熊斌梅，鄧 瑞

（1.中南設(shè)計(jì)集團(tuán) 中南安全環(huán)境技術(shù)研究院股份有限公司，武漢 430071；2.長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，武漢 430051；3.長(zhǎng)江水利委員會(huì)湖庫(kù)水源地面源污染生態(tài)調(diào)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，武漢 430051）

加強(qiáng)水資源管理是新時(shí)期強(qiáng)化水資源剛性約束的重要內(nèi)容，也是強(qiáng)化流域管理、推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。湖北省作為水利大省，水資源豐富，2020 年全省地表水資源量1 734.96 億m3。水是湖北省最大的資源稟賦、最大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，是推動(dòng)湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的水安全保障[1]。圍繞水資源保障，湖北省堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，優(yōu)化完善水資源配置格局[2]，促進(jìn)水資源利用方式根本性轉(zhuǎn)變。節(jié)水政策法規(guī)、市場(chǎng)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，并確定了用水總量控制、用水效率控制等系列指標(biāo)，為推進(jìn)水資源管理工作指明了方向。

1 湖北省水資源管理制度建設(shè)現(xiàn)狀

作為“千湖之省”，湖北省高度重視涉水公共事務(wù)管理和生態(tài)公益保護(hù)，目前已經(jīng)形成了比較完善的水資源管理的地方法規(guī)、規(guī)章體系。

湖北省相繼出臺(tái)或修訂了《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》《湖北省抗旱條例》《湖北省節(jié)約用水條例》《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》《湖北省水污染防治條例》《湖北省湖泊保護(hù)條例》以及《湖北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)江保護(hù)法貫徹實(shí)施守護(hù)長(zhǎng)江母親河 促進(jìn)我省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的決定》《湖北省漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等地方性法規(guī)。這些涉水法規(guī)涉及到最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)的各個(gè)方面，為推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理工作提供了法治保障。

同時(shí)，湖北省加強(qiáng)涉水政府規(guī)章的建設(shè)，頒布了《湖北省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》《湖北省城市節(jié)約用水管理實(shí)施辦法》《湖北省城鎮(zhèn)二次供水管理辦法》《湖北省水庫(kù)管理辦法》《湖北省水利廳關(guān)于加強(qiáng)水資源“三條紅線”控制指標(biāo)管理工作的通知》《湖北省加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)方案的通知》以及《湖北省關(guān)于全面推行河湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見》等。湖北省涉水規(guī)劃體系是湖北省水資源宏觀管理不可或缺的藍(lán)本，出臺(tái)了《湖北省水安全保障“十四五”規(guī)劃》《湖北省湖泊保護(hù)總體規(guī)劃》《湖北省“十四五”節(jié)水規(guī)劃》一系列涉水專業(yè)規(guī)劃。這些涉水規(guī)劃是湖北省推進(jìn)水資源利用、水生態(tài)修復(fù)、水污染防治的重要政策依據(jù)。

2 湖北省水資源管理制度的實(shí)踐成效

分析水資源管理制度實(shí)踐成效，應(yīng)重點(diǎn)分析最嚴(yán)格水資源管理確立的“三條紅線”落實(shí)情況[3]?！白顕?yán)格水資源管理”的制度內(nèi)容包括水資源管理的“三條紅線”控制制度——用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污制度，以及水資源管理責(zé)任和考核制度。以下從這4 個(gè)方面進(jìn)行分析。

2.1 用水總量控制制度

用水總量控制包括規(guī)劃管理、水資源論證、流域和區(qū)域取用水總量及取水許可等水量管控措施。湖北省在用水總量控制的制度實(shí)踐主要表現(xiàn)為用水計(jì)劃與水權(quán)交易。

（1）嚴(yán)格執(zhí)行用水計(jì)劃。湖北省內(nèi)各地市制定了用水計(jì)劃核定和考核辦法、超計(jì)劃加價(jià)收費(fèi)工作程序等一系列具體工作制度，同時(shí)將非居民用水戶全部納入計(jì)劃用水管理。例如，武漢市非居民用水戶可以在《長(zhǎng)江日?qǐng)?bào)》、“武漢水務(wù)網(wǎng)”、“武漢節(jié)水網(wǎng)”查詢用水計(jì)劃。用水計(jì)劃的審批由武漢市民之家負(fù)責(zé)，對(duì)于惡意欠繳的，下達(dá)《超計(jì)劃加價(jià)水費(fèi)征收決定書》。

（2）推行水權(quán)交易。湖北省自2011 年被列為全國(guó)加快最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)省份以來(lái)，相繼頒布了《湖北省加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)方案》《湖北省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》[4]。為了合理分配水資源與提高水資源使用效率，湖北省鼓勵(lì)計(jì)劃用水單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行水權(quán)交易，對(duì)外轉(zhuǎn)讓節(jié)約的水量。武漢市鼓勵(lì)探索水權(quán)交易，開展沉湖濕地水權(quán)交易研究，深化生態(tài)文明制度建設(shè)。

2.2 用水效率控制制度

以《湖北省節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》為抓手，在全國(guó)率先推進(jìn)高校節(jié)水工作，實(shí)施武漢市“百所高校百萬(wàn)大學(xué)生節(jié)水行動(dòng)”。武漢市除日常檢查和執(zhí)法外，每年針對(duì)用水大戶開展專項(xiàng)行政執(zhí)法工作，先后開展了高校用水器具專項(xiàng)整治、游泳池用水專項(xiàng)檢查和整改、洗車行業(yè)用水檢查、鍋爐蒸汽冷凝水情況專項(xiàng)檢查、賓館飯店用水器具專項(xiàng)整治、綠化用水專項(xiàng)檢查和整改等節(jié)約用水專項(xiàng)行政執(zhí)法工作。湖北省積極推進(jìn)“三同時(shí)”管理工作，宜昌市、武漢市相繼獲得“全國(guó)第三批節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)城市”、“節(jié)水型城市”稱號(hào)。到2020 年，湖北省共完成恩施等11 個(gè)縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)，評(píng)定375 家節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)；實(shí)施142 處大中型灌區(qū)量測(cè)水設(shè)施建設(shè)[5]，萬(wàn)元GDP 用水量較2015 年下降30.3%，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量較2015 年下降 32.5%。

2.3 水功能區(qū)限制納污制度

（1）水功能區(qū)納污控制。水功能區(qū)是水資源保護(hù)管理的基本單元，湖北省印發(fā)《湖北省水功能區(qū)劃》，共劃分一級(jí)水功能區(qū)259 個(gè)，二級(jí)水功能區(qū)116 個(gè)?！段錆h市水功能區(qū)劃》把中心城區(qū)的所有湖泊、遠(yuǎn)城區(qū)水面面積在0.1 km2以上的湖泊全部列入《武漢市湖泊保護(hù)條例》保留區(qū)范圍之內(nèi)。武漢市作為“全國(guó)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)”首批試點(diǎn)城市，于2009年在全國(guó)第一個(gè)通過(guò)水利部驗(yàn)收。

（2）提高污水集中處理能力。湖北省印發(fā)《湖北省城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效行動(dòng)實(shí)施方案》，“十三五”期間，累計(jì)完成131 家縣域以上生活污水處理廠提標(biāo)改造，基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋，形成了相對(duì)完善的污水收集骨干管網(wǎng)體系。

2.4 水資源管理責(zé)任和考核制度

強(qiáng)化政府責(zé)任、黨政同責(zé)是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，而河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制考核成為了新時(shí)期黨政同責(zé)考核的重要形式。湖北省印發(fā)《湖北省全面推行河湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制與湖長(zhǎng)制一體化部署，完成縣級(jí)以上755 個(gè)湖泊、710 條河流（流域面積50 km2以上）“一河（湖）一策”編制，持續(xù)推動(dòng)河湖長(zhǎng)制從“有名有實(shí)”走向“有力有效”。武漢市創(chuàng)新湖泊保護(hù)責(zé)任制，推行“湖長(zhǎng)制”，實(shí)行湖泊保護(hù)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將湖泊保護(hù)納入市政府對(duì)各區(qū)的績(jī)效考核體系。目前，武漢市已經(jīng)有166 個(gè)湖泊劃分責(zé)任人，并出臺(tái)《武漢市水務(wù)局湖泊保護(hù)綜合管理考核辦法（試行）》《武漢市涉湖違法案件移送暫行規(guī)定》《關(guān)于完善湖泊保護(hù)管理責(zé)任制的實(shí)施意見》，以規(guī)范性文件明晰湖泊保護(hù)管理的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。襄陽(yáng)市出臺(tái)全面推行河庫(kù)長(zhǎng)制的實(shí)施意見，相繼出臺(tái)全市9 個(gè)縣（市、區(qū)）、3 個(gè)開發(fā)區(qū)及114 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作方案。

3 存在的問(wèn)題

在水資源管理規(guī)范體系日漸完備的基礎(chǔ)上，湖北省涉水制度進(jìn)入了夯實(shí)發(fā)展的軌道。在現(xiàn)狀梳理和實(shí)施成效分析過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，湖北省涉水制度在規(guī)范建設(shè)、執(zhí)法機(jī)制、資金保障和市場(chǎng)調(diào)節(jié)等方面仍有待改進(jìn)。

3.1 涉水制度體系亟待梳理和修訂

湖北省印發(fā)了《湖北省節(jié)約用水條例》《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》《湖北省水污染防治條例》《湖北省湖泊保護(hù)條例》等一批地方性法規(guī)、規(guī)范性文件，建立了最嚴(yán)格水資源管理頂層設(shè)計(jì)。但從水資源管理的要求看[6]，很多涉水法規(guī)的條款、規(guī)章的內(nèi)容已經(jīng)不能滿足當(dāng)前湖北省水資源管理法治的需要，具體分析如下。

（1）農(nóng)業(yè)用水管理制度滯后。2021 年湖北省印發(fā)《湖北省節(jié)約用水條例》，對(duì)不同行業(yè)節(jié)水要求進(jìn)行了規(guī)定，但是，各地市節(jié)約用水條例存在滯后?！段錆h市城市節(jié)約用水條例》用水計(jì)劃及用水效率管理對(duì)象主要針對(duì)城市非居民用水戶，而對(duì)于居民用水僅在第八條中進(jìn)行了一般性的規(guī)定和要求，遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)居民用水節(jié)水管理的要求。此外，該條例適用范圍并不包括農(nóng)業(yè)用水。

（2）涉水法規(guī)中制度間銜接不足。主要表現(xiàn)在：①節(jié)水“三同時(shí)”與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度銜接不夠。目前湖北省對(duì)節(jié)水“三同時(shí)”制度進(jìn)行了較為具體的規(guī)定，但在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中并未與節(jié)水“三同時(shí)”制度進(jìn)行銜接[7]，管理部門之間未有效協(xié)調(diào)，致使建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)水設(shè)施“三同時(shí)”管理出現(xiàn)真空。②環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度與入河排污口監(jiān)督管理制度之間銜接不足。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與入河排污口監(jiān)督管理制度在程序上銜接不足，致使許多建設(shè)項(xiàng)目的排污口設(shè)置跳過(guò)設(shè)置論證環(huán)節(jié)直接進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。比如一些新建的污水處理廠仍然建在湖邊，污水處理廠的出水標(biāo)準(zhǔn)雖然達(dá)到環(huán)保部門的要求，但相對(duì)于湖泊的水質(zhì)管理目標(biāo)而言依然屬于污染序列。

（3）違法處罰力度成本低?！段錆h市城市節(jié)約用水條例》對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定僅涉及四個(gè)條款，分別對(duì)居民用戶、非居民用戶的用水行為進(jìn)行責(zé)任規(guī)定。例如：對(duì)于居民用水戶將生活用水用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及非居民用水戶超過(guò)國(guó)家規(guī)定時(shí)間后仍安裝使用國(guó)家明令淘汰和禁止使用的用水器具的行為，行政處罰設(shè)置明顯過(guò)低，特別是對(duì)上述非居民用水戶的行為處罰僅為1 000 元以上3 000 元以下。

3.2 涉水執(zhí)法機(jī)制建設(shè)不足

湖北省涉水執(zhí)法機(jī)制建設(shè)不足表現(xiàn)在部門間聯(lián)動(dòng)響應(yīng)無(wú)力和執(zhí)法能力孱弱[8]。首先，涉水部門之間聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成，《湖北省湖泊保護(hù)條例》提出建立湖泊保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度。但從各地實(shí)施成效上看，并未取得明顯進(jìn)展，推動(dòng)力度明顯不足。部門間并未建立起常態(tài)的協(xié)同合作機(jī)制，致使節(jié)水“三同時(shí)”、水環(huán)境影響評(píng)價(jià)、入河排污口監(jiān)督管理及水環(huán)境監(jiān)測(cè)等工作難以有效地展開。其次，執(zhí)法能力及其建設(shè)均有不足。學(xué)者將中國(guó)環(huán)境（資源）執(zhí)法機(jī)構(gòu)（特別是基層機(jī)構(gòu)）的現(xiàn)狀困境歸納為執(zhí)法裝備差、監(jiān)控手段落后、執(zhí)法人員少、經(jīng)費(fèi)難以保障、執(zhí)法簡(jiǎn)單草率等[9]。以武漢市節(jié)水監(jiān)督管理及湖泊日常管理為例，其機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備明顯不足。武漢市成立了湖泊管理局作為武漢全市湖泊管理與執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，編制設(shè)定為60 人，這一配備與武漢市166 個(gè)湖泊管理需要相比明顯不足。而且武漢市部分區(qū)尚未建立相應(yīng)的湖泊管理機(jī)構(gòu)，這已經(jīng)成為武漢市區(qū)域湖泊常態(tài)化、日常化保護(hù)與管理的不利因素。

3.3 資金保障不穩(wěn)定、不持續(xù)

由于水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性和反復(fù)性，涉水管理、水體保護(hù)都需要大量資金投入，目前這些資金主要依靠政府投入，民間資本較少參與。由于項(xiàng)目很難產(chǎn)生即時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益或產(chǎn)生社會(huì)效益所需周期長(zhǎng)，往往缺乏穩(wěn)定的資金投入渠道，資金短缺、工程項(xiàng)目難以按規(guī)劃及時(shí)推進(jìn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以大東湖生態(tài)水網(wǎng)工程為例，作為武漢市水生態(tài)建設(shè)的重要部分，其在水污染控制、水生態(tài)修復(fù)、水網(wǎng)連通以及交通旅游方面發(fā)揮著生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效用，然而由于資金費(fèi)用過(guò)高等問(wèn)題，總體實(shí)施成效并未達(dá)到預(yù)期。

3.4 水權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制不力

水權(quán)交易能發(fā)揮用水總量控制與用水效率控制的雙重功能，能夠在水資源總量一定的情況之下完成富余水資源的再分配，提高水資源使用效率。水權(quán)交易的實(shí)質(zhì)是取水權(quán)交易[10]。盡管湖北省及各地市的水權(quán)交易制度已經(jīng)提出，但只是停留在法律規(guī)范探索與學(xué)理研究層面，尚未真正觸及制度實(shí)施。湖北省水權(quán)交易制度走向?qū)嵺`的關(guān)鍵步驟在于如何根據(jù)湖北省及各地市實(shí)際情況，盡早出臺(tái)有關(guān)水權(quán)交易相關(guān)規(guī)范。

4 有關(guān)建議

4.1 完善水資源綜合管理法律體系

建設(shè)湖北“幸福河湖”現(xiàn)代水網(wǎng)，需要進(jìn)一步完善水資源管理法治建設(shè)。因此，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建水資源綜合管理法律體系[11]。以《武漢市城市節(jié)約用水條例》為例，應(yīng)重點(diǎn)將居民用水戶以及農(nóng)業(yè)用水戶納入用水管理對(duì)象，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)節(jié)水制度建設(shè)。加強(qiáng)節(jié)水“三同時(shí)”制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接以及環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度與入河排污口監(jiān)督管理制度之間銜接。按照水資源管理工作要求，建立“三條紅線”管理法律體系。

4.2 健全涉水部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制

執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為一種行政管理中的創(chuàng)新性執(zhí)法機(jī)制[12]，應(yīng)當(dāng)納入涉水執(zhí)法（包括常態(tài)化執(zhí)法與應(yīng)急執(zhí)法）體系。涉水管理部門主要涉及以下部門：水行政主管部門、自然資源部門、涉水生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門以及負(fù)責(zé)城市供水的水務(wù)集團(tuán)、水務(wù)公司等。在節(jié)水“三同時(shí)”、涉水建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水環(huán)境綜合整治、入河排污口日常監(jiān)管、水環(huán)境監(jiān)測(cè)等基本制度執(zhí)法方面，上述部門應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方性法規(guī)授權(quán)或行政協(xié)議等形式建立部門間常態(tài)化、制度化的聯(lián)動(dòng)機(jī)制；強(qiáng)化河湖長(zhǎng)制在水資源管理中的統(tǒng)籌作用[13]，建立水資源保護(hù)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，增強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和綜合執(zhí)法能力。

4.3 拓展水保護(hù)資金來(lái)源

針對(duì)水環(huán)境治理與水生態(tài)修復(fù)工程資金供應(yīng)不持續(xù)問(wèn)題，應(yīng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、多方籌資”原則開辟資金渠道，在加大政府財(cái)政投入同時(shí)，建立多元化的資金投入機(jī)制。加快探索完善水務(wù)市場(chǎng)化融資新方法，整合城市建設(shè)、土地綜合整理等各類資金；抓住水利高質(zhì)量發(fā)展契機(jī)，通過(guò)制定取水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法等，實(shí)質(zhì)推進(jìn)取水權(quán)交易制度，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)水資源配置的作用。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著湖北省水資源管理法規(guī)、規(guī)范體系的修訂、完善和有效實(shí)施，湖北省水資源管理將步入新的發(fā)展時(shí)期。本文全面梳理了湖北省在落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理考核制度等方面取得的實(shí)踐成效，分析了在法規(guī)體系、執(zhí)法機(jī)制、資金保障機(jī)制、水權(quán)交易機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，提出了完善水資源綜合管理法規(guī)體系、建立涉水部門間聯(lián)動(dòng)機(jī)制、拓展水保護(hù)資金來(lái)源方式等制度對(duì)策建議，對(duì)水資源管理工作具有一定的指導(dǎo)作用。