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(國(guó)際關(guān)系學(xué)院 國(guó)際經(jīng)濟(jì)系，北京 100091)

一、引言

對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞是人類(lèi)生產(chǎn)生活活動(dòng)的主要負(fù)外部性之一，環(huán)境治理成為人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有效的環(huán)境治理需要更好地發(fā)揮政府作用，地方政府的環(huán)保財(cái)政支出無(wú)疑是推進(jìn)環(huán)境治理水平提高、確保環(huán)境公共品提供的重要因素。中國(guó)的分稅制改革形成了收入集權(quán)、支出分權(quán)的財(cái)政關(guān)系，地方政府承擔(dān)了包括生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的絕大多數(shù)社會(huì)公共品的供給(周黎安，2008)[1]。顯然，在政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)相結(jié)合的治理體制下，作為地區(qū)環(huán)境治理責(zé)任的主體，地方政府的環(huán)保財(cái)政支出安排必然受到上級(jí)政府的影響(Landry，2008；Xu，2011；周黎安，2014)[2-4]。然而，目前關(guān)于政府間關(guān)系影響地方政府環(huán)保財(cái)政支出行為的研究，大多基于稅收競(jìng)爭(zhēng)理論、標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)理論和溢出效應(yīng)理論等考察地方政府之間橫向關(guān)系下的策略互動(dòng)，而較少探討中央政府與地方政府間縱向關(guān)系的影響。同時(shí)，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究也得出了不同的結(jié)論。例如，陳思霞和盧洪友(2014)的研究發(fā)現(xiàn)，地市間的環(huán)保支出存在顯著的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，且跨省地市間的同期競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)更加顯著[5]；趙娜和李香菊(2019)分析表明，省級(jí)區(qū)域的環(huán)保財(cái)政支出存在明顯的“你多投，我少投”的負(fù)相關(guān)關(guān)系[6]；曹鴻杰等(2020)的研究則發(fā)現(xiàn)，地區(qū)間的環(huán)保財(cái)政支出表現(xiàn)為“模仿競(jìng)爭(zhēng)”，而非“逐底競(jìng)爭(zhēng)”[7]。

實(shí)際上，上下級(jí)政府間的關(guān)系是影響地方政府環(huán)保行為的關(guān)鍵因素，提高地方的環(huán)境治理水平需要構(gòu)建以“多中心治理”為特點(diǎn)的監(jiān)管型政府體系(姚榮，2013)[8]。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)開(kāi)啟了新篇章，突出表現(xiàn)之一就是環(huán)境監(jiān)管體制的重大變革。2015年7月1日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，初步確立了以“督政”為特征的中央環(huán)保督察制度。中央環(huán)保督察將傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式由“查企”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸秸睘橹鳎欣诒O(jiān)管型政府的形成和發(fā)展，也必將對(duì)地方政府行為產(chǎn)生重大影響。然而，目前關(guān)于中央環(huán)保督察政策效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)研究，主要集中在對(duì)污染排放(王嶺 等，2019；李智超 等，2021；鄧輝 等，2021；劉亦文 等；2021)和企業(yè)行為(諶仁俊 等，2019；張彥博 等，2021；趙海鋒 等，2021；陳宇超 等，2021；楊柳勇 等，2021)的影響上[9-17]，而關(guān)于其對(duì)地方政府行為影響的文獻(xiàn)還相對(duì)較少。

監(jiān)管型政府職能的有效發(fā)揮依賴(lài)于多元治理主體的協(xié)同參與，其中來(lái)自公眾的“自下而上”的非正式監(jiān)督和約束不容忽視。近年來(lái)，關(guān)于公眾參與環(huán)境治理的研究不斷涌現(xiàn)，就研究方向而言，這些文獻(xiàn)大體可以劃分為定性的制度設(shè)計(jì)研究、定量的影響因素分析、作用機(jī)制的理論模型構(gòu)建、經(jīng)驗(yàn)性的效應(yīng)水平驗(yàn)證等4類(lèi)，其中，尤以經(jīng)驗(yàn)性的效應(yīng)水平驗(yàn)證居多。在環(huán)境治理中，公眾與其他治理主體之間存在相互依賴(lài)的關(guān)系，因而經(jīng)驗(yàn)性的效應(yīng)水平驗(yàn)證應(yīng)當(dāng)考察公眾意愿及行為對(duì)其他市場(chǎng)主體和政府行為的影響。然而，目前關(guān)于公眾環(huán)境偏好影響地方政府環(huán)境治理行為的經(jīng)驗(yàn)研究主要聚焦于公眾環(huán)保訴求與地方環(huán)境規(guī)制水平之間的關(guān)系。例如，鄭思齊等(2013)和于文超等(2014)認(rèn)為，公眾環(huán)境關(guān)注和公眾環(huán)保訴求能夠促使地方增加環(huán)境污染治理投資[18-19]；張宏翔和王銘槿(2020)則分析了公眾環(huán)保訴求對(duì)環(huán)境規(guī)制的影響及其空間溢出效應(yīng)[20]。雖然環(huán)境規(guī)制的實(shí)施大多由政府所主導(dǎo)，但卻并非只包含政府行為，而且在有關(guān)實(shí)證分析中表征環(huán)境規(guī)制水平的指標(biāo)往往也并非完全指向政府行為(1)例如，許多文獻(xiàn)采用環(huán)境污染治理投資或污染物排放量作為地方環(huán)境規(guī)制水平的替代指標(biāo)。前者確實(shí)在一定程度上反映了經(jīng)濟(jì)個(gè)體遵守環(huán)境規(guī)制的程度(原毅軍 等，2014)[21]，然而其統(tǒng)計(jì)口徑中不僅包括了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、工業(yè)污染源治理投資，還包括當(dāng)年完成環(huán)保驗(yàn)收項(xiàng)目的環(huán)保投資等，因而其反映的并非完全是政府行為；后者以污染物排放量(或去除率)作為環(huán)境規(guī)制的替代指標(biāo)，實(shí)際反映的是環(huán)境規(guī)制的結(jié)果，更非完全指向政府行為。，因而這些經(jīng)驗(yàn)研究并沒(méi)有單獨(dú)刻畫(huà)公眾意愿與地方政府環(huán)境治理行為之間的聯(lián)系和互動(dòng)。

基于上述研究背景，本文主要考察公眾環(huán)境偏好和上級(jí)政府監(jiān)督對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的影響。具體來(lái)講：考慮到公眾環(huán)境關(guān)心是公眾環(huán)境參與的基礎(chǔ)，用公眾環(huán)境關(guān)心程度來(lái)代表公眾對(duì)環(huán)境改善的偏好水平；基于中央環(huán)保督察的實(shí)施，將其作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)分析上級(jí)政府監(jiān)督對(duì)地方政府環(huán)境治理的促進(jìn)作用；鑒于環(huán)保財(cái)政支出是地方政府環(huán)境治理意愿和行為最直接的體現(xiàn)，選擇從環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度(環(huán)保財(cái)政支出占財(cái)政支出總量的份額)的角度來(lái)分析地方政府的環(huán)境治理行為。與已有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)主要在于：一是在理論上闡述公眾環(huán)境關(guān)心程度提高對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響及其空間溢出效應(yīng)，并在利用環(huán)境關(guān)鍵詞的互聯(lián)網(wǎng)搜索量測(cè)度公眾環(huán)境關(guān)心程度的基礎(chǔ)上，采用空間計(jì)量模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，為相關(guān)研究提供理論參考和方法借鑒；二是采用多期雙重差分模型分析中央環(huán)保督察實(shí)施及其問(wèn)責(zé)壓力對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響，豐富和拓展關(guān)于縱向府際關(guān)系影響地方政府環(huán)境治理行為的經(jīng)驗(yàn)研究，并為進(jìn)一步完善環(huán)境監(jiān)管體系和制度提供政策啟示。

二、理論機(jī)制與研究假說(shuō)

1.公眾環(huán)境關(guān)心對(duì)本地環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響

從社會(huì)學(xué)角度講，公眾環(huán)境關(guān)心可以簡(jiǎn)單理解為公眾的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境態(tài)度(Milfont et al，2010)[22]，體現(xiàn)為公眾對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題的支持程度以及為此做出貢獻(xiàn)的意愿程度(Dunlap et al，2000)[23]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，公眾環(huán)境關(guān)心則是公眾對(duì)環(huán)境產(chǎn)品需求和偏好的反映，或者說(shuō)，公眾環(huán)境關(guān)心程度越高則對(duì)環(huán)境公共品的偏好越大。因此，一個(gè)地區(qū)的公眾環(huán)境關(guān)心程度越高，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境和政府環(huán)保行為的要求就越高，地方政府的環(huán)保財(cái)政支出對(duì)公眾整體效用水平的影響也越大。同時(shí)，隨著國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，公眾意愿對(duì)地方政府行為的影響日益增強(qiáng)，公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高無(wú)疑會(huì)促使地方政府增加環(huán)保投入。然而，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入不斷提高的情況下，地方政府環(huán)保投入的增加并不一定意味著其環(huán)保支出強(qiáng)度的提高。地方財(cái)政支出涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，在財(cái)政收入水平的約束下，地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是其基于自身利益最大化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域發(fā)展需求權(quán)衡的結(jié)果。

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，黨的十八大以來(lái)，新發(fā)展理念的提出和落實(shí)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式持續(xù)轉(zhuǎn)變，中央對(duì)地方政府的考核激勵(lì)也從注重GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向多元化(朱金鶴 等，2021)[24]，綠色發(fā)展、民生問(wèn)題等日益受到各級(jí)政府的重視。在此背景下，公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高不僅會(huì)促使地方政府增加對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的資金投入量，而且還會(huì)推動(dòng)地方財(cái)政環(huán)保支出比重的提高。同時(shí)，地方財(cái)政收入直接關(guān)系到地方政府可支配資源的多少，而財(cái)政收入的多少取決于人口、企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體的多少及其生產(chǎn)活動(dòng)，因而在人口和資本自由流動(dòng)的情形下，公眾和企業(yè)可以通過(guò)“用腳投票”的方式來(lái)影響地方政府行為。公眾會(huì)在對(duì)地方政府提供環(huán)保服務(wù)能帶來(lái)的收益與相應(yīng)的稅收負(fù)擔(dān)之間進(jìn)行權(quán)衡的基礎(chǔ)上選擇工作和居住的地方(Tiebout，1956;Oates，1969)[25-26]。因此，在人口流動(dòng)的背景下，地方政府需要通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)回應(yīng)公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高，進(jìn)而避免人口流失造成稅基損失。

基于上述分析，本文提出研究假說(shuō)H1：公眾環(huán)境關(guān)心程度提高會(huì)促進(jìn)本地環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度提升。

2.公眾環(huán)境關(guān)心影響地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的空間溢出效應(yīng)

在解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎時(shí)，許多學(xué)者曾指出政府結(jié)構(gòu)，或者說(shuō)政府之間的特殊互動(dòng)關(guān)系是其中不可忽略的關(guān)鍵因素之一(林毅夫 等，2000;周業(yè)安 等，2008)[27-28]。改革開(kāi)放以來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)地方政府之間策略互動(dòng)關(guān)系的主要表現(xiàn)之一。在政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的政府結(jié)構(gòu)下，地方政府有“向上負(fù)責(zé)”的動(dòng)機(jī)和傾向，因而競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域和方式在很大程度上取決于上級(jí)政府的考核標(biāo)準(zhǔn)以及官員晉升的激勵(lì)。作為地方政府直接進(jìn)行資源配置的主要手段，財(cái)政支出則成為地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)的重要工具。因此，在分權(quán)體制下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政支出行為在不同的領(lǐng)域表現(xiàn)為“支出競(jìng)爭(zhēng)”和“逐底競(jìng)爭(zhēng)”等不同的競(jìng)爭(zhēng)模式。如果上級(jí)政府的考核以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，地方政府就會(huì)圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，將財(cái)政支出更多地安排在有利于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的領(lǐng)域，并且會(huì)受到其他地區(qū)地方政府行為的影響，從而在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)域形成“你投，我也投”的“支出競(jìng)爭(zhēng)”態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，地方政府會(huì)競(jìng)相削減對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)較弱(甚至?xí)p緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng))的領(lǐng)域的財(cái)政支出，比如包括環(huán)保在內(nèi)的民生福利支出，從而在民生等領(lǐng)域形成“你不投，我也不投”的“逐底競(jìng)爭(zhēng)”態(tài)勢(shì)。而地方政府的這種競(jìng)爭(zhēng)性策略互動(dòng)關(guān)系會(huì)帶來(lái)各種經(jīng)濟(jì)效應(yīng)在空間上的外溢，而且在不同的競(jìng)爭(zhēng)模式下具有不同的空間溢出效應(yīng)。

2005年底發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào))提出，要落實(shí)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，要把環(huán)境保護(hù)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核之中。同年制定的“十一五”規(guī)劃明確提出了全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境約束性指標(biāo)，并且將其層層分解，納入地方政府的績(jī)效考核體系之中。2011年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2011〕35 號(hào))進(jìn)一步明確在生態(tài)環(huán)境方面的官員問(wèn)責(zé)制和一票否決制。2012發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃的通知》(國(guó)發(fā)〔2012〕40號(hào))將節(jié)能減排正式納入地方政府績(jī)效考核體系和官員問(wèn)責(zé)中。自從黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終把生態(tài)文明建設(shè)放在治國(guó)理政的突出位置，不斷強(qiáng)化生態(tài)文明制度建設(shè)。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，將生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)考核體系?？梢?jiàn)，環(huán)境治理已成為地方政府考核的重要內(nèi)容，而且其他地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善可能會(huì)降低本地政府官員晉升的機(jī)會(huì)，因而地方政府在環(huán)境治理領(lǐng)域會(huì)展開(kāi)“你投，我也投”的“支出競(jìng)爭(zhēng)”。那么，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的公眾環(huán)境關(guān)心程度提高帶來(lái)本地環(huán)保財(cái)政投入強(qiáng)度增加時(shí)，其他地區(qū)的地方政府也會(huì)在“支出競(jìng)爭(zhēng)”中提高環(huán)保財(cái)政投入強(qiáng)度，進(jìn)而使公眾環(huán)境關(guān)心程度提高對(duì)地方環(huán)保財(cái)政投入強(qiáng)度產(chǎn)生正向的空間溢出效應(yīng)(2)當(dāng)然，由于環(huán)境治理具有較強(qiáng)的空間正外部性，地方政府的環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度也可能具有類(lèi)似“搭便車(chē)”的、“你投，我就不投”的負(fù)空間相關(guān)性。但基于中國(guó)當(dāng)前地方政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，并考慮到實(shí)證研究的對(duì)象為省級(jí)區(qū)域，而環(huán)境治理的“搭便車(chē)”行為在較大的地區(qū)間較難發(fā)生，本文未對(duì)此進(jìn)行討論。。

同時(shí)，公眾環(huán)境關(guān)心本身也具有空間溢出效應(yīng)。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思(2014)曾指出，人們選擇的大部分都是由根源于習(xí)俗、慣例、規(guī)范、文化以及意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀等因素的非正式制度來(lái)決定的[29]。顯然，公眾環(huán)境關(guān)心作為公眾環(huán)境意識(shí)、環(huán)境態(tài)度和環(huán)境偏好的反映，同樣能夠反映出社會(huì)對(duì)于環(huán)境進(jìn)行非正式規(guī)制的程度，能夠傳遞出社會(huì)所廣泛持有的環(huán)境偏好。正如泰勒等(2018)行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，如果許多人都持有同一種觀點(diǎn)，做同一件事情，那么你會(huì)認(rèn)為他們的觀點(diǎn)和做法也是最適合自己的[30]。因而，公眾環(huán)境關(guān)心作為一種非正式制度的表現(xiàn)，能夠形成一定的社會(huì)影響，并在空間上表現(xiàn)出高度的自相關(guān)性。個(gè)體的環(huán)境偏好會(huì)受到其所處社會(huì)廣泛的環(huán)境偏好的影響，公眾環(huán)境關(guān)心程度較高的地區(qū)，其周?chē)貐^(qū)的公眾環(huán)境關(guān)心程度往往也較高，而公眾環(huán)境關(guān)心程度較低的地區(qū)，其周?chē)貐^(qū)的公眾環(huán)境關(guān)心程度往往也較低。因此，由于公眾環(huán)境關(guān)心的空間自相關(guān)性，一個(gè)地區(qū)公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高會(huì)帶來(lái)周?chē)貐^(qū)公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高，進(jìn)而促使周?chē)貐^(qū)的地方政府提高環(huán)保財(cái)政投入強(qiáng)度。

基于上述分析，本文提出研究假說(shuō)H2：地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度存在相互模仿的“支出競(jìng)爭(zhēng)”效應(yīng)(H2a)，公眾環(huán)境關(guān)心具有空間正相關(guān)性(H2b)，因而公眾環(huán)境關(guān)心對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度具有正向空間溢出效應(yīng)，即本地公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高會(huì)促進(jìn)他地環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的提升(H2c)。

3.中央環(huán)保督察對(duì)地方政府環(huán)保支出強(qiáng)度的影響

值得注意的是，上述公眾環(huán)境關(guān)心程度提高對(duì)地方政府環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的正向影響，是建立在中央和上級(jí)政府對(duì)地方政府的考核重視民生福利和環(huán)境治理的基礎(chǔ)上的，只有把地方的民生福利和環(huán)境治理納入地方政府績(jī)效考核和官員問(wèn)責(zé)體系中，地方政府才能更多地傾聽(tīng)“自下而上”的公眾聲音，其環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度才會(huì)產(chǎn)生正向的空間溢出效應(yīng)。因此，中央和上級(jí)政府對(duì)環(huán)境管理體制的變革將會(huì)深刻影響地方政府的環(huán)境治理行為，尤其是“自上而下”的專(zhuān)門(mén)針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督會(huì)進(jìn)一步促使地方政府積極改善環(huán)境治理行為。

2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，從國(guó)家層面首次明確提出環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”，抓住了改善地方政府環(huán)境行為的“牛鼻子”，標(biāo)志著環(huán)保監(jiān)管從以“督企”“督事”為特征的柔性約束轉(zhuǎn)向以“督政”為特征的剛性執(zhí)法。自2015年12月首輪中央環(huán)保督察啟動(dòng)河北環(huán)保督察試點(diǎn)開(kāi)始，經(jīng)過(guò)兩年時(shí)間，到2017年12月，中央環(huán)保督察組分四批完成了對(duì)31個(gè)省區(qū)市的首輪全覆蓋督察。根據(jù)2017年12月28日原環(huán)保部新聞發(fā)布會(huì)的消息，首輪中央環(huán)保督察共受理群眾信訪舉報(bào)13.5萬(wàn)件，約談黨政領(lǐng)導(dǎo)干部18 448人，問(wèn)責(zé)18 199人，其中，處級(jí)以上干部875人(占比5%左右)(3)資料來(lái)源：http://epaper.bjnews.com.cn/html/2017-12/29/content_707244.htm?div=0。。可見(jiàn)，在環(huán)保垂直管理體制下，中央環(huán)保督察制度的實(shí)施，尤其是在督察中切實(shí)發(fā)生的官員問(wèn)責(zé)，將給地方政府帶來(lái)極大的環(huán)境治理考核壓力，這勢(shì)必引起地方政府作出包括提高環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度等在內(nèi)的改善環(huán)境治理行為的積極回應(yīng)。

基于上述分析，本文提出研究假說(shuō)H3：中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐會(huì)促使地方政府提高環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度(H3a)，且督察問(wèn)責(zé)的人員越多給地方政府的壓力越大，越能促進(jìn)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的提高(H3b)。

三、實(shí)證研究設(shè)計(jì)

1.模型設(shè)定

空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起使得檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)變量在空間上的相互依賴(lài)關(guān)系變得更加便利和準(zhǔn)確。為了檢驗(yàn)地方政府環(huán)保支出強(qiáng)度的空間相關(guān)性以及公眾環(huán)境關(guān)心對(duì)地方政府環(huán)保支出強(qiáng)度的空間溢出效應(yīng)，本文采用空間杜賓(Durbin)面板模型來(lái)進(jìn)行實(shí)證分析。同時(shí)，由于首輪中央環(huán)保督察組進(jìn)駐各省份的時(shí)間不同，為了檢驗(yàn)中央環(huán)保督察這一準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響，本文借鑒Beck等(2010)的方法[31]，構(gòu)建如下多期雙重差分模型(MDID)：

在模型中，系數(shù)ρ反映地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的空間自相關(guān)性。若ρ顯著大于0，意味著地區(qū)間的環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度存在正向空間自相關(guān)關(guān)系，即地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度具有正向的空間溢出效應(yīng)；若ρ顯著小于0，則意味著地區(qū)間的環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度存在負(fù)向空間自相關(guān)關(guān)系，即地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度具有負(fù)向的空間溢出效應(yīng)。系數(shù)β1反映公眾環(huán)境關(guān)心對(duì)本地環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響，系數(shù)β2反映公眾環(huán)境關(guān)心對(duì)他地環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響(即公眾環(huán)境關(guān)心影響地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的空間溢出效應(yīng))，系數(shù)θ1反映中央環(huán)保督察實(shí)施及其問(wèn)責(zé)壓力對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響，系數(shù)δ則反映控制變量對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響。

2.空間權(quán)重矩陣構(gòu)造

進(jìn)行空間計(jì)量檢驗(yàn)的前提是測(cè)定地區(qū)之間的空間距離，從而獲得空間權(quán)重矩陣。目前，空間權(quán)重矩陣的構(gòu)造方法主要有兩類(lèi)：一是基于地理信息的空間相鄰，二是基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息的經(jīng)濟(jì)距離相鄰。本文同時(shí)考慮這兩類(lèi)相鄰關(guān)系，并構(gòu)造了4種空間權(quán)重矩陣，即反映地理相鄰關(guān)系的“地理距離矩陣”“地理鄰接矩陣”和反映經(jīng)濟(jì)及污染相鄰關(guān)系的“經(jīng)濟(jì)距離矩陣”“污染鄰接矩陣”(4)根據(jù)標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)理論，地區(qū)之間相互模仿的策略行為在很大程度上源于某種經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的相似性，因而很多學(xué)者利用經(jīng)濟(jì)距離矩陣來(lái)研究地區(qū)之間的空間互動(dòng)行為。某地的環(huán)保財(cái)政支出除了可能對(duì)與自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近的地區(qū)敏感之外，還可能對(duì)與自身污染排放水平接近的地區(qū)敏感。因而，本文同時(shí)構(gòu)造了“經(jīng)濟(jì)距離矩陣”和“污染距離矩陣”。。

上述所有空間權(quán)重矩陣均經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理，使得矩陣中每行元素之和為1。

3.“公眾環(huán)境關(guān)心”測(cè)度

“公眾環(huán)境關(guān)心”是本文關(guān)注的核心解釋變量之一，但如何客觀評(píng)估各地區(qū)的公眾環(huán)境關(guān)心程度是一個(gè)難題。如前所述，從概念來(lái)看，公眾環(huán)境關(guān)心等同于公眾環(huán)境意識(shí)或公眾環(huán)境態(tài)度，能夠反映出公眾對(duì)于環(huán)境這種公共品的偏好。對(duì)于公眾環(huán)境關(guān)心程度，在社會(huì)學(xué)研究中往往采用量表設(shè)計(jì)和問(wèn)卷調(diào)查的方法來(lái)進(jìn)行度量(Dunlap et al，2002；洪大用，2006)[37-38]，但這種方法得到的數(shù)據(jù)受到一定程度的應(yīng)用限制(比如主觀性導(dǎo)致可比不強(qiáng))，難以利用其進(jìn)行更加廣泛而深入的分析。在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，很多學(xué)者基于公眾環(huán)境訴求對(duì)公眾環(huán)境偏好進(jìn)行測(cè)度，常見(jiàn)的指標(biāo)包括“人大代表議案數(shù)或意見(jiàn)建議數(shù)”“政協(xié)提案數(shù)”“環(huán)境信訪來(lái)信總數(shù)”“環(huán)境信訪來(lái)訪人次(批次)”等。這些指標(biāo)雖然有明確的數(shù)據(jù)來(lái)源、相對(duì)便利的獲取方式以及較為清晰的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，但在實(shí)際應(yīng)用中仍存在一些缺陷。首先，雖然反映公眾偏好和訴求是人大代表和政協(xié)委員的職責(zé)，但人大議案或政協(xié)建議并不一定能及時(shí)全面地反映公眾的環(huán)境偏好和訴求(何俊志 等，2012;謝舜 等，2018)[39-40]；其次，環(huán)境信訪雖然在內(nèi)涵上接近公眾訴求，但由于時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)來(lái)信、來(lái)訪的方式越來(lái)越多地被電話和網(wǎng)絡(luò)等方式所取代，因而此類(lèi)指標(biāo)也難以充分反映近期，特別是2011年以來(lái)的公眾環(huán)境訴求(5)2010年12月，當(dāng)時(shí)的環(huán)保部頒布《環(huán)保舉報(bào)熱線工作管理辦法》，傳統(tǒng)信訪方式一定程度上被環(huán)保熱線所取代。。

4.“中央環(huán)保督察”測(cè)度

本文構(gòu)建了兩個(gè)DID變量來(lái)分別考察中央環(huán)保督察實(shí)施及其問(wèn)責(zé)給地方政府帶來(lái)的壓力對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響：一是“環(huán)保督察實(shí)施”(CEPSi×Dt)，如果中央環(huán)保督察組進(jìn)駐，取值為1，否則取值為0。二是“督察問(wèn)責(zé)壓力”(CEPSnumi×Dt)，借鑒程宏偉和胡栩銘(2020)的方法[47]，采用各地區(qū)在首輪中央環(huán)保督察中被問(wèn)責(zé)官員數(shù)量與督察開(kāi)始時(shí)間虛擬變量的交互項(xiàng)來(lái)衡量(7)其中，CEPSnumi代表 i地區(qū)在中央環(huán)保督察后的問(wèn)責(zé)人數(shù)；Dt代表環(huán)保督察在各地區(qū)的開(kāi)始時(shí)間，即環(huán)保督察開(kāi)始當(dāng)年及以后D取1，開(kāi)始之前取0。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，由于被解釋變量根據(jù)年初報(bào)告的預(yù)算計(jì)算，因而該解釋變量以一階滯后項(xiàng)帶入模型。例如，由于北京市環(huán)保督察開(kāi)始時(shí)間為2016年11月，問(wèn)責(zé)人數(shù)為98，則對(duì)于2017年及2018年北京市“地方環(huán)保支出”的解釋變量“督察問(wèn)責(zé)壓力”分別取值1和98。例外的情況是河北，由于中央環(huán)保督察組進(jìn)駐的時(shí)間是2016年1月，因而其影響的開(kāi)始時(shí)間視為2016年。，反映中央環(huán)保督察問(wèn)責(zé)給各地方政府帶來(lái)的壓力程度。首輪中央環(huán)保督察對(duì)各樣本地區(qū)督察的開(kāi)始時(shí)間以及問(wèn)責(zé)人數(shù)來(lái)源于生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，詳見(jiàn)表1。

表1 首輪中央環(huán)保督察組對(duì)樣本地區(qū)開(kāi)始督察的時(shí)間及問(wèn)責(zé)人數(shù)(不包括西藏自治區(qū))

5.其他變量測(cè)度

基于前文的理論分析和研究目的，本文的被解釋變量“地方環(huán)保支出”采用強(qiáng)度指標(biāo)，即環(huán)保財(cái)政支出占財(cái)政一般支出預(yù)算的比重(8)2007年開(kāi)始實(shí)施的政府收支分類(lèi)改革方案增設(shè)了“環(huán)境保護(hù)”類(lèi)支出，該類(lèi)支出包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠化治理、退牧還草、已墾草原退耕還草以及其他環(huán)境保護(hù)支出。。同時(shí)，借鑒張征宇和朱平芳(2010)、周亞虹等(2013)、陳思霞和盧洪友(2014)、曹鴻杰等(2020)的研究[48][33][5][7]，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)外向性、人口密度、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展水平以及財(cái)政分權(quán)情況等方面選取如下控制變量：(1)“人均GDP”及其二次項(xiàng)。一般來(lái)說(shuō)，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方政府所能支配的財(cái)政收入越多，環(huán)保財(cái)政投入也越多，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高和財(cái)政收入擴(kuò)大也可能帶來(lái)其他類(lèi)別財(cái)政支出水平的提高，因而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響并不確定。另外，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方環(huán)保財(cái)政支出可能存在非線性關(guān)系，為了考察這種影響，本文添加了人均地區(qū)生產(chǎn)總值的二次項(xiàng)。(2)“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，采用第二產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來(lái)衡量。(3)“經(jīng)濟(jì)外向性”，采用外商直接投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重來(lái)衡量(利用年平均匯率折算為人民幣)。(4)“人口密度”，采用各樣本地區(qū)單位土地面積上的人口數(shù)來(lái)衡量。(5)“互聯(lián)網(wǎng)普及率”，采用地區(qū)總?cè)丝谥猩暇W(wǎng)人數(shù)的比重來(lái)衡量。(6)“財(cái)政分權(quán)”，采用預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的比值來(lái)衡量。上述所有貨幣性變量均利用地區(qū)生產(chǎn)總值指數(shù)以2011年為基期進(jìn)行調(diào)整，原始數(shù)據(jù)來(lái)源于相應(yīng)年度的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、各樣本地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒以及wind數(shù)據(jù)庫(kù)。

根據(jù)百度指數(shù)最早的可追溯時(shí)間及首輪中央環(huán)保督察全覆蓋進(jìn)駐結(jié)束的時(shí)間，本文將研究期間設(shè)定為2012—2018年。由于2018年后中央環(huán)保督察開(kāi)始“回頭看”行動(dòng)以及第二輪的分批次行動(dòng)，本文只考察首輪中央環(huán)保督察的政策效應(yīng)，以避免后面政策效應(yīng)的重疊效果?；谙嚓P(guān)數(shù)據(jù)的可得性和完整性，選擇除西藏自治區(qū)和港澳臺(tái)地區(qū)之外的30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市作為研究樣本。主要變量的計(jì)算方法和描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。

表2 主要變量的計(jì)算方法及描述性統(tǒng)計(jì)(樣本量為210)

四、檢驗(yàn)結(jié)果與分析

1.“公眾環(huán)境關(guān)心”的空間自相關(guān)性檢驗(yàn)

本文首先檢驗(yàn)“公眾環(huán)境關(guān)心”是否存在空間上的依賴(lài)性，即檢驗(yàn)其空間自相關(guān)性?？臻g自相關(guān)分為空間正相關(guān)和空間負(fù)相關(guān)，前者指被考察變量的高值與高值、低值與低值在空間上聚集在一起，后者則是高值與低值在空間上聚集。常用的空間自相關(guān)檢驗(yàn)指標(biāo)有莫蘭指數(shù)I(Moran’s I)和吉爾里指數(shù)C(Geary’s C)等。其中，莫蘭指數(shù)I的取值在-1到1之間，若大于0，表示存在空間正相關(guān)，小于0則表示存在負(fù)空間相關(guān)；吉爾里指數(shù)C取值一般介于0到2之間，小于1表示存在空間正相關(guān)，大于1表示存在空間負(fù)相關(guān)。表3為對(duì)“公眾環(huán)境關(guān)心”變量空間依賴(lài)性檢驗(yàn)的結(jié)果，以“地理鄰接矩陣”作為空間權(quán)重矩陣時(shí)“公眾環(huán)境關(guān)心”在大部分年份的莫蘭指數(shù)I都通過(guò)了10%的顯著性檢驗(yàn)，并且所有年份的吉爾里指數(shù)C都通過(guò)了5%的顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明“公眾環(huán)境關(guān)心”存在地理鄰接空間上的正相關(guān)性，意味著與公眾環(huán)境關(guān)心程度較高地區(qū)相鄰地區(qū)的公眾環(huán)境關(guān)心程度也較高，研究假說(shuō)H2b得到驗(yàn)證。當(dāng)然，對(duì)于其他空間權(quán)重矩陣，莫蘭指數(shù)I和吉爾里指數(shù)C在大部分年份都不顯著。進(jìn)一步對(duì)“公眾環(huán)境關(guān)心”均值進(jìn)行空間依賴(lài)性檢驗(yàn)的結(jié)果也支持上述結(jié)論。

表3 “公眾環(huán)境關(guān)心”的空間依賴(lài)性檢驗(yàn)

2.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)與模型選定

雙重差分法(DID)是學(xué)術(shù)界研究政策效應(yīng)的主要方法之一，其將樣本分為處理組和對(duì)照組，通過(guò)分析兩者在政策實(shí)施前后的差異來(lái)探討某一事件沖擊或政策實(shí)施的影響。傳統(tǒng)的雙重差分法中處理組面對(duì)的是同一個(gè)政策實(shí)施時(shí)間，而本文所研究的“中央環(huán)保督察組進(jìn)駐”這一事件在各樣本地區(qū)發(fā)生的時(shí)間并不統(tǒng)一，因而需要使用多期雙重差分法來(lái)進(jìn)行分析。雙重差分法運(yùn)用的前提假設(shè)是處理組與對(duì)照組在未受到政策影響之前有相同的變化趨勢(shì)，本文參照Beck等(2010)的研究[31]，首先對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)。由圖1的平行趨勢(shì)檢驗(yàn)結(jié)果可見(jiàn)，在中央環(huán)保督察開(kāi)始之前，處理組與對(duì)照組的環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度不存在明顯的趨勢(shì)差異，但在環(huán)保督察之后，環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度開(kāi)始正向增長(zhǎng)，表明樣本符合運(yùn)用雙重差分法的平行趨勢(shì)假定。

圖1 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)(置信區(qū)間為95%)

3.實(shí)證分析結(jié)果

在利用空間杜賓模型進(jìn)行計(jì)量分析之前，本文首先利用最小二乘法和非空間普通面板固定效應(yīng)模型進(jìn)行了回歸估計(jì)，結(jié)果見(jiàn)表4和表5的第1列和第2列。表4和表5的第3至6列，分別是利用“地理鄰接矩陣”“地理距離矩陣”“污染鄰接矩陣”“經(jīng)濟(jì)距離矩陣”作為空間權(quán)重矩陣得到的空間杜賓模型估計(jì)結(jié)果。模型估計(jì)結(jié)果顯示：

(1)在所有模型中，“公眾環(huán)境關(guān)心”的估計(jì)系數(shù)均顯著為正，表明公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高會(huì)顯著促進(jìn)地方政府提升環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度，研究假說(shuō)H1得到驗(yàn)證。

(2)“空間自回歸系數(shù)”(ρ)在“地理鄰接矩陣”和“污染鄰接矩陣”下顯著為正，表明相鄰地區(qū)的地方政府在環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度上存在相互模仿的“支出競(jìng)爭(zhēng)”效應(yīng)，研究假說(shuō)H2a得到驗(yàn)證。

(3)“公眾環(huán)境關(guān)心空間滯后項(xiàng)”的回歸系數(shù)在“地理鄰接矩陣”“地理距離矩陣”“污染鄰接矩陣”“經(jīng)濟(jì)距離矩陣”下都顯著為正，表明公眾環(huán)境關(guān)心對(duì)地方環(huán)保支出強(qiáng)度具有正向的空間溢出效應(yīng)，公眾環(huán)境關(guān)心程度的提高不僅對(duì)本地環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度有正向影響，而且有利于相鄰地區(qū)(尤其是污染排放水平接近的鄰近地區(qū))和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近地區(qū)的環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度提升，研究假說(shuō)H2c得到驗(yàn)證。

(4)“環(huán)保督察實(shí)施”的估計(jì)系數(shù)為正但均不顯著，而“督察問(wèn)責(zé)壓力”的估計(jì)系數(shù)均顯著為正，表明中央環(huán)保督察組的進(jìn)駐并不能使地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度立即顯著提高，但環(huán)保督察問(wèn)責(zé)人數(shù)的增加會(huì)顯著促進(jìn)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的提高。研究假說(shuō)H3b得到驗(yàn)證，但研究假說(shuō)H3a未得到驗(yàn)證，其原因可能在于：中央環(huán)保督察主要是查找問(wèn)題并進(jìn)行相應(yīng)處罰，如果中央環(huán)保督察組進(jìn)駐后發(fā)現(xiàn)較多問(wèn)題并對(duì)較多官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，那么地方政府就會(huì)采取積極措施，通過(guò)“改進(jìn)現(xiàn)狀”來(lái)避免受到進(jìn)一步的懲罰；而如果沒(méi)有或者只有很少的官員被問(wèn)責(zé)，即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，地方政府也可能傾向于僅進(jìn)行略微的改進(jìn)甚至是“維持現(xiàn)狀”。可見(jiàn)，中央環(huán)保督察這一“自上而下”的環(huán)境治理監(jiān)管制度能夠通過(guò)官員問(wèn)責(zé)對(duì)地方政府產(chǎn)生壓力并促進(jìn)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的提升。

表4 實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果1(“環(huán)保督察實(shí)施”的政策效應(yīng))

表5 實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果2(“督察問(wèn)責(zé)壓力”的政策效應(yīng))

五、結(jié)論與啟示

隨著綠色發(fā)展理念的樹(shù)立和踐行，多元協(xié)同的環(huán)境治理體系不斷完善。為了深入探究在多元治理機(jī)制下，縱向府際關(guān)系和公眾環(huán)境偏好對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的影響，本文分析了公眾環(huán)境關(guān)心和中央環(huán)保督察影響地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的機(jī)制，并利用環(huán)境關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)搜索數(shù)據(jù)、空間計(jì)量模型以及多期雙重差分法進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：相鄰地區(qū)的地方政府在環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度上存在相互模仿的“支出競(jìng)爭(zhēng)”，同時(shí)公眾環(huán)境關(guān)心程度在相鄰地區(qū)也具有空間正相關(guān)性；一個(gè)地區(qū)公眾環(huán)境關(guān)心程度的上升會(huì)促進(jìn)本地環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度提升，并在“支出競(jìng)爭(zhēng)”效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)的作用下促進(jìn)相鄰地區(qū)(尤其是污染排放水平接近的鄰近地區(qū))和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近地區(qū)的環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度提升；中央環(huán)保督察通過(guò)官員問(wèn)責(zé)顯著促進(jìn)了地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度提升。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，在“自上而下”的官員任命體制下，地方政府容易忽視公眾的偏好和訴求，政府行為較少受到來(lái)自公眾的非正式約束。本文發(fā)現(xiàn)，公眾的環(huán)境偏好(環(huán)境關(guān)心程度)與地方政府環(huán)境治理行為(環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度)之間存在顯著聯(lián)系，并且這種聯(lián)系具有正向的空間溢出效應(yīng)?？梢?jiàn)，隨著發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變以及地方政府考核目標(biāo)的多元化，民生福利和環(huán)境保護(hù)日益受到各地政府的重視，公眾的環(huán)境偏好和訴求已經(jīng)成為影響地方政府環(huán)境治理意愿和行為的重要因素。因此，提高地方環(huán)境治理水平，需要充分利用公眾力量，重視公眾的社會(huì)監(jiān)督作用，盡量滿足公眾的環(huán)境訴求。同時(shí)，要積極利用公眾環(huán)境關(guān)心的空間溢出效應(yīng)，打造公眾環(huán)境治理監(jiān)督和參與的典型示范地區(qū)，“以點(diǎn)帶面”地改善全社會(huì)普遍的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和行為規(guī)范，促進(jìn)各地區(qū)環(huán)境治理的協(xié)同推進(jìn)。

目前，在發(fā)展方式轉(zhuǎn)型期，以迎合上級(jí)考核為目標(biāo)的“政府本位”和以滿足公眾偏好為目的的“公民本位”會(huì)同時(shí)對(duì)地方政府的價(jià)值取向和行為選擇產(chǎn)生影響，改善地方政府的環(huán)境治理行為必須同時(shí)在這兩個(gè)方面下功夫。其中，中央環(huán)保督察的作用不可或缺。將生態(tài)環(huán)境責(zé)任納入官員問(wèn)責(zé)體系和地方政府績(jī)效考核中，使得中央環(huán)保督察具有了獎(jiǎng)懲激勵(lì)的特征，有助于推動(dòng)地方政府在環(huán)保領(lǐng)域積極作為，并促使各地形成相互促進(jìn)、彼此競(jìng)爭(zhēng)的良性互動(dòng)關(guān)系。本文基于地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度對(duì)中央環(huán)保督察的政策效應(yīng)分析表明，中央環(huán)保督察通過(guò)嚴(yán)格的官員問(wèn)責(zé)有效促進(jìn)了地方政府環(huán)境治理行為改善。今后，中央環(huán)保督察應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，不但要通過(guò)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)形成底線約束，還應(yīng)通過(guò)有效獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)創(chuàng)新進(jìn)取，既要嚴(yán)查嚴(yán)懲違規(guī)違法行為，也要善于發(fā)現(xiàn)、獎(jiǎng)勵(lì)和推廣地方政府好的做法，更好地推動(dòng)地方政府施行更為積極的環(huán)境治理行為。

需要說(shuō)明的是，由于數(shù)據(jù)可得性和統(tǒng)計(jì)口徑等原因，本文并沒(méi)有對(duì)十八大以前公眾環(huán)境關(guān)心對(duì)地方環(huán)保財(cái)政支出強(qiáng)度的影響進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析。十八大以后生態(tài)文明建設(shè)的加速推進(jìn)是否提高了公眾環(huán)境關(guān)心程度，并強(qiáng)化了公眾環(huán)境偏好對(duì)地方政府環(huán)境治理行為的影響？中央環(huán)保督察制度的執(zhí)行是否會(huì)促使地方政府更加重視公眾的環(huán)境訴求？由于缺乏對(duì)比研究，本文未能回答上述問(wèn)題。此外，對(duì)其他的公眾環(huán)境治理參與行為、環(huán)境監(jiān)管制度、地方政府環(huán)境治理行為以及多層面的異質(zhì)性進(jìn)行分析，也是今后進(jìn)一步研究的方向。