周燕妮 高莉娟

（中共江西省委黨校［行政學院］科社教研部，江西 南昌 330008）

習近平總書記指出，“我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主”［1］28。發(fā)展全過程人民民主是中國社會主義民主政治的內在要求。全過程人民民主理念的提出，深刻表達了中國民主政治道路的方向與目標，也系統(tǒng)詮釋了“中國的民主”［2］22在國家社會治理中的功能與作用。因此，實踐向度的人民民主［3］應成為未來研究界探討的重點。江西省人民政協(xié)通過打造“贛事好商量”品牌，通過在省內多地展開實踐探索，有效發(fā)揮了人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構的功能和作用，也為全過程人民民主在基層治理的實踐中構建了一套完整的運行機制。該做法得到全國政協(xié)及相關部門的高度重視，其實踐舉措也多次在《人民政協(xié)報》、“人民政協(xié)網”“中國政協(xié)”等媒體雜志上刊發(fā)，“贛事好商量”正從江西省走向全國，為進一步探索人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主提供了重要參考和地方經驗。

一、研究緣起與文獻梳理

人民政協(xié)在推進中國特色社會主義民主政治發(fā)展中具有重要地位。改革開放四十余年，我國社會結構正發(fā)生著深刻變革，而經濟騰飛并不代表著社會的全面進步，人民群眾比以往任何時候都更追求公平、正義、民主、平等。在此背景下，國家通過行政體制的改革，促進社會各領域的發(fā)展，為各行各業(yè)保駕護航；與此同時，在推進基層治理體系和治理能力現代化進程中，協(xié)商民主的實踐正扮演著越來越重要的角色。這也是黨和國家領導人提出“全過程人民民主”概念的重要原因?；鶎訁f(xié)商民主的豐富實踐為全過程人民民主的發(fā)展帶來新的啟迪與智慧。已有研究表明，學界主要是從全過程人民民主的內涵價值、實現機制等層面進行探討與闡述。

一是探討全過程人民民主的內涵與價值?；谖覈裰髡伟l(fā)展的理論維度，學界關于全過程人民民主的探討主要聚焦于其自身的內涵及價值意義。如張愛軍提出，“‘民心是最大的政治’這是全過程人民民主的本質”［4］。張明軍則認為，全過程人民民主體現出“以對人民多數人意志尊重為目的的新形態(tài)民主”，此外，對其價值取向主要體現在“以人民為中心”方面［5］。房寧指出，“協(xié)商民主是全過程人民民主的一種重要形式，是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”［6］。孫應帥認為：“全過程人民民主是一種中國式民主的新形態(tài)和人民當家做主的實踐新機制”［7］。值得一提的是，在2021年12月4日國務院新聞辦發(fā)表《中國的民主》白皮書次日，由外交部網站發(fā)布的《美國民主情況》報告［8］，從制度、實踐到“輸出民主”等三個層面對美國民主的現狀、弊端、困境進行深刻剖析，同時將中國的民主的真正內涵即“人民享有廣泛權利”，更為深刻的呈現出來。以上研究通過聚焦全過程人民民主的內涵、形態(tài)、價值及其與協(xié)商民主之間的關聯(lián)度探討，從而勾勒出一幅全過程人民民主的大致輪廓圖。上述研究對全過程人民民主的內核及表現形式，還缺乏深入的探討。

二是探討全過程人民民主的實現機制。在關于如何發(fā)展全過程人民民主這個問題上，學界主要聚焦于宏觀層面的國家體制機制、以及中觀層面的制度設計等方面。具體而言，吳玲娜認為，全過程人民民主的發(fā)展應從體制層面、制度層面、組織層面、民意層面等著手，其中尤其應該強調“黨的領導是全過程人民民主政治建設的歷史必然”［9］。唐亞林建議通過創(chuàng)建“全過程民主”的回應式民主、參與式民主、協(xié)商式民主及監(jiān)督式民主等四大運作形態(tài)，并通過實施精準識別機制、精致發(fā)展機制、精準推進機制、精敏發(fā)現機制四大實現機制來發(fā)展全過程人民民主［10］。莫紀宏則提倡應從法治角度來推進全過程人民民主，即“要將民主與法治、人權等價值有機結合起來，才能構建起科學的基于人民民主價值而形成的治理秩序”［11］。研究界在對全過程人民民主的內涵、價值及其外延輪廓進行梳理基礎上，又從多個維度探討了其實現機制和功能作用，為中國特色社會主義民主政治研究拓寬了研究領域及視野。

值得注意的是，“全過程人民民主”不是由西方學界、也不是由中國學者提出的，而是中國國家領導人在考察基層社會治理的背景下提出的。所以對于如何實現和發(fā)展全過程人民民主，應在已有的宏觀、中觀研究基礎上，聚焦實際層面的探討，即全過程人民民主的終端應該是以實踐價值為取向的。因此，本文認為，應該將全過程人民民主與協(xié)商民主的實踐結合起來。而人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，其本身承當著發(fā)展全過程人民民主重要載體作用。具體體現在兩個方面。其一，黨和國家越來越重視人民政協(xié)在推進基層協(xié)商治理實踐的作用發(fā)揮。人民政協(xié)處于“凝心聚力第一線、決策咨詢第一線、協(xié)商民主第一線、國家治理第一線”的重要位置，在發(fā)展全過程人民民主的過程中，理應發(fā)揮其應有的功能作用。其二，人民政協(xié)不斷推進政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相銜接的實踐探索，一定程度上積累了豐富的基層協(xié)商治理經驗，為發(fā)展全過程人民民主提供了重要的啟示和參考?；谝陨涎芯?，本文對江西省人民政協(xié)探索實踐的“贛事好商量”進行深入調研，思考政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主中的功能及其實現機制，以期探討出契合基層實際的全過程人民民主的實現路徑。

二、“贛事好商量”：人民政協(xié)參與的全過程人民民主的基層治理實踐

人民政協(xié)在基層治理實踐中，通過將自身的制度優(yōu)勢轉化為基層治理效能，繼而發(fā)展全過程人民民主。人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，在發(fā)揮政協(xié)協(xié)商的內在優(yōu)勢、組織和制度建設、協(xié)助國家將“制度優(yōu)勢轉化為治理效能”等方面發(fā)揮了諸多“溢出效應”［12］，這也是人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主過程中能夠發(fā)揮重要功能作用的重要原因。“贛事好商量”是江西政協(xié)近年來為促進基層協(xié)商治理所搭建的基層協(xié)商民主平臺。在江西政協(xié)最新出臺的《關于發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構作用推進“贛事好商量”協(xié)商平臺建設的實施意見》中，明確指出“贛事好商量”是政協(xié)聚焦“改革發(fā)展要事、民生改善實事、社會治理難事”、服務黨政工作大局、委員聯(lián)系服務群眾、群眾參與政協(xié)協(xié)商民主的載體、橋梁和重要渠道［13］。如前文所述，發(fā)展全過程人民民主更多應從實踐向度進行考量，全過程人民民主也是一種帶有中國風格的民主實踐［14］。本文從人民政協(xié)的角度來認識和思考發(fā)展全過程人民民主的實踐價值，從中發(fā)掘政協(xié)的功能及其實現機制。

（一）搭建協(xié)商議事平臺，發(fā)揮全過程暢通民情民意的功能

協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，其重要性在于能夠拓寬民主的廣度與深度，并達到基層治理目的。十九屆四中全會提出“構建基層社會治理新格局”?；鶎幼灾问腔鶎由鐣卫淼闹匾画h(huán)，協(xié)商民主理念的引入，則為基層更好實現自治提供了重要遵循。江西省政協(xié)通過在全省各地開展“贛事好商量”協(xié)商民主平臺建設，搭建全過程暢通民情民意的協(xié)商平臺，實現了全過程人民民主實踐治理形態(tài)的第一步，即“發(fā)現和收集民意”。

如南昌的“三有在洪城”基層民主協(xié)商活動，建立協(xié)商議事平臺837 個，開展基層協(xié)商活動1700 多場。目前南昌市東湖區(qū)政協(xié)已開展協(xié)商議事活動150 余次，推動解決群眾急難愁盼事56 項，以“有事多商量、有事好商量、有事會商量”為原則，培育基層能協(xié)商、會協(xié)商、多協(xié)商的協(xié)商民主氛圍。九江市通過“有事先商量”的基層協(xié)商民主建設實踐，在全市搭建“有事先商量”基層協(xié)商平臺452 個，開展協(xié)商議事活動592 次，推動議事成果落地484個，市縣兩級政協(xié)委員參與協(xié)商議事3000 余人次，進一步推進政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，將政協(xié)制度優(yōu)勢轉化為國家與基層治理效能。上饒市“黨建+好商量”主要將基層平臺的資源進行有效整合，通過“黨建+”模式，規(guī)范建設“黨建+好商量”協(xié)商議事室2902個，達到了黨建引領、政協(xié)搭臺、基層治理主體共同參與的多元共治的治理目的，有效促進基層治理創(chuàng)新及治理難題的解決。宜春市“有事好商量”將協(xié)商民主議事平臺聚焦基層群眾普遍關注的議題上，如農村彩禮問題、農村需要怎樣的精神文化生活、老舊小區(qū)改造等問題。

從協(xié)商議題的選擇上看，無論是九江市“有事先商量”，還是上饒市“黨建+好商量”，都將深入調研、聽取群眾呼聲等作為首要條件。有針對性地收集群眾需要解決的問題，按照時間急緩、可行性原則進行認真篩選、分類管理，建立議題庫，并就議題相關事項在適當范圍進行公示。如上饒市2020 年緊扣“愛國衛(wèi)生運動暨城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治”這一主題，聚焦群眾操心事、煩心事、揪心事，采取“領導出題、公開征題、鄉(xiāng)賢薦題、群眾點題”的方式，有針對性地選擇切口小、影響大的事項，精準確定每一次協(xié)商議題。鄉(xiāng)村重點圍繞廁所革命、遷墳平墳、征地拆遷、土地流轉、農貿市場及人居環(huán)境臟亂差等事項開展協(xié)商；城市街道重點圍繞住宅小區(qū)飛線充電、高空拋物、養(yǎng)雞養(yǎng)狗、種菜澆糞、違規(guī)停車、餐廚油煙、蜘蛛網線等重點事項開展協(xié)商；工業(yè)園區(qū)重點圍繞企業(yè)污染（水、空氣、噪音污染）、工業(yè)建筑和生活垃圾的處置、垃圾中轉站選址、污水管網建設、公交線路等事關營商環(huán)境等事項開展協(xié)商。

（二）建立協(xié)商機制，發(fā)揮全過程完善協(xié)商程序的功能

“不建機構建機制”是“贛事好商量”延伸至基層最大的亮點之一。此舉一定程度上分解了基層的治理壓力。協(xié)商機制的建立也能更有效地規(guī)范基層協(xié)商民主議事程序，以此達到從“協(xié)商”到“共識”的治理效果。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，具有界別的廣泛性和委員的層次性，可以有效彌補“基層治理中問題的特殊性與普遍性的矛盾”這一不足［15］。從當前全國各地人民政協(xié)參與基層協(xié)商民主實踐活動可以看出，人民政協(xié)通過搭建“開會”形式的平臺載體，實現了從基層群眾到政協(xié)委員和相關部門的主體性融合，從而提升了協(xié)商民主的實踐效率。在這個過程中，協(xié)商活動通過黨政領導、政協(xié)委員、各界群眾、原來分屬各個協(xié)商渠道的協(xié)商主體，通過平臺匯聚在一起，就各主體關心的議題進行充分的有效溝通、協(xié)商，從而實現人民政協(xié)在更大范圍內“尋求最大公約數”，即完成了從“協(xié)商”到“共識”的轉變。

在“贛事好商量”基層協(xié)商民主平臺的實踐中，主要通過完善工作流程、建立閉環(huán)機制等兩個方面展開。如九江市擬定“四個三”工作流程：一是“三進”基層協(xié)商，即“進（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）街道、進社區(qū)（村居）、進園區(qū)（企業(yè)）”；二是“三化”議事，即按照“流程規(guī)范化、參與有序化、工作制度化”開展協(xié)商；三是“三階段”，即“準備——試點——推廣”；四是“三環(huán)節(jié)”，即“提出議題——會議協(xié)商——落實結果”。湖口縣各基層單位在實際操作中將“四個三”與基層黨建“三化”建設對接，“三化”建設到哪里，“有事先商量”工作就推進到哪里，實現資源的有效整合。上饒“黨建+好商量”通過“明確議題——完善流程——反饋機制”，落實“有陣地、有標識、有制度、有流程、有活動、有成效”等“六個有”的制度化、規(guī)范化、閉環(huán)化操作模式，便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、企業(yè)（園區(qū)）進行建設。玉山縣文成街道姜宅社區(qū)形成“沒有會場，只有現場；沒有‘官話’，只有‘實話’”的規(guī)矩，讓靈活移動的現場成為干群面對面對話、有事商量、共謀共議平臺［16］。

（三）規(guī)范制度運行，發(fā)揮全過程保障人民參與權利的功能

基層治理實踐的核心在于化解基層社會中的沖突、矛盾，團結統(tǒng)一戰(zhàn)線。人民政協(xié)順應了現代治理上和諧穩(wěn)定的價值追求，具有大團結大聯(lián)合的優(yōu)勢［17］。這在一定程度上可以促進基層治理主體的有序參與，為各項制度效能的有效轉化提供可靠的主體條件和基礎?！摆M事好商量”從搭建平臺、暢通民意、再到開展協(xié)商、達成共識、民主監(jiān)督，整個環(huán)節(jié)也是一個全過程人民民主的落實落地過程。

九江市“有事先商量”在探索基層協(xié)商民主上突出強調一個“先”字，打造“有事先商量”品牌。按照“商量就是事先交換意見”的原則，強調依照憲法法律和政協(xié)章程規(guī)定，堅持中央關于“協(xié)商于決策之前和決策實施之中”要求。按照“程序驅動、調研推動、協(xié)商互動”原則，制定了《“有事先商量”基層協(xié)商民主工作操作細則（試行）》。首先，明確議事范圍。堅持協(xié)商于民、協(xié)商為民，緊扣黨政關注的要事，民生改善的實事、社會治理的難事重點開展協(xié)商。明確除“八類事項不可協(xié)商”外，凡切口小、針對性強、關乎群眾切身利益的民生問題，都可列入基層協(xié)商議事范圍。其次，明確協(xié)商程序。參照操作細則，對基層平臺協(xié)商活動進行流程化管理，要求協(xié)商前開展調研、協(xié)商中明確規(guī)則、協(xié)商后凝聚共識，最終以建言獻策形式報同級黨委決策參考。最后，明確成果辦理。針對協(xié)商具體情況狠抓落實，如分歧較大者再次協(xié)商、黨委采納者進行公示等。基層政協(xié)組織還要對共識辦理情況進行臺賬銷號式管理。

在急劇變化的基層治理環(huán)境中，縣級以下尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別政府權力運行與農民自我責任的限定容易出現邊界錯位［18］。政協(xié)作為專門協(xié)商機構，是國家治理體系的重要組成部分，更是推進基層協(xié)商民主實踐活動、促進基層社會治理的重要載體。在“贛事好商量”的平臺上，政協(xié)的組織優(yōu)勢、結構優(yōu)勢、功能優(yōu)勢和智力優(yōu)勢，以黨政嵌入的形式向基層輸入協(xié)商資源，對基層協(xié)商民主實踐活動進行合理引導，為不同界別的主體協(xié)商探討提供了有效的平臺載體，并在此過程能夠有效完成從協(xié)商到決策、再到共識的各主體民主參與權利。一方面，培育基層群眾的科學民主精神、民主素質，促進基層協(xié)商民主更規(guī)范運行；另一方面，提升基層“小微權力”在行使過程中的決策水平，為基層農村社會打開“安全閥門”，有效化解基層矛盾的同時降低行政成本。

全過程人民民主的制度優(yōu)越性應在實踐中得到體現。當前，在基層協(xié)商治理實踐中，“單靠行政主導、協(xié)商質量效率不高、協(xié)商機制創(chuàng)新不夠、以及代表制和協(xié)商制兩種制度的整合”［19］等問題依然存在。人民政協(xié)在國家治理體系中的地位和作用不斷提升，其本身的內在運行機制也在不斷完善，為參與基層協(xié)商治理奠定了重要基礎。

三、人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主促進基層治理的運行機制

堅持人民主體地位、讓人民依法有序參與基層公共事務、調動人民參與基層治理的積極性是全過程人民民主的目標。從“結構—功能”的理論角度來看，政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主的過程中，形成了一套由“黨委、政府、政協(xié)、基層主體”等要素共同構建的、并通過“黨委領導機制、委員下沉機制、科學決策機制、效能提升機制”等四大運行機制實現其發(fā)展全過程人民民主的目的。

（一）黨委領導機制

協(xié)商民主是全過程人民民主的一種重要形式，是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。習近平總書記指出，“協(xié)商民主是實現黨的領導的重要方式”［20］。協(xié)商民主是指在黨的領導下，人民內部各方面圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展的廣泛協(xié)商，努力達成共識的重要民主形式［21］。從理論層面來說，全過程人民民主始終是堅持以黨的領導為根本政治保證的。黨的百年奮斗歷程證明，中國特色社會主義民主政治建設需要堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一［22］。

政協(xié)要發(fā)展全過程人民民主，需要充分發(fā)揮并利用黨的領導的功能，并通過黨建引領基層協(xié)商治理而達到其價值賦能機制［23］。黨委領導機制的主要功能在于：確保基層協(xié)商民主建設過程中的政治方向正確，提升基層治理中各主體的政治認同，強化并提高基層群眾在協(xié)商過程中與黨中央和國家的意志保持一致；協(xié)商治理加入黨委領導機制有助于統(tǒng)籌協(xié)調各方治理資源，把分散的治理條塊在政協(xié)搭建的“贛事好商量”平臺上得到匯總，為基層治理減負的同時，也可以有效提升基層治理效能。

從上饒市政協(xié)“贛事好商量”的實踐探索來看，政協(xié)通過構建黨委領導機制，一方面，能夠充分發(fā)揮黨組織的政治引領、政策把關、推動落實、服務保障等功能作用，即把黨的領導貫穿于議題選擇、組織協(xié)商、決策監(jiān)督等協(xié)商環(huán)節(jié)，從而確?；鶎訁f(xié)商民主從好商量到商量好，從議得好到辦得好；另一方面，黨委領導機制可以精準銜接黨委政府、政協(xié)、基層群眾所關注的社會治理難點議題。對于政協(xié)來說，議題選擇是其參與基層協(xié)商治理并發(fā)揮治理效能的重要前提，而在黨委領導機制作用下，政協(xié)在開展議題選擇可以既圍繞黨委政府所關注的中心工作、又能圍繞民生建設、公共事務及公共利益（服務、設施）等議題開展；還能將百姓群眾關注的議題提上協(xié)商的平臺。宜春市政協(xié)“有事好商量”，就是將民生領域關注的議題，如“加快推進老舊小區(qū)改造，提升物業(yè)管理水平”，“學前教育家長們怎么看”，“我們村里需要什么樣的文化活動”，“抵制彩禮攀比，促進鄉(xiāng)風文明”，拿到“好商量”平臺上來協(xié)商，通過回應全市經濟社會發(fā)展需要、回應人民群眾訴求的“兩個回應”，精準確定協(xié)商議題。

（二）委員下沉機制

委員下沉機制是人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的重要一環(huán)。政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，通過委員下沉機制，延伸至基層參與協(xié)商民主實踐，能夠有效將自身制度優(yōu)勢轉換成治理效能。如本文案例中，委員在參與“贛事好商量”的基層協(xié)商民主建設時，一方面，通過自身宣傳、引導基層群眾和治理主體，向基層輸入“平等、公平、理性、審慎”的協(xié)商民主理念，提升基層參與主體維護其民主訴求和表達的權利意識；另一方面，政協(xié)委員在“贛事好商量”的平臺上，成為基層黨委、政府各部門、群眾及相關治理主體的“媒介”，各主體在委員的連接下共同為著相同的議題開展民主協(xié)商活動，從而達到以協(xié)商民主實踐促進基層社會治理效能的目的。

具體而言，政協(xié)“專門協(xié)商機構”的職能定位，為落實基層治理主體建言咨政與參政議政提供了權利保障，同時也是發(fā)展全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)。而政協(xié)這項功能最終需也要落實到“委員下沉”這項工作機制上來。為此，九江市“有事先商量”和上饒市“黨建+好商量”在頒布一系列機制制度時，都將“委員下沉”作為一項重要的制度設計。上饒市政協(xié)分別委派多名委員下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（中心）、村居（社區(qū)）一線，獲取第一手資料；并把協(xié)商活動搬到戶外廣場、車間工地和農家小院，倡導沒有會場只有現場、沒有官話只有實話的“簡易協(xié)商”。通過委員下沉的方式，全過程指導基層協(xié)商主體、政府相關部門、群眾按照民主協(xié)商的程序進行有效協(xié)商，以此解決治理難題。讓“黨建+好商量”成為委員履職的“新平臺”。

委員下沉機制對于政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的價值在于，委員通過參與基層協(xié)商民主建設而更好履職；此外，委員在下沉至基層的過程中，實際上是將全過程人民民主外化為一套“制度話語”體系與一套“治理話語”［24］體系，讓這兩種理論話語在委員下沉的過程中得到融合，繼而發(fā)揮其治理功效。詳細來說，人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，“協(xié)商”不僅是其工作方式，更是其職責所在［25］。來自不同界別的委員通過各種多元途徑和渠道參與基層協(xié)商民主活動，進一步延伸工作觸角，釋放人民政協(xié)參與基層協(xié)商民主的協(xié)商資源，發(fā)揮其特有的組織優(yōu)勢、結構優(yōu)勢、功能優(yōu)勢、智力優(yōu)勢［26］，推動基層協(xié)商民主實踐。委員下沉機制在促進委員履職的同時，也能充分應對基層各主體的差異性提升、獨立性和多元化增強的現實狀況，并在制度話語到治理話語的銜接中，不斷提升基層主體參與政治生活與社會治理的內生動力。

（三）科學決策機制

建立科學決策機制的目的，在于保障全過程人民民主在實踐過程中決策環(huán)節(jié)的科學性、民主性、有效性；而科學決策機制也是對基層治理主體和人民群眾獲得全過程人民民主協(xié)商權利的有效保障。這是由于基層治理主體在政協(xié)搭建的“贛事好商量”平臺上，就經濟社會發(fā)展和群眾所關心的切身利益的具體問題進行廣泛商討、協(xié)商，并堅持協(xié)商過程在決策之前和決策實施過程之中。可以說，科學決策機制是一種有效的全過程人民民主實踐舉措，也是團結并維系基層各治理主體有效、有意愿參與基層社會治理各環(huán)節(jié)的“穩(wěn)壓計”。

對于基層治理主體來說，人民政協(xié)將“民主協(xié)商理念”滲透至基層并與基層治理主體互動，能夠使基層治理主體通過有序政治參與，充分享有協(xié)商議事權利，進一步增進基層治理主體與大眾的政治認同感，促進民主政治建設在基層的實踐。與此同時，對于基層黨委政府來說，對上需要落實和貫徹黨和國家意志、對下要面臨和解決各種風險帶來的人際信用式微、矛盾沖突疊加等諸多難題?；鶎狱h委政府處在對上與對下的中間地帶，在基層社會治理的過程中，更需要做出科學、民主的決策，以此保障基層治理的有效運行。

“贛事好商量”通過網羅基層黨委、政府相關部門、基層各利益相關主體、群眾，進行以“民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的全過程人民民主實踐，既豐富了基層治理主體參與協(xié)商民主實踐渠道，又形成全過程人民民主的民主政治氛圍，全過程保障決策的科學性、有效性和民主性。此外，科學決策機制還利用當前網絡技術平臺，通過發(fā)揮數字技術平臺作用、智能系統(tǒng)的應用軟件作用，利用互聯(lián)網技術收集民意、精準研判協(xié)商議題、科學有效評估決策效果，從而形成新的基層利益平衡機制，有效促進人民群眾與責任組織乃至國家中心體制的組織化關聯(lián)，提升對差異性組織類別的社會吸納覆蓋和有效互動，真正把握住了全過程人民民主的治理向度的內核。

（四）效能提升機制

效能提升機制是政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的實踐目標。基層治理是國家治理體系的最后一公里，基層社會“治理績效”的目標追求下，基層治理本質上是一個對不同價值訴求進行整合式的治理過程［27］。政治參與是民主政治的內核，民主政治的發(fā)展有賴于公民持續(xù)、有效的政治參與。在“贛事好商量”的協(xié)商民主議事平臺上，不僅基層黨委政府、政協(xié)能夠參與到基層協(xié)商治理當中去，基層群眾也可以通過該平臺合理表達自身訴求，并共同參與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)。這不僅擴大了有效的政治參與，一定程度上也提升了基層社會治理的內生動力，最終達到基層治理效能提升的目的。

從治理結構的調整路徑來看，盡管參與治理的主體趨于多元，但基層治理目標要努力協(xié)調并滿足于不同利益訴求，還存在一定難度。而“贛事好商量”平臺的多元主體結構，則為基層治理績效的實現與改進提供了先決條件。政協(xié)的“效能提升機制”就是將深厚的協(xié)商文化、理論基礎和完善的制度優(yōu)勢“介入”基層社會，對于整合治理主體、提升內在參與能動性具有一定作用。此外，從制度供給的路徑來看，繼城鄉(xiāng)社區(qū)自主選舉之后，協(xié)商民主看作是基層社會治理實現績效與治理目標的重要制度工具。而政協(xié)搭建的“贛事好商量”平臺，則是完善各項治理環(huán)節(jié)與制度設計的重要載體。

從基層社會治理主體角度來看，效能提升機制也是政協(xié)發(fā)展全過程人民民主、并有效回應基層社會“一選了之”缺陷不足的重要手段。這是由于效能提升機制在運行的過程中，能夠有效規(guī)范并提升各治理主體參與協(xié)商民主實踐的程序和方法，以達到“用民主協(xié)商的方式尋求最大公約數，促進科學決策，促進社會和諧”的基層社會治理目的。人民政協(xié)可充分發(fā)揮協(xié)商民主專門協(xié)商機構的功能優(yōu)勢，通過參與到基層民主協(xié)商中將民眾的參與需求和民主沖動納入到現行政治框架中進行有序的釋放，通過協(xié)商產生更多的政治支持和信任［28］，在推動基層協(xié)商民主實踐活動有序開展的同時，對人民政協(xié)專門協(xié)商機構也提出了挑戰(zhàn)和更高要求，在一定程度上能夠促進人民政協(xié)自身機制體系的發(fā)展與完善。

從基層黨委政府角度來看，現代國家治理體系現代化的五個標準中，公共權力運行的制度化和規(guī)范化是首要因素。人民政協(xié)在推進基層協(xié)商民主實踐的過程中，一方面能夠與基層各治理主體彼此聯(lián)結、互動，共同構成了一個有機整體。另一方面，能夠有效規(guī)范基層治理主體的行政行為，并對其行為進行約束、監(jiān)督，從而促進基層治理主體與基層黨委政府協(xié)同參與、凝聚共識。所以，人民政協(xié)的基層協(xié)商民主實踐，既發(fā)揮了人民政協(xié)作為我國共識型政治體制的制度設計優(yōu)勢［29］，又能規(guī)范并吸納基層治理主體有序進行建言獻策，確保各治理主體政治參與的合法性與規(guī)范性。

四、推進人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的理論邏輯與實踐路徑

作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主過程中，通過建立黨委領導機制、委員下沉機制、科學決策機制、效能提升機制，一方面促進了全過程人民民主的有效實踐，另一方面也在加強基層民主政治建設的進程中助推了基層治理體系和治理能力的現代化建設。因此，推進人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主、促進基層治理創(chuàng)新，還需要對其理論邏輯與實踐路徑做更進一步的延伸思考。

（一）理論邏輯：持續(xù)發(fā)揮政協(xié)功能作用，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展

從理論層面上看，中國特色社會主義協(xié)商民主是國家治理功能轉型的制度保障和前提，在國家治理體系中具有重要的地位和作用，而這也是全過程人民民主重構基層基礎秩序的理論依據和基礎。社會主義協(xié)商民主與基層治理有著三個方面的耦合性，即主體參與的多元性、價值目標的一致性、任務與功能的契合性，這都是形成全過程人民民主的重要路徑。當前基層社會中的“利益沖突、價值差異、資源與機會的分配不公、社會主體參與權和表達權的不平等”［30］等問題持續(xù)為基層治理加碼，基層治理的難題與困境考驗著基層的治理能力與水平，基層治理亟需轉型升級。因此，構建新的利益平衡機制、暢通基層群眾與責任組織乃至國家中心體制之間的聯(lián)系與紐帶，顯得尤為重要。人民政協(xié)在此過程中，正是通過主體參與和原則規(guī)范等層面，完善基層協(xié)商民主治理體系，從而達到推動基層協(xié)商民主建設的制度化的目的。

從主體參與層面上看，人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的四大實現機制中的參與主體包括三類，即政協(xié)（基層政協(xié)機構、政協(xié)委員、不同界別）、黨委政府（縣、鄉(xiāng)兩級黨委政府部門）和基層治理主體（主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊、企業(yè)、社區(qū)）。從江西九江“有事先商量”、上饒“黨建+好商量”、宜春“有事好商量”等案例來看，其參與主體都以“政協(xié)委員+基層治理主體（相關部門）+相關利益群體”為主，繼而達到“黨委領導、政府支持、政協(xié)搭臺，解決民生難題，將制度優(yōu)勢轉化為基層治理效能”［31］的治理目標。通過擴大基層治理主體的參與成分，最大限度的滿足基層社會各階層參與社會治理的需求，最終形成構建基層社會治理的新格局。

從遵循原則層面上看，人民政協(xié)是在推進國家治理體系和治理能力現代化建設的大背景下開展工作的，應該堅持改革創(chuàng)新精神，暢通民主渠道，有效組織各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是，推動實現廣泛有效的人民民主。總的來說，當前各地的實踐案例中的協(xié)商民主實踐都是踐行以人民為中心的治理理念，因此，政協(xié)參與全過程人民民主的實現機制也應在以基層黨委領導、政府參與的前提下，按照“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”原則，發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構的重要作用，保障人民當家做主［32］。

（二）實踐路徑：創(chuàng)新人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的技術與方法

解決基層治理難題、發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機構的功能作用，是人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的重要目標。政協(xié)在基層的實踐中，應將協(xié)商民主貫穿于履職全過程。同時運用政協(xié)獨特的制度規(guī)范，統(tǒng)籌推進基層黨委政府各部門、政協(xié)機構和各界別成員、基層治理主體和諧有序參與，形成整體效能，共同提高政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平。

第一，完善議題選擇機制，擴大政協(xié)參與和發(fā)展全過程人民民主的空間。全過程人民民主應以實踐向度為目標，因此實踐向度的全過程人民民主最終要落實到動態(tài)治理中來。這個動態(tài)治理過程，實際上是以“發(fā)現問題”為前提，投射到政協(xié)自身的工作職責來說，就是堅持“以人民為中心”的治理理念，發(fā)現群眾訴求，轉變?yōu)閰f(xié)商議題。所以，政協(xié)要進一步發(fā)展全過程人民民主，則需要完善議題選擇機制。譬如探索向社會公益組織、群團組織征集民意和篩選議題機制。公益組織和群團組織等社會組織常年與基層群眾打交道，面對大量基層社會治理中出現的問題，具有較強的應對和識別能力，提出的議題也具有一定的代表性，能夠作為政協(xié)議題的重要參考。此外，政協(xié)還應加強與黨委部門的溝通協(xié)商，密切圍繞黨委政府中心工作，提煉出具有典型代表性的議題，真正讓政協(xié)成為上接天線、下接地氣的專門協(xié)商機構，并促進全過程人民民主發(fā)展的重要平臺。

第二，健全互動銜接機制，促進政協(xié)協(xié)商與社會主義協(xié)商民主的其他協(xié)商渠道相銜接。目前江西“贛事好商量”主要是通過政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相銜接，要進一步發(fā)展全過程人民民主，人民政協(xié)應在更廣闊的領域提升協(xié)商質量，促進協(xié)商治理成效，最終實現全過程人民民主的實踐向度目標。譬如，探索人大與政協(xié)兩個民主平臺的溝通機制，擴大協(xié)商覆蓋面，促進全過程人民民主實現民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的社會主義民主政治目標。這有助于拓寬政協(xié)參與和發(fā)展全過程人民民主的空間范圍，還能發(fā)現政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商相銜接實踐中的問題。譬如不能出現“關門協(xié)商”“關門議政”，自彈自唱，沒有拓寬協(xié)商渠道，協(xié)商成果與基層實際不符等現象。尤其是部分地區(qū)最遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)離縣城有八九十公里，委員“下沉”一線開展調研和協(xié)商議事花費時間多，工作量大，工作成效不明顯等。而通過完善政協(xié)與其他協(xié)商民主渠道的互動銜接，在一定程度上可以克服政協(xié)自身工作的短板和不足，達到取長補短之功效。

第三，規(guī)范政協(xié)與其他治理主體的權責運行機制，保障全過程人民民主在實踐中暢通運行。人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主的實踐過程中，難免會因為權責邊界模糊不清，而出現人民政協(xié)與基層黨委政府、基層治理主體之間的合作困境。因此，人民政協(xié)進一步延伸至基層、發(fā)展全過程人民民主，要明晰各治理主體之間的權責邊界，形成權責運行機制?！叭嗣裾f(xié)參與基層治理的空間在于團結并擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線，服務黨委政府工作，推進基層協(xié)商民主及其促進社會治理創(chuàng)新；邊界在于鞏固黨的執(zhí)政地位，更好地維系國家治理體系和治理能力現代化進程”［33］。因此，規(guī)范基層協(xié)商民主治理主體的權責運行機制要按照“黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一”原則制定，譬如，加入司法程序，完善法治建設等環(huán)節(jié)來保障協(xié)商實踐的高效率和高質量。

人民政協(xié)在發(fā)展全過程人民民主的過程中，作為治理主體參與到基層協(xié)商民主實踐中時，還應該厘清自身與黨委政府的互動、基層治理主體、群眾之間的權責邊界。此外，在技術治理、依法治理、源頭治理和綜合治理的基層治理目標要求下，要從整體性角度考慮人民政協(xié)發(fā)展全過程人民民主的功能與角色定位，更好地調動基層社會治理主體的內生動力。本文提出人民政協(xié)參與全過程人民民主的功能及其實現機制、及其參與基層協(xié)商治理諸問題，尚屬初步探討，期待得到學界更多回應。