白彥鋒 張丹昱

“十四五”以來(lái)，我國(guó)的房地產(chǎn)稅改革持續(xù)推進(jìn)。2021年3月，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過(guò)的“十四五”規(guī)劃中指出：“要推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”，明確了開(kāi)征房地產(chǎn)稅是我國(guó)完善現(xiàn)代稅收制度的重要內(nèi)容。2021年10月16日出版的《求是》雜志中，習(xí)近平總書(shū)記在《扎實(shí)推動(dòng)共同富?！芬晃闹忻鞔_“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作”，將房地產(chǎn)稅改革作為“加強(qiáng)對(duì)高收入規(guī)范和調(diào)節(jié)”的政策手段之一。2021年10月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開(kāi)展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。

房地產(chǎn)稅改革是我國(guó)在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕的關(guān)鍵性舉措。當(dāng)前改革中所指的“房地產(chǎn)稅”不同于我國(guó)已有的“房產(chǎn)稅”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》（國(guó)發(fā)[1986]90號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)前我國(guó)的房產(chǎn)稅對(duì)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)免征，即僅對(duì)工商經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征收，且房產(chǎn)稅“從價(jià)計(jì)征”的稅基是一次性扣除10%至30%后的房產(chǎn)原值。“房地產(chǎn)稅”則是一系列與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)過(guò)程有直接關(guān)系的稅種的統(tǒng)稱(chēng)，將房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等包含在內(nèi)。當(dāng)前推進(jìn)的房地產(chǎn)稅改革的重點(diǎn)在于：一是要將個(gè)人非經(jīng)營(yíng)性房屋納入征稅范圍；二是在房地產(chǎn)保有階段按房地產(chǎn)評(píng)估市值定期征稅，而非按交易價(jià)格一次征收。這兩項(xiàng)改革措施必將給我國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)、地方財(cái)政以及居民生活帶來(lái)重大影響。因此，社會(huì)對(duì)此廣泛關(guān)注，國(guó)家也力求做到扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

我國(guó)早在2011年便在滬渝兩地開(kāi)展了房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作，但試點(diǎn)僅僅做到了將個(gè)人住宅納入征稅范圍，卻未做到按房地產(chǎn)評(píng)估市值計(jì)稅?？傮w來(lái)看，滬渝房地產(chǎn)稅試點(diǎn)因稅基窄、稅率低、征稅范圍劃定不夠合理等，對(duì)地方財(cái)政的增收作用微乎其微，且?guī)?lái)了一定的行為扭曲。但這兩地試點(diǎn)也在一定程度上抑制了房?jī)r(jià)的過(guò)快上漲，且其建立的信息系統(tǒng)也為房地產(chǎn)稅改革后續(xù)推進(jìn)打下基礎(chǔ)。如今，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)過(guò)了“黃金時(shí)代”，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景之下，房地產(chǎn)稅改革也面臨諸多難點(diǎn)，需要我們?cè)诟母锿七M(jìn)過(guò)程中反復(fù)推敲、全面考量。

本文主要探討了三方面內(nèi)容：一是我國(guó)為何要進(jìn)行房地產(chǎn)稅改革；二是房地產(chǎn)稅改革對(duì)人民群眾關(guān)切的房?jī)r(jià)、公共服務(wù)等方面將帶來(lái)怎樣的影響；三是當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)稅改革面臨一些怎樣的難點(diǎn)，又帶來(lái)哪些啟示。

一、房地產(chǎn)稅改革以?xún)?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)為著力點(diǎn)，以推進(jìn)共同富裕為最終目的

房地產(chǎn)稅改革是我國(guó)構(gòu)建再分配基礎(chǔ)性制度安排，推進(jìn)共同富裕的必要考量。首先，在我國(guó)的稅種結(jié)構(gòu)中，財(cái)產(chǎn)稅一直是“薄弱的第三條腿”。所得稅、貨物勞務(wù)稅以及財(cái)產(chǎn)稅是一個(gè)國(guó)家稅收體系的三大主要組成部分，分別對(duì)應(yīng)財(cái)富的獲得、使用和積累三個(gè)環(huán)節(jié)。如圖1所示，當(dāng)前我國(guó)稅收收入中間接稅占比較高，增值稅是政府最主要收入來(lái)源，而其作為貨物勞務(wù)稅具有累退性特征，再分配作用有限。推進(jìn)共同富裕需要作為直接稅的所得稅與財(cái)產(chǎn)稅發(fā)揮對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)作用?！笆奈濉币?guī)劃綱要中也指出：要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重。房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅，將有利于補(bǔ)足我國(guó)稅種結(jié)構(gòu)中財(cái)產(chǎn)稅這一薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化我國(guó)直接稅的再分配功能。

其次，在我國(guó)的中央地方稅制結(jié)構(gòu)方面，2016年全面“營(yíng)改增”使得作為地方政府主要收入來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅不復(fù)存在，而新的地方政府的主體稅種一直未能建立起來(lái)，地方財(cái)力與事權(quán)不匹配問(wèn)題凸顯。為疏解財(cái)政困境，我國(guó)地方政府對(duì)于土地出讓收入依賴(lài)性增強(qiáng)，這實(shí)際上是一種依靠出讓土地增量獲得財(cái)政收入的途徑。然而，“土地財(cái)政”模式在房地產(chǎn)行業(yè)遇冷以及國(guó)家規(guī)范性管理的雙擊下將愈發(fā)難以為繼。2021年5月，財(cái)政部、稅務(wù)總局等四部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2021]19號(hào)）將國(guó)有土地出讓金劃歸稅務(wù)部門(mén)征收。由于稅務(wù)部門(mén)屬于中央垂直管理，這一舉措意味著地方財(cái)政在土地拍賣(mài)出讓等過(guò)程中施加影響以通過(guò)政府性基金收入籌集資金的空間將大大縮小，進(jìn)而直接給地方政府負(fù)債率上緊了“緊箍咒”。相比于土地出讓?zhuān)康禺a(chǎn)稅則是一種依靠房地產(chǎn)存量獲取財(cái)政收入的途徑，更具可持續(xù)性。且房地產(chǎn)稅的稅基固定，適宜作為地方稅由地方政府征收和支配。因此，開(kāi)征房地產(chǎn)稅是健全地方稅體系，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)力與事權(quán)相匹配，提升地方政府財(cái)政治理能力的必要之舉。

最后，房產(chǎn)分配不均一直以來(lái)是我國(guó)財(cái)富不公平的重要體現(xiàn)。2019年，城鎮(zhèn)家庭房產(chǎn)凈值占家庭人均財(cái)富的比重為71.35%，這意味著房產(chǎn)凈值較高的城鎮(zhèn)居民家庭將從房產(chǎn)凈值大幅增長(zhǎng)過(guò)程中獲得更多的財(cái)富積累。房地產(chǎn)稅直接作用于我國(guó)分配不公的房地產(chǎn)領(lǐng)域，能夠有效縮小社會(huì)的財(cái)富不均等。

二、房地產(chǎn)稅改革將通過(guò)優(yōu)化公共服務(wù)對(duì)百姓生活將帶來(lái)積極影響

社會(huì)公眾對(duì)于房地產(chǎn)稅改革抱有種種期待。這一部分主要闡述房地產(chǎn)稅改革對(duì)房?jī)r(jià)以及公共服務(wù)供給等與我們每個(gè)人息息相關(guān)的領(lǐng)域會(huì)帶來(lái)何種影響。

（一）房地產(chǎn)稅有利于健全地方稅體系，提升地方政府公共服務(wù)供給能力

房地產(chǎn)稅改革將提高地方政府公共服務(wù)供給的能力。其根源便在于房地產(chǎn)稅有利于疏解地方稅體系不健全帶來(lái)的地方政府財(cái)力與事權(quán)難以匹配的困境。房地產(chǎn)稅收入直接與公共服務(wù)供給掛鉤，是一種“受益稅”（Benefit Tax），即誰(shuí)受益誰(shuí)納稅，總稅負(fù)與服務(wù)相當(dāng)。這就意味著，財(cái)力富余地區(qū)可以因地制宜適宜提高公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，如此便能夠提高地方政府進(jìn)行公共服務(wù)供給的積極性，推動(dòng)地方政府治理水平的提高。

公共服務(wù)供給也是房地產(chǎn)稅的再分配功能實(shí)現(xiàn)的途徑。通過(guò)這種“多房多納稅”方式籌得的稅款將用于普惠性的公共服務(wù)，進(jìn)而使得少房無(wú)房者受益，體現(xiàn)了房地產(chǎn)稅促進(jìn)共同富裕的作用。

一些困惑在于，房地產(chǎn)稅遵循著“總稅負(fù)與服務(wù)相當(dāng)”的理念，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的地區(qū)是否會(huì)因房地產(chǎn)稅納稅能力的不同，出現(xiàn)公共服務(wù)供給水平的更大差距，進(jìn)而與基本公共服務(wù)均等化的要求相悖？解答這一問(wèn)題首先需要我們正確認(rèn)識(shí)“基本公共服務(wù)均等化”，其并非一種絕對(duì)的平均而是大致均等，其核心促進(jìn)機(jī)會(huì)均等。而機(jī)會(huì)均等的實(shí)現(xiàn)需要依靠教育、醫(yī)療等賦能型公共服務(wù)水平的均等化。其次，地區(qū)間房地產(chǎn)稅納稅能力的差異源于地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的不同，房地產(chǎn)稅并非“原罪”。房地產(chǎn)稅改革必須與完善轉(zhuǎn)移支付制度有效配合，確定教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的基本標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付加以補(bǔ)足，而非“因噎廢食”或“鞭打快牛”。

（二）房地產(chǎn)稅并非房?jī)r(jià)的決定性因素，對(duì)房?jī)r(jià)的影響具有不確定性

社會(huì)公眾對(duì)于房地產(chǎn)稅發(fā)揮房?jī)r(jià)調(diào)控作用抱有一定的期待。基于價(jià)值折現(xiàn)理論以及我國(guó)現(xiàn)實(shí)，房?jī)r(jià)主要由三種因素決定。一是未來(lái)現(xiàn)金流量。我們可以將其視為租金。若開(kāi)征房地產(chǎn)稅，租金需要減去稅額才反映未來(lái)房地產(chǎn)帶來(lái)的收益，折現(xiàn)后房地產(chǎn)的價(jià)值相應(yīng)下降，對(duì)房?jī)r(jià)帶來(lái)負(fù)向影響。同時(shí)，我們不能忽視“公共服務(wù)資本化” 的過(guò)程，房地產(chǎn)稅收入若用于當(dāng)?shù)毓卜?wù)的供給，則該地區(qū)房屋租金也會(huì)相應(yīng)增長(zhǎng)，進(jìn)而對(duì)房?jī)r(jià)帶來(lái)正向作用。二是租房與買(mǎi)房之間的權(quán)益差異。這一因素可以看作在市場(chǎng)總規(guī)模一定的情況下，租房市場(chǎng)與買(mǎi)房市場(chǎng)之間的相互替代，在我國(guó)如學(xué)區(qū)房等“租售異權(quán)”的制度背景下，買(mǎi)房市場(chǎng)就一定程度上壓縮了租房市場(chǎng)。當(dāng)房地產(chǎn)稅收入被用于教育等方面“租售異權(quán)”的公共服務(wù)，房屋租金并不會(huì)增長(zhǎng)，而“公共服務(wù)資本化”效應(yīng)導(dǎo)致購(gòu)房需求相比租房需求的增長(zhǎng)，對(duì)房?jī)r(jià)帶來(lái)正向影響。第三種因素則是“泡沫”，即房地產(chǎn)價(jià)值與價(jià)格的偏離度。“泡沫”影響在現(xiàn)實(shí)中往往難以忽視，且“泡沫”的產(chǎn)生受到財(cái)政政策、貨幣政策、房產(chǎn)政策等眾多因素影響。

總體來(lái)看，房地產(chǎn)價(jià)格的影響因素眾多且繁雜，房產(chǎn)稅并非其中的決定性因素。即便排除房地產(chǎn)泡沫的影響，房?jī)r(jià)的走勢(shì)也取決于“租金減值”效應(yīng)與“公共服務(wù)資本化”效應(yīng)孰重孰輕，具有很強(qiáng)的不確定性。

三、房地產(chǎn)稅改革難點(diǎn)眾多，還需從長(zhǎng)計(jì)議、行穩(wěn)致遠(yuǎn)

（一）稅基評(píng)估需兼顧效率與公平

首先，關(guān)于房地產(chǎn)稅稅基評(píng)估，短周期規(guī)律性的房地產(chǎn)市值評(píng)估是房地產(chǎn)稅征收公平合理的必要保障。由此帶來(lái)兩方面問(wèn)題：一是如何保證稅基評(píng)估的公平性。一些學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)稅務(wù)部門(mén)對(duì)房地產(chǎn)稅的稅基評(píng)估存在“欺軟怕硬”的傾向，黑人和少數(shù)族裔面臨相比于白人更高程度的稅基高估。究其原因，對(duì)于白人等高收入群體，美國(guó)稅務(wù)部門(mén)從“多一事不如少一事”的角度出發(fā)，懾于高收入群體法律水平較高、維權(quán)能力較強(qiáng)，因此傾向于低估其稅基乃至稅負(fù)；但對(duì)于黑人等有色人種，盡管其房產(chǎn)價(jià)值相對(duì)較低，但是美國(guó)稅務(wù)部門(mén)“柿子專(zhuān)拿軟的捏”，對(duì)其高估稅基和稅負(fù)，反正這些低收入群體幾乎無(wú)錢(qián)雇傭律師維權(quán)。美國(guó)這一現(xiàn)象雖與其長(zhǎng)期存在的種族歧視問(wèn)題以及高額的維權(quán)成本有很大聯(lián)系，但也反映出稅基評(píng)估中可能出現(xiàn)的公平性難題，與“削峰填谷”以實(shí)現(xiàn)共同富裕的政策目標(biāo)背離。這就需要我們建立客觀公正且規(guī)范化的房地產(chǎn)稅稅基評(píng)價(jià)體系，比如構(gòu)建批量自動(dòng)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，使得單一更改因“牽一發(fā)而動(dòng)全身”而難以實(shí)現(xiàn)。

二是如何提高稅基評(píng)估的效率。市或區(qū)縣政府對(duì)地方房產(chǎn)信息的掌握清晰，進(jìn)行稅基評(píng)估效率較高似乎已達(dá)成共識(shí)。但一項(xiàng)針對(duì)紐約州的研究發(fā)現(xiàn)，小稅收征管區(qū)之間合作形成較大征管單元進(jìn)行稅基評(píng)估能夠發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，每個(gè)地塊評(píng)估的單位成本隨評(píng)估地塊的增加而降低?？梢?jiàn)，房地產(chǎn)稅改革不能照搬別國(guó)的制度設(shè)計(jì)，而是需要通過(guò)合理規(guī)定評(píng)估層級(jí)等方式，排除區(qū)域間由于信息壁壘等因素帶來(lái)的評(píng)估效率損失。

（二）稅收減免設(shè)計(jì)需做到“寧缺毋濫”

各國(guó)房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)有所不同，但都制定了必要的稅收優(yōu)惠政策，以實(shí)現(xiàn)特定的政策目的。比如從稅政便利角度考量，稅收減免能夠提高民眾對(duì)于房地產(chǎn)稅的接受度、遵從度，降低征稅成本；從量能課稅原則出發(fā)，一定程度稅收減免能夠加強(qiáng)房地產(chǎn)稅的累進(jìn)性。但不合理的稅收減免則可能帶來(lái)效率損失，使減免成為一種“幻覺(jué)”。如“按家庭或人均基本住房面積扣除”和“首套扣除”兩種提案都將帶來(lái)明顯的行為扭曲，比如鼓勵(lì)“假離婚”引發(fā)社會(huì)問(wèn)題、鼓勵(lì)建造大面積住宅；兩種提案也會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重不公，因?yàn)榭鄢^(guò)程中都忽略了不同房產(chǎn)間由于地段、品質(zhì)、是否學(xué)區(qū)房等因素帶來(lái)的巨大價(jià)值差異。因此，稅收減免的設(shè)計(jì)要“寧缺毋濫”。普適性的減免將帶來(lái)較大稅收損失，影響房地產(chǎn)稅功能發(fā)揮，更優(yōu)選擇是通過(guò)鎖定收入水平、居住面積、房產(chǎn)市值等因素將稅收減免鎖定于低收入者，如美國(guó)以收入水平確定房地產(chǎn)稅減免水平的“斷路器”政策。

（三）房地產(chǎn)稅與土地出讓金共存需做好配套措施

一些觀點(diǎn)認(rèn)為土地出讓金與房地產(chǎn)稅存在重復(fù)征稅問(wèn)題。首先，房地產(chǎn)稅與土地出讓金存在著本質(zhì)的差異。土地出讓金是政府出讓土地使用權(quán)的價(jià)格，屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范疇；而房地產(chǎn)稅是政府基于公共服務(wù)的提供向公共服務(wù)享有者普遍征收的一種收益稅，屬于政府調(diào)控的范疇。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值低于社會(huì)生產(chǎn)價(jià)格的超額利潤(rùn)形成了絕對(duì)地租，而土地之間的優(yōu)劣差異形成了極差地租，國(guó)家征收土地出讓金便是基于土地所有權(quán)收取絕對(duì)地租與極差地租進(jìn)而用于公共事務(wù)，以此本質(zhì)區(qū)別于資本主義生產(chǎn)資料私有制下地租的剝削性質(zhì)。而極差地租并非隨時(shí)間一成不變，隨著政府在土地周邊不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，極差地租隨之增長(zhǎng)卻并未體現(xiàn)在最初的土地出讓金中，反而體現(xiàn)于房?jī)r(jià)的上漲使得房屋所有者受益。房地產(chǎn)稅的每年征收恰恰是對(duì)損失的這一部分極差地租進(jìn)行補(bǔ)足。以香港的房地產(chǎn)稅實(shí)踐為例，香港的土地一直以來(lái)歸政府所有，土地出讓金與房地產(chǎn)稅也一直是并存狀態(tài)。除一次性繳納的土地出讓金外，土地使用者還需依據(jù)土地契約不同按年繳納地租，房地產(chǎn)的使用者則需繳納按年差餉?？傮w而言，房地產(chǎn)稅與土地出讓金可以合理共存。但為避免房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)成本高漲的問(wèn)題，未來(lái)房地產(chǎn)稅改革需要與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中眾多稅費(fèi)整合，以及土地二級(jí)市場(chǎng)的規(guī)范相配合，才能盡可能避免地價(jià)高漲，將改革負(fù)面影響降至最小。

習(xí)近平總書(shū)記在2021年建黨百年的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義，一定要將馬克思主義基本原理同中國(guó)具體實(shí)踐相結(jié)合、同中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合。不管是房地產(chǎn)稅，還是我國(guó)新發(fā)展階段的稅制改革，一定要摒棄“酸葡萄心理”，認(rèn)為房地產(chǎn)問(wèn)題“一稅就靈”，因此要“人有我亦要有”。這種“比鄰心理”是要不得的。任何一個(gè)稅種，都是深深根植于其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的。任何一個(gè)稅種，引進(jìn)容易完善難。如果我們只求引進(jìn)，急功近利，不愿意在與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合上下功夫，那么這種表面文章收獲幾何就可想而知了。要實(shí)現(xiàn)共同富裕，房地產(chǎn)稅改革是一方面，我國(guó)現(xiàn)行的增值稅與消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅也都可以深挖。而且在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的背景之下，房地產(chǎn)行業(yè)與地方財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系緊密，牽一發(fā)而動(dòng)全身，房地產(chǎn)稅改革需要相關(guān)配套措施密切配合，才能將改革的負(fù)面影響降至最小。房地產(chǎn)稅改革還需從長(zhǎng)計(jì)議，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。