性文件。（1）有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法解釋。司法解釋是指我國最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)法律賦予的職權(quán)，在實(shí)施法律的過程中，對如何具體應(yīng)用法律作出的具有普遍司法效力的解釋。①周道鸞：《論司法解釋及其規(guī)范化》，《中國法學(xué)》2016年第3 期。目前，有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法解釋主要包括最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等。根據(jù)立法法第45 條的規(guī)定，對于“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”和“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”，應(yīng)當(dāng)由全國人大常務(wù)委員會作出解釋?！八痉ń忉尡仨氁袁F(xiàn)行法律明文規(guī)定的內(nèi)容為對象，絕不能任意越權(quán)去修改、變更立法內(nèi)容，更不允許脫離立法的規(guī)定去創(chuàng)制新的法律”。②劉風(fēng)景：《司法解釋權(quán)限的界定與行使》，《中國法學(xué)》2016年第3 期。由此，“國家規(guī)定”應(yīng)屬司法解釋的對象而不包括司法解釋本身，否則當(dāng)司法解釋的適用不明確時(shí)就又會出現(xiàn)針對司法解釋的解釋。

在司法實(shí)務(wù)中，人民法院集中援引的多是認(rèn)定原告是否具有訴訟主體資格及其主張的環(huán)境治理費(fèi)用是否合理的司法解釋條款，更確切地應(yīng)表述為側(cè)重于解決程序性問題，而非著眼于被告的行為是否滿足生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的構(gòu)成要件。在張永明、張鷺與江西省上饒市人民檢察院、原審被告毛偉明關(guān)于生態(tài)破壞民事公益訴訟案的審理中，一審人民法院根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條，認(rèn)定對生態(tài)環(huán)境造成的損害不僅包括實(shí)質(zhì)損害，亦包括損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，故三被告在巨蟒峰打巖釘?shù)男袨閷掾逶斐梢欢ǔ潭鹊膿p害。③參見（2020）贛民終317 號民事判決書。但該條規(guī)定的首要目的在于回應(yīng)相關(guān)機(jī)關(guān)、組織有權(quán)提起公益訴訟的情形。即便司法解釋能夠解決實(shí)體問題，在絕大多數(shù)情況下也只是判定污染者承擔(dān)責(zé)任的大小，進(jìn)而確定污染者應(yīng)負(fù)擔(dān)的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，而這又是在明確污染者需要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任后才需要思考的問題，二者存在適用上的先后順序。同時(shí)，“違反國家規(guī)定”系生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的行為要件，基于法益權(quán)衡的考量，將具備違法性的、存在生態(tài)環(huán)境損害可能性、危險(xiǎn)性的行為認(rèn)定為侵權(quán)行為是與損害后果要件的認(rèn)定相區(qū)別的。在中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會與云南澤昌鈦業(yè)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，一審法院認(rèn)為應(yīng)首先明確被告實(shí)施的環(huán)境污染行為，再進(jìn)一步評判其是否損害了生態(tài)環(huán)境公共利益。④參見（2019）云民終627 號民事判決書。這進(jìn)一步佐證了上述觀點(diǎn)的合理性。同時(shí)，需要指出的是，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第1 至6 條雖具備狹義法律規(guī)定的實(shí)質(zhì)特征，但屬于對環(huán)境私益侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定，亦屬民法典“侵權(quán)責(zé)任”編相關(guān)條款的注意性規(guī)定而非創(chuàng)制性規(guī)定，因而在證明行為是否具有違法性時(shí)，完全可以民法典取代該司法解釋的部分條款。

（2）環(huán)保規(guī)范性文件。生態(tài)環(huán)境所具有的公益價(jià)值決定了公權(quán)力管理生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)的正當(dāng)性，而此種管理的表現(xiàn)形式之一即是通過靈活、便捷的行政規(guī)范性文件來落實(shí)上位法的規(guī)定。行政規(guī)范性文件是指行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的具有普遍適用效力的規(guī)范，因其處于體系化的法律規(guī)定之外，亦被稱為“規(guī)章以下的文件”或“紅頭文件”。此類規(guī)范的制定主體較為廣泛，上到國務(wù)院下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均有權(quán)制定，且適用的領(lǐng)域不受限制，因此數(shù)量極為龐大。假定行政規(guī)范性文件（以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布的政策規(guī)定除外）仍為“國家規(guī)定”所包含，則在生態(tài)環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任糾紛中，裁判者不僅需要審查所涉行政規(guī)范性文件是否合法，并在得出合法性審查結(jié)論后還需進(jìn)一步判斷其是否接近個(gè)案事實(shí)、將其作為歸責(zé)依據(jù)是否妥帖，這無疑將增加裁判的復(fù)雜性和審理負(fù)擔(dān)。

行政規(guī)范性文件存在天然的局限性。立法法明確了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章可以作出規(guī)定的事項(xiàng)，并在第二章專設(shè)兩節(jié)來規(guī)定法律立法程序；行政法規(guī)和規(guī)章的制定亦分別由《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》進(jìn)行規(guī)范。但是，行政規(guī)范性文件的制定缺乏明文程序規(guī)范，立法的民主性和科學(xué)性也弱于規(guī)章以上的文件。缺乏應(yīng)有的法律責(zé)任條款則破壞了環(huán)保規(guī)范性文件的完整性，并削弱了其法律威權(quán)。立法法第8 條雖然規(guī)定民事基本制度屬于立法絕對保留事項(xiàng)，但民事基本制度的概念卻較為模糊，其包含民事活動中最為重要的民事行為準(zhǔn)則及其制度框架，主要涉及民事主體資格、民事行為、物權(quán)、合同、知識產(chǎn)權(quán)、婚姻家庭、收養(yǎng)、繼承等方面的制度。①周海源：《“民法典時(shí)代”行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)民事制度的正當(dāng)性及其限度》，《行政法學(xué)研究》2021年第3 期。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的認(rèn)定是生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的重要組成部分，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度涉及公益救濟(jì)，包含著鮮明的行政管理因素，并非純粹的民事基本制度，只是需要借助民法上的手段實(shí)現(xiàn)制度目的，故其不構(gòu)成只能制定法律的事項(xiàng)。另一方面，立法法第72 條規(guī)定，在不抵觸上位法的前提下，設(shè)區(qū)的市的人大及其常務(wù)委員會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)；第82 條又規(guī)定設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府僅可就上述三類事項(xiàng)制定地方政府規(guī)章。由此可見，在我國法律體系中有權(quán)對“環(huán)境保護(hù)”作出規(guī)定的文件目前只放寬至地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，環(huán)保規(guī)范性文件的效力并未獲得立法法的明確支持。因此，“國家規(guī)定”如果囊括了環(huán)保規(guī)范性文件勢必產(chǎn)生橫、縱雙向上的法律效果，即在橫向上擴(kuò)大了“國家規(guī)定”的范圍，行為違反環(huán)保規(guī)范性文件的可認(rèn)定為對國家規(guī)定的違反，從而滿足環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任的行為違法性要件，形成與法律法規(guī)無差別的民事司法適用；在縱向上擴(kuò)大了立法主體范圍，致使大量黨政機(jī)關(guān)、部門實(shí)際上能夠行使其本不具有的立法權(quán)，環(huán)保事權(quán)甚至可能下移至基層政權(quán)，使“限制當(dāng)事人權(quán)利和增加當(dāng)事人義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定應(yīng)以不減少民事基本法和單行法中的民事權(quán)利內(nèi)容的享有和不擴(kuò)大其民事義務(wù)責(zé)任的承擔(dān)”②江平：《再談制定一部開放型的民法典》，《法學(xué)家》2003年第4 期。這一原則的落實(shí)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.生態(tài)環(huán)境政策和規(guī)范性文件的關(guān)系。改革開放以來，我國形成了 “一體多元”的中央和地方關(guān)系格局?！耙惑w”是指這種模式具有中央集權(quán)的特征，即中央和地方政治關(guān)系的“一元化”；“多元”是指這種模式體現(xiàn)出中央與地方的分權(quán)色彩，即中央與地方政府間的政治—經(jīng)濟(jì)多元化方面。③熊文釗：《大國地方——中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第115-116 頁。環(huán)境治理也體現(xiàn)著這一行政體制運(yùn)作的特點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境政策的運(yùn)作（制定和執(zhí)行）存在著分離性，④劉超：《環(huán)境法律與環(huán)境政策的抵牾與交融——以環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)為視角》，《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第1 期。通常而言，政策性文件規(guī)定了一定階段內(nèi)應(yīng)達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動原則、完成的明確任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)的工作方式等，其中大多數(shù)生態(tài)環(huán)境政策文件屬于“法律之上的政策”⑤彭中禮：《政策概念的法規(guī)范分析——基于1979-2016年現(xiàn)行有效法律文本的分析》，《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2016年第3 期。，發(fā)揮了價(jià)值導(dǎo)向和引領(lǐng)發(fā)展的功能，并由此形成了區(qū)分生態(tài)環(huán)境政策與環(huán)保規(guī)范性文件的形式要件。至于兩者關(guān)系的本質(zhì)，筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境政策系上位概念，提供著謀篇布局的宏觀指導(dǎo)；環(huán)保規(guī)范性文件系其下位概念，以細(xì)化落實(shí)生態(tài)環(huán)境政策為價(jià)值追求，表現(xiàn)為很多環(huán)境政策由于需要統(tǒng)籌全局或是信息缺失，一般只是對基本目標(biāo)作出原則性規(guī)定，而沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體手段。此時(shí)，就產(chǎn)生出根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r、通過環(huán)保規(guī)范性文件對環(huán)境政策加以具體化并嚴(yán)格執(zhí)行，以符合環(huán)境政策精神，實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的切實(shí)需求。⑥劉超：《環(huán)境法律與環(huán)境政策的抵牾與交融——以環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)為視角》，《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第1 期。

在前述本質(zhì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境政策與規(guī)范性文件之間的關(guān)系還存在第二種表現(xiàn)樣態(tài)?！渡鷳B(tài)環(huán)境部行政規(guī)范性文件制定和管理辦法》第3 條規(guī)定，“生態(tài)環(huán)境部規(guī)范性文件，是指除生態(tài)環(huán)境部規(guī)章外，生態(tài)環(huán)境部依據(jù)法定的權(quán)限和程序制定并公開發(fā)布，影響公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，在一定期限內(nèi)能夠反復(fù)適用，具有普遍約束力的文件”。該條所明確的“影響相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系”的行為特征，同時(shí)也是此行為所能產(chǎn)生的法律效果。事實(shí)上，絕大多數(shù)環(huán)保規(guī)范性文件會經(jīng)常適用于環(huán)境執(zhí)法一線，所以從執(zhí)法的角度觀察，環(huán)保規(guī)范性文件對社會主體的行為將產(chǎn)生直接的規(guī)范效力；而生態(tài)環(huán)境政策所產(chǎn)生的規(guī)范效力則具間接性，一般需經(jīng)再界定和調(diào)整方可予以適用。

四、“國家規(guī)定”適用爭議的解決

對環(huán)境公益侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定需要裁判者前后兩次行使審查判斷權(quán)：第一次需要明確民事主體的行為是否違反國家規(guī)定；在得出行為具有違法性的結(jié)論后，再適用歸責(zé)依據(jù)判斷該民事主體是否需要承擔(dān)民事責(zé)任。在此過程中，“國家規(guī)定”因適用產(chǎn)生的爭議主要包括兩種情形：其一是司法機(jī)關(guān)能夠確定該規(guī)范性法律文件系“國家規(guī)定”，但文件就同一事項(xiàng)的規(guī)定彼此沖突；另一種情形則是司法機(jī)關(guān)難以把握某一規(guī)范性法律文件是否屬于“國家規(guī)定”，即規(guī)范的資格問題。相較于后者，前者的重心表現(xiàn)為“國家規(guī)定”適用順位的確定。由于我國司法機(jī)關(guān)在民事訴訟活動中并不享有對法律文件的司法審查權(quán)，因此，應(yīng)當(dāng)依據(jù)立法法有關(guān)法律適用沖突解決規(guī)則，提請有權(quán)機(jī)關(guān)加以裁決。之后，司法機(jī)關(guān)可將裁決認(rèn)定具體事項(xiàng)應(yīng)適用的規(guī)范運(yùn)用到案件審理中。最高人民法院于2011年發(fā)布的《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國家規(guī)定”的有關(guān)問題的通知》主要解決了國務(wù)院辦公廳的有關(guān)文件是否可以認(rèn)定為刑法第96 條“國家規(guī)定”的問題。遵循罪刑法定的基本原則，刑法應(yīng)當(dāng)保持必要的謙抑性，所以即便是以國務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的文件也必須滿足相應(yīng)的條件方可視為刑法中的“國家規(guī)定”。由于民法調(diào)整的社會關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜且變動不斷，故整個(gè)民事法律制度處于開放狀態(tài)?！皣乙?guī)定”在排除了絕大部分環(huán)保規(guī)范性文件后，允許吸納以國務(wù)院辦公廳名義制發(fā)的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的所有文件，不再需要由國務(wù)院法制辦明確“國家規(guī)定”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，司法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的行為是否“違反國家規(guī)定”存在爭議又無法解決的，應(yīng)當(dāng)作為法律適用問題，逐級向最高人民法院請示。最高人民法院應(yīng)根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要和制度現(xiàn)狀審慎界定。