陸 強(qiáng)(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

近年來(lái)，鑒于良好選舉行政對(duì)于提升選舉品質(zhì)的重要意義，有關(guān)選舉治理結(jié)構(gòu)的研究開(kāi)始在部分國(guó)家或地區(qū)受到關(guān)注。國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)我國(guó)不同歷史時(shí)期選舉制度進(jìn)行研究的同時(shí)，開(kāi)始對(duì)選舉機(jī)構(gòu)的組織、職能和作用有所兼及，這為了解我國(guó)選舉治理結(jié)構(gòu)的歷史特點(diǎn)和發(fā)展脈絡(luò)提供了有益參考[注]代表性研究成果主要有：熊秋良，《移植與嬗變：民國(guó)北京政府時(shí)期國(guó)會(huì)選舉制度研究》，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、江蘇人民出版社2011年版；何俊志.《從蘇維埃到人民代表大會(huì)制度》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版；何俊志,鐘本章，《新中國(guó)人大選舉組織體系的演化模式》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期；陸強(qiáng)，《我國(guó)人大選舉委員會(huì)制度歷史演進(jìn)及當(dāng)代啟示》，載《時(shí)代法學(xué)》2019年第3期；等等。。圍繞人大代表間接選舉中選舉機(jī)構(gòu)在事前、事中、事后監(jiān)督和管理存在的問(wèn)題，學(xué)界在一定范圍內(nèi)進(jìn)行了討論[注]代表性研究成果主要有：莫紀(jì)宏，《 直面“三個(gè)挑戰(zhàn)”：衡陽(yáng)賄選事件的法理透析》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期；莫紀(jì)宏，《程序制度建設(shè)視角下的我國(guó)人民代表大會(huì)制度體系的完善——基于湖南“衡陽(yáng)賄選事件”的制度風(fēng)險(xiǎn)分析》，載《法學(xué)論壇》2014年第3期；鄭磊，《危機(jī)中的自新契機(jī)——從衡陽(yáng)賄選事件的三層處理方案談起》，載《法學(xué)》2014年第7期；秦前紅，《返本開(kāi)新——遼寧賄選案若干問(wèn)題評(píng)析》，載《法學(xué)》2016年第12期；等等。，但對(duì)選舉治理結(jié)構(gòu)中選舉機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行還缺乏系統(tǒng)性的研究。2021年11月，習(xí)近平總書記在北京市參加西城區(qū)人大代表選舉投票時(shí)提出“選舉全過(guò)程監(jiān)督”[注]不斷發(fā)展全過(guò)程人民民主 加強(qiáng)選舉全過(guò)程監(jiān)督[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2021-11-06(1).的重要觀點(diǎn)，將選舉監(jiān)督從傳統(tǒng)的事后監(jiān)督前移，突出事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的作用和地位。本文在“選舉全過(guò)程監(jiān)督”理念指導(dǎo)下，就我國(guó)人大代表間接選舉治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐邏輯及制度優(yōu)化進(jìn)行系統(tǒng)性分析，從源頭上豐富和發(fā)展全過(guò)程人民民主理論和實(shí)踐。

一、人大代表間接選舉的組織結(jié)構(gòu)

(一)人大代表間接選舉機(jī)構(gòu)的類型

雖然《中華人民共和國(guó)選舉法》(以下簡(jiǎn)稱《選舉法》)就間接選舉的主持機(jī)構(gòu)作了規(guī)定，但選舉單位的人大常委會(huì)、人大主席團(tuán)及其辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)等在不同程度上承擔(dān)著人大代表間接選舉的職責(zé)。根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，承擔(dān)人大代表間接選舉職責(zé)的機(jī)構(gòu)大致分為“選舉主持機(jī)構(gòu)”“主持大會(huì)選舉的機(jī)構(gòu)”和“代表資格審查機(jī)構(gòu)”三類。選舉主持機(jī)構(gòu)為本級(jí)人大常委會(huì)。主持大會(huì)選舉的機(jī)構(gòu)為下一級(jí)人大主席團(tuán)。代表資格審查機(jī)構(gòu)為設(shè)區(qū)的市級(jí)(設(shè)區(qū)的市、自治州)以上人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)，具體對(duì)代表當(dāng)選進(jìn)行合法性審查并向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，報(bào)告須經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)定方發(fā)生法律效力。代表資格審查委員會(huì)為法定機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)組織、職責(zé)履行受法律保障[注]參見(jiàn)《選舉法》第9條第1款、第39條、第47條，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第9條、第26條，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第56條、第57條，《代表法》第48條、第50條。。就人大代表間接選舉實(shí)踐而言，本級(jí)人大常委會(huì)選舉主持職能側(cè)重于形式，對(duì)代表選舉整體進(jìn)程負(fù)有總的責(zé)任；下一級(jí)人大主席團(tuán)雖無(wú)“選舉主持機(jī)構(gòu)”之名，但其承擔(dān)的選舉職責(zé)更為具體和實(shí)際。《選舉法》對(duì)于人大主席團(tuán)在上一級(jí)人大代表選舉中的職責(zé)作了詳細(xì)的規(guī)定。相比之下，《選舉法》對(duì)于作為選舉主持機(jī)構(gòu)的本級(jí)人大常委會(huì)職責(zé)的規(guī)定則較為簡(jiǎn)單，僅就人大代表名額具體分配等[注]參見(jiàn)《選舉法》第15條第1款、第17條、第18條。選舉機(jī)構(gòu)職責(zé)作了規(guī)定。當(dāng)然，《選舉法》也規(guī)定了設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人大常委會(huì)部分選舉職責(zé)，但是這些職責(zé)大多屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能，而非基于人大常委會(huì)選舉主持機(jī)構(gòu)的職能而賦予。

(二)人大代表間接選舉工作機(jī)構(gòu)模式

縣級(jí)以上地方各級(jí)人大或其常委會(huì)一般設(shè)有專事代表間接選舉事宜的工作機(jī)構(gòu)，具體承辦代表選舉相關(guān)事務(wù)。代表間接選舉工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置包括人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)三種模式。絕大多數(shù)地方采取了人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的模式，只有少數(shù)省份采取了人大專門委員會(huì)模式。人大常委會(huì)代表選舉工作機(jī)構(gòu)在組織和職責(zé)上沒(méi)有完整的法律保障[注]僅從人大常委會(huì)選舉工作機(jī)構(gòu)的名稱上來(lái)看就多達(dá)17種，較為典型的有“人事代表工作委員會(huì)”“人事代表選舉工作委員會(huì)”等。，不具有法定的、獨(dú)立的主體資格，職責(zé)由設(shè)立它的人大常委會(huì)授予。在未設(shè)置代表選舉專門委員會(huì)的人民代表大會(huì)，人大主席團(tuán)在主持上一級(jí)人大代表“大會(huì)選舉”時(shí)，同樣需由本級(jí)人大常委會(huì)選舉工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體工作，或者為選舉相關(guān)工作的主要參與者。由于人大主席團(tuán)存續(xù)時(shí)間短，同級(jí)人大常委會(huì)及其選舉工作機(jī)構(gòu)在主席團(tuán)成立前，亦需要承擔(dān)大量的前期準(zhǔn)備工作。代表選舉專門委員會(huì)雖然在提出議案等法定情形下具有相對(duì)獨(dú)立的主體資格，但其職責(zé)主要為人大或其常委會(huì)相關(guān)職能之輔助，在職責(zé)內(nèi)容上具有同一性和附屬性[注]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第37條、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第35條。。人大常委會(huì)臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式在職能上具有綜合性特點(diǎn)。該機(jī)構(gòu)既承擔(dān)上一級(jí)人大代表選舉的具體工作，也承擔(dān)本級(jí)人大選舉的具體工作，同時(shí)指導(dǎo)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的選舉工作[注]參見(jiàn)《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則》第8條第1款。。采取這種模式的地方人大常委會(huì)一般在省和設(shè)區(qū)的市兩級(jí)，它們本身具有常設(shè)代表選舉工作機(jī)構(gòu)的組織建制，只是在換屆選舉期間另行組建更高層級(jí)的選舉臨時(shí)工作機(jī)構(gòu)(如選舉工作辦公室等)[注]臨時(shí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人一般為本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)成員，其他成員主要由人大常委會(huì)常設(shè)代表選舉工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，以及黨的組織、宣傳等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。，承擔(dān)人大代表選舉指導(dǎo)、主持職能的具體工作。人大常委會(huì)常設(shè)代表選舉工作機(jī)構(gòu)在此期間居于協(xié)助地位。

二、人大代表間接選舉的基本特征

我國(guó)人大代表選舉有其內(nèi)在規(guī)律，間接選舉與直接選舉也不盡相同。有的是人大代表選舉的共性特征，也有人大代表間接選舉的個(gè)性特征。這些特征在一定程度上反映了人大代表間接選舉的矛盾焦點(diǎn)，對(duì)于選舉治理結(jié)構(gòu)的制度優(yōu)化具有重要的指導(dǎo)意義。

(一)“競(jìng)爭(zhēng)性”與“非競(jìng)爭(zhēng)性”并存

代表選舉的“競(jìng)爭(zhēng)性”是我國(guó)人大代表直接選舉和間接選舉的共性特征，這一特征在《選舉法》中主要表現(xiàn)為差額選舉機(jī)制[注]《選舉法》第31條第2款規(guī)定，人大代表直接選舉中，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍；間接選舉中，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額五分之一至二分之一。。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，代表選舉的“競(jìng)爭(zhēng)性”主要表現(xiàn)在政黨之間，即兩黨制或多黨制國(guó)家的政黨“為了一定的政治利益而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)”[注]劉嗣元. 論選舉程序的正當(dāng)性——以正當(dāng)法律程序原則為視角[J]. 法商研究, 2008,(6): 58.。我國(guó)實(shí)行的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的新型政黨制度，不存在政黨通過(guò)選舉競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家權(quán)力的情形。在多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度下，各政黨推薦的人大代表候選人通過(guò)民主協(xié)商的方式產(chǎn)生，選舉投票不具有政黨競(jìng)爭(zhēng)代表機(jī)關(guān)席位的功能。國(guó)家的施政綱領(lǐng)、方針、政策由中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)與各民主黨派政治協(xié)商等方式產(chǎn)生，不會(huì)因?yàn)檫x舉結(jié)果而發(fā)生根本性的變化，人大代表候選人之間更不存在選舉的政策性競(jìng)爭(zhēng)。1979年《選舉法》引入代表選舉差額機(jī)制后[注]1979年《選舉法》第27條第2款。，人大代表選舉開(kāi)始融入“競(jìng)爭(zhēng)性”因素。人大代表差額選舉機(jī)制，是在政黨政治協(xié)商民主的基礎(chǔ)上發(fā)揮選舉民主作用的重要體現(xiàn)，是全過(guò)程人民民主理念的內(nèi)在要求。人大代表間接選舉的“競(jìng)爭(zhēng)性”機(jī)制，是在既有施政綱領(lǐng)、方針、政策不變的前提下，選擇能夠更好貫徹執(zhí)行執(zhí)政黨的施政綱領(lǐng)、方針、政策和代表人民利益、意志的候選人擔(dān)任人大代表職務(wù)。這種競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在代表候選人的接受度、履職能力等方面，與政黨的施政綱領(lǐng)、方針、政策無(wú)關(guān)。

除了“競(jìng)爭(zhēng)性”的因素外，我國(guó)人大代表選舉同時(shí)存在“非競(jìng)爭(zhēng)性”因素，這主要表現(xiàn)在“戴帽”代表的選舉上。所謂“戴帽”代表，是指基于憲法慣例或者法律規(guī)定等原因由代表名額分配機(jī)關(guān)確定候選人的代表?！按髅薄焙蜻x人“如果未獲得法定選票，該名額也不得被占用”，而是由代表名額分配機(jī)關(guān)另外指定一名候選人參與選舉[注]孫哲. 全國(guó)人大制度研究[M]. 北京: 法律出版社, 2004. 239、241.。我國(guó)“戴帽”代表的存在主要基于以下三個(gè)方面的原因：(1)多黨合作和政治協(xié)商政黨制度的內(nèi)在要求。在“戴帽”代表中，有一定比例的代表是中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)人員或其工作部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人。有學(xué)者認(rèn)為“‘戴帽’代表是在中國(guó)民主程度發(fā)育尚不完善的情況下作出的必要選擇”[注]孫哲. 全國(guó)人大制度研究[M]. 北京: 法律出版社, 2004. 240.，這實(shí)際上是對(duì)我國(guó)人大代表選舉“非競(jìng)爭(zhēng)性”因素的誤讀。根據(jù)政黨政治的一般規(guī)律，政黨領(lǐng)導(dǎo)人員出任代表機(jī)關(guān)代表是各國(guó)的通行做法。為了保證政黨領(lǐng)導(dǎo)人員能夠當(dāng)選代表機(jī)關(guān)代表，一些國(guó)家或者地區(qū)將代表名額分別按照選區(qū)和政黨進(jìn)行分配。其中，按政黨分配代表名額的候選人事先由各政黨自行決定推薦的人選和先后順序，最終根據(jù)政黨獲得的選票比例確定各政黨當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)人員的人選?！按髅薄贝淼闹贫劝才?，實(shí)際上是我國(guó)解決政黨領(lǐng)導(dǎo)人員當(dāng)選代表機(jī)關(guān)代表的中國(guó)方案，不宜將其與普通代表選舉等同。(2)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織構(gòu)成的法定要求。全國(guó)和地方各級(jí)人大常委會(huì)組成人員在本級(jí)人大代表中選舉產(chǎn)生，各專門委員會(huì)組成人員的人選在本級(jí)人大代表中提名。由于人大代表間接選舉中人民代表大會(huì)不單獨(dú)組織本級(jí)人大代表的選舉會(huì)議，因此對(duì)于本級(jí)人大常委會(huì)、各專門委員會(huì)的專職組成人員，須另行分配至各選舉單位進(jìn)行選舉[注]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第23條第2款、第34條第3款，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第34條第1款、第47條第1款、第2款。。(3)我國(guó)人大代表選舉“代表性”要求。我國(guó)人大代表選舉不承擔(dān)政黨取得國(guó)家權(quán)力的功能，因此“代表性”成為我國(guó)人大代表選舉民主性的重要表現(xiàn)?！哆x舉法》明確規(guī)定，各級(jí)人大代表應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的工人、農(nóng)民和知識(shí)分子等基層代表，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表。全國(guó)人大和有關(guān)地方人大應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的歸僑代表[注]參見(jiàn)《選舉法》第7條。?！按髅薄贝淼闹贫劝才牛瑸楸ＷC各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的代表提供了重要的制度保障[注]《選舉法》第12條第3款、第18條規(guī)定，自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，代表名額可以另加百分之五。少數(shù)民族應(yīng)選全國(guó)人大代表，由全國(guó)人大常委會(huì)參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，分配給各選舉單位選出。實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)另行掌握部分少數(shù)民族代表名額分配權(quán)。。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在1987年關(guān)于“可否對(duì)每一民族的代表候選人分別搞差額”的法律詢問(wèn)答復(fù)中指出：“如果沒(méi)有選出按照法律規(guī)定應(yīng)該選出的少數(shù)民族的代表或者當(dāng)選的少數(shù)民族代表沒(méi)有達(dá)到應(yīng)選的名額，應(yīng)在該民族中再提出候選人進(jìn)行補(bǔ)選”[注]喬曉陽(yáng),張春生. 選舉法和地方組織法釋義與解答(二次修訂版)[M]. 北京: 法律出版社, 2001. 206.?！按髅薄贝砗蜻x人的名額一般不占所在選舉單位的代表名額，與各選舉單位提名的代表候選人不存在對(duì)等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

(二)選舉單位人數(shù)有限性、封閉性

選舉單位人數(shù)的有限性、封閉性是人大代表間接選舉的個(gè)性特征。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人大代表由下一級(jí)人民代表大會(huì)以及有關(guān)軍人代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，全國(guó)人大代表的選舉單位還包括特別行政區(qū)代表選舉會(huì)議。根據(jù)《選舉法》第11條第1款之規(guī)定，省級(jí)人大代表名額不超過(guò)1000名，設(shè)區(qū)的市級(jí)人大代表名額不超過(guò)650名，縣級(jí)人大代表名額不超過(guò)450名。在十三屆全國(guó)人大代表選舉中，香港選舉會(huì)議人數(shù)為1989人，澳門選舉會(huì)議人數(shù)為481人[注]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表選舉會(huì)議成員名單》(2017年9月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò))、《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表選舉會(huì)議成員名單》(2017年9月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò))。。相比較而言，人大代表直接選舉中選民人數(shù)較多，較大的選區(qū)選民人數(shù)多達(dá)一萬(wàn)人到幾萬(wàn)人不等。間接選舉采取的是選舉人會(huì)議形式，選舉過(guò)程公開(kāi)性較弱。直接選舉由選民直接參與選舉，選民參與度較高，選舉過(guò)程公開(kāi)性較強(qiáng)。直接選舉中，由于選民人數(shù)多、公開(kāi)性強(qiáng)、賄選成本高，一般不會(huì)出現(xiàn)候選人直接賄賂選民的情形。但在間接選舉中，由于選舉人人數(shù)少、封閉性強(qiáng)、賄選成本低，這給候選人直接賄賂選舉人留下了一定的操作空間。

(三)選舉主持機(jī)構(gòu)兼職性

選舉主持機(jī)構(gòu)的兼職性同樣是人大代表間接選舉的個(gè)性特征，與直接選舉主持機(jī)構(gòu)具有重要區(qū)別。間接選舉主持機(jī)構(gòu)職能由有關(guān)人大常委會(huì)兼領(lǐng)，不設(shè)專門的選舉主持機(jī)構(gòu)，主要是基于“組織間接選舉的工作量，相對(duì)于直接選舉要少一些?！薄坝筛髟摷?jí)人大常委會(huì)主持選舉，具有可行性，有利于節(jié)約成本和提高效率?！盵注]許安標(biāo),武增. 中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法解讀[M]. 北京: 中國(guó)法制出版社, 2010. 25.然而，選舉主持機(jī)構(gòu)兼職模式在節(jié)約成本、提高效率的同時(shí)，也為其履行選舉主持職能帶來(lái)挑戰(zhàn)。主持本級(jí)人大代表選舉對(duì)于設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人大常委會(huì)而言，居于其全部工作的次要和附屬地位，相關(guān)事務(wù)交付主持機(jī)構(gòu)處理時(shí)很容易流于形式。選舉主持機(jī)構(gòu)的兼職性，也可能使其無(wú)法實(shí)際履行選舉主持職能，而將選舉主持部分職責(zé)通過(guò)法律規(guī)定等方式賦予其他國(guó)家機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上地方人大主席團(tuán)主持本級(jí)人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人大代表的會(huì)議，即是選舉主持職能轉(zhuǎn)移的體現(xiàn)。接受選舉主持職能轉(zhuǎn)移的下一級(jí)人大主席團(tuán)，履行主持“大會(huì)選舉”等選舉相關(guān)職責(zé)同樣是兼職的。辦理選舉事務(wù)在相關(guān)機(jī)構(gòu)職能履行中具有特殊重要地位，但由于選舉存續(xù)時(shí)間極短[注]人大代表間接選舉在下級(jí)人大會(huì)議期間進(jìn)行，代表候選人提名、醞釀時(shí)間短，約兩天到幾天不等；人大常委會(huì)會(huì)期同樣短暫，本級(jí)人大常委會(huì)用于處理選舉事務(wù)時(shí)間，同樣僅限于半天或幾天不等。，選舉工作僅為其眾多工作中的極小一部分。與人大代表直接選舉相比較而言，選舉委員會(huì)雖然同樣具有臨時(shí)性的特征，但選舉委員會(huì)是專門性的選舉機(jī)構(gòu)，在選舉委員會(huì)存續(xù)期間可以專職履行選舉主持機(jī)構(gòu)職能，而本級(jí)人大常委會(huì)、下一級(jí)人大主席團(tuán)均不具有這一特征。

三、人大代表間接選舉治理結(jié)構(gòu)的制度障礙

人大常委會(huì)雖然為本級(jí)人大代表間接選舉的主持機(jī)構(gòu)，但代表選舉工作主要由下一級(jí)人大主席團(tuán)來(lái)完成?！哆x舉法》如此設(shè)計(jì)的基本邏輯是，間接選舉產(chǎn)生的人大代表一般由下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，而下一級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候依法由主席團(tuán)主持會(huì)議，于是主持上一級(jí)人大代表大會(huì)選舉的職責(zé)就交由下一級(jí)人大主席團(tuán)承擔(dān)[注]許安標(biāo),武增. 中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法解讀[M]. 北京: 中國(guó)法制出版社, 2010. 127.。這一制度設(shè)計(jì)符合我國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議制度的實(shí)踐邏輯，但當(dāng)其與人大代表選舉制度相結(jié)合時(shí)出現(xiàn)與選舉規(guī)律不相適應(yīng)的情形，需要予以重新審視。

(一)選舉機(jī)構(gòu)成員回避問(wèn)題

“不做自己案件的法官”是自然正義原則的基本規(guī)則之一，意在排除裁決主體固有的或任何可能存在的偏見(jiàn)[注]劉東亮. 什么是正當(dāng)法律程序[J]. 中國(guó)法學(xué),2010,(4): 77.。該項(xiàng)規(guī)則要求，法庭的判決或其他公共機(jī)構(gòu)的決定如果有與相應(yīng)判決、決定有利害關(guān)系的人或其他有成見(jiàn)、有偏見(jiàn)的人參與，該判決或決定即無(wú)效[注][英]韋德. 行政法[M]. 徐炳等譯. 北京: 中國(guó)大百科全書出版社, 1997. 10-11.。這一規(guī)則后來(lái)引入到行政領(lǐng)域。在人大代表選舉中，“不做自己案件的法官”規(guī)則主要表現(xiàn)在選舉機(jī)構(gòu)成員被推薦為代表候選人時(shí)應(yīng)當(dāng)辭去選舉機(jī)構(gòu)職務(wù)等情形。2010年《選舉法》修正時(shí)已經(jīng)就選舉委員會(huì)成員回避問(wèn)題作出規(guī)定，但遲遲未就間接選舉機(jī)構(gòu)成員回避問(wèn)題作出規(guī)定。

1. 選舉機(jī)構(gòu)成員與候選人身份重合

縣級(jí)以上的地方人大主席團(tuán)是人大會(huì)議召開(kāi)期間的會(huì)議主持機(jī)構(gòu)，其成員一般由同級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府領(lǐng)導(dǎo)人員[注]全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在1988年關(guān)于“政府組成人員能否被選為主席團(tuán)成員”的法律詢問(wèn)答復(fù)中指出：“按照全國(guó)人大的慣例，每屆第一次會(huì)議，政府組成人員可參加主席團(tuán)，以后的會(huì)議即不參加，這個(gè)做法可供參考?！眳⒁?jiàn)喬曉陽(yáng)、張春生. 選舉法和地方組織法釋義與解答(二次修訂版)[M]. 北京: 法律出版社, 2001. 287.，民主黨派、人民團(tuán)體、部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、宗教、歸僑、少數(shù)民族代表以及工人、農(nóng)民、解放軍、武警部隊(duì)的代表組成。主席團(tuán)成員的這種構(gòu)成模式，與上級(jí)人大代表候選人存在一定比例的重合。就遼寧省和衡陽(yáng)市的案例來(lái)看，主席團(tuán)成員和上級(jí)人大代表候選人的重合率達(dá)15%左右。對(duì)于身兼主席團(tuán)成員的代表候選人，就會(huì)出現(xiàn)由自己參加的選舉機(jī)構(gòu)主持自己參加代表選舉的問(wèn)題。盡管代表候選人未構(gòu)成主席團(tuán)成員的主體部分，但由其參加的主席團(tuán)監(jiān)督和管理選舉事務(wù)存在程序上的瑕疵。

從自然正義原則的一般規(guī)則來(lái)看，本級(jí)人大常委會(huì)在履行選舉主持職能時(shí)同樣可能面臨“做自己案件法官”的嫌疑。設(shè)區(qū)的市級(jí)人大常委會(huì)組成人員在本級(jí)人大代表中選舉產(chǎn)生,留任的人大常委會(huì)組成人員將以候選人的身份向下一級(jí)選舉單位提名。為了保證人大常委會(huì)工作的承繼性和連續(xù)性，按照我國(guó)組織人事工作三個(gè)梯隊(duì)建設(shè)的目標(biāo)要求，人大常委會(huì)每次換屆一般會(huì)有二分之一或三分之二的成員留任。對(duì)于作為代表候選人的常委會(huì)成員，主持下一級(jí)選舉單位關(guān)涉自己的選舉，在形式上顯然“做了自己案件的法官”。然而，由于人大常委會(huì)組成人員專職化的結(jié)構(gòu)要求，人大常委會(huì)專職成員作為代表候選人不存在競(jìng)爭(zhēng)的可能性，人大常委會(huì)專職成員參加選舉主持機(jī)構(gòu)的工作本質(zhì)上是與其利益無(wú)涉的。即使人大常委會(huì)非專職成員不可避免地處理了涉及自身利益的事務(wù)，但由于作為代表候選人的人大常委會(huì)組成人員所處選舉單位的分散性，使其很難對(duì)人大常委會(huì)的決定帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。另外，由于人大常委會(huì)對(duì)于代表當(dāng)選合法性的認(rèn)定和破壞選舉行為的調(diào)查處理形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，使這種在理論上可能存在的不利影響發(fā)生的概率極低。

2. 選舉機(jī)構(gòu)成員與選舉人身份重合

人大代表間接選舉中，選舉機(jī)構(gòu)成員與選舉人身份重合主要體現(xiàn)在主席團(tuán)成員與選舉人的身份重合。主席團(tuán)成員與選舉人身份重合，導(dǎo)致人大主席團(tuán)選舉監(jiān)管缺位，較高比例的選舉人處于監(jiān)管真空狀態(tài)，主席團(tuán)主持“大會(huì)選舉”時(shí)難以保持中立地位。

(1)人大主席團(tuán)選舉監(jiān)管缺位

賄選是候選人以金錢或者其他財(cái)物賄賂選舉人，妨害選舉人自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行為。當(dāng)賄選對(duì)象為多數(shù)的甚至全部的選舉人時(shí)，作為選舉人重要組成部分的主席團(tuán)成員將會(huì)涉入其中。作為上一級(jí)人大代表選舉的選舉人，下一級(jí)人大代表群體性收受賄賂極有可能導(dǎo)致承擔(dān)“大會(huì)選舉”主持職責(zé)的主席團(tuán)監(jiān)管缺位，從而使處于劣勢(shì)的代表候選人的賄賂行為倒逼具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的代表候選人，直接導(dǎo)致賄選風(fēng)氣蔓延！

(2)較高比例的選舉人處于監(jiān)管真空狀態(tài)

作為主持“大會(huì)選舉”的機(jī)構(gòu)，主席團(tuán)負(fù)有選舉活動(dòng)的監(jiān)督和管理職責(zé)，作為選舉人的主席團(tuán)成員同樣為其監(jiān)督和管理的對(duì)象。直接選舉同樣存在選舉主持機(jī)構(gòu)成員自我監(jiān)管的問(wèn)題，但由于其在選民中所占的比例極小，對(duì)選舉結(jié)果可能帶來(lái)的不利影響幾乎可以忽略，因此選舉主持機(jī)構(gòu)的成員也不會(huì)因?yàn)閾?dān)任選舉機(jī)構(gòu)職務(wù)而喪失選民資格。在人大代表間接選舉中，選舉機(jī)構(gòu)成員與選舉人一直保持較高比例的重合。就遼寧省、衡陽(yáng)市等地的情況來(lái)看，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人大主席團(tuán)成員人數(shù)占代表總數(shù)的九分之一至七分之一之間。省級(jí)到縣級(jí)人大主席團(tuán)及代表人數(shù)均呈遞減趨勢(shì)，但主席團(tuán)成員人數(shù)減幅低于代表減幅，因此省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人大主席團(tuán)占代表總數(shù)的比例呈上升趨勢(shì)。較高比例的選舉人處于監(jiān)督和管理的真空狀態(tài)，會(huì)對(duì)人大代表間接選舉的結(jié)果帶來(lái)重要影響。

(3)主席團(tuán)主持“大會(huì)選舉”時(shí)難以保持中立地位

在任何選舉中，選舉人對(duì)于候選人都會(huì)有自己的傾向和偏好。作為選舉人的主席團(tuán)成員，在履行選舉職責(zé)時(shí)很可能會(huì)傾向于自己所偏好的候選人，從而有損選舉機(jī)構(gòu)恪守中立的公眾形象。在人大代表間接選舉中，候選人向大會(huì)主席團(tuán)提供的個(gè)人身份、簡(jiǎn)歷等基本情況[注]參見(jiàn)《選舉法》第30條第2款。，對(duì)于候選人能否順利當(dāng)選具有重要參考作用。主席團(tuán)成員在審查候選人提供的基本情況時(shí)，很可能會(huì)放松對(duì)自己所傾向候選人的審查，而對(duì)于不滿意的候選人的審查可能會(huì)更加嚴(yán)苛。主席團(tuán)在介紹代表候選人情況時(shí)[注]參見(jiàn)《選舉法》第34條。，在介紹次序、時(shí)長(zhǎng)、內(nèi)容、方式上同樣可能會(huì)出現(xiàn)“厚此薄彼”，讓選舉人對(duì)個(gè)別候選人更加“關(guān)注”。

(二)人大常委會(huì)、主席團(tuán)承辦選舉具體事務(wù)的適應(yīng)性問(wèn)題

國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家事務(wù)的分配上，應(yīng)遵循機(jī)關(guān)性質(zhì)與事務(wù)屬性相適應(yīng)的原則。域外一些國(guó)家的議會(huì)雖然也有承擔(dān)選舉職責(zé)，但僅限于成立選舉機(jī)構(gòu)、進(jìn)行選區(qū)劃分等事項(xiàng)，具體的選舉事務(wù)一般交由專門的選舉機(jī)構(gòu)承辦。人民代表大會(huì)是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。雖然在機(jī)關(guān)性質(zhì)上與西方國(guó)家的議會(huì)有所不同，但其組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行及職責(zé)安排較為相似。一般認(rèn)為，人民代表大會(huì)是人民代表代表人民議事并作出決策的機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)擅長(zhǎng)就相關(guān)議題的利弊展開(kāi)充分論辯，并以“少數(shù)服從多數(shù)”的方式作出決定。對(duì)于某項(xiàng)法律的執(zhí)行、某項(xiàng)專門事務(wù)的承辦，則與人大常委會(huì)、主席團(tuán)議事機(jī)構(gòu)的內(nèi)在要求不相符。以代表候選人基本情況審查為例，候選人基本情況是否屬實(shí)是一個(gè)客觀性的問(wèn)題，有權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查核實(shí)即可得出結(jié)論，無(wú)需論辯的過(guò)程。該項(xiàng)職責(zé)對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)的調(diào)查和執(zhí)行能力要求較高，尤其是作為選舉人投票主要參考依據(jù)的候選人“基本情況”，其真實(shí)性對(duì)于選舉公正具有實(shí)質(zhì)性影響。將代表候選人基本情況的審查職責(zé)交由以“會(huì)議”為主要活動(dòng)方式的人大常委會(huì)、主席團(tuán)是不適宜的。

人民代表大會(huì)議事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，決定了人大常委會(huì)、主席團(tuán)的特殊結(jié)構(gòu)?；谌舜髾C(jī)關(guān)的“代表性”要求，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人大常委會(huì)、縣級(jí)以上地方人大主席團(tuán)成員人數(shù)多，身份結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在選舉事務(wù)的執(zhí)行能力上存在先天不足。選舉是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的政治活動(dòng)，選舉事務(wù)的承辦人員需要具備一定的法律、統(tǒng)計(jì)等專門知識(shí)，用以處理代表候選人資格、選舉結(jié)果爭(zhēng)議以及選票統(tǒng)計(jì)等事務(wù)，而人大常委會(huì)、主席團(tuán)成員的構(gòu)成顯然未設(shè)置此項(xiàng)專門要求。選舉過(guò)程中隨時(shí)可能出現(xiàn)的選舉糾紛，需要選舉機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)作出回應(yīng)和處理，人大常委會(huì)、主席團(tuán)很難滿足選舉機(jī)構(gòu)在效率上的基本要求，而群體性的會(huì)議式職能履行方式更使其在選舉事務(wù)的辦理上難以具體展開(kāi)。對(duì)于人大常委會(huì)或主席團(tuán)而言，選舉職能本身包含對(duì)選舉過(guò)程中選舉人、候選人行為的監(jiān)督和管理。然而，人大常委會(huì)或主席團(tuán)事實(shí)上很難有效監(jiān)督人大代表的選舉。本級(jí)人大常委會(huì)由于層級(jí)上的疏離、人員上的不足，對(duì)下級(jí)人大選舉本級(jí)人大代表顯得捉襟見(jiàn)肘，雖然下一級(jí)人大主席團(tuán)主持選舉時(shí)，本級(jí)人大常委會(huì)通常會(huì)派員列席，但這種列席顯然形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。被賦予主持“大會(huì)選舉”職能的下一級(jí)人大主席團(tuán)，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是代表在大會(huì)期間的臨時(shí)組合，短時(shí)間內(nèi)很難形成作為一個(gè)整體的選舉機(jī)構(gòu)所應(yīng)具有的價(jià)值基礎(chǔ)、專業(yè)精神和責(zé)任意識(shí)。人大主席團(tuán)事務(wù)繁雜，選舉事務(wù)居于其職能附屬地位，主席團(tuán)成員缺乏履行選舉監(jiān)督職責(zé)的自覺(jué)性。選舉機(jī)構(gòu)在選舉過(guò)程中的監(jiān)督功能受到弱化，選舉過(guò)程中的違法犯罪行為往往在事后經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間才被發(fā)現(xiàn)和查處。

(三)人民代表大會(huì)履行選舉職責(zé)可監(jiān)督性問(wèn)題

人民代表大會(huì)權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于其民主特質(zhì)，在憲法上僅受上級(jí)人大在特定事項(xiàng)以及人民的監(jiān)督。人民對(duì)于人民代表大會(huì)的監(jiān)督又具象化為代表接受選民或選舉單位監(jiān)督的制度安排[注]詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第2款、第27條第2款、第77條、第102條。。人民代表大會(huì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及廣泛的民主性特質(zhì)使其在作出決定時(shí)可以獲得普遍豁免，但這并不意味著其在執(zhí)行法律時(shí)亦應(yīng)獲得天然豁免。代表選舉事務(wù)管理權(quán)是《選舉法》規(guī)定的具有行政特征的法律執(zhí)行權(quán)力，是選舉法律規(guī)范實(shí)施的主導(dǎo)力量。選舉機(jī)構(gòu)對(duì)破壞選舉行為“熟視無(wú)睹”，缺乏職能履行的責(zé)任感和緊迫感是其難以受到有效監(jiān)督的重要表現(xiàn)。加強(qiáng)對(duì)選舉管理權(quán)力的監(jiān)督和責(zé)任追究，對(duì)于保障選舉廉潔、公平、公正具有重要意義，是督促選舉機(jī)構(gòu)積極履行法定職責(zé)、完善選舉法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需要。

從國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法運(yùn)行機(jī)理上來(lái)看，將人大代表間接選舉事務(wù)管理權(quán)力賦予人大常委會(huì)、主席團(tuán)，事實(shí)上為選舉管理權(quán)力賦予“免監(jiān)”特權(quán)。對(duì)于人大常委會(huì)、主席團(tuán)而言，憲法、法律沒(méi)有賦予本行政區(qū)域內(nèi)其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其予以監(jiān)督的權(quán)力。上級(jí)人大的監(jiān)督除限于特定事項(xiàng)外，還存在實(shí)施上的實(shí)際困難；人民的監(jiān)督較為抽象，仍然需要落實(shí)到具體的制度框架內(nèi)，如訴諸上級(jí)人大機(jī)關(guān)等。對(duì)于作為個(gè)體的人大代表而言，接受選民或選舉單位的監(jiān)督恰恰是通過(guò)選舉、罷免等程序予以實(shí)現(xiàn)。本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)(如公安部門等)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)于代表的違法行為雖然有法定的監(jiān)督職責(zé)，但在其需要向本級(jí)人大負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督的會(huì)議期間，對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)督于時(shí)不利。由于人大代表間接選舉時(shí)間短，代表候選人提名、醞釀時(shí)間約兩天到幾天不等，公安、監(jiān)察、檢察等機(jī)關(guān)同樣難以進(jìn)行監(jiān)督。雖然在正式的選舉程序前會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的準(zhǔn)備階段，但這一階段主要由本級(jí)、下級(jí)人大常委會(huì)以及黨的組織、統(tǒng)戰(zhàn)等部門協(xié)同完成，準(zhǔn)備過(guò)程相對(duì)封閉，有關(guān)機(jī)關(guān)在信息不對(duì)稱的情況下存在及時(shí)鎖定監(jiān)督對(duì)象的實(shí)際困難。因此，代表選舉事務(wù)的管理應(yīng)從人大常委會(huì)、主席團(tuán)作必要分離，將人大代表間接選舉管理權(quán)納入法律監(jiān)督軌道。

(四)“代表聯(lián)絡(luò)”與“代表選舉”工作機(jī)構(gòu)合署的中立性問(wèn)題

人大常委會(huì)代表選舉工作機(jī)構(gòu)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要為人大常委會(huì)履行代表選舉職責(zé)提供服務(wù)，承擔(dān)選舉相關(guān)工作時(shí)不具有獨(dú)立主體資格；在人民代表大會(huì)選舉上一級(jí)人大代表時(shí)，代表選舉工作機(jī)構(gòu)通過(guò)特定形式內(nèi)化到人大主席團(tuán)的工作機(jī)構(gòu)之中。代表選舉工作機(jī)構(gòu)承辦選舉事務(wù)的行為責(zé)任，對(duì)外由其所屬的人大常委會(huì)或者人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)。但由于人民代表大會(huì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，使其在履行代表選舉職責(zé)時(shí)難以追究與其職權(quán)相對(duì)應(yīng)的行為責(zé)任。人大常委會(huì)、主席團(tuán)事實(shí)上的責(zé)任豁免，將代表選舉工作機(jī)構(gòu)置于“有權(quán)無(wú)責(zé)”的狀態(tài)，容易導(dǎo)致權(quán)力失范并偏離法治軌道。人大常委會(huì)“代表聯(lián)絡(luò)”與“代表選舉”工作機(jī)構(gòu)合署辦公，為這種權(quán)力失范創(chuàng)造了一定程度的便利，使人大工作人員為拉票“穿針引線”埋下伏筆。

代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)，是地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人大代表以及在本行政區(qū)域工作或居住的上級(jí)人大代表，并為其執(zhí)行代表職務(wù)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)。作為個(gè)體的代表，執(zhí)行代表職務(wù)時(shí)與人大常委會(huì)聯(lián)系最為緊密者，首推代表聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)。工作上長(zhǎng)期形成的經(jīng)常性聯(lián)系，使代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)與代表建立了彼此互信的基礎(chǔ)和即時(shí)聯(lián)系的便利。就各地人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來(lái)看，承擔(dān)代表聯(lián)絡(luò)工作的機(jī)構(gòu)一般同時(shí)也擔(dān)負(fù)代表選舉的具體工作。人大常委會(huì)在主持本級(jí)人大代表選舉時(shí)，由代表選舉聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)人大代表的換屆選舉工作。人大主席團(tuán)在主持上級(jí)人大代表的大會(huì)選舉時(shí)，本級(jí)人大常委會(huì)代表選舉聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)同樣是代表選舉工作的主要參與者[注]參見(jiàn)廣州市人大常委會(huì)選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會(huì)[EB/OL].(2020-12-13)[2022-02-19]. https://www.rd.gz.cn/rdgl/rdjj/cwhhy/cwhgzjg/content/post_148543.html.；主席團(tuán)在大會(huì)選舉前的準(zhǔn)備工作，則理所當(dāng)然地由本級(jí)人大常委會(huì)代表選舉聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。“代表聯(lián)絡(luò)”與“代表選舉”工作機(jī)構(gòu)合署，不利于代表選舉機(jī)構(gòu)中立形象的確立，有損選舉活動(dòng)公平、公正、公開(kāi)的公眾觀感。

四、非常狀態(tài)下人大代表間接選舉治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)制性安排

(一)人大會(huì)議籌備組的設(shè)立及其職能定位

人大會(huì)議籌備組是人民代表大會(huì)制度實(shí)踐的產(chǎn)物。李建國(guó)在解釋籌備組設(shè)立時(shí)指出：“對(duì)于正常換屆，憲法法律規(guī)定了相關(guān)制度，保證各級(jí)人大常委會(huì)履行職責(zé)的連續(xù)性?！薄皩?duì)于特殊情況，實(shí)踐中則采取由上一級(jí)人大常委會(huì)作出決定，成立籌備性機(jī)構(gòu)，代行法定機(jī)關(guān)職權(quán)的做法?！盵注]李建國(guó). 關(guān)于《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于成立遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組的決定(草案)》的說(shuō)明[EB/OL].(2016-10-12)[2022-02-19]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998982.htm.有學(xué)者認(rèn)為，人大會(huì)議籌備組的設(shè)置始于首屆地方人大代表選舉[注]鄭磊. 危機(jī)中的自新契機(jī)——從衡陽(yáng)賄選事件的三層處理方案談起[J]. 法學(xué),2014,(7): 105.，這與實(shí)際不符。1953—1954年全國(guó)和地方各級(jí)人大代表選舉由中央和地方各級(jí)選舉委員會(huì)辦理[注]參見(jiàn)1953年《選舉法》第35條。。人大會(huì)議籌備組一般在行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)成立，負(fù)責(zé)新成立行政區(qū)域人民代表大會(huì)的籌備事宜[注]1997年直轄后的重慶市、貴州省地級(jí)遵義市的設(shè)立，1998年河南省地級(jí)信陽(yáng)市的設(shè)立，2009年新設(shè)立的天津市濱海新區(qū)、區(qū)劃調(diào)整后的上海市浦東新區(qū)，2010年北京市新的東城區(qū)、西城區(qū)的設(shè)立，2011年上海市新的黃浦區(qū)的設(shè)立，2012年海南省地級(jí)三沙市的設(shè)立等。。在特殊情況下，當(dāng)人大常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議履行法定職能時(shí)，人大會(huì)議籌備組開(kāi)始成為臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)安排。基于以上經(jīng)驗(yàn)，我們可以對(duì)“人大會(huì)議籌備組”進(jìn)行一般性的概念描述。所謂人大會(huì)議籌備組，是指在縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)或者鄉(xiāng)級(jí)人大主席團(tuán)缺位的情形下，由上一級(jí)人大常委會(huì)決定成立，負(fù)責(zé)大會(huì)籌備、代表資格認(rèn)定和會(huì)議召集的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。會(huì)議籌備組在人大會(huì)議籌備事宜上，代行縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)或鄉(xiāng)級(jí)人大主席團(tuán)的部分職責(zé)。

然而“會(huì)議籌備”是一個(gè)政治性的概念，因此有學(xué)者進(jìn)一步將會(huì)議籌備組定位為選舉主持機(jī)構(gòu)[注]鄭磊. 危機(jī)中的自新契機(jī)——從衡陽(yáng)賄選事件的三層處理方案談起[J]. 法學(xué),2014,(7): 103-106.，但從會(huì)議籌備組實(shí)際的工作職責(zé)上來(lái)看，選舉主持機(jī)構(gòu)并非其承擔(dān)的主要機(jī)構(gòu)職能。從衡陽(yáng)市和遼寧省人大會(huì)議籌備組的職責(zé)來(lái)看，衡陽(yáng)市十四屆人大第三次會(huì)議籌備組主要負(fù)責(zé)：(1)會(huì)議籌備；(2)接受省人大代表辭職并報(bào)省人大常委會(huì)備案、公告；(3)接受市人大代表資格終止的報(bào)告并公告；(4)會(huì)議召集[注]湖南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于成立衡陽(yáng)市第十四屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議籌備組的決定[N]. 湖南日?qǐng)?bào), 2013-12-29(1).。遼寧省十二屆人大第七次會(huì)議籌備組主要負(fù)責(zé)：(1)會(huì)議籌備；(2)對(duì)省人大代表資格終止的情況予以備案、公告；(3)認(rèn)定補(bǔ)選代表資格、公布代表名單；(4)會(huì)議召集；(5)其他事項(xiàng)[注]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于成立遼寧省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議籌備組的決定[N]. 人民日?qǐng)?bào), 2016-09-14(4).。其中，“會(huì)議籌備”“會(huì)議召集”與選舉機(jī)構(gòu)職能沒(méi)有直接聯(lián)系，“確認(rèn)補(bǔ)選代表資格、公布代表名單”屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能，不屬于選舉主持機(jī)構(gòu)職能。人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人大代表罷免、辭職等代表資格終止的情況予以備案、公告，與本級(jí)人大常委會(huì)“公布代表名單”的性質(zhì)相同，屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能。鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)人大代表資格終止的情況予以公告，與鄉(xiāng)級(jí)人大主席團(tuán)“公布代表名單”的性質(zhì)相同，同樣屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能[注]參見(jiàn)《選舉法》第55條、《代表法》第50條。。

接受人大代表辭職理論上屬于選舉機(jī)構(gòu)職能，但由于直接選舉機(jī)構(gòu)和間接選舉機(jī)構(gòu)采取不同的結(jié)構(gòu)模式，其在職能歸屬上呈現(xiàn)出不同的制度邏輯。在間接選舉中，接受人大代表辭職由選舉單位負(fù)責(zé)，選舉單位將接受辭職的決議報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案、公告。接受上一級(jí)人大代表辭職的職責(zé)本屬于選舉單位的人大主席團(tuán)(即“主持大會(huì)選舉的機(jī)構(gòu)”)，但由于人大主席團(tuán)為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，接受上一級(jí)人大代表辭職并報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案、公告的職責(zé)只能賦予選舉單位的人大常委會(huì)。在直接選舉中，接受縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表辭職的職責(zé)形式上由本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)由其常設(shè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這一制度設(shè)計(jì)同時(shí)隱含著人大代表選舉主持機(jī)構(gòu)職能延續(xù)的制度邏輯。作為人大代表直接選舉主持機(jī)構(gòu)的縣鄉(xiāng)兩級(jí)選舉委員會(huì)統(tǒng)一由縣級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立，選舉委員會(huì)解散后，接受縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表辭職的職責(zé)理論上應(yīng)當(dāng)全部由設(shè)立它的縣級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。但《選舉法》將接受鄉(xiāng)級(jí)人大代表辭職的職責(zé)賦予了鄉(xiāng)級(jí)人大，與縣級(jí)人大常委會(huì)接受本級(jí)人大代表辭職的制度邏輯不同[注]參見(jiàn)《選舉法》第55條。。從《選舉法》的立法精神上來(lái)看，人大會(huì)議籌備組僅在“接受上一級(jí)人大代表辭職并報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)備案、公告”的職責(zé)上，屬于人大代表間接選舉中主持大會(huì)選舉的機(jī)構(gòu)的職能，其他職責(zé)屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。

(二)代表資格審查委員會(huì)的存續(xù)問(wèn)題

與人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)不同，代表資格審查委員會(huì)是法定代表資格審查機(jī)構(gòu)，具有法定的、獨(dú)立的主體地位?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》分別就代表資格審查委員會(huì)的設(shè)立、人員構(gòu)成、職權(quán)作出原則性規(guī)定[注]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第9條、第26條，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第37條、第56條、第57條。。《選舉法》《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》分別就代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行代表資格審查的具體內(nèi)容，暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止方面的職責(zé)作出明確規(guī)定[注]參見(jiàn)《選舉法》第47條，《代表法》第48條、第49條、第50條。。代表資格審查委員會(huì)雖然置于人大或其常委會(huì)的組織框架下，但具有代表資格的獨(dú)立審查權(quán)，即使人大或其常委會(huì)對(duì)報(bào)告享有否決權(quán)，但這并不意味著對(duì)代表資格審查委員會(huì)審查職權(quán)的否定。代表資格審查委員會(huì)職權(quán)受法律保障，人大或其常委會(huì)不能繞開(kāi)代表資格審查委員會(huì)對(duì)當(dāng)選代表資格進(jìn)行審查；代表資格審查委員會(huì)在組織上受法律保護(hù)，非經(jīng)法定事由不得解散。事實(shí)上，無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)組成人員履職學(xué)習(xí)專題講座的報(bào)告[注]李飛. 全國(guó)人大常委會(huì)的組織制度和議事規(guī)[EB/OL].(2013-06-25)[2022-02-19]. http://www.npc.gov.cn/npc/c541/201306/58691893c1c7466f8dcd09c117090c21.shtml.，還是各級(jí)人大官方網(wǎng)站的機(jī)構(gòu)設(shè)置結(jié)構(gòu)圖，均將代表資格審查委員會(huì)與人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)做有意識(shí)地區(qū)分。

“遼寧拉票賄選案”中，涉案省人大代表及其常委會(huì)組成人員均過(guò)半數(shù)，導(dǎo)致省人大及其常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議履行職能，并由此引發(fā)代表資格審查委員會(huì)存續(xù)問(wèn)題。需要注意的是，人大或其常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議與人大或其常委會(huì)解散是兩個(gè)不同的概念。拉票賄選案發(fā)時(shí)，遼寧省第十二屆人大及其常委會(huì)并未解散，只是涉案人數(shù)過(guò)半，代表及常委會(huì)組成人員人數(shù)不足以正常召集會(huì)議履行職能。遼寧省人大代表、常委會(huì)組成人員的選舉為補(bǔ)選，未涉案的省人大代表、常委會(huì)組成人員資格仍然有效，省人大各專門委員會(huì)和省人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)依然存在。人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)附屬于人大常委會(huì)，為人大常委會(huì)履行職能提供服務(wù)。在人大常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議時(shí)，其工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)便失去服務(wù)對(duì)象。作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)的人大會(huì)議籌備組可以另行成立工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，亦可授權(quán)人大常委會(huì)原有的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)為籌備組履行職能提供服務(wù)。然而，代表資格審查委員會(huì)為法定機(jī)構(gòu)，其組織存續(xù)及職能履行受法律保障。人大常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議，并不必然導(dǎo)致代表資格審查委員會(huì)解散，除非代表資格審查委員會(huì)過(guò)半數(shù)成員涉案，無(wú)法召集會(huì)議履行法定職責(zé)，或者其在履行職責(zé)過(guò)程中存有重大違法情形。就遼寧省的案例來(lái)看，并未有信息顯示代表資格審查委員會(huì)成員涉案。省級(jí)人大代表資格審查發(fā)生在全國(guó)人大代表選舉之前，省人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)同樣不存在職能履行上的重大過(guò)失。人大會(huì)議籌備組重新設(shè)立代表資格審查委員會(huì)，實(shí)際上是對(duì)代表資格審查委員會(huì)法律地位認(rèn)識(shí)模糊的表現(xiàn)。

五、人大代表間接選舉治理結(jié)構(gòu)的制度優(yōu)化

(一)明確列舉間接選舉主持機(jī)構(gòu)職責(zé)

1983年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》以及2010年《選舉法》修正時(shí)，就縣鄉(xiāng)兩級(jí)選舉委員會(huì)的職責(zé)(權(quán))作了明確列舉[注]詳見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》第2條、《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉的決定》(2010年3月14日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò))第4條。。相比較而言，《選舉法》至今未對(duì)人大代表間接選舉主持機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行明確列舉?！哆x舉法》明確列舉設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人大常委會(huì)作為選舉主持機(jī)構(gòu)的職責(zé)有其內(nèi)在的必要性。首先，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人大常委會(huì)同時(shí)承擔(dān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)，有關(guān)人大常委會(huì)承擔(dān)的選舉相關(guān)職責(zé)并不盡然屬于選舉主持機(jī)構(gòu)的職責(zé)，因此有必要對(duì)選舉主持機(jī)構(gòu)職責(zé)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)進(jìn)行區(qū)分。其次，下一級(jí)人大主席團(tuán)雖然沒(méi)有“選舉主持機(jī)構(gòu)”的身份，但《選舉法》對(duì)其選舉相關(guān)職責(zé)作了大篇幅的規(guī)定。相反，《選舉法》有關(guān)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人大常委會(huì)選舉主持機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定非常有限。因此需要完善本級(jí)人大常委會(huì)作為選舉主持機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明晰本級(jí)人大常委會(huì)、下一級(jí)人大主席團(tuán)在履行選舉職責(zé)上的關(guān)系。在間接選舉主持機(jī)構(gòu)職責(zé)未明確列舉前，處理本級(jí)人大常委會(huì)與下一級(jí)人大主席團(tuán)的關(guān)系應(yīng)遵循以下原則：在無(wú)法律明確規(guī)定的前提下，對(duì)代表選舉需要統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)，由本級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)；對(duì)可以依據(jù)地方實(shí)際、需要地方具體操辦的事項(xiàng)，由下一級(jí)人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)。

(二)增加人大主席團(tuán)成員回避的規(guī)定

2010年《選舉法》修正時(shí)，增加規(guī)定：“選舉委員會(huì)的組成人員為代表候選人的，應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會(huì)的職務(wù)”[注]詳見(jiàn)《選舉法》第10條第2款。。按照這一邏輯，在人大代表間接選舉中，應(yīng)增加規(guī)定：“選舉單位主席團(tuán)的組成人員為代表候選人的，應(yīng)當(dāng)辭去主席團(tuán)的職務(wù)”，理順《選舉法》在直接選舉和間接選舉中有關(guān)選舉機(jī)構(gòu)的整體邏輯關(guān)系。鑒于人大主席團(tuán)存續(xù)時(shí)間短，擬提名為上級(jí)人大代表候選人的，原則上不再作為主席團(tuán)的組成人員。代表候選人辭去主席團(tuán)職務(wù)，主持大會(huì)選舉的機(jī)構(gòu)至少在候選人層面是平等、持中的。當(dāng)然，這只是初步的改革措施，長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)是主持大會(huì)選舉的職責(zé)與人大主席團(tuán)分離，賦予具有獨(dú)立法律主體地位的選舉委員會(huì)。

(三)“代表聯(lián)絡(luò)”與“代表選舉”職能作組織性分離

鑒于代表聯(lián)絡(luò)具體工作對(duì)于選舉中立形象的不利影響，有必要對(duì)人大常委會(huì)“代表聯(lián)絡(luò)”與“代表選舉”具體工作進(jìn)行組織性分離。實(shí)踐中，北京市人大常委會(huì)將“代表聯(lián)絡(luò)”和“代表選舉”職能進(jìn)行了機(jī)構(gòu)分離，成立“代表聯(lián)絡(luò)室”和“人事室”分別承擔(dān)“代表聯(lián)絡(luò)”和“代表選舉”的具體工作[注]參見(jiàn)北京市人大及其常委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置[EB/OL].[2022-02-19]. http://www.bjrd.gov.cn/rdgk/.。天津市人大常委會(huì)雖然在形式上設(shè)立了“代表工作室”和“人事任免工作室”，但“代表聯(lián)絡(luò)”和部分“代表選舉”的具體工作仍然由“代表工作室”承擔(dān)。當(dāng)然，“代表工作室”的職責(zé)不涉及全國(guó)人大代表選舉的具體工作，實(shí)現(xiàn)了“代表聯(lián)絡(luò)”與“代表選舉”職能在組織上的初步分離[注]參見(jiàn)代表工作室[EB/OL].(2007-11-24)[2022-02-19]. http://www.tjrd.gov.cn/rdgl/system/2007/11/24/000005983.shtml.。為了加強(qiáng)省人大及其常委會(huì)的人事選舉任免工作，遼寧省人大于2016年1月成立具有專門委員會(huì)性質(zhì)的“人事選舉委員會(huì)”[注]參見(jiàn)省十二屆人大六次會(huì)議關(guān)于設(shè)立遼寧省人民代表大會(huì)人事選舉委員會(huì)的決定[N]. 遼寧日?qǐng)?bào),2016-01-31(2).，與省人大常委會(huì)“代表工作委員會(huì)”合署辦公，但“代表聯(lián)絡(luò)”和“代表選舉”的具體工作仍未進(jìn)行組織分離[注]參見(jiàn)人事選舉委員會(huì)(代表工作委員會(huì))工作職責(zé)[EB/OL].(2018-04-11)[2022-02-19]. http://www.lnrd.gov.cn/p1/gzzz22222222/20180411/41715.html.。2022年《地方人大和地方組織法》修正時(shí)，在傳統(tǒng)的“法制工作委員會(huì)”“預(yù)算工作委員會(huì)”之外，明確將“代表工作委員會(huì)”列為縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)[注]參見(jiàn)《地方人大和政府組織法》第59條第1款。。在具體的職責(zé)分配上，建議“代表工作委員會(huì)”不再包括“代表選舉”的具體工作，將原“代表選舉”的具體工作、機(jī)構(gòu)、人員與代表資格審查委員會(huì)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)“代表選舉”與“代表聯(lián)絡(luò)”具體工作在組織上的徹底分離。

(四)非經(jīng)法定事由不宜另設(shè)代表資格審查機(jī)構(gòu)

代表資格審查委員會(huì)為法定機(jī)構(gòu)，非經(jīng)法定事由不得解散。與人大常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議的情形不同，行政區(qū)劃調(diào)整后首屆人大會(huì)議召開(kāi)前并無(wú)代表資格審查委員會(huì)的機(jī)構(gòu)建制，因此有必要在人大會(huì)議籌備組下設(shè)代表資格審查委員會(huì)負(fù)責(zé)代表資格審查事宜。人大常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議時(shí)，事先已經(jīng)存在一個(gè)合法的代表資格審查委員會(huì)。除非代表資格審查委員會(huì)無(wú)法召集會(huì)議或履行職責(zé)存有重大違法情形，不得解散。因此，在人大常委會(huì)無(wú)法召集會(huì)議情形下成立的人大會(huì)議籌備組，非經(jīng)法定事由不得另行組織代表資格審查委員會(huì)履行代表資格審查職責(zé)，人大會(huì)議籌備組成立后，可就代表資格審查委員會(huì)的成員作出部分調(diào)整。人大常委會(huì)組成人員補(bǔ)選產(chǎn)生后，亦可就代表資格審查委員會(huì)的成員作出部分調(diào)整。代表資格審查委員會(huì)人數(shù)應(yīng)法定，不得隨意增減。

(五)恢復(fù)設(shè)立設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的選舉委員會(huì)

在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)組織框架基礎(chǔ)上，整合本級(jí)人大或其常委會(huì)選舉工作機(jī)構(gòu)資源，恢復(fù)設(shè)立設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的選舉委員會(huì)?；謴?fù)設(shè)置的選舉委員會(huì)類同于代表資格審查委員會(huì)，不但具有獨(dú)立的法律主體地位，同時(shí)還具有獨(dú)立的法律職能。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的選舉委員會(huì)恢復(fù)設(shè)置后，縣級(jí)選舉委員會(huì)應(yīng)作與之相適應(yīng)的組織調(diào)整，將人大主席團(tuán)、人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)以及其他選舉工作機(jī)構(gòu)的職能統(tǒng)合到縣級(jí)以上的選舉委員會(huì)。實(shí)踐中，很多地方人大常委會(huì)代表選舉工作機(jī)構(gòu)本身兼具代表資格審查委員會(huì)日常工作的辦理[注]參見(jiàn)人事代表聯(lián)絡(luò)委員會(huì)工作職責(zé)[EB/OL].(2020-03-25)[2022-02-19]. http://www.jsrd.gov.cn/jgzy/rdlw/gzzz/202003/t20200325_522468.shtml.，這也為機(jī)構(gòu)之間的整合奠定了法律基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。恢復(fù)設(shè)置的設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的選舉委員會(huì)主要承擔(dān)以下工作：(1)主持本級(jí)人大代表選舉；(2)指導(dǎo)下級(jí)人大代表選舉；(3)審查本級(jí)人大代表資格；(4)主持本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)公職人員的選舉、任免?？h級(jí)以上的地方選舉委員會(huì)還承擔(dān)上一級(jí)人大代表選舉的具體工作。

在人民代表大會(huì)根本政治制度下，一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須建立在人民代表大會(huì)權(quán)力框架之下，恢復(fù)設(shè)置的選舉委員會(huì)同樣應(yīng)當(dāng)在人民代表大會(huì)下設(shè)立。從人民代表大會(huì)層級(jí)關(guān)系的角度來(lái)看，選舉委員會(huì)的設(shè)置路徑有兩種：(1)由上一級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生；(2)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。在同一層級(jí)的人民代表大會(huì)，選舉委員會(huì)的設(shè)置同樣存在兩種路徑選擇：(1)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生；(2)由人大常委會(huì)產(chǎn)生。選舉委員會(huì)由上一級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，有利于加強(qiáng)上一級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)選舉工作的監(jiān)督，但完全超脫于下一級(jí)人民代表大會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，不利于選舉工作的銜接和配合。在同一層級(jí)人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)產(chǎn)生的選舉委員會(huì)政治和法律地位高、話語(yǔ)權(quán)重，組成人員的尊榮感和責(zé)任感強(qiáng)，對(duì)于加強(qiáng)選舉機(jī)構(gòu)的建設(shè)具有重要意義。2016年1月遼寧省人大將“人事選舉委員會(huì)”升格為人大專門委員會(huì)，就是為了加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的人事選舉任免工作[注]參見(jiàn)省十二屆人大六次會(huì)議關(guān)于設(shè)立遼寧省人民代表大會(huì)人事選舉委員會(huì)的決定[N]. 遼寧日?qǐng)?bào), 2016-01-31(2).。由人大常委會(huì)產(chǎn)生的選舉委員會(huì)雖然不具有前述明顯優(yōu)勢(shì)，但人大常委會(huì)便于召集會(huì)議，工作方式機(jī)動(dòng)靈活、工作效率高也是顯而易見(jiàn)的。為了便于選舉委員會(huì)工作的正常開(kāi)展，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的選舉委員會(huì)宜在本級(jí)人民代表大會(huì)下設(shè)立，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定任免；在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，人大常委會(huì)可以對(duì)選舉委員會(huì)部分成員進(jìn)行個(gè)別任免。選舉委員會(huì)設(shè)置于人民代表大會(huì)，可以在一定程度上降低賄選對(duì)選舉機(jī)構(gòu)的沖擊。各級(jí)選舉委員會(huì)接受本級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，下級(jí)選舉委員會(huì)接受上級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督并接受上級(jí)選舉委員會(huì)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)人大代表間接選舉治理結(jié)構(gòu)依托于人民代表大會(huì)會(huì)議制度體系，當(dāng)選舉機(jī)構(gòu)內(nèi)嵌于人民代表大會(huì)會(huì)議組織結(jié)構(gòu)時(shí)需要進(jìn)行必要的調(diào)整以適應(yīng)選舉規(guī)律的內(nèi)在要求。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上談及一個(gè)國(guó)家民主不民主的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)指出：“要看制度和法律規(guī)定了什么樣的政治程序和政治規(guī)則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執(zhí)行。”[注]習(xí)近平. 論堅(jiān)持人民當(dāng)家作主[M]. 北京: 中央文獻(xiàn)出版社, 2021.335-336.完善人大代表間接選舉機(jī)構(gòu)制度體系，優(yōu)化人大代表間接選舉治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于選舉制度和選舉程序、規(guī)則得到真正執(zhí)行具有重要意義。在“選舉全過(guò)程監(jiān)督”理念指導(dǎo)下，人大代表間接選舉機(jī)構(gòu)應(yīng)本著“能執(zhí)行、可監(jiān)督、有擔(dān)當(dāng)”原則進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的人大代表間接選舉機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)具有法律執(zhí)行能力、在法定職責(zé)范圍內(nèi)接受監(jiān)督并能夠?yàn)樽约旱男袨槌袚?dān)法律責(zé)任的組織機(jī)構(gòu)體系。在整合現(xiàn)有選舉機(jī)構(gòu)、人員編制的基礎(chǔ)上，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上恢復(fù)設(shè)立專門性、綜合性的選舉委員會(huì)并作常設(shè)化改制將是人大代表間接選舉機(jī)構(gòu)制度改革的一個(gè)重要方向。