鄧 亮

(江西師范大學 教育學院，南昌 330022)

治理當前我國教育數(shù)據(jù)開放碎片化、孤島化、私有化所帶來的系統(tǒng)風險，塑造教育數(shù)據(jù)開放多元主體聯(lián)動共治的生態(tài)格局，是我國構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)可通、安全可控的教育數(shù)據(jù)開放體系的關鍵議題。雖然《教育部機關及直屬事業(yè)單位教育數(shù)據(jù)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和《教育信息化2.0行動計劃》(以下簡稱《計劃》)等政策在一定程度上為教育數(shù)據(jù)開放提供了政策依據(jù)和行動準則，但“數(shù)據(jù)失真”“隱私泄露”“數(shù)據(jù)孤島”等教育數(shù)據(jù)開放亂象依然層出不窮。特別是當下“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代，“數(shù)據(jù)已成為國家基礎性戰(zhàn)略資源，教育數(shù)據(jù)正日益成為不可忽視的新型驅(qū)動力”[1]，教育數(shù)據(jù)開放蘊含的潛在價值愈大之時，其蘊藏的內(nèi)在風險也愈加復雜和難以預測。教育數(shù)據(jù)開放風險已引起學界關注，王娟等針對大數(shù)據(jù)時代我國教育數(shù)據(jù)開放存在的國家安全、社會分化、部門行政及個人隱私等風險，從系統(tǒng)規(guī)劃、規(guī)范標準、面向服務和體系保障等方面提出了防控策略[2]；田賢鵬針對人工智能時代教育數(shù)據(jù)開放的隱私風險，從重構(gòu)教育數(shù)據(jù)治理的制度倫理空間、強化教育主體的安全保障意識等方面提出了治理策略[3]。但在當前加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，教育數(shù)據(jù)開放風險治理不僅是政府職能部門的責任，更是各類學校、教育培訓機構(gòu)以及社會公眾等利益相關者的共同責任，有必要從多重主體聯(lián)動視角來探尋我國教育數(shù)據(jù)開放風險治理的協(xié)同共治格局。因此，本文試圖借鑒多重制度邏輯理論視角來闡述我國教育數(shù)據(jù)開放風險治理何以嵌入多重制度邏輯之中，進而依照多重制度邏輯分析框架來透視我國教育數(shù)據(jù)開放到底面臨哪些風險，最后提出治理教育數(shù)據(jù)開放風險應采取什么樣的多重制度邏輯策略。

一、多重制度邏輯框架及其在教育數(shù)據(jù)開放風險治理中的嵌入

(一)多重制度邏輯分析框架的理論闡述

所謂制度邏輯是指由一系列規(guī)則、文化和信念秩序等構(gòu)成的對人的認知和行為產(chǎn)生影響的制度安排和行動機制。最早對制度邏輯展開研究的美國學者弗里蘭德和阿爾弗德等認為“任何制度秩序都會根據(jù)各自的中心邏輯(物質(zhì)性實踐和符號結(jié)構(gòu)系列)建構(gòu)其組織原則與制度安排，并塑造主體的行動機制與行為方式”[4]。我國學者周雪光在制度邏輯的基礎上，提出了多重制度邏輯的概念與理論框架[5]，該框架相對以往研究具有以下三方面的突破。其一，社會是由多重制度邏輯構(gòu)成并受其影響，超越了單一制度邏輯的不足與局限。此后有學者對教育領域改革的分析發(fā)現(xiàn)，某一制度邏輯的作用是在與其他制度邏輯的相互作用過程中體現(xiàn)出來的，教育領域的任何改革行為都會受到多重制度邏輯影響。[6]其二，多重制度邏輯提供了宏觀層次上的制度結(jié)構(gòu)要素安排與微觀層次上的人們可觀察行為間的聯(lián)系，突破了制度的結(jié)構(gòu)安排與執(zhí)行實踐相互割裂的狀態(tài)，將靜態(tài)的制度制定與動態(tài)的制度執(zhí)行建立了聯(lián)系。其三，制度邏輯具有交互性特征，不同組織、群體和個體在制度變遷中會依據(jù)自身職責立場和利益偏好進行博弈互動，在交互影響過程中產(chǎn)生合作與沖突行為。

(二)多重制度邏輯嵌入教育數(shù)據(jù)開放風險治理

教育數(shù)據(jù)開放是“教育領域內(nèi)數(shù)據(jù)開放和共享的活動，是指來自于教育機構(gòu)或應用于教育活動中的教育數(shù)據(jù)的開放”[7]。調(diào)查顯示，目前我國開放教育數(shù)據(jù)集的數(shù)量總體程上升趨勢，14個省級政府開放平臺上共有1856個教育數(shù)據(jù)集。[8]教育數(shù)據(jù)開放按發(fā)布主體劃分，主要有機構(gòu)(包括政府和學校)、企業(yè)和個人三種教育開放數(shù)據(jù)類型。[9]教育數(shù)據(jù)開放涉及政府、學校、培訓機構(gòu)與社會公眾等多個利益主體，各利益主體行為受其所在立場和所處制度環(huán)境影響，產(chǎn)生著與制度環(huán)境相適應的制度行為邏輯，對教育數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生積極促進或消極阻滯的影響。由此可見，多重制度邏輯嵌入我國教育數(shù)據(jù)開放之中，為揭示教育數(shù)據(jù)開放風險治理提供了理論分析框架，具體表現(xiàn)在以下方面。

一是我國教育數(shù)據(jù)開放中存在多重制度邏輯?；诮逃龜?shù)據(jù)開放的內(nèi)涵和制度邏輯的理論分析可知，我國教育數(shù)據(jù)開放存在政府、學校、培訓機構(gòu)以及社會公眾等多重制度邏輯主體。教育數(shù)據(jù)開放風險治理應聚焦于既相互依賴又彼此沖突的，由多重制度邏輯主體所型構(gòu)的復雜性和多變性的治理環(huán)境之中，側(cè)重的是多重邏輯與治理情境之間的相互作用。具體而言，教育數(shù)據(jù)開放風險治理就是要在治理過程中關注政府的行政控制邏輯、各類學校的管理邏輯、培訓機構(gòu)的市場邏輯和社會公眾的行為邏輯等的不同職責與利益立場，通過協(xié)調(diào)其行為來實現(xiàn)縱向和橫向相交錯的協(xié)同治理。

二是教育數(shù)據(jù)開放風險治理既需關注制度制定，更要關注制度執(zhí)行。教育數(shù)據(jù)開放風險治理機制是由政府制度安排與各類學校、培訓機構(gòu)和社會公眾等制度行為共同決定的，其有效治理既需要關注國家層面的制度供給，也需要關注其他主體的制度執(zhí)行。有研究者指出政策制定并不直接表示政策價值和政策目標的實現(xiàn)，政策執(zhí)行作為一個復雜的動態(tài)過程，受諸多因素影響。[10]因此，雖然政府層面頒布了教育數(shù)據(jù)開放的政策文件，提出了相關要求與規(guī)范，但政策文件的具體執(zhí)行還需要各類學校、培訓機構(gòu)及社會公眾的參與。例如，教育培訓機構(gòu)基于生存謀利的立場、社會公眾基于掌握學校真實情況的需求立場，會合謀促成涉及學校發(fā)展和學生成績等隱私數(shù)據(jù)的流出，給教育數(shù)據(jù)開放帶來難以掌控的風險。因此，多重制度邏輯嵌入教育數(shù)據(jù)開放風險治理，亟須營造多重邏輯主體協(xié)同的共建共享共治的治理格局，確保政策按照預定目標進行實施。

三是教育數(shù)據(jù)開放風險內(nèi)化于不同制度邏輯主體的博弈互動行為之中，是一種動態(tài)變化過程。教育數(shù)據(jù)開放風險集中表現(xiàn)為國家發(fā)揮教育數(shù)據(jù)功能價值，促進教育發(fā)展和維護教育領域穩(wěn)定的控制邏輯，教育培訓機構(gòu)追求自身利益最大化的市場邏輯，各類學校關注自身生存與發(fā)展的邏輯，這些制度邏輯主體之間的行為是相互影響，并不斷發(fā)生改變的。例如，當政府控制邏輯與學校生存邏輯相一致時，學校會嚴格遵循政府文件要求進行數(shù)據(jù)開放，當二者利益發(fā)生沖突時，學?？赡軙c教育培訓機構(gòu)產(chǎn)生共謀行為，侵蝕政府教育數(shù)據(jù)開放的政策目標。因此，多重制度邏輯為教育數(shù)據(jù)開放風險治理提供了動態(tài)的思維和視角，能有效揭示教育數(shù)據(jù)開放過程中各主體的制度行為邏輯及其行動策略，有利于協(xié)調(diào)和均衡多重邏輯主體的權(quán)力、責任和利益關系，推動教育數(shù)據(jù)開放的內(nèi)外部生態(tài)環(huán)境凈化，形成良性善治局面。

二、多重制度邏輯下我國教育數(shù)據(jù)開放的風險透視

目前，政府部門、培訓機構(gòu)、各類學校、社會公眾等邏輯主體在教育數(shù)據(jù)開放過程中都未能有效依循多重制度邏輯準則來促進教育數(shù)據(jù)開放中聯(lián)動協(xié)作和效能增值，導致我國教育數(shù)據(jù)開放存在諸多風險。

(一)教育數(shù)據(jù)開放供給與需求結(jié)構(gòu)失衡風險

當前我國教育數(shù)據(jù)開放領域存在較為明顯的供需結(jié)構(gòu)失衡風險，特別是在供給側(cè)方面，未嚴格執(zhí)行教育部《辦法》中所提出的“制定涵蓋數(shù)據(jù)采集、存儲、共享、公開、使用等全過程的數(shù)據(jù)安全管理辦法”[11]。教育數(shù)據(jù)開放的供給與需求結(jié)構(gòu)失衡風險集中表現(xiàn)為政府部門、培訓機構(gòu)、各類學校和社會公眾都未能從根本上明確履行教育數(shù)據(jù)共享、開展數(shù)據(jù)風險評估等方面的責任，造成我國教育數(shù)據(jù)開放出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡的風險。

首先，教育數(shù)據(jù)開放制度供給與需求的結(jié)構(gòu)失衡。教育數(shù)據(jù)開放要有相關法律法規(guī)進行保障，使教育數(shù)據(jù)開放全過程有法可依。一方面國家層面一直在出臺諸如《推進中小學信息公開工作的意見》等各項國家政策，為教育數(shù)據(jù)開放提供政策供給，但這些政策更多是宏觀層面的，而微觀層面的可操作性政策供給較為缺乏。另一方面，國家層面政策供給較多，而學校、培訓機構(gòu)等層面教育數(shù)據(jù)開放政策供給嚴重不足。目前各類學校和培訓機構(gòu)在教育數(shù)據(jù)開放過程中對于政策的需求極為迫切，因為作為教育數(shù)據(jù)開放的直接主體，其開放的全過程都需要有規(guī)可依。

其次，教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容供給與內(nèi)容需求的結(jié)構(gòu)失衡。政府和學校邏輯的教育數(shù)據(jù)供給與社會公眾和培訓機構(gòu)對教育數(shù)據(jù)的需求相差甚遠。這種已開放的相關數(shù)據(jù)不被公眾需要，公眾需要的數(shù)據(jù)得不到有效開放的狀態(tài)已成為教育數(shù)據(jù)開放領域的突出矛盾。有研究者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府教育數(shù)據(jù)開放中“未很好地進行社會公眾對教育數(shù)據(jù)資源需求情況等方面的前期調(diào)研，也未能很好地與社會公眾對相關教育數(shù)據(jù)資源的需求相吻合”[12]。究其原因主要有以下兩點：第一，基層政府或?qū)W校的邏輯是完成上級政府下達的教育數(shù)據(jù)開放任務與要求，至于開放的教育數(shù)據(jù)是否對社會公眾有效或能否被社會公眾所使用則缺乏全面考慮。目前，相關教育行政部門定期發(fā)布如《教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》《中國教育年鑒》等教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)，具有較為明顯的滯后性，無法及時用于社會公眾教育行為決策，而一些公眾關注的關鍵數(shù)據(jù)如教育財政經(jīng)費及使用情況等卻并未完全開放，導致教育數(shù)據(jù)開放的整體價值性不高。第二，培訓機構(gòu)與社會公眾基于自身利益邏輯是期待政府與學校開放的教育數(shù)據(jù)能夠直接為其所用，進行各項決策。數(shù)據(jù)開放的主要目標是希望更多人可以獲取和使用數(shù)據(jù)，以創(chuàng)造更大價值，但政府與學校基于自身職責邏輯只負責將未經(jīng)處理的原始數(shù)據(jù)導入相應存儲平臺和官方網(wǎng)站。不僅數(shù)據(jù)的真實性得不到保證，而且由于國內(nèi)各級機構(gòu)平臺的數(shù)據(jù)庫不同，這些來源廣泛、類型多樣且未經(jīng)有效處理的數(shù)據(jù)，社會公眾無法對其進行直接利用和對比分析，甚至根本無法使用，完全是一種形式上的數(shù)據(jù)開放，并無實際意義和價值。

(二)教育數(shù)據(jù)開放公益導向和營利導向的利益偏差風險

教育數(shù)據(jù)作為一種公共數(shù)據(jù)，自身有著公益性特點。[13]在教育數(shù)據(jù)開放過程中，政府和學校等部門應堅持這一特點，依照法律規(guī)定，將相關教育數(shù)據(jù)向社會公布。教育培訓機構(gòu)作為受市場供需影響的競爭性盈利機構(gòu)，具有較強的市場性屬性，在教育數(shù)據(jù)開放過程中更為關注市場價值，考慮數(shù)據(jù)開放對其產(chǎn)生的利益與價值?；诙嘀刂贫冗壿嬂碚?，雖然《辦法》提出，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的教育數(shù)據(jù)，在未經(jīng)法律許可的情況下禁止公開，但是依循市場邏輯的教育數(shù)據(jù)開放行為并未得到有效監(jiān)管，導致教育數(shù)據(jù)開放遭遇公益和市場導向偏差風險。

首先，政府邏輯的教育數(shù)據(jù)開放公益性與機構(gòu)邏輯的教育數(shù)據(jù)開放市場性兩者間呈現(xiàn)導向偏差的沖突風險，并未形成合力推進教育數(shù)據(jù)開放的高質(zhì)量發(fā)展。政府作為政策控制和掌控各類數(shù)據(jù)的邏輯主體更加注重教育數(shù)據(jù)開放的公益性，承擔為社會大眾提供各種合理、規(guī)范教育數(shù)據(jù)的責任。然而，培訓機構(gòu)作為自負盈虧的營利組織，為了在競爭激烈的教育培訓市場中獲得發(fā)展的主動權(quán)，吸引更多學習者，就采用各種手段去獲取和公開一些隱私性的教育數(shù)據(jù)。例如，2021 年 3 月，廣東珠海中小學生的10萬余條個人信息被“校訊通”公示員工出售給相關教育培訓機構(gòu)用于推廣商業(yè)課程，這種侵犯學生和教師隱私數(shù)據(jù)行為層出不窮，導致培訓機構(gòu)呈現(xiàn)過度私人化與過分商業(yè)化的數(shù)據(jù)信息，與政府邏輯的公益性背道而馳，擾亂正常的教育數(shù)據(jù)開放環(huán)境。更有甚者，培訓機構(gòu)為了擴大招生特意制造一些虛假數(shù)據(jù)，包括名不副實的教育師資、過分夸大的學生成績等，導致“個體教育數(shù)據(jù)隱私控制權(quán)與多方主體利益需求的矛盾愈發(fā)激烈, 使得教育數(shù)據(jù)的應用過程存在極大的侵權(quán)隱患”[14]，使得培訓機構(gòu)教育數(shù)據(jù)公開無法實現(xiàn)教育數(shù)據(jù)公開推進教育治理，實現(xiàn)教育效能增值的目標，也進一步引發(fā)公眾對教育數(shù)據(jù)開放安全的信任危機。

其次，學校邏輯的教育公益性與社會公眾邏輯的教育市場性兩者間存在教育目標導向偏差的沖突風險，使得多重邏輯的主體關系持續(xù)緊張。當前我國各學校在教育數(shù)據(jù)開放中遵循政府的公益性邏輯，依法公開不涉及國家機密和個人隱私的數(shù)據(jù)，但是社會公眾，尤其是學生家長為了更全面掌握學校發(fā)展情況和學生學業(yè)成績，不斷要求學校公布更多與學生成績相關的個人隱私數(shù)據(jù)。學校教育數(shù)據(jù)開放旨在讓社會公眾更多關注學生德智體美勞等綜合素質(zhì)方面的信息，以及學生成長進步的情況，但社會公眾則更關注終結(jié)性性評價的考試分數(shù)，這明顯已經(jīng)違背教育全面性、公平性和發(fā)展性的評價目標。在當前隱私和非隱私界線日漸模糊的情況下，加上外部市場利益的引誘，如果學校數(shù)據(jù)開放工作人員數(shù)據(jù)保護意識不強，則很容易導致教育數(shù)據(jù)泄密，侵犯師生合法權(quán)益。

(三)數(shù)據(jù)失真與監(jiān)管失效的管理失控風險

首先，政府、學校和培訓機構(gòu)等多重邏輯主體在教育數(shù)據(jù)開放制度和數(shù)據(jù)開放平臺建設以及數(shù)據(jù)篩選與審查機制等方面尚未完善的情況下，致使教育數(shù)據(jù)失真等現(xiàn)象屢禁不止。國家層面未設置教育數(shù)據(jù)開放的監(jiān)測、追蹤與評估體系，使得各中小學校在開放其教育數(shù)據(jù)，尤其是學生學業(yè)成績等教育質(zhì)量數(shù)據(jù)時，出現(xiàn)夸大、提高等虛假行為，導致學校教育數(shù)據(jù)的真實性得不到保障。與此同時，由于教育數(shù)據(jù)開放增加了基層政府和學校相關部門的責任風險，出于自身利益的考慮，其教育數(shù)據(jù)開放主要以統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主，開放程度弱，覆蓋范圍小。而教育培訓機構(gòu)則借此機會，不斷搜集政府和學校在平臺公布的教育數(shù)據(jù)，并對其進行各種過濾、加工和處理，不惜以犧牲數(shù)據(jù)真實性的代價來迎合社會公眾以獲取高額回報，嚴重違背了教育數(shù)據(jù)開放公益化和多元化的政策初衷。

其次，政府、培訓機構(gòu)和社會公眾等多重邏輯主體在監(jiān)管制度建設和信息反饋渠道等方面缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，導致橫向和縱向上信息不共享，數(shù)據(jù)協(xié)同與監(jiān)管困難。政府對培訓機構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放的前置審批監(jiān)管責任模糊。雖然在教育數(shù)據(jù)開放政策文本中，政府部門明確指出了不同教育主體在數(shù)據(jù)開放中的責任與義務，但是這些政策在執(zhí)行過程中缺乏權(quán)責分明的執(zhí)行部門進行強有力的實時監(jiān)管和基于證據(jù)的事后監(jiān)管來鞏固行動成果。對培訓機構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放的監(jiān)管和評估也沒有可操作的標準流程，使得監(jiān)管的效能較低。同時，由于教育培訓機構(gòu)層次較多、類型豐富，很難用一套統(tǒng)一的標準監(jiān)測其教育數(shù)據(jù)開放行為。此外，社會公眾迫切需要諸多政府和學校部門尚未公開的教育數(shù)據(jù)，這就會使得社會公眾對于培訓機構(gòu)違規(guī)開放教育數(shù)據(jù)行為采取聽之任之和默許的態(tài)度，不會對其不合規(guī)行為進行監(jiān)督與舉報，甚至基于自身利益考量，社會公眾會與培訓機構(gòu)采取合謀行為，嚴重破壞政府對教育數(shù)據(jù)開放違法行為的監(jiān)督與治理。

(四)目標要求偏高與發(fā)展后勁偏弱的協(xié)同風險

進入教育信息化2.0時代，尤其是隨著智能時代的到來，我國教育數(shù)據(jù)開放將被帶入一個要求更高、范圍更廣、規(guī)模更大的數(shù)據(jù)開放階段，教育數(shù)據(jù)開放共享目標不斷提升的同時，由此引發(fā)的教育數(shù)據(jù)倫理問題和風險挑戰(zhàn)也更加巨大。[15]然而，當前政府、培訓機構(gòu)、學校和社會公眾等邏輯主體并未以多重制度邏輯為治理行動準則，導致各邏輯主體的利益立場和職責立場難以協(xié)調(diào)，產(chǎn)生教育數(shù)據(jù)開放目標要求偏高和發(fā)展后勁偏弱的兩難協(xié)同風險。

首先，政府為適應和迎接信息化2.0時代的教育數(shù)據(jù)開放要求不斷出臺政策，但相關硬件建設嚴重不足。要做好教育數(shù)據(jù)開放工作，不僅需要出臺各類政策文件，同時要加強各類數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)平臺建設，提升教育數(shù)據(jù)信息搜集、存儲以及共享技術(shù)。目前，我國為了應對信息化時代提出的新要求和新挑戰(zhàn)，已經(jīng)在政策文件層面提出了更高的教育數(shù)據(jù)開放目標，但卻未能投入經(jīng)費來加強數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)平臺建設。一方面，教育數(shù)據(jù)采集、處理等方面的技術(shù)仍不完善，存在諸如數(shù)據(jù)管理混亂、數(shù)據(jù)體積過大、同質(zhì)性過高、更新速度過慢等現(xiàn)實困境，導致教育數(shù)據(jù)風險治理的效率與規(guī)范程度不高。調(diào)查顯示，目前我國尚未建立國家層面的統(tǒng)一教育數(shù)據(jù)開放平臺，但歐美發(fā)達國家都已建立了國家層面的數(shù)據(jù)開放平臺，如美國的Data.gov和英國的Data.gov.uk等。[16]因此，政府部門在出臺政策文件的同時，更應該從數(shù)據(jù)管理、使用服務和運行機制等方面加強統(tǒng)一的教育數(shù)據(jù)開放平臺建設，為民眾獲取和使用教育數(shù)據(jù)提供硬件支撐與服務支持。另一方面，如果政府不從公益導向來建設和開發(fā)統(tǒng)一的國家層面教育數(shù)據(jù)開放平臺，則會給培訓機構(gòu)等市場化運營機構(gòu)創(chuàng)造盈利機會，不利于良性教育數(shù)據(jù)開放環(huán)境的形成。在大數(shù)據(jù)時代，政府要積極作為，在數(shù)據(jù)發(fā)布、加密以及訪問控制等方面不斷增強技術(shù)水平，提高數(shù)據(jù)隱私保護能力。

其次，政府對學校和培訓機構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放支持力度不夠、培訓機構(gòu)邏輯的盈利性和社會公眾邏輯的短視化，致使教育數(shù)據(jù)開放發(fā)展陷入后勁不足的困局。其一，政府對中小學校數(shù)據(jù)開放未給予足夠經(jīng)費支持，同時未建立和嚴格執(zhí)行相應的獎懲機制。學校數(shù)據(jù)開放更多是一項社會公益行為，而非市場經(jīng)濟行為，在數(shù)據(jù)開放的平臺建設、人員培訓等方面都需要穩(wěn)定而持續(xù)的經(jīng)費投入。但目前學校教育數(shù)據(jù)開放并未由專門的信息技術(shù)人員來進行操作和管理，而是由信息技術(shù)教師負責將數(shù)據(jù)上傳，其主要是以“實現(xiàn)業(yè)務功能為導向，在底層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)設計方面并沒有構(gòu)建起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)存儲標準和管理準則，導致大量數(shù)據(jù)存儲形式不一，形成了一數(shù)多源的數(shù)據(jù)孤島”[17]。其二，社會公眾對教育數(shù)據(jù)的需求與評價標準過于急功近利，較為片面地關注學生學業(yè)成績數(shù)據(jù)，而對于以全面發(fā)展、核心素養(yǎng)等指標相關的教育數(shù)據(jù)沒有樹立正確觀念，會破壞教育數(shù)據(jù)開放的市場環(huán)境，形成教育數(shù)據(jù)開放的市場壟斷，導致我國教育數(shù)據(jù)開放發(fā)展的后勁整體偏弱。

三、我國教育數(shù)據(jù)開放風險的多重治理路徑

(一)前提條件：加強程序制度設計，創(chuàng)設精準供需匹配機制

規(guī)避當前我國教育數(shù)據(jù)開放“供給不足”與“需求有余”的結(jié)構(gòu)性供需失衡風險，政府部門、培訓機構(gòu)、各類學校以及社會公眾亟需依循多重制度邏輯，在教育數(shù)據(jù)開放政策制度和教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容等方面構(gòu)建精準的供需匹配機制。

首先，政府部門要加強程序制度設計，從社會公眾需求角度出發(fā)，為各類學校和培訓機構(gòu)教育數(shù)據(jù)開放提供可操作性政策。目前，國家層面不斷出臺系列宏觀性教育數(shù)據(jù)開放政策，但尚未發(fā)現(xiàn)這些政策的省級層面的操作性文件，“相關政策法律的空白，使得我國教育數(shù)據(jù)開放建設從地方(省、市、縣)開始，尚未形成統(tǒng)一的開放平臺”[18]。為推進教育數(shù)據(jù)在地方、學校以及培訓機構(gòu)層面的有序開放，需要政府部門逐級加強程序制度設計，把中觀和微觀層面的制度設計下放到各級政府，督促和引導地方和各類學校制定更具操作性的教育數(shù)據(jù)開放政策，包括確定數(shù)據(jù)開放原則、開放標準以及開放方式等。教育主管部門要健全教育數(shù)據(jù)開放的地方性政策法規(guī)，指導和監(jiān)督學校等層面的教育數(shù)據(jù)開放，有效減少教育數(shù)據(jù)開放中的“不作為”“亂作為”等行為，為教育數(shù)據(jù)在地方和學校層面創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

其次，作為控制和協(xié)調(diào)資源邏輯主體的政府，需聯(lián)合各類學校和社會公眾等邏輯主體在系統(tǒng)協(xié)商中逐步達成過濾冗雜多余且沒有太多實際價值的教育數(shù)據(jù)，促進教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容的供給與社會公眾需求的精準匹配。政府要依據(jù)各地教育發(fā)展狀況與特點，結(jié)合社會公眾對于教育數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)實需求，對教育數(shù)據(jù)內(nèi)容進行合理分類，如教育人事數(shù)據(jù)、教育財務數(shù)據(jù)、教育質(zhì)量數(shù)據(jù)等，并制定與之相適應的主體機構(gòu)與開放標準，將教育數(shù)據(jù)開放的權(quán)力從中央政府層面下放到各地方和學校。因為地方政府和中小學以及教育培訓機構(gòu)更為清楚當?shù)厣鐣妼τ诮逃龜?shù)據(jù)開放的具體需求，能更有針對性地滿足公眾對于教育數(shù)據(jù)開放的精準需求。此外，政府部門既要鼓勵和督促學校、培訓機構(gòu)等主體加強教育數(shù)據(jù)開放，實現(xiàn)教育領域數(shù)據(jù)的共建共享，也要對社會公眾進行正確的輿論引導和教育指導，使其樹立正確的教育數(shù)據(jù)開放觀念，使教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容在開放主體與客體間達成一致，有效規(guī)避教育數(shù)據(jù)開放內(nèi)容供需錯位的結(jié)構(gòu)性風險。

(二)根本方式：加強利益主體自我變革，均衡公益和市場價值屬性

治理教育數(shù)據(jù)開放風險主要取決于各利益相關者的自我變革，而基于多重制度邏輯的視角，作為多重邏輯主體的政府部門、培訓機構(gòu)、各類學校和社會公眾需開展治理協(xié)同行動，通過各利益主體在教育數(shù)據(jù)開放過程圍繞中責任、權(quán)力與義務的自我變革，是均衡教育數(shù)據(jù)開放公益性和市場性的關鍵。

首先，在教育數(shù)據(jù)開放風險治理政策制定與實施過程當中，政府、學校以及培訓機構(gòu)等教育數(shù)據(jù)開放的邏輯主體應該具有自我變革的決心，主動承擔教育數(shù)據(jù)開放的責任與義務，將《計劃》等提出的“提高教育數(shù)據(jù)在不同部門、不同區(qū)域之間的公開共享”[19]作為工作的出發(fā)點，推動教育數(shù)據(jù)開放科學、有序發(fā)展。與此同時，社會公眾也應積極履責，參與教育數(shù)據(jù)開放政策制定與執(zhí)行，通過各種網(wǎng)絡媒體為教育數(shù)據(jù)開放建言獻策，監(jiān)督相關主體的教育數(shù)據(jù)開放行為，為教育數(shù)據(jù)開放創(chuàng)設良好的社會環(huán)境。

其次，政府和培訓機構(gòu)需依循多重制度邏輯理論，塑造共同體利益關系，尋求公益性和市場性的利益均衡。第一，政府部門必須正視教育數(shù)據(jù)開放的市場屬性，以政策支持來規(guī)范與助推培訓機構(gòu)在教育數(shù)據(jù)開放中的盈利行為。例如在英國的教育數(shù)據(jù)開放中，作為非官方機構(gòu)的英國高等教育統(tǒng)計社以市場化方式為用戶量身定制數(shù)據(jù)和報告分析，提供相關培訓，有效提升了英國教育數(shù)據(jù)開放的范圍與質(zhì)量[20]，體現(xiàn)了教育數(shù)據(jù)開放公益性與市場性的有機融合。第二，我國教育培訓機構(gòu)在教育數(shù)據(jù)開放中，應均衡公益性和盈利性原則，充分認識到教育數(shù)據(jù)的公益屬性，堅持教育數(shù)據(jù)為社會公眾服務和決策的準則，在此基礎上，充分發(fā)揮培訓機構(gòu)在數(shù)據(jù)占有、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)服務等方面的優(yōu)勢，不斷加強自我創(chuàng)新能力，以先進的技術(shù)實現(xiàn)對已有公開數(shù)據(jù)的分析與處理，為社會公眾提供直接可用的數(shù)據(jù)，組織開展數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)分析的培訓和咨詢活動。與此同時，培訓機構(gòu)應在數(shù)據(jù)隱私保護和數(shù)據(jù)更新等方面進行技術(shù)引領，讓政府和學院愿意購買來自培訓機構(gòu)自主創(chuàng)新研發(fā)的技術(shù)與網(wǎng)站平臺，為幫助政府和學校在教育數(shù)據(jù)開放活動解決難題提供支持，最終促進教育數(shù)據(jù)開放公益性與市場性的屬性均衡。

(三)核心環(huán)節(jié)：創(chuàng)設公眾參與渠道，建立多中心治理與監(jiān)管體系

建立教育數(shù)據(jù)開放多中心治理與監(jiān)管體系在于突破傳統(tǒng)的以政府為主的“單一中心”治理模式，使各利益相關者形成一種各司其職、多元推進、和諧共生的局面。

其一，中央政府要積極對各省市教育數(shù)據(jù)開放方案的制定及實施進行實時監(jiān)控，并根據(jù)監(jiān)控結(jié)果修訂、完善教育數(shù)據(jù)開放方案，同時責令相關部門整改方案和實施程序。各學校應根據(jù)國家政策要求，在結(jié)合學校實際的基礎上制定相應的教育數(shù)據(jù)開放政策、配套方案及相關制度，并根據(jù)中央反饋的信息及時調(diào)整，確保教育數(shù)據(jù)開放的合理性、科學性和價值性。培訓機構(gòu)也應自覺樹立正確的教育數(shù)據(jù)開放觀并認真落實政府教育數(shù)據(jù)開放中關于教育數(shù)據(jù)開放標準和要求，為教育數(shù)據(jù)開放營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。

其二，加強社會公眾對教育數(shù)據(jù)開放主體的監(jiān)督與參與，是推進教育數(shù)據(jù)開放多中心治理的核心環(huán)節(jié)。一方面，教育數(shù)據(jù)開放主體在政策制定過程中應創(chuàng)設社會公眾參與機制，以聽證會等方式讓社會公眾對相關政策提出意見和建議，聽取和接收社會公眾對于教育數(shù)據(jù)開放的利益訴求；另一方面，要加強宣傳和引導，讓社會公眾了解教育數(shù)據(jù)開放的功能和價值，學會獲取和利用教育開放數(shù)據(jù)，強化教育數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站和平臺的互動功能，通過留言區(qū)和討論區(qū)及時收集數(shù)據(jù)使用者的建議，為后續(xù)發(fā)布和更新教育數(shù)據(jù)做參考，以更有效地滿足社會公眾對教育數(shù)據(jù)的開放需求。此外，社會公眾可以通過舉報以及聯(lián)合社會媒體等多種方式對教育數(shù)據(jù)開放中的違法行為進行監(jiān)督和舉報，督促相關主體做好教育數(shù)據(jù)開放工作。

(四)基本保障：構(gòu)建分級分類目標管理，完善與之匹配的財政支持

教育數(shù)據(jù)開放作為一項龐大的系統(tǒng)工程，需分級分類有計劃推進，“政府數(shù)據(jù)開放分類分級，對保障數(shù)據(jù)安全、促進數(shù)據(jù)充分流動、發(fā)揮數(shù)據(jù)潛能具有重要意義”[21]。基于多重制度邏輯，政府邏輯的財政支持、培訓機構(gòu)邏輯的自主創(chuàng)新、各類學校邏輯的自我提升和社會公眾邏輯的智能輔助等協(xié)商構(gòu)建教育數(shù)據(jù)開放分類分級的目標管理方案，并完善與其相匹配的財政經(jīng)費支持政策是治理教育數(shù)據(jù)開放目標偏高與發(fā)展后勁偏弱兩難協(xié)同風險的基本保障。

首先，政府、培訓機構(gòu)、各類學校和社會公眾需共同協(xié)商和系統(tǒng)建構(gòu)國家、地方、學校以及社會等不同層面的教育數(shù)據(jù)開放標準，同時針對不同類型的教育數(shù)據(jù)建立相應的教育數(shù)據(jù)開放機構(gòu)與要求，以規(guī)避教育數(shù)據(jù)開放混亂、效率不高的風險。第一，國家政府層面統(tǒng)籌規(guī)劃教育數(shù)據(jù)開放目標，依據(jù)我國不同地區(qū)、不同學校發(fā)展不均衡的現(xiàn)實，合理定位教育數(shù)據(jù)開放目標。對于有條件和能力的地區(qū)、學校以及培訓機構(gòu)等要求其遵照國家標準穩(wěn)步推進教育數(shù)據(jù)開放，而對于人員不足、能力有限的地區(qū)和學校則要求其可在低于國家標準之下，設立地方或?qū)W校層面標準，有計劃地分步推進教育數(shù)據(jù)開放。第二，國家層面在制定教育數(shù)據(jù)開放目標的同時，也應該合理考量我國幅員遼闊、區(qū)域文化和經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，針對東中西部設置多層次的教育數(shù)據(jù)開放目標，同時實現(xiàn)省份、學校等層面的內(nèi)部對接，協(xié)同推薦教育數(shù)據(jù)開放整體目標的實現(xiàn)。

其次，依循多重制度邏輯，政府作為掌控政策與經(jīng)費的重要主體，要不斷完善教育數(shù)據(jù)開放的財政管理體制。第一，政府部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強財政經(jīng)費投入，全面加強教育數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站、平臺等基礎性硬件設施建設，建立校、縣、市、省和國家五級教育數(shù)據(jù)開放平臺和數(shù)據(jù)中心，采用統(tǒng)一標準來規(guī)范教育數(shù)據(jù)開放。[22]這樣能夠確保一些全國性教育數(shù)據(jù)開放具有統(tǒng)一標準和格式規(guī)范，以“推進不同區(qū)域政府服務平臺建設的規(guī)范化、標準化和互聯(lián)互通，形成數(shù)據(jù)資源的有效匯聚、充分共享”[23]。第二，為了實現(xiàn)教育數(shù)據(jù)開放的及時性與多樣性，政府部門在增強外部驅(qū)動增能的同時，也要鼓勵各學校和培訓機構(gòu)主動增能，加強自治創(chuàng)新能力，不斷為社會公眾提供多元的教育數(shù)據(jù)開放。一方面，政府應該加強對學校等教育數(shù)據(jù)開發(fā)主體的經(jīng)費支持，為其教育數(shù)據(jù)開放、使其更新與維護等提供經(jīng)費保障；另一方面針對一些政府或?qū)W校部門難以處理，但對公眾又十分重要的數(shù)據(jù)，政府部門應該鼓勵培訓機構(gòu)采用市場化運作方式來進行教育數(shù)據(jù)開放，使其在合理范圍內(nèi)通過數(shù)據(jù)開放獲取相應利潤。此外，建立吸納社會公眾參與的教育數(shù)據(jù)開放體系，積極支持以家長和學生為代表的社會公眾對教育數(shù)據(jù)開放類型、標準與服務能力較強的機構(gòu)主體進行評比，以激發(fā)我國教育數(shù)據(jù)開放持續(xù)發(fā)展的后勁。