寇鴻翔

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 商學(xué)院，北京100102)

《十四五規(guī)劃綱要》提出，要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略[1]；黨的十九屆五中全會(huì)也明確提出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)要以高質(zhì)量發(fā)展為主題，這意味著我國(guó)的養(yǎng)老事業(yè)即將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。根據(jù)現(xiàn)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家65歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤^7%時(shí)，這個(gè)國(guó)家就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，超過14%時(shí)社會(huì)便進(jìn)入了深度老齡化。上世紀(jì)末，我國(guó)65歲以上老年人的比例已達(dá)到7%，正式進(jìn)入老齡化社會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，醫(yī)療技術(shù)領(lǐng)域的巨大革新與進(jìn)步，我國(guó)人均預(yù)期壽命不斷有新的突破，這也使得老年人口占比持續(xù)增長(zhǎng)，老齡化程度不斷加深。第七次人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)60歲及以上老年人口規(guī)模達(dá)到2.64億人，占比達(dá)18.70%(其中，65 歲及以上人口為19 064萬人，占13.50%)。與2010年相比，0～14歲、15～59歲、60歲及以上人口的比重分別上升1.35個(gè)百分點(diǎn)、下降6.79個(gè)百分點(diǎn)、上升5.44個(gè)百分點(diǎn)[2]。因此，我國(guó)人口已經(jīng)十分接近深度老齡化。同時(shí)，我國(guó)人口老齡化還存在城鄉(xiāng)間差異，農(nóng)村人口老齡化程度明顯高于城鎮(zhèn)，2010年全國(guó)老年人口比例為13.26%，農(nóng)村老年人口比例是15.4%；到了2020年，全國(guó)老年人口比例為18.7%，而農(nóng)村老年人口比例則提高到了23.81%。隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村青壯年人口不斷流入城市。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量為28 560萬人，其中，外出農(nóng)民工16 959萬人[3]。大量農(nóng)民工外出導(dǎo)致“空巢老人”數(shù)量不斷增長(zhǎng)，老齡化程度進(jìn)一步提高，農(nóng)村養(yǎng)老壓力不斷增大，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)與城市養(yǎng)老服務(wù)差距亦可能進(jìn)一步擴(kuò)大。

一、農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀分析

十八大以來，黨和政府在養(yǎng)老工作方面做出了巨大努力，相關(guān)政策不斷出臺(tái)，各種財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠在一定程度上推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。但是，伴隨著社會(huì)老齡化程度的不斷加深，現(xiàn)階段養(yǎng)老特別是農(nóng)村養(yǎng)老還面臨著很多問題。

(一)養(yǎng)老資源供不應(yīng)求,利用不充分

我國(guó)養(yǎng)老資源整體上呈現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，在此背景下，農(nóng)村地區(qū)卻存在著養(yǎng)老資源利用不充分、浪費(fèi)等現(xiàn)象。2013年以后，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位數(shù)大幅減少，其中養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)從2012年的32 787家減少到2020年的17 153家，減少了約48%；養(yǎng)老床位數(shù)則從高峰期2013 年的272.8 萬張減少到2020年的174.8萬張，減少了約35.9%(1)根據(jù)民政部公布的《民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，參見:http://www．mca．gov．cn/article/sj/tjgb/。。伴隨社會(huì)老齡化程度的日益加劇，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及床位數(shù)的減少會(huì)進(jìn)一步加大我國(guó)的養(yǎng)老壓力。但與此同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率從2015年的35%左右快速攀升至2019 年的47%左右，5 年間上升約12個(gè)百分點(diǎn)[4]，造成養(yǎng)老資源的極大浪費(fèi)。

出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要是因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更愿意接收“三無”和“五?！比藛T，其他有養(yǎng)老服務(wù)需求的老人卻“無處可去”。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速高質(zhì)量發(fā)展，“三無”和“五?！比藬?shù)正在逐年下降，特別是近五年來農(nóng)村集中供養(yǎng)的“五?！比藬?shù)大幅下降，而分散供養(yǎng)的“五?！比藬?shù)又相對(duì)穩(wěn)定[5]。與此同時(shí)，很多農(nóng)村“五?！比藛T不愿意入住敬老院，真正愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的往往是生活不能自理的農(nóng)村失能老人。這就導(dǎo)致許多床位寧可被空置也不面向普通老人，養(yǎng)老資源無法得到充分利用。

(二)家庭養(yǎng)老模式逐漸弱化

我國(guó)主流的養(yǎng)老模式有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種。農(nóng)村仍以家庭養(yǎng)老為主，主要模式為“子女贍養(yǎng)”和“老人自養(yǎng)”。目前，許多農(nóng)村都面臨青壯年流向城市，常住人口以留守老人、留守兒童為主的情況。隨著社會(huì)老齡化程度的不斷加深，許多老年人不得不面臨無人贍養(yǎng)又無法自養(yǎng)的局面，農(nóng)村家庭養(yǎng)老作用被大大削弱。

一是子女的贍養(yǎng)作用弱化。我國(guó)一直有“養(yǎng)兒防老”的觀念傳統(tǒng)，然而在當(dāng)今社會(huì)，這一傳統(tǒng)受到較大沖擊。相較過去，農(nóng)村家庭規(guī)模明顯縮小，過去由幾個(gè)子女供養(yǎng)一對(duì)父母，現(xiàn)在變?yōu)橐粋€(gè)小家庭供養(yǎng)夫妻雙方父母，甚至還要加上祖父母，家庭代際支持弱化。同時(shí)，伴隨著城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村大量青壯年流入城市導(dǎo)致農(nóng)村獨(dú)居老人數(shù)量大幅增加。全國(guó)老齡辦統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)空巢老人數(shù)量達(dá)1.18億，空巢老人家庭超過50%，其中農(nóng)村空巢老人數(shù)量超過5 000萬，占農(nóng)村老年人口數(shù)量的一半[6]?？紤]到名義合住家庭的存在，空巢老人的比例或許更高，情況也更加嚴(yán)峻，子女對(duì)父母的贍養(yǎng)功能逐漸弱化。

二是農(nóng)村老人的自養(yǎng)能力下降。農(nóng)村居民的收入水平雖然在不斷提高，增速甚至超過了城鎮(zhèn)居民，但總體而言，農(nóng)村居民的收入水平仍然較低。李克強(qiáng)總理在2020年“兩會(huì)”答記者問時(shí)所提到的人均月收入不到1000元的人口，主要分布在農(nóng)村，農(nóng)村居民在我國(guó)仍然是低收入群體[7]。此外，考慮到農(nóng)業(yè)的低收益以及老年人耕作能力隨年齡增長(zhǎng)而不斷下降等情況，老年人越來越難以通過自身勞動(dòng)獲得收入，其自養(yǎng)能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(三)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展水平較低

新時(shí)代，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有了較大的發(fā)展，但與城市養(yǎng)老服務(wù)相比仍存在較大差距。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨著硬件設(shè)施落后、人才隊(duì)伍發(fā)展不足、提供的服務(wù)較為單一等諸多問題。

首先是硬件設(shè)施落后。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍落后于城市，農(nóng)村的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在硬件設(shè)施上無法與城市相比。在農(nóng)村，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屋舍簡(jiǎn)陋，很多地方僅僅將老舊的低層樓房進(jìn)行簡(jiǎn)單粉刷和修繕便投入使用，由于歷史原因，大多數(shù)樓房沒有配備電梯，有的樓房?jī)?nèi)甚至缺少暖氣設(shè)備，居住條件普遍較差。

其次是從業(yè)人員素質(zhì)不高。作為服務(wù)業(yè)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì)將會(huì)直接影響機(jī)構(gòu)的發(fā)展水平。直到2012年，我國(guó)的養(yǎng)老護(hù)理員才被納入高級(jí)技能人才管理體系中，民政部印發(fā)的《全國(guó)民政人才中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2010—2020年)》指出，我國(guó)民政事業(yè)發(fā)展所需人才缺口較大，當(dāng)前的培養(yǎng)數(shù)量無法滿足所需，人才培養(yǎng)水平有待提高，結(jié)構(gòu)不合理，缺乏完善的培養(yǎng)體系[8]。在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中，這一問題尤為突出。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的持證從業(yè)人員數(shù)量較少，在農(nóng)村地區(qū)，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅配備一名專職陪護(hù)人員，絕大多數(shù)陪護(hù)由本村年紀(jì)較大的村民擔(dān)任，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量無法保障。

再次是醫(yī)療護(hù)理能力不足。傳統(tǒng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)主要是保障老年人的基本生活，很少機(jī)構(gòu)能夠提供醫(yī)療、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)。我國(guó)大約有1.8億的老年人患有慢性疾病，而其中以高血壓和糖尿病較常見，據(jù)報(bào)道，2/3以上的老年人患有1種或多種慢性病，同時(shí)患有2種及以上慢性病的老年人已超1/3[9]，老年人對(duì)于醫(yī)療護(hù)理的需求要遠(yuǎn)高于其他人群。隨著大量農(nóng)村青壯年人口流向城市，缺少子女及時(shí)照料的農(nóng)村老人便將目光投向能夠提供醫(yī)療護(hù)理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)實(shí)情況卻是，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體發(fā)展水平較低，能夠提供醫(yī)療及護(hù)理等服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更是鳳毛麟角，老年人很難獲得幸福感的提升[10]。

(四)社會(huì)資本參與不足

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾，本質(zhì)上是由農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化水平不高引起的，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的動(dòng)力不足。

一直以來，農(nóng)村最主要的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就是敬老院。隨著我國(guó)老年人口的增加，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”逐漸興起，社會(huì)上涌現(xiàn)了許多民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但不容忽視的是，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往面臨著較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)總體上呈現(xiàn)出投資大、利潤(rùn)低、回本時(shí)間長(zhǎng)等顯著特點(diǎn)，這也會(huì)在很大程度上打消資本的投資熱情[11]。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、居民收入水平不高、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱等特點(diǎn)也使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營(yíng)利能力得不到保障。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住情況看，更多的老人還是會(huì)首選居家養(yǎng)老，實(shí)際入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的以部分或者完全喪失生活自理能力的老人為主，這也使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不得不提供相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)，配備專業(yè)的護(hù)理人員，需要較高的投入成本。成本的增加導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格較高，這又會(huì)使部分有需求的家庭因經(jīng)濟(jì)原因望而卻步。成本增加、養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格高、市場(chǎng)需求萎縮，這一惡性循環(huán)導(dǎo)致資本無法從中獲取足夠的利潤(rùn)，進(jìn)一步阻攔了社會(huì)資本入駐農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

二、支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策現(xiàn)狀

(一)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策概況

養(yǎng)老關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是每一個(gè)人都將面對(duì)的問題，也是國(guó)家“十四五”規(guī)劃的重點(diǎn)領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展質(zhì)量顯得尤為重要。目前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相較過去有了較大提升，但仍難以滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。稅收優(yōu)惠作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段之一，在扶持行業(yè)發(fā)展方面有著顯著的推動(dòng)作用，稅收政策的科學(xué)與否，將在很大程度上影響?zhàn)B老行業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的稅收優(yōu)惠政策眾多，涉及各行各業(yè)以及增值稅、所得稅多個(gè)稅種，我們通過對(duì)現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行梳理，從中整理出部分與養(yǎng)老行業(yè)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策(見表1)。

表1 我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策(部分)(2)根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的《減免稅政策代碼目錄》整理，參見:http://www．chinatax．gov．cn/chinatax/n810346/index．html。

續(xù)表1

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要涉及7個(gè)稅種，總體呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：其一，優(yōu)惠對(duì)象集中在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，針對(duì)社區(qū)、居家養(yǎng)老的稅收優(yōu)惠較少；其二，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的稅收優(yōu)惠政策主要是面向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，基本沒有涉及營(yíng)利機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策；其三，稅收政策的優(yōu)惠方式多采取減征、免征等直接稅收優(yōu)惠方式，間接稅收優(yōu)惠方式較少應(yīng)用。

(二)當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策在支持農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面的不足

1．稅收優(yōu)惠政策碎片化，執(zhí)行力度不強(qiáng)

從目前所實(shí)行的稅收法律法規(guī)來看，我國(guó)尚未針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)制定專門的稅收法律制度，更多的是在各個(gè)稅種的稅收優(yōu)惠中列出對(duì)養(yǎng)老行業(yè)實(shí)行的減免稅規(guī)定。并且，這些規(guī)定更多的是以“意見”“方法”“通知”的形式下發(fā)，層次較低，這也使得相關(guān)政策沒有獲得足夠的執(zhí)行力度的支持。當(dāng)前，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)概念，各省市的理解有所不同，這也使得稅收優(yōu)惠政策難以“對(duì)癥下藥”[12]。如“養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務(wù)免征增值稅”這一規(guī)定中，各地政府對(duì)“養(yǎng)老服務(wù)”的界定不同，使得相關(guān)政策的執(zhí)行情況在各時(shí)各地存在巨大差別。

2．稅收優(yōu)惠范圍不合理

從地理區(qū)域來看，當(dāng)前的稅收優(yōu)惠并沒有區(qū)分城市和農(nóng)村。由于歷史、地理等因素，農(nóng)村和城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有著明顯的差距，在養(yǎng)老這一問題上，農(nóng)村也有著比城市更為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、人均收入較低、傳統(tǒng)居家養(yǎng)老觀念根深蒂固、農(nóng)村老年人口基數(shù)大等，這些現(xiàn)實(shí)問題使得農(nóng)村急需更具針對(duì)性、更有力的稅收優(yōu)惠政策。

老年人是養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象，也是稅收優(yōu)惠政策的最終受益者，但現(xiàn)行的稅收政策更多的是以“補(bǔ)供方”為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)提供了一系列的優(yōu)惠措施，而很少?gòu)睦夏耆诉@一“需求方”的角度出發(fā)。例如，當(dāng)前的稅收優(yōu)惠中僅對(duì)退休金實(shí)行免稅政策，對(duì)于老年人再就業(yè)取得的收入則缺乏優(yōu)惠措施。

3．對(duì)社會(huì)資本的吸引力小

養(yǎng)老服務(wù)集市場(chǎng)性與公益性為一體，其特點(diǎn)是投入大、營(yíng)利低，吸引社會(huì)資本進(jìn)入對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展非常重要。當(dāng)前，我國(guó)相關(guān)稅種中針對(duì)養(yǎng)老所制定的許多稅收優(yōu)惠都要求提供方必須是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，而對(duì)于營(yíng)利機(jī)構(gòu)則規(guī)定需要照章納稅。但是，如果養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被認(rèn)定為是非營(yíng)利性的，則不僅經(jīng)營(yíng)過程中剩余的收益無法向投資者進(jìn)行分配，而且養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)失去對(duì)所提供服務(wù)的自主定價(jià)權(quán)，即必須按照政府的指導(dǎo)價(jià)向社會(huì)公眾提供。明顯的稅負(fù)差距使得社會(huì)資本望而卻步，稅收的調(diào)節(jié)推動(dòng)作用削弱，非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力難以得到有效緩解。

按照行業(yè)進(jìn)行分類，養(yǎng)老服務(wù)屬于生活服務(wù)業(yè)，在這一類行業(yè)中，小微企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展尤其重要。從現(xiàn)行的稅法來看，目前專門針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策尚不充分。除政府外，社會(huì)公眾也是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不可或缺的力量。不管是企業(yè)還是個(gè)人，都可以通過捐贈(zèng)的方式推動(dòng)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展[13]。根據(jù)現(xiàn)行企業(yè)所得稅的規(guī)定，企業(yè)的捐贈(zèng)支出在不超過規(guī)定限額的前提下允許在企業(yè)所得稅前扣除，超過的部分允許在以后3個(gè)年度內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)，相較于過去“超過限額的部分不允許企業(yè)結(jié)轉(zhuǎn)”，當(dāng)前的規(guī)定確實(shí)對(duì)企業(yè)捐贈(zèng)產(chǎn)生了鼓勵(lì)作用，但目前尚不明確這種鼓勵(lì)作用是否能達(dá)到國(guó)家和社會(huì)公眾的預(yù)期，需要將企業(yè)在沒有稅收限制條件下的捐贈(zèng)意愿與當(dāng)前有稅收限制條件下的捐贈(zèng)意愿進(jìn)行比較，方能得出較為明確的結(jié)論。

4．缺乏針對(duì)居家養(yǎng)老的稅收優(yōu)惠政策

在2017年的“清華養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高峰論壇”上，全國(guó)老齡辦副主任吳玉韶提出“9802”養(yǎng)老模式，即98%的老年人采取家庭養(yǎng)老，不足1%或剩余2%的老年人可依托社區(qū)或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)[14]。此外，上海與北京也分別提出過“9037”模式[15]或“9064”模式[16]。但無論是在哪一種模式中，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老都占有基礎(chǔ)性地位。我們認(rèn)為，對(duì)于思想觀念較為傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)低緩的農(nóng)村地區(qū)而言，社區(qū)居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老比例結(jié)構(gòu)或許會(huì)達(dá)到“9901(99%的老年人社區(qū)居家養(yǎng)老，1%的老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老)”。我國(guó)目前實(shí)行的稅法在個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除方面規(guī)定，子女贍養(yǎng)老人每個(gè)月有2 000的扣除限額；在增值稅中，為社區(qū)提供養(yǎng)老、托育、家政等服務(wù)的機(jī)構(gòu)取得的收入免征增值稅。從目前實(shí)行的稅收優(yōu)惠政策來看，社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老都有著相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策，尤其是對(duì)于一些非營(yíng)利機(jī)構(gòu)而言，其本身就已經(jīng)享受房產(chǎn)稅、耕地占用稅等稅種的優(yōu)惠，反觀居家養(yǎng)老則缺乏具有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策。

三、完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的稅收政策建議

(一)建立系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策體系,提高制度的統(tǒng)一性

當(dāng)前，我國(guó)支持養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策較為分散，主要集中在相關(guān)部門發(fā)布的老年政策中，并沒有形成體系，為此需要相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作，提高政策的統(tǒng)一性。建議由稅務(wù)部門牽頭，其他部門參與，各部門協(xié)作對(duì)政策進(jìn)行搜集整理，全面梳理現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，厘清政策間的內(nèi)在邏輯，確保政策用詞的統(tǒng)一嚴(yán)謹(jǐn)(如以“養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”替代“養(yǎng)老院”，以“非營(yíng)利性”替代“公益性”等)，制定統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，通過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的支持。

(二)重視城鄉(xiāng)差異,積極推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

在養(yǎng)老方面，農(nóng)村有著比城市更為嚴(yán)峻的環(huán)境、更加迫切的需求，積極推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策并未按照地區(qū)進(jìn)行“差別對(duì)待”，在相同條件下社會(huì)資本更愿意在城市進(jìn)行投資建設(shè)?；诖耍梢詫?shí)施地區(qū)差別比例稅率，對(duì)在農(nóng)村地區(qū)登記注冊(cè)且實(shí)際經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以適用較低的優(yōu)惠稅率征收企業(yè)所得稅；加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收支持力度，對(duì)利用農(nóng)村現(xiàn)有樓房改建成養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，其發(fā)生的改建支出可以按一定比例沖減當(dāng)年的企業(yè)所得稅以減少運(yùn)營(yíng)成本，增加農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，緩解城鄉(xiāng)間養(yǎng)老資源的配置差異。

(三)改進(jìn)支持營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策,大力吸引社會(huì)資本

從養(yǎng)老服務(wù)的供給方來看，營(yíng)利機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)所享受到的稅收優(yōu)惠政策差別較大，當(dāng)前我國(guó)與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策大多面向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等，相比之下營(yíng)利機(jī)構(gòu)承擔(dān)的稅負(fù)更重，這不利于養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的均衡發(fā)展。因此，建議對(duì)營(yíng)利機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)適用同樣的稅收優(yōu)惠政策，在營(yíng)利性機(jī)構(gòu)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)時(shí)免征企業(yè)所得稅、土地增值稅和印花稅；對(duì)于購(gòu)買或者自行建造房產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的同樣免征耕地占用稅、契稅；大幅降低房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅的征收，大幅降低相關(guān)車船稅與車輛購(gòu)置稅的征收。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老年人購(gòu)買的意外責(zé)任險(xiǎn)支出允許稅前扣除，提升其防控風(fēng)險(xiǎn)的能力；對(duì)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得的股息、利息免征所得稅?？紤]到營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，可以參考企業(yè)所得稅中“五免五減半”的優(yōu)惠政策，對(duì)經(jīng)營(yíng)初期的營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以允許其從獲利的第一個(gè)年度起，數(shù)年內(nèi)免征企業(yè)所得稅，之后數(shù)年減半計(jì)算應(yīng)納稅額。

對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，需對(duì)其從業(yè)資格進(jìn)行嚴(yán)格限制。可以參照殘疾人工資稅前扣除的規(guī)定，對(duì)于營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中取得相關(guān)資質(zhì)的人員的工資，在計(jì)算企業(yè)所得稅時(shí)允許在稅前加計(jì)扣除。

此外，對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)入的直接用于養(yǎng)老服務(wù)的固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)允許采取加速折舊法計(jì)提折舊。

(四)制定差別化政策,鼓勵(lì)居家養(yǎng)老

居家養(yǎng)老離不開子女的贍養(yǎng)，農(nóng)村地區(qū)的老人大多沒有退休金，生活來源基本依靠子女，因而子女收入水平的高低將直接影響老人的養(yǎng)老質(zhì)量。對(duì)于農(nóng)村獨(dú)生子女，其贍養(yǎng)老人的壓力相較于城鎮(zhèn)子女更大一些，可以考慮適當(dāng)提高其贍養(yǎng)老人，尤其是照顧失能、半失能老人的個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》指出，老年人的晚年生活應(yīng)當(dāng)有子女的身影，要采取多種辦法鼓勵(lì)子女與年邁父母共同居住，幫助子女履行贍養(yǎng)父母的義務(wù)、盡到子女應(yīng)盡的義務(wù)[17]。為鼓勵(lì)子女與老人同住、促進(jìn)居家養(yǎng)老發(fā)展，對(duì)于農(nóng)村中與父母同住的子女可以允許其在占用耕地新建自用住宅時(shí)，適當(dāng)提高享受免征耕地占用稅優(yōu)惠政策的宅基地面積。農(nóng)村老人普遍參保比例較低，在參保老人中，相當(dāng)一部分人保額不高，除去保險(xiǎn)報(bào)銷的部分，實(shí)際承擔(dān)費(fèi)用仍然較多，因此建議對(duì)于治療父母所患惡性疾病的支出，允許參照大病醫(yī)療和贍養(yǎng)父母專項(xiàng)附加扣除在子女間分?jǐn)?，超出?guī)定部分允許在以后年度內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)，以減輕居家養(yǎng)老給子女及其父母帶來的壓力。

四、結(jié)語

在人口老齡化加快的背景下，加速發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，解決老年人養(yǎng)老問題是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，而解決農(nóng)村養(yǎng)老問題更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要舉措。養(yǎng)老關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，也直接影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和水平。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)仍有很大的發(fā)展空間，農(nóng)村養(yǎng)老資源利用水平還有待進(jìn)一步提高，因此，如何充分利用這些資源，拓展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，將會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在未來，我們還需要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的支持力度，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的能力，積極運(yùn)用財(cái)稅政策，同時(shí)吸引社會(huì)資本，將養(yǎng)老服務(wù)的提供主體由政府?dāng)U大到社會(huì)，大力推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，以增強(qiáng)人民幸福感，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。