摘要：同企業(yè)等競爭性部門相比，政府效率低下的根本原因是，在迄今為止的人類政治制度設(shè)計(jì)中，壟斷性行政模式使所有政府都具有行政管轄權(quán)的唯一性和壟斷性而無合法競爭者，因而天然地具有惰性。要提高政府效率，必要條件是打破行政管轄權(quán)的唯一性和壟斷性，在政府中引入競爭機(jī)制，使同一事務(wù)可由多個(gè)異地對等部門管轄，從而形成行政部門通過競爭來獲得顧客，并根據(jù)顧客評價(jià)來獲得收益的競爭性行政模式。此種模式能使顧客直接和明顯地影響政府及其職員的利益，從而提高政府的工作積極性和效率。

關(guān)鍵詞：競爭性行政;壟斷性行政;行政管轄權(quán);政府效率

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“‘技術(shù)權(quán)力’主體化的政治學(xué)研究”（21BZZ001）

中圖分類號：D035 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2022）04-0048-06

在人類政治史上，如何提高政府效率可謂政治理論與實(shí)踐的重要問題，也是老問題。本文試圖提出競爭性行政這一理念和主張，用以提高政府效率。競爭性行政的基本含義是：在政權(quán)統(tǒng)一的前提下，政府的各類行政部門可以打破轄區(qū)劃分，使同一事務(wù)可由多個(gè)異地對等部門管轄，而行政部門則通過競爭來獲得顧客，并根據(jù)顧客評價(jià)來獲得收益，從而使政府的工作積極性和效率得以提升。競爭性行政方案打破了有史以來人類政治制度設(shè)計(jì)中的慣性思維，即打破了行政的唯一性和壟斷性，使之多元化并相互競爭。本文的基本思路是：從提高效率的必要條件即競爭性出發(fā)，指出現(xiàn)有政府存在行政管轄權(quán)壟斷，因而不可能真正建立競爭機(jī)制，也就不可能持續(xù)、穩(wěn)定地提高效率。然后，用逆推的方法，論證唯有使行政管轄權(quán)多元化才能在政府中真正建立競爭機(jī)制，從而提高效率。

一、企業(yè)家政府方案及其缺陷

20世紀(jì)90年代，針對美國政府效率低下的弊端，奧斯本和蓋布勒在《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中提出了企業(yè)家政府方案，即用企業(yè)家精神來克服官僚主義從而提升政府效率。此書英文首版于1992年，并得到時(shí)任總統(tǒng)克林頓的親自推薦。但是，30年過去了，似乎沒有任何可靠跡象表明美國政府的效率獲得了提高。相反，黨派政治的相互扯皮使得政府的效率尤其是決策效率更低了。這表明，企業(yè)家政府方案并未為美國政府改革提供有益幫助。通過下文的討論可知，企業(yè)家政府方案具有重大缺陷，因?yàn)樵谒幕究蚣軆?nèi)沒有也不可能為政府引入企業(yè)家精神。

（一）企業(yè)家政府方案的基本思路

第一，政府壟斷是政府效率低下的重要原因。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，政府與商界“主要的區(qū)別不在于公營對私營，而在于壟斷對競爭……私營經(jīng)濟(jì)中的壟斷保護(hù)低效率，阻止變革。我們?nèi)绱嗣土业嘏険羲綘I壟斷，而如此熱情地接受公營壟斷，這正是美國意識形態(tài)中持久不衰的自相矛盾之一。”①

第二，要提高效率，就需要打破壟斷。準(zhǔn)確地說，打破壟斷是提高效率的必要條件。這是從第一點(diǎn)得出的簡單推理。

第三，打破壟斷的最佳方式是為政府引入企業(yè)家精神。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，政府效率低下不是目的的失敗，而是手段的失敗。② 而企業(yè)家是追求效率的，所以可以將企業(yè)家精神作為手段引入政府，從而提高政府效率。

第四，基于企業(yè)家精神，奧斯本和蓋布勒提出了改革政府的十大原則。這十大原則包括：（1）掌舵而不是劃槳;（2）授權(quán)而不是服務(wù);（3）在服務(wù)中引入競爭機(jī)制，建立競爭性政府;（4）樹立使命感，減少繁文縟節(jié);（5）講究效果而不是投入;（6）滿足顧客而非官僚的需要;（7）樹立事業(yè)心;（8）預(yù)防而不是治療;（9）分權(quán)而非集權(quán);（10）以市場為導(dǎo)向。

當(dāng)然，奧斯本和蓋布勒也指出，企業(yè)家政府并不是讓政府成為企業(yè)，這兩種機(jī)構(gòu)或組織的性質(zhì)不同。（1）行為動機(jī)不同。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的行為動機(jī)是獲取利潤，政府領(lǐng)導(dǎo)者的行為動機(jī)是連任。（2）收入來源不同。企業(yè)的收入主要來自顧客，而政府的收入則主要來自納稅人。（3）行為動力不同。企業(yè)的動力通常來自競爭，政府的動力則來自種種壟斷。（4）激勵(lì)方式不同。企業(yè)對成員的考核最看重能否生產(chǎn)出產(chǎn)品或獲得利潤，而政府則最看重成員是否能討好當(dāng)選的政客。（5）對風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)的評估標(biāo)準(zhǔn)不同。政府以不犯錯(cuò)誤為導(dǎo)向，而企業(yè)以業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)。（6）運(yùn)行方式不同。政府是民主的和開放式的，而相對而言，企業(yè)決策常常更為專制和封閉。（7）任務(wù)不同。政府的基本使命是“辦好事”，而企業(yè)的主要任務(wù)是盈利。這些差異導(dǎo)致政府不能像企業(yè)那樣運(yùn)作，但是這并不意味著政府不可能有企業(yè)家精神。如同任何公營或私營機(jī)構(gòu)都可能出現(xiàn)官僚主義一樣，任何機(jī)構(gòu)都可以有企業(yè)家精神。所以，政府既要注入企業(yè)家精神，但又不能把政府辦成企業(yè)。③

（二）企業(yè)家政府方案的缺陷

企業(yè)家政府方案對政府效率低下原因的認(rèn)識是合理的，試圖在政府中引入競爭性這一基本思路也是正確的。但是，該方案存在幾個(gè)缺陷：

第一，沒有明確認(rèn)識并充分利用政府也是經(jīng)濟(jì)人這一前提。該方案的一些錯(cuò)誤便是由這一缺陷衍生的。

第二，沒有進(jìn)一步追問政府壟斷的根本原因。政府壟斷不是因?yàn)槠渲饔^意圖，而是因?yàn)榭陀^現(xiàn)實(shí)，即特定區(qū)域的特定行政部門對特定事務(wù)具有唯一即壟斷的管轄權(quán)，并且在法律上也禁止其他競爭者存在。也就是說，在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)，只有一個(gè)（或極少數(shù)）管理某類事務(wù)的行政部門，這可稱為“行政管轄權(quán)壟斷”（不是通常的行政壟斷）或“壟斷性行政”。自古以來，所有政府都天然地掌握行政管轄壟斷權(quán)，因而它們都天然地具有惰性。但是，企業(yè)的生存環(huán)境與政府完全不同。一個(gè)國家有很多企業(yè)，因而企業(yè)總是處于競爭中。即便某些企業(yè)具有一定的壟斷地位，但法律并不禁止其他競爭者的存在與參與。同時(shí)，一般而言，壟斷程度的高低與改進(jìn)工作的動力強(qiáng)弱成負(fù)相關(guān)關(guān)系，這導(dǎo)致政府與企業(yè)提高工作效率的動力不同，企業(yè)提高工作效率的動力天然比政府強(qiáng)。

第三，企業(yè)家政府方案沒有在政府中設(shè)計(jì)競爭主體，在組織上就不能打破管轄部門的唯一性，因而無法在政府中引入競爭機(jī)制來驅(qū)動政府進(jìn)行競爭，進(jìn)而導(dǎo)致用企業(yè)家精神來提高政府效率淪為一種道德教育。在后來的著作《再造政府：政府改革的五項(xiàng)戰(zhàn)略》④ （英文首版于1997年）中，奧斯本和普拉斯特里克提出了五大戰(zhàn)略以改革政府，這些策略看似美好，但由于缺乏競爭機(jī)制，政府并不愿意實(shí)施，或者實(shí)施后，政府職員也會消極對待，因而導(dǎo)致策略低效或無效。

由此可以得出一個(gè)階段性結(jié)論：只要不能在政府中真正引入競爭機(jī)制，就無法可持續(xù)地提高政府效率;而只要不能打破壟斷性行政，就無法在政府中真正建立穩(wěn)定和長效的競爭機(jī)制。這意味著，改革政府，使之形成某種形式的多方競爭格局，乃是提高政府效率的關(guān)鍵。

二、競爭性行政的合法性建構(gòu)

在迄今為止的人類歷史中，只有不同政權(quán)相互競爭的特殊時(shí)期（如戰(zhàn)爭時(shí)期），同一區(qū)域內(nèi)才可能存在多個(gè)功能相同的行政部門。但競爭性行政與這種特殊情況完全不同，也與有史以來的政府管理形式都不同。競爭性行政是指在同一區(qū)域內(nèi)對同一類事務(wù)可以存在多個(gè)具有管轄權(quán)的行政部門，特定行政部門可以通過有效處理更多事務(wù)而獲得更多收益，同時(shí)公民也可以選擇特定行政部門為自己服務(wù)。作為一種創(chuàng)造性的社會治理理念，競爭性行政在何種意義上是可以成立的？換言之，如何為競爭性行政建構(gòu)合法性？

第一，政府是經(jīng)濟(jì)人。經(jīng)濟(jì)人是現(xiàn)代社會科學(xué)的基本假設(shè)。在有些理論（如儒家學(xué)說）中，政府被視作善的存在，這種政府便被視作道德人。道德人假設(shè)認(rèn)定行為者是善良的和利他的。雖然經(jīng)濟(jì)人與道德人都是建構(gòu)理論的假設(shè)，并都可以找到相應(yīng)案例，但經(jīng)濟(jì)人假設(shè)更符合經(jīng)驗(yàn)觀察，是大概率真實(shí)的。政府由人組成，而人有利益，這意味著由人構(gòu)成的政府也有利益，所以政府也是經(jīng)濟(jì)人。只有將政府視作經(jīng)濟(jì)人，才能理解為什么政府存在效率低下的問題，也才能理解為什么政府也需要激勵(lì)或懲罰。

第二，只要政府是經(jīng)濟(jì)人，它就會在一定的制度約束下追求自己的最大利益。

第三，只要政府是經(jīng)濟(jì)人，且處于壟斷地位，當(dāng)改進(jìn)政府工作給它帶來的收益不高于它支付的成本時(shí)，它就缺乏改進(jìn)的動力。

第四，如果處于競爭性行政條件下，政府（或特定行政部門）不努力，它的現(xiàn)有利益一定會減少，而努力會比不努力獲得更多收益，這樣就會使政府的努力與其收益建立直接且明顯的相關(guān)性，進(jìn)而對政府形成有效激勵(lì)。

第五，競爭性行政屬于技術(shù)性改革，它僅僅是對行政管轄權(quán)的改革，而不改變政權(quán)的壟斷性，也不改變國體和政體，跟政治制度與意識形態(tài)都無關(guān)系，所以民主國家和專制國家都可以采用。

三、競爭性行政的初步設(shè)計(jì)

競爭性行政是普適性的，其適用范圍不限于特定國家。對競爭性行政的初步設(shè)計(jì)如下：

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

不需要改變中央層級的政府，也不需要增加現(xiàn)有政府和部門的數(shù)量與人員。甚至，在政府效率提高后，政府機(jī)構(gòu)還可以精簡。

（二）建立行政管轄權(quán)多元化機(jī)制

目前，對于一個(gè)事務(wù)通常執(zhí)行屬地管轄原則，因而只有一個(gè)管轄部門。即便對管轄地或管轄部門有爭議，最終也只能確定一個(gè)。但在競爭性行政中，對于一個(gè)事務(wù)，在理論上可以有n個(gè)異地對等管轄部門，此即行政管轄權(quán)多元化機(jī)制。在實(shí)踐中，為了降低交易成本，則可以有若干個(gè)鄰近異地對等管轄部門。異地的含義是：如果一個(gè)事務(wù)該由地方政府A行政部門管轄，那么，其他地方同級政府便是異地。對等的含義是：如果一個(gè)事務(wù)該由地方政府A部門管轄，那么，其他地方同級政府的A部門便是對等管轄部門。

（三）設(shè)置異地對等行政部門

根據(jù)政府層級不同，異地部門的范圍也不同。各國可以根據(jù)自己的地理和行政區(qū)劃情況設(shè)置鄰近異地對等部門，并不宜少于10個(gè)。至于這是否會導(dǎo)致交通成本過大，其實(shí)不是關(guān)鍵問題。隨著交通越來越便利、快速和廉價(jià)，交通成本將越來越不重要。況且，競爭性行政最重要的功能是為顧客提供更多選項(xiàng)，顧客完全可以根據(jù)成本—收益核算來選擇在哪里辦理事務(wù)。如果他覺得跨縣、跨省的成本太大，則完全可以選擇在本地辦理。

（四）成立事務(wù)信息傳遞中心

顧客（為了簡便，將凡是需要政府辦理事務(wù)的行為者，包括個(gè)人、公司等，都稱為顧客）將待辦事務(wù)申請發(fā)布到事務(wù)信息中心。正常情況下，信息中心將信息自動發(fā)布給本地和鄰近異地對等部門;必要時(shí)，信息中心可提供后臺人工服務(wù)。異地對等部門均會收到顧客的申請，并都可以接受申請，顧客則可在多個(gè)接受者中選擇一個(gè)。如果顧客對已有接受者都不滿意，還可以向他所中意的行政部門定向提出申請。對于異地辦理事務(wù)，顧客的申請和異地行政部門的受理，均須是雙向選擇。但如果顧客選擇在屬地辦理事務(wù)，則屬地行政部門不可拒絕。

（五）建立行政部門的利益分配機(jī)制

各地政府對等部門選擇是否受理某項(xiàng)事務(wù)，受理，則獲得一定的績效獎勵(lì);不受理，則無績效。政府職員的工資由基礎(chǔ)工資和績效工資構(gòu)成?？冃ЧべY=基數(shù)×系數(shù)?？冃ЧべY的基數(shù)由政府專業(yè)部門厘定，績效工資的系數(shù)由顧客評價(jià)決定，評價(jià)為合格，則系數(shù)為1;評價(jià)為良好和優(yōu)秀，系數(shù)大于1;評價(jià)為不合格，系數(shù)小于1。

在政府的所有職員中，只有部分職員直接與顧客打交道。沒有跟顧客直接打交道的職員也有績效工資，其績效工資也等于基數(shù)×系數(shù)。不同崗位的基數(shù)可以不同，而系數(shù)則取該部門與顧客直接打交道的職員的評價(jià)系數(shù)的平均值，這樣就會激勵(lì)其他職員更好地為與顧客直接打交道的職員及其崗位服務(wù)。

（六）對行政部門責(zé)任和權(quán)利的規(guī)定

對于可異地辦理的事務(wù)，一個(gè)行政部門每年必須至少受理若干件異地申請。

如果一件事務(wù)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒有異地部門主動受理，信息平臺有權(quán)將該事務(wù)信息發(fā)送給屬地行政部門，屬地行政部門必須受理。

如果某個(gè)部門信用良好，顧客很多，導(dǎo)致該部門人手不夠，該部門可以臨時(shí)聘用具有資質(zhì)的人員，包括異地對等部門的政府職員。臨時(shí)聘用異地對等部門的政府職員，聘用部門只支付績效工資，基礎(chǔ)工資仍由原單位支付。

行政部門可以對不合格的評價(jià)作出申訴。如果法律或制度規(guī)定不夠嚴(yán)格、明確，行政部門在法律規(guī)定的裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的處理結(jié)果被顧客評價(jià)為不合格，經(jīng)該部門申訴，并經(jīng)復(fù)議機(jī)構(gòu)核實(shí)，即使顧客的評價(jià)是合理的，部門也無責(zé)。這是為了保護(hù)政府對裁量權(quán)的使用。

（七）對顧客責(zé)任和權(quán)利的規(guī)定

顧客可以選擇回避某些部門。但是，如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無部門受理，那么，顧客必須接受屬地部門的受理。

顧客可以選擇服務(wù)質(zhì)量良好的行政部門。如果顧客較多，該部門可以告知具體等待時(shí)間。顧客選擇是否等待，若不愿意等待，則信息平臺再將該事務(wù)信息轉(zhuǎn)發(fā)給其他對等部門。

顧客在給予受理部門不合格評價(jià)時(shí)，必須給出明確理由。顧客的不合格評價(jià)被行政部門申訴，經(jīng)第三方審核，如果不合格評價(jià)是不合理的，則被裁定為惡意評價(jià)，并納入評價(jià)信用記錄。如果顧客有多次惡意評價(jià)記錄，則行政部門可以增加該顧客的辦事成本，也可以將其事務(wù)固定在屬地辦理。

（八）建立申訴機(jī)制

除了涉及隱私和國家機(jī)密的事務(wù)，其他所有事務(wù)的申請內(nèi)容和受理情況都在網(wǎng)上公開。

組建復(fù)議機(jī)構(gòu)。復(fù)議機(jī)構(gòu)由專業(yè)人士構(gòu)成。復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士在全國范圍內(nèi)遴選，并排除具有專業(yè)資格的政府職員。具有專業(yè)資格的人士，有參與復(fù)議的義務(wù)。對參與復(fù)議的人員給予報(bào)酬，并根據(jù)其復(fù)議的累積情況進(jìn)行獎勵(lì)。同時(shí)，復(fù)議情況影響該專業(yè)人士的信用。為通過社會監(jiān)督來提高復(fù)議質(zhì)量，復(fù)議機(jī)構(gòu)每個(gè)成員的復(fù)議意見均以實(shí)名方式公開。復(fù)議機(jī)構(gòu)提出最終意見遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則。

顧客對不滿意的處理結(jié)果，可以提出申訴。為了避免盲目申訴，顧客必須事先咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定該處理結(jié)果不合理，并出具書面認(rèn)定，且顧客在將該書面認(rèn)定掃描上傳后，才有申訴資格。該書面認(rèn)定只具有參考價(jià)值，不具有約束力。專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定該處理結(jié)果合理，則顧客不能申訴。如果復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為行政部門的原處理意見不合理，可以駁回，重新處理，并回避原處理部門。顧客如果對新的受理部門的處理結(jié)果仍不滿意，可以通過行政訴訟或其他司法渠道繼續(xù)申訴。

如果行政部門不滿意顧客的不合格評價(jià)，也可以提出申訴。同理，為了避免盲目申訴，行政部門也必須事先咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)，由專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定該不合格評價(jià)不合理，并出具書面認(rèn)定，且行政部門在將該書面認(rèn)定掃描上傳后，才有申訴資格。該書面認(rèn)定只具有參考價(jià)值，不具有約束力。專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)定該不合格評價(jià)合理，則行政部門不能申訴。如果復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為該不合格評價(jià)不合理，則可以予以撤銷，重新評價(jià)。如果復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為該不合格評價(jià)是合理的，而行政部門仍不滿意，則它可以通過行政訴訟或其他司法渠道繼續(xù)申訴。

以上申訴程序盡量通過網(wǎng)絡(luò)完成。

（九）建立對直接經(jīng)辦人員的小額獎勵(lì)制度

大部分行政事務(wù)的處理效率取決于終端辦事人員的工作態(tài)度。為了提高辦事人員的工作積極性，根據(jù)事務(wù)的復(fù)雜性，且基于顧客自愿原則，每辦一件事，給予辦事人員相應(yīng)的小額獎勵(lì)。這種小額獎勵(lì)（一般不超過10元或20元，簡單事務(wù)只需要3元或5元），對于顧客來說，是公開透明、可接受的支出。對于辦事人員來說，則可積少成多，具有較大的激勵(lì)作用。這種小額獎勵(lì)可被視作定額小費(fèi)，它不是績效工資的構(gòu)成，而是針對一件具體事務(wù)的即時(shí)獎勵(lì)，即只有直接面對顧客的職員才享有的收益。而績效工資則匯總為月度或年度發(fā)放，所有職員都享有。

（十）遵循屬地原則

如果異地規(guī)定與屬地規(guī)定不一樣，受理部門需要知曉并按照屬地規(guī)定辦理。也就是說，如果某類事務(wù)在A地是A標(biāo)準(zhǔn)，在B地是B標(biāo)準(zhǔn)，A地顧客選擇在B地辦理，則B地對應(yīng)行政部門應(yīng)該執(zhí)行A標(biāo)準(zhǔn)。這不是要求B地行政部門必須掌握A地標(biāo)準(zhǔn)，而是說B地行政部門如果要受理A地的某類事務(wù)，就必須掌握和執(zhí)行A地標(biāo)準(zhǔn)。B地行政部門如果不掌握A地標(biāo)準(zhǔn)，則不能受理該類事務(wù)。對于異地辦理事務(wù)，顧客和行政部門應(yīng)遵循前述雙向選擇原則。

我們可通過模擬案例來理解競爭性行政。例1，辦理不動產(chǎn)證。只要顧客提供的材料是完整的，任何具有相應(yīng)權(quán)力的行政部門都可以辦理。顧客如果覺得某些地方的行政部門辦事效率不高，可以到其他地方的對等部門辦理。例2，治安案件的受理。治安案件并非只有案件發(fā)生地的警察機(jī)關(guān)才有權(quán)限受理，所有異地對等部門都有權(quán)限受理。因此，鄰近異地對等警察機(jī)關(guān)也可以受理。例3，司法案件。司法案件完全可以異地審理，甚至可以隨機(jī)指派異地對等司法機(jī)關(guān)審理。這不但能提高效率，還能降低當(dāng)事人與司法人員在短期內(nèi)相互勾結(jié)的可能性，有助于減少司法腐敗。不過，這并不意味著競爭性行政方案適用于所有政府管轄的事務(wù)。

當(dāng)然，競爭性行政方案尚無實(shí)證基礎(chǔ)，而只是一種理論構(gòu)想。若要檢驗(yàn)其有效性，可先在一定區(qū)域選擇一些事務(wù)進(jìn)行試點(diǎn)，然后發(fā)現(xiàn)問題，加以改善，如果效果良好再進(jìn)行推廣。

四、討論

（一）關(guān)鍵問題是觀念而非技術(shù)

競爭性行政的可行性，關(guān)鍵在于觀念轉(zhuǎn)變，而不在于技術(shù)操作。利用現(xiàn)代技術(shù)，許多事務(wù)的處理都可以簡化。競爭性行政對壟斷性行政的技術(shù)改變只有三點(diǎn)：第一，不再局限于屬地管轄，而是可以異地管轄。第二，取消了政府（或行政部門）與顧客之間受理和評價(jià)關(guān)系的各種中間環(huán)節(jié)，讓顧客直接評價(jià)政府，并在較大程度上影響政府的利益。第三，對每個(gè)事務(wù)的處理都有明確的獎勵(lì)和懲罰。要實(shí)現(xiàn)這三點(diǎn)，并非難事。第一點(diǎn)改變，必須以打破行政管轄權(quán)壟斷為前提。第二、三點(diǎn)改變，其實(shí)在嚴(yán)格意義上都算不上創(chuàng)新。取消或減少商家與顧客之間的中間環(huán)節(jié)，網(wǎng)上交易早已運(yùn)用，只不過本方案將之運(yùn)用到政府與顧客的關(guān)系上。而對每個(gè)事務(wù)都有明確的評價(jià)與獎懲，網(wǎng)上交易也已實(shí)踐。

真正要轉(zhuǎn)變的是觀念。

世界各國都面臨政府效率低下這一事實(shí)，只是程度有所不同。原因就在于，在壟斷性行政模式下，行政管轄權(quán)具有唯一性和壟斷性，導(dǎo)致顧客沒有選擇管轄者的權(quán)利。但在競爭性行政模式下，顧客有權(quán)在多個(gè)管轄者中選擇，從而打破了行政管轄權(quán)的唯一性。同時(shí)，對于政府來說，由各級各類政府部門（或機(jī)構(gòu)）構(gòu)成的作為集合的政府的性質(zhì)并沒有改變，各級各類政府部門的數(shù)量也沒有改變（即使數(shù)量有所變化也不是關(guān)鍵的），但是因?yàn)榫唧w政府部門與顧客之間的關(guān)系發(fā)生了改變，顧客可以選擇具體政府部門，所以具體政府部門之間的關(guān)系也發(fā)生了改變，即成為競爭關(guān)系。對于顧客來說，由于政府的具體行政部門代表政府，所以，在壟斷性行政模式下，政府和行政都是唯一的，但在競爭性行政模式下，政府仍是唯一的，行政則是多樣的，且行政管轄權(quán)因不再具有唯一性而不再具有壟斷性。因此，讓顧客可以選擇具體政府部門，使政府部門之間相互競爭，就是在政府內(nèi)部引入競爭機(jī)制，從而提高政府效率。這與網(wǎng)上購物同理，顧客可以選擇不同商家，從而使商家之間形成競爭關(guān)系，進(jìn)而促使商家提高質(zhì)量、降低價(jià)格或改善服務(wù)。

打破行政管轄權(quán)壟斷，是持續(xù)、穩(wěn)定地提高政府效率的必要條件。除此而外，其他手段或者不可持續(xù)（如運(yùn)動式手段），或者只是針對特定事務(wù)的應(yīng)急式處理（如責(zé)令式手段，包括領(lǐng)導(dǎo)批示），或者軟弱無力（如道德教育式手段）。但需要強(qiáng)調(diào)，打破行政管轄權(quán)壟斷只是提高政府效率的必要條件，而非充分條件?！按蚱菩姓茌牂?quán)壟斷+激勵(lì)機(jī)制”，才是提高政府效率的充分條件。而打破行政管轄權(quán)壟斷本身并不蘊(yùn)含激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)機(jī)制需另行引入。

在傳統(tǒng)壟斷性行政中，也有一些制度允許顧客評價(jià)政府，但這種評價(jià)是間接的、遠(yuǎn)期的。一般而言，評價(jià)越間接、遠(yuǎn)期，則其作用越小，所以，傳統(tǒng)壟斷性行政中的顧客評價(jià)對政府處理具體事務(wù)的激勵(lì)效果并不佳。例如，在民主制度下，公民通過選舉表達(dá)民意，影響政府的某些決策，但是，多年一次的選舉及其結(jié)果對具體行政部門處理具體事務(wù)的影響很小，也幾乎不會影響職員的職位，所以很難激勵(lì)行政部門及其職員的工作積極性。而在競爭性行政之下，顧客可以針對具體事務(wù)的處理進(jìn)行評價(jià)，從而直接并顯著地影響行政部門及具體職員的利益，具有直接而顯著的獎勵(lì)或懲罰效果，因而可以提高政府效率。

在理念上，競爭性行政方案只有一個(gè)突破：打破行政管轄權(quán)的唯一性和壟斷性。這也是本文真正和唯一的創(chuàng)新，其余都是很簡單的技術(shù)問題。而之所以能說這個(gè)理念是創(chuàng)新，是因?yàn)槿祟愐延械恼卫碚摵蛯?shí)踐都假定了行政管轄權(quán)壟斷，即壟斷性行政。

（二）關(guān)于政府的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系

有種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府追求的是政治利益，而非經(jīng)濟(jì)利益，這種觀點(diǎn)是不全面和不準(zhǔn)確的。第一，只有到了一定層次的政治人物，才會把政治利益作為主要目標(biāo)，而對于絕大多數(shù)中低層官員和職員來說，經(jīng)濟(jì)利益是主要的，所以能激勵(lì)他們的主要是經(jīng)濟(jì)利益。第二，在競爭性行政方案中，經(jīng)濟(jì)利益和政治利益是統(tǒng)一的，因?yàn)檎侍岣卟坏梢允拐殕T收入增加，而且可以使政府獲得更多認(rèn)可和支持，增強(qiáng)政治合法性。

（三）關(guān)于對政府的經(jīng)濟(jì)人或道德人假設(shè)

本文假定政府也是經(jīng)濟(jì)人，或許有人認(rèn)為這個(gè)假設(shè)并不能囊括所有政府職員的人性。的確存在這樣的情況，盡管一個(gè)政府總體效率低下，但總有一些人做事兢兢業(yè)業(yè)，效率很高。對經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的這個(gè)質(zhì)疑是可以化解的，可以把政府職員分為兩類：經(jīng)濟(jì)人和道德人。道德人無論在哪種制度下都能認(rèn)真做工作，所以，競爭性行政并不會打擊道德人的工作積極性。但競爭性行政可以提高經(jīng)濟(jì)人的工作積極性。這意味著，競爭性行政方案只需要考慮它對具有經(jīng)濟(jì)人特征的政府職員的有效性。所以，即便將部分政府職員視作道德人，也不會削弱競爭性政府方案的討論邏輯和結(jié)論。

（四）競爭性行政方案與企業(yè)家政府等方案的比較

可能會有人質(zhì)疑：競爭性行政是不是企業(yè)家政府的改良版？——不是。奧斯本和蓋布勒提出的企業(yè)家政府方案完全沒有涉及打破行政管轄權(quán)壟斷，因而無法在政府內(nèi)部引入競爭機(jī)制，以至于他們提出的用企業(yè)家精神改革政府的主張最終淪為一種道德宣教。盡管《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書的第三章也使用了“競爭性政府”這個(gè)概念⑤，但實(shí)際上，作者只是倡導(dǎo)競爭精神，而非主張打破行政管轄權(quán)壟斷并在政府中建立競爭機(jī)制。該書出版30年以來美國政府效率的實(shí)際情況也證明了作者提出的企業(yè)家政府方案是無效的。

各個(gè)國家都曾采取一些措施來提高政府效率，但效果都不佳，因?yàn)檫@些措施幾乎都是政府內(nèi)部的獎勵(lì)或懲罰措施，屬于政府內(nèi)部循環(huán)評價(jià)，而外部的顧客評價(jià)只是一個(gè)參考因素。這種內(nèi)部循環(huán)評價(jià)方式的功能，就是對具體部門和職員做一個(gè)籠統(tǒng)的考核，而難以針對具體事務(wù)進(jìn)行評價(jià)、獎勵(lì)或懲罰。通常只有當(dāng)顧客與政府產(chǎn)生沖突并造成一定的影響時(shí)，政府內(nèi)部的執(zhí)法或監(jiān)督部門才可能對受理部門或職員予以處置。在政府內(nèi)部循環(huán)評價(jià)中，由于交易費(fèi)用的存在和政府精力的有限，政府內(nèi)部的監(jiān)管部門無法監(jiān)督每一件事務(wù)。監(jiān)管部門的腐敗也可能導(dǎo)致它與被監(jiān)管者之間相互勾結(jié)，從而降低監(jiān)管效率。更重要的是，監(jiān)管部門的評價(jià)不能替代顧客的評價(jià)。政府是為顧客服務(wù)的，滿意與否的評價(jià)主體不應(yīng)該是政府監(jiān)管部門，而應(yīng)該是顧客，因而政府內(nèi)部循環(huán)評價(jià)的效果較差，且通常表現(xiàn)為顧客不滿意。競爭性行政方案打破了政府內(nèi)部循環(huán)評價(jià)模式，將顧客作為評價(jià)政府的主體，這不但實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部與外部（即顧客）之間的循環(huán)，同時(shí)也分散了交易費(fèi)用。此時(shí)的交易費(fèi)用發(fā)生在顧客的評價(jià)中，由每個(gè)顧客分散承擔(dān)，且顧客能夠直接感受政府的服務(wù)情況，而無需像監(jiān)管部門那樣專門去了解情況，因而省去了中間環(huán)節(jié)的參與。這意味著每個(gè)顧客所承擔(dān)的交易費(fèi)用就是評價(jià)所花的時(shí)間成本，而這個(gè)成本是很低的。

同時(shí)，競爭性行政方案也不同于學(xué)界已提出的中國官員的晉升錦標(biāo)賽模式，兩者的差異不在于考核或評價(jià)的對象不同，而在于考核或評價(jià)的方式不同。在晉升錦標(biāo)賽中，官員為了晉升（這種晉升既有政治利益，也有經(jīng)濟(jì)利益），需要一定的政績，進(jìn)而會要求下屬部門和職員認(rèn)真工作，以提高政府效率，但該模式仍屬于政府內(nèi)部循環(huán)評價(jià)模式。雖然晉升錦標(biāo)賽有助于提高政府的工作積極性，但由于以下兩方面的原因，大多數(shù)部門和職員并不會積極響應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)的要求而改進(jìn)工作。一方面，官員的晉升與大多數(shù)部門和職員的利益相關(guān)度不高。另一方面，晉升錦標(biāo)賽中的顧客評價(jià)屬于間接、遠(yuǎn)期的評價(jià)，不是針對具體事務(wù)進(jìn)行直接和當(dāng)下的評價(jià)，并不會直接影響政府或職員的當(dāng)下利益，所以其激勵(lì)作用較小。

（五）競爭性行政的交易費(fèi)用

競爭性行政所產(chǎn)生的交易費(fèi)用分為四個(gè)部分：（1）顧客評價(jià)所產(chǎn)生的交易費(fèi)用;（2）對政府或職員進(jìn)行獎勵(lì)或懲罰所產(chǎn)生的交易費(fèi)用;（3）異地受理產(chǎn)生的時(shí)間、差旅費(fèi)用;（4）申訴產(chǎn)生的交易費(fèi)用。參照已經(jīng)成熟的網(wǎng)上交易，前兩種交易費(fèi)用并不高。第三種交易費(fèi)用由顧客承擔(dān)，顧客的選擇意味著他有能力承受該費(fèi)用。第四種交易費(fèi)用，由于在網(wǎng)上進(jìn)行，相當(dāng)于專家評審費(fèi)，數(shù)額也不大。也就是說，雖然競爭性行政會產(chǎn)生新的交易費(fèi)用，但這些費(fèi)用會低于政府效率低下導(dǎo)致的成本（包括交易費(fèi)用）。當(dāng)然，這種估計(jì)未經(jīng)檢驗(yàn)。

目前，競爭性行政只是一種理論構(gòu)想，顯然還需要檢驗(yàn)和完善。但要想穩(wěn)定、持續(xù)地提高政府效率，就必須打破行政管轄權(quán)壟斷，建構(gòu)競爭性行政。在邏輯上，要完全解決一個(gè)問題，就需要尋找解決問題的充分條件，但由于充分條件蘊(yùn)含必要條件，所以應(yīng)該首先尋找必要條件。可以說，要提高政府效率，競爭性行政未必是充分條件，但一定是必要條件。

注釋：

①②③⑤ [美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版，第45頁，“前言”第6頁，“序”第17—18頁，第43頁。

④ [美]戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克：《再造政府：政府改革的五項(xiàng)戰(zhàn)略》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版。

作者簡介：鄧曦澤，四川大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，四川成都，610064。

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