■ 程同順 汪秀媛

一、問題的提出及文獻綜述

最近幾年，要求為南方居民集中供暖的呼聲越來越高。多數(shù)南方地區(qū)的居民認為，現(xiàn)有集中供暖分界線偏北，忽略了夏熱冬冷的南方地區(qū)冬季供暖的需求。部分居民不斷發(fā)出呼吁，希望政府改變現(xiàn)有集中供暖分界線，推動南方地區(qū)集中供暖。群眾希望推動南方地區(qū)集中供暖，反映出南方群眾對于提高冬季生活質(zhì)量的需要，因此解決好南方供暖問題是回應(yīng)中國人民對于美好生活向往的體現(xiàn)。就南方供暖問題，現(xiàn)有研究主要聚焦在兩部分。

一是對于南方是否需要供暖的研究。就這一問題從各個角度開展的研究，基本形成南方夏熱冬冷地區(qū)需要供暖的共識。龍惟定依據(jù)馬斯洛需求層次理論，結(jié)合室溫對健康影響、氣候變化現(xiàn)狀，認為南方需要供暖，推動南方供暖要體現(xiàn)“以人為本”[1]；張東凱等人通過問卷調(diào)研方式分析得到南方夏熱冬冷地區(qū)民眾對于南方集中供暖意愿很強烈，希望推動南方地區(qū)集中供暖[2]。房艷從南方冬季平均氣溫論證供暖線不合時宜，認為“溫度不超過5℃”作為參考數(shù)據(jù)并不十分合適，應(yīng)該推動南方供暖[3]。無論是從客觀溫度、主觀意愿、原有政策合理性等多個角度的研究都說明，應(yīng)該對“一刀切”的供暖分界線加以改變，推動南方供暖。

二是對于南方供暖方式的研究。關(guān)于是否在南方也采用像北方一樣的集中供暖制度，多數(shù)學者認為應(yīng)該因地制宜，而非照搬北方供暖模式，統(tǒng)一采用集中供暖。崔瑩等人對長江中下游地區(qū)住宅冬季供暖發(fā)展趨勢進行分析，從能耗和居民整體滿意度角度提出南方供暖制度不應(yīng)該完全照搬北方集中供熱的發(fā)展模式[4]。晉晶等人基于中國家庭能源消費數(shù)據(jù),運用斷點回歸方法，從居民支出和單位能耗方面得出，在南方推行可分戶調(diào)節(jié)的集中供暖模式，而非傳統(tǒng)集中供暖，是節(jié)約能耗、減少居民采暖支出的最優(yōu)解[5]。此外，還有眾多建筑工程、環(huán)境科學領(lǐng)域的學者設(shè)計出眾多適宜南方取暖的設(shè)備和施工指標，為采用綜合方案實現(xiàn)南方供暖提供了可能。

已有研究分別從多方面證明南方群眾對于冬季供暖確有需求、現(xiàn)有供暖分界線確有不足，但是否在南方采用集中供暖則有待思考?？傮w來說，從政策方面進行有關(guān)南方供暖的研究并不多，且多為側(cè)重問題分析以及從某一特定角度探討是否應(yīng)該在南方實行集中供暖制度，缺少將問題分析和政策方案相結(jié)合的綜合性研究。

為了更好地解決南方供暖問題，推動提高人民群眾生活質(zhì)量和幸福指數(shù)，本研究在前人研究的基礎(chǔ)上進一步研究現(xiàn)有集中供暖分界線本身的時代合理性，通過對南移集中供暖分界線的必要性、可能性以及不利影響的綜合考慮，判斷是否應(yīng)該南移，并依據(jù)分析結(jié)果給出南方供暖的合理政策方案。

二、當前集中供暖分界線的成因

集中供暖指集中集團式供暖的一種形式，我國集中供暖區(qū)域主要是指有市政熱力管網(wǎng)集中供熱的地區(qū)。我國現(xiàn)有供暖分界線大致為秦嶺—淮河一線，其提出是在20世紀50年代，以秦嶺、淮河為界，劃定北方集中供暖區(qū)，主要包括華北、東北、西北等地區(qū)（遼寧、吉林、黑龍江、北京、天津、河南、河北、山東、山西、甘肅、陜西、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏以及四川部分地區(qū)、江蘇北部小部分地區(qū)）。其劃定依據(jù)是，根據(jù)蘇聯(lián)的氣候計算方法規(guī)定，室外溫度5℃以下定義為冬天，因此累年日平均氣溫穩(wěn)定低于或等于5℃的日數(shù)大于或等于90天的區(qū)域被界定為集中供暖區(qū)域[6]。

導致當時集中供暖分界線劃分的原因有很多。

第一，經(jīng)濟水平落后，政府資金有限。這是最主要的限制條件。在二十世紀五六十年代，由于國民經(jīng)濟水平普遍較低，國民收入低，多數(shù)普通家庭仍在追求溫飽，且當時以計劃經(jīng)濟為主，難有社會資金、國外資本參與集中供暖建設(shè)，故而當時設(shè)想的集中供暖更多是社會福利性質(zhì)，以政府投資為主。然而在當時我國經(jīng)濟發(fā)展落后的大背景下，我國在市政集中供暖設(shè)施建設(shè)中能夠投入的財政資金十分有限。而集中供暖設(shè)備的建設(shè)成本會隨覆蓋面積增加而明顯提高，因此在當時我國政府設(shè)定供暖分界線只能以滿足相對寒冷的北方為主，其劃定界限在今天看來則相對偏北。

第二，南方供熱所需煤炭能源不足。在蘇聯(lián)援助建設(shè)集中供熱設(shè)施的前提下，當時我國主要考慮的是借鑒蘇聯(lián)集中供熱系統(tǒng)，建設(shè)熱電廠和區(qū)域鍋爐房，其主要的能源燃料是煤，其他種類燃料的應(yīng)用在當時是難以納入考慮范圍的。我國煤炭資源的80%分布于北方，10%分布于西南，故而南方開展集中供暖的燃料僅僅依靠本地資源是不足的。同時，由于中華人民共和國成立初期交通運輸能力十分有限，北煤南運式的大規(guī)模能源運輸在當時并不現(xiàn)實。因此，在20世紀50年代出于煤炭等燃料的限制考慮，政府將供暖分界線劃分相對偏北是合理的。

第三，當時南方群眾冬季供暖需求較低。中華人民共和國成立初期，在國家經(jīng)濟水平普遍較低的情況下，人們的生活需求相對較低，更多需求僅停留在基本生存層次，生活在相對溫暖的南方地區(qū)的群眾對于冬季供暖的需求沒有在相對寒冷的北方生活的群眾迫切。而在分界線附近、冬季同樣較為寒冷的南方地區(qū)群眾，在當時環(huán)境保護要求較低的情況下，由于有南方薪柴林資源較為豐富的優(yōu)勢，可繼續(xù)沿用炭火等取暖方式，能夠基本滿足冬季取暖需要。因此，在當時人們對于南方供暖的主觀需求與呼聲并不強烈。

其他原因還有南方地形多為丘陵山地，起伏較多，故而建設(shè)集中供暖設(shè)備的技術(shù)難度和經(jīng)濟成本更高；南方人群居住相對分散（特別在當時城市化水平低、農(nóng)村居民大多分散居住的時期），難以集中建設(shè)大規(guī)模市政供電設(shè)施；全球環(huán)境尚未嚴重惡化，極端天氣出現(xiàn)較少，南方冬季極端低溫天氣較少等。

總之，在20世紀50年代，我國政府將集中供暖分界線劃定于秦嶺—淮河一線附近，是兼顧客觀條件與民眾需求的較為科學合理的選擇。

三、推動南方集中供暖的必要性

隨著時代變化發(fā)展，集中供暖分界線在今天看來確有其不足之處，“一刀切”的劃分方法使得南方夏熱冬冷地區(qū)沒有集中供暖。群眾要求南移集中供暖分界線的根本原因是希望南方冬季也有供暖條件，因此推動南方供暖有必要性。

第一，人民對生活水平的需求提高。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，人們對于生活質(zhì)量提升的追求提高，近年來無論是在網(wǎng)絡(luò)上，還是新聞媒體上，均出現(xiàn)越來越多的關(guān)于要求南方地區(qū)集中供暖的聲音。如2012年的全國兩會期間駐川全國政協(xié)委員張曉梅提出提案《將北方集中公共供暖延伸到南方》，2018年全國人大代表周洪宇建議沿長江重新劃定南北方供暖分界線等，都體現(xiàn)南方群眾要求集中供暖已經(jīng)形成較強的呼聲和趨勢。

第二，南方冬季同樣寒冷。一方面，“南方不冷”這一觀念本身就有不合理之處。我國規(guī)劃北方集中供暖區(qū)的依據(jù)是累年平均氣溫穩(wěn)定低于或等于5℃的日數(shù)大于或等于90天，但供暖與否，更多應(yīng)該從人本身對溫度的感受出發(fā)，而非絕對的環(huán)境溫度。特別是南北地區(qū)冬季空氣濕度差異較大，在潮濕的南方地區(qū)冬季人們會感覺室內(nèi)溫度更低。有學者基于體感溫度低于8℃天數(shù)大于90天作為標準，重新劃分供暖區(qū)域，結(jié)果比現(xiàn)有集中供暖區(qū)域的面積增加21.1%，新增供暖區(qū)包括江蘇、安徽、河南等省份大部分區(qū)域，界限明顯南移[7]。如此考慮，南方冬季供暖同樣必需。另一方面，隨著全球氣候變化，厄爾尼諾現(xiàn)象等導致極端氣候頻現(xiàn)，我國南方暴雪極端天氣增多，南方多個省份較以往更容易出現(xiàn)低溫、雨雪、冰凍等寒冷天氣。此外，我國雨雪分界線早已推到長江以南，部分南方地區(qū)冬季室溫常處于0℃。越發(fā)頻繁的“凜冬”天氣讓南方地區(qū)群眾，尤其是分界線附近以南區(qū)域的群眾對于冬季供暖的需求越來越迫切。

第三，南方地區(qū)原有取暖方式難以延續(xù)。一是隨著環(huán)保要求的提高，砍伐薪柴和燃燒煤炭取暖等傳統(tǒng)取暖方式將會逐漸被淘汰；二是由于城市生活主要居住在相對封閉的樓房中，炭火取暖容易造成一氧化碳中毒、火災(zāi)等危險，而且炭火儲存本身需要空間，在住房相對緊張的大城市就更加難以實現(xiàn)。因此，在沒有集中供暖的南方地區(qū)，現(xiàn)有的取暖方式更多是小型取暖器、空調(diào)與加厚棉衣的結(jié)合。小型取暖器與空調(diào)大量耗電，一般南方普通家庭為了減少電費更多選擇偶爾開啟，其代價便是穿著厚厚的棉衣而行動不便，只能靠自己的身體抵抗嚴寒以降低由于選擇小型取暖器或空調(diào)造成的額外取暖費用，減輕經(jīng)濟壓力。南方地區(qū)傳統(tǒng)取暖方式在現(xiàn)代生活難以實現(xiàn)，現(xiàn)有取暖方式經(jīng)濟成本過高，實現(xiàn)南方地區(qū)冬季供暖成為南方地區(qū)群眾的迫切需求。

由此可見，南方的確存在冬季寒冷需要供暖地區(qū)，而在原有劃分方式下這一需求難以滿足。因此，需要考慮是否應(yīng)該南移集中供暖分界線，實現(xiàn)南方冬季供暖。

四、南方地區(qū)實施集中供暖的可能性

中國集中供暖分界線自劃分至今已有70年左右的歷史，到現(xiàn)在中國的社會經(jīng)濟和人民生活水平已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。中國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，使得政府在南方地區(qū)建設(shè)集中供暖設(shè)施的能力大大增強，集中供暖分界線向南移動成為可能。

第一，建設(shè)資金較充足。自20世紀50年代以來，我國經(jīng)濟水平有了巨大飛躍。在劃定南北集中供暖分界線的20世紀50年代，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為679億元（1952年）[8]53，而2020年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達到1008782.5億元[9]79。隨著國民經(jīng)濟的增長，政府的財政收入也大幅提高，從1950年的62.17億元[8]255到2020年的182913.88億元，同時2020年政府一般公共預算支出為245679.03億元，其中一般公共服務(wù)支出為20061.10億元[9]221,223。我國政府如果推動南方集中供暖設(shè)施建設(shè)，以當前的財政能力是不成問題的。同時，國民收入的提高使得人民群眾能夠在使用供暖設(shè)施時承擔相應(yīng)費用，有利于供暖體系的正常運營。而改革開放帶動市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，使更多的社會資本也可以參與集中供暖設(shè)施建設(shè)。總之，當前在南方地區(qū)建設(shè)集中供暖體系是有相對充裕的資金支持和保障的。

第二，技術(shù)水平提高。在20世紀50年代中國集中供暖技術(shù)還比較落后，但經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國供熱事業(yè)已經(jīng)進入迅速發(fā)展時期。而在今天，特別是在北方已有數(shù)十年集中供暖經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國已經(jīng)有較高的技術(shù)能力來克服在當時難以避免的如地形、人口分布等問題，使得在南方地區(qū)建設(shè)集中供暖設(shè)施具有技術(shù)上的可行性。

第三，南方供暖能源限制條件減少。隨著科技發(fā)展，集中供暖設(shè)施不再僅僅依靠煤炭作為燃料，天然氣也可作為供暖燃料。雖然我國燃料能源分布北多南少的地理背景難以改變，但是隨著鐵路、海運等交通運輸方式的發(fā)展，以及西氣東輸?shù)却笮湍茉催\輸工程的建設(shè)，我國燃料能源南運能力大幅提升，能源缺乏對南方供暖設(shè)施體系建設(shè)的限制作用大大減弱。

由此可見，在20世紀50年代劃分集中供暖分界線時的限制因素，在今天都已經(jīng)得到較好的解決，因此，在南方地區(qū)建設(shè)集中供暖設(shè)施有較高的可行性。但同時也應(yīng)該注意到，推動南方集中供暖存在限制條件和不利影響，應(yīng)該在綜合考慮利弊的前提下提出解決南方冬季供暖問題的方案，不能盲目主張南移集中供暖分界線。

五、當前南方地區(qū)實施集中供暖的制約因素

將我國現(xiàn)有集中供暖分界線南移，在南方地區(qū)普遍建設(shè)集中供暖設(shè)施在當前仍然存在很多制約因素。這些制約因素至少有以下幾個方面。

第一，南方能源限制和能源運輸壓力較大。大規(guī)模開展南方集中供暖會導致天然氣需求劇增。而南方各地區(qū)天然氣調(diào)配量在現(xiàn)今已經(jīng)相對固定，在天然氣總量沒有明顯提升的前提下，如果增加南方配額，則會壓縮北方各地區(qū)天然氣能源供應(yīng)，導致北方供暖不足。同時，增加調(diào)配也會提高對氣運管道等基礎(chǔ)設(shè)施的要求，加劇損耗，增加安全隱患。例如，2006年武漢啟動“冬暖夏涼”工程，但由于能源供給不足，導致“冬暖夏涼”工程的三次失敗，直到2012年才供暖成功。因此，南方地區(qū)集中供暖對于政府調(diào)配、擴充天然氣等能源的能力仍然是巨大挑戰(zhàn)。

第二，建設(shè)改造成本太高。集中供暖要求建設(shè)鍋爐房，在占用一定土地面積的同時，還與周圍樓棟有安全距離的要求。這對于人口眾多、土地緊張的南方地區(qū)來說空間成本太高，且不便政府進行城市規(guī)劃。而且，南方城市目前多已形成基本格局，拆遷已有房屋建筑來建設(shè)集中供暖設(shè)施會明顯加大政府的財政壓力，施工過程也會給群眾生活帶來不便，容易引發(fā)民眾不滿，較難實施。除此之外，要滿足集中供暖的要求，南方地區(qū)必須進行大規(guī)模熱源、輸送管道建設(shè)以及房屋改造。對大多沒有集中供暖設(shè)計的南方城市樓盤進行改造，其工程量大，施工成本極高，給地方政府、居民造成巨大壓力。

第三，容易產(chǎn)生資源浪費。大規(guī)模集中供暖設(shè)備的特點在于前期建設(shè)成本高，但具體運營時資源、資金成本較低，故而十分適合需要長期供暖的北方地區(qū)。南方由于其地域特點，雖然在冬季存在濕冷難耐的時期，但是真正需要供暖的時期在部分地區(qū)甚至不到60天。在較短運營期下，集中供暖設(shè)施的建設(shè)成本及由于南方地下水位高導致的管網(wǎng)高損害率的維護成本就顯得十分高昂，總體來看經(jīng)濟收益低。此外，由于南方建筑普遍保溫水平較低，加之南方冬季還有除濕的需求，需要大量暖氣供暖才能達到提高室溫的效果，造成能源消耗較大而利用率低。且由于集中供暖不可中斷的特點，在室溫過高或者南方回溫較早的時期，群眾只能通過開窗降溫，造成不必要的資源浪費。

第四，可能造成新的環(huán)境污染。集中供暖消耗大量天然氣，在天然氣供應(yīng)不足時還需要煤炭補充，其燃燒會造成大量空氣污染和二氧化碳排放。以北方地區(qū)為例，集中供暖的開始直接導致北方地區(qū)冬季多種空氣污染物濃度顯著上升，特別是二氧化硫及造成霧霾的首要因素PM2.5的濃度受其顯著影響[10]。類比到南方，煤炭燃燒會導致霧霾等空氣污染，降低南方空氣質(zhì)量，造成新的重污染區(qū)。同時，在全球變暖的大背景下，我國提出將采取更加有力的政策和措施控制碳排放量，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。而南方集中供暖可能會帶來大量二氧化碳排放，顯然與這一目標相沖突，不符合我國走綠色可持續(xù)發(fā)展道路的戰(zhàn)略目標。

由此可見，當前在南方地區(qū)實施集中供暖仍然存在很多制約因素。綜合考慮將集中供暖分界線南移的有利條件與限制條件，恐怕南移分界線普遍實施集中供暖暫時并非政府推動南方冬季供暖的最佳方案。因此，在現(xiàn)階段，具體實施南方集中供暖仍然需要政府仔細斟酌，權(quán)衡利弊。媒體應(yīng)該引導民眾理性思考，科學看待南方地區(qū)供暖問題，匯集民智提出解決方案。

六、南方供暖的可行性選擇方案

供暖作為居民基本生活條件之一，本身應(yīng)該是相對公平和普惠的，然而在當前條件下，南方地區(qū)集中供暖若要普遍推行仍存在制約因素。南方群眾對于冬季供暖的需求應(yīng)該得到滿足，但是否將集中供暖界線南移，即是否在南方建設(shè)大型市政熱力管網(wǎng)集中供熱則有待研究。為回應(yīng)南方群眾冬季取暖的呼聲，提高南方群眾在寒冷冬季生活的幸福指數(shù)，應(yīng)該因地制宜，多措并舉，形成合理可行的解決方案，彌補現(xiàn)有集中供暖“一刀切”的不足。

早在2012年，國家發(fā)展和改革委員會就已經(jīng)組織開展南方冬季采暖的課題研究，這充分體現(xiàn)出南方冬季供暖問題已經(jīng)納入決策考慮范圍。南方地區(qū)的各級政府應(yīng)該根據(jù)當?shù)貙嶋H狀況，制訂南方地區(qū)冬季供暖的過渡方案，因地制宜，采取多種方式，循序漸進，逐步解決南方地區(qū)人民群眾冬季的溫暖問題，滿足人民群眾對美好生活的需要。

第一種方式，建設(shè)市政熱力管網(wǎng)集中供暖。這一供暖方式更適用于建設(shè)開發(fā)中的新區(qū)，將供暖系統(tǒng)建設(shè)歸入新區(qū)建設(shè)規(guī)劃中，形成配有熱力管網(wǎng)的區(qū)域。同時，對一些留有余地、在前期建造中已建成供暖管線且維護良好的地區(qū)，也可連入市政熱力管網(wǎng)。為避免能耗過大和污染，該供暖方式傾向于在有余熱廢熱的地區(qū)建設(shè)，也可以利用城市垃圾等作為燃料，減少資源浪費，減少污染和排放。這種供暖方式主要由政府出資建設(shè)，在采暖費用中，各地政府可根據(jù)本地經(jīng)濟狀況設(shè)定收費標準，并對困難家庭進行額外的采暖費用補助。

第二種方式，小區(qū)集中供暖。這一供暖方式同樣更適用于新開發(fā)小區(qū)、有供暖基礎(chǔ)和有預留空間小區(qū)。其優(yōu)點是工程量更小，布局可以更加靈活。政府可以通過政策補貼來鼓勵小區(qū)建設(shè)，同時監(jiān)督小區(qū)集中供暖價格設(shè)定，監(jiān)管相關(guān)安全問題。

第三種方式，分戶式獨立供暖。指以家庭為單位采取供暖方式，每家每戶為獨立系統(tǒng)，可單獨控制開關(guān)，適用于多種情況。分戶式獨立供暖其方式多種多樣，可根據(jù)當?shù)貙嶋H選擇污水源熱泵、地源熱泵、太陽能等多種方式分戶或分棟供暖。除此以外，也可借鑒國外供暖方式，采用分戶式壁掛爐進行供暖。分戶式壁掛爐是歐洲廣泛流行的成熟產(chǎn)品。政府可以在該領(lǐng)域鼓勵企業(yè)開拓南方供暖市場，通過支持相關(guān)企業(yè)發(fā)展以降低類似供暖產(chǎn)品價格，提高其覆蓋率，為南方居民提供更多更優(yōu)惠的冬季供暖方式。需要注意的是，政府在推廣類似供暖方式之初就應(yīng)該明確以清潔能源為燃料，避免出現(xiàn)過多因分散而難以監(jiān)管的污染點，以契合可持續(xù)發(fā)展理念。

第四種方式，地方出臺取暖補貼政策。這一方式主要在難以進行取暖改造的、不得不沿用現(xiàn)有取暖方式的區(qū)域推行。南方居民取暖的癥結(jié)更多在于取暖費用與取暖需求間的矛盾。在空調(diào)相對普及的今天，許多南方家庭出于用電費用的考慮選擇忍耐寒冷，同時其不適感迫使群眾提出集中供暖的要求。因此，在暫時無法改變?nèi)∨绞降牟糠謪^(qū)域，地方政府可以通過調(diào)研等方式了解本地實況，出臺相應(yīng)取暖補貼來緩解居民取暖費用壓力，使得居民愿意選擇小型取暖器或空調(diào)等取暖措施，擺脫厚衣物造成的行動不便等影響，提高南方冬季寒冷地區(qū)居民的生活質(zhì)量，更好地過渡到后續(xù)更低碳節(jié)能且經(jīng)濟實惠的取暖方式的出現(xiàn)。

總之，集中供暖分界線南移在當前仍存在限制因素，南方地區(qū)不必效仿北方地區(qū)建設(shè)大規(guī)模市政熱力管網(wǎng)立即實現(xiàn)集中供暖，而是因地制宜，采取更為靈活合理、清潔高效的取暖方式來解決南方冬季供暖問題，實現(xiàn)溫暖舒適、節(jié)能減排與價格親民的最優(yōu)解。