楊 蕾 石 楊

政府治理是國家治理的重點領(lǐng)域，被不少國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為覆蓋了中國治理實踐，并密切牽動著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的到來與深入發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)迅猛發(fā)展，各國政府治理都面臨著機遇與挑戰(zhàn)。2016年初，“阿爾法狗”智能系統(tǒng)在圍棋領(lǐng)域戰(zhàn)勝人類世界冠軍，成為人類社會邁入人工智能時代的標(biāo)志性事件。為更好地將人工智能運用到政府治理當(dāng)中，充分發(fā)揮其巨大優(yōu)勢，眾多國家都展開了人工智能發(fā)展行動。英國政府在2016年12月發(fā)布了《人工智能：未來決策制定的機遇與影響》報告，提出利用其獨特的人工智能優(yōu)勢來進(jìn)一步優(yōu)化政府治理，進(jìn)而增強自身國力。2020年黨的十九屆五中全會指出，在當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局的背景下，黨和國家要“樹立底線思維，準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，善于在危機中育先機、于變局中開新局，抓住機遇，應(yīng)對挑戰(zhàn)”[1]。2021年7月，在上海世博中心舉辦的世界人工智能大會治理論壇上，專家學(xué)者們科學(xué)評估了人工智能應(yīng)用的社會綜合影響，肯定了其在提高公共服務(wù)和社會治理水平方面的積極作用，同時也認(rèn)為必須要遵循人工智能發(fā)展的規(guī)律和特點，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)、制度體系和倫理道德等，以確保人工智能安全、可靠、可控，從而為人工智能時代的政府治理提供有效支撐。因此，新時代的政府治理應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思維觀念，主動求變，不斷完善治理體系與治理方法，科學(xué)應(yīng)對人工智能帶來的諸多風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

一、 人工智能時代政府治理面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)

在致2018世界人工智能大會的賀信中，習(xí)近平總書記指出，新一代人工智能正在全球范圍內(nèi)蓬勃興起，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了新動能，正在深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式[2]。當(dāng)前，人工智能滲透到了經(jīng)濟(jì)、政治、社會等眾多領(lǐng)域，深刻影響著政府治理，然而，作為一項顛覆性技術(shù)，人工智能在為政府治理創(chuàng)造巨大發(fā)展機遇的同時，也在威脅現(xiàn)有的政府治理，使政府在治理理念、技術(shù)能力、信息安全與行政倫理等方面面臨一定的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

(一) 社會轉(zhuǎn)型對傳統(tǒng)治理理念的沖擊

當(dāng)前是我國進(jìn)行全面深化改革的關(guān)鍵期，是社會轉(zhuǎn)型步伐不斷加快的重要階段。人工智能對社會各領(lǐng)域的不斷介入，將深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人工智能雖然能夠極大提高社會生產(chǎn)力，但同時也會引發(fā)較為嚴(yán)重的失業(yè)危機，那些煩瑣、重體力和無創(chuàng)意的職業(yè)將會被AI輕易取代，如會計、保姆、服務(wù)員、工人、客服等。在京東首個無人倉庫里，智能機器人分擔(dān)了快遞從入庫到分揀的整個過程。此外，社會崗位分工的調(diào)整也將影響社會財富分配方式，可能引發(fā)更為嚴(yán)重的兩極分化。在生活領(lǐng)域，隨著人工智能的不斷升級，個人和家庭將會越來越離不開智能機器；人工智能甚至能充當(dāng)生活伴侶，這將沖擊傳統(tǒng)的較為穩(wěn)定的家庭單位，產(chǎn)生一系列新的社會問題。在公共組織領(lǐng)域，人機共生體將逐漸取代傳統(tǒng)社會中僅以人為主體的社會組織，人與人之間從簡單到復(fù)雜的所有聯(lián)系將會越來越多地由人工智能來完成，從而嚴(yán)重挑戰(zhàn)組織中人的核心主導(dǎo)權(quán)。這些發(fā)生在經(jīng)濟(jì)、生活和公共組織等領(lǐng)域的變化都將對政府傳統(tǒng)的治理理念造成不小沖擊。

(二) 技術(shù)落差引發(fā)數(shù)據(jù)霸權(quán)的風(fēng)險

人工智能技術(shù)在推動社會進(jìn)步、改善政府治理、為人類創(chuàng)造諸多便利條件的同時，也造成了政府部門與社會之間的“技術(shù)鴻溝”?？萍蓟ヂ?lián)網(wǎng)公司由于自身發(fā)展需要與較大市場需求，會廣泛運用人工智能且不斷加以改進(jìn)。若政府和公共部門不及時跟進(jìn)，出現(xiàn)技術(shù)發(fā)展上的懈怠，就會與大型科技公司之間形成較大的技術(shù)落差，從而導(dǎo)致雙方信息的嚴(yán)重不對稱。占領(lǐng)技術(shù)優(yōu)勢的一方會優(yōu)先掌握大量寶貴的數(shù)據(jù)信息，由于“數(shù)據(jù)價值的大小與數(shù)據(jù)量的多少密切關(guān)聯(lián)”[3]，因此掌握技術(shù)優(yōu)勢，也就把握了數(shù)據(jù)優(yōu)勢。如美國亞馬遜公司在與政府的業(yè)務(wù)合作中，憑借其技術(shù)優(yōu)勢增強了與之談判的能力，讓政府有動力確保該公司的存續(xù)，并因此使其在國內(nèi)政策議程中擁有了一定的影響力[4]。然而，即便目前我國各級政府已經(jīng)意識到并開始重視對數(shù)據(jù)的掌握，但從現(xiàn)實情況來看，暫且還未能在數(shù)據(jù)上占據(jù)優(yōu)勢。一是由于少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)受到市場需求的刺激而大力研發(fā)和推廣人工智能技術(shù)，對人工智能的研究也日益精進(jìn)。二是因為政府的條塊分割管理體制造成了彼此隔離的“信息孤島”境況，政府部門的綜合數(shù)據(jù)系統(tǒng)難以對接，難以進(jìn)行數(shù)據(jù)有效交換，也增大了數(shù)據(jù)整合的難度。此外，智能治理作為政府一種全新的治理模式，既空前提升了數(shù)據(jù)的價值，同時又使政府形成了對數(shù)據(jù)的巨大依賴。在人工智能時代，一旦失去了數(shù)據(jù)的供給和充足數(shù)據(jù)的支撐，智能政務(wù)系統(tǒng)將無法有效開展自主學(xué)習(xí)與自主決策活動，而少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)優(yōu)勢卻極有可能轉(zhuǎn)變成對政府的權(quán)力優(yōu)勢，使政府面臨數(shù)據(jù)霸權(quán)的風(fēng)險。

(三) 信息安全體系面臨更大隱患

美國國家安全局從2007年開始實施、直到2013年才被曝光的絕密電子監(jiān)聽計劃(棱鏡計劃)，是美國有史以來最大的一起監(jiān)控事件，不僅充分證實了政府信息安全的重要性，也反映了網(wǎng)絡(luò)安全“無孔不入，無事不監(jiān)”的現(xiàn)實。而顛覆性與破壞力更大的人工智能，又有可能給政府信息安全體系帶來更大隱患。其一，目前的人工智能技術(shù)雖然發(fā)展迅速但有欠成熟，自身存在較多不穩(wěn)定性因素，這就給黑客留下了一定空間。在自身防護(hù)系統(tǒng)不夠完備的條件下，人工智能程序容易受人為干擾出現(xiàn)“失算”局面，使政府信息體系遭受惡意攻擊。技術(shù)高明的黑客會利用程序漏洞繞過程序內(nèi)部的防火墻，在智能監(jiān)管失效的情況下從事欺詐犯罪活動，對社會造成惡劣影響，嚴(yán)重危害國家安全。早在2016年底，國內(nèi)就有一家網(wǎng)絡(luò)安全公司統(tǒng)計了當(dāng)年影響較大的網(wǎng)絡(luò)攻擊事件，其中與人工智能相關(guān)的占到了60%[5]。其二，政府和公民將面臨更為嚴(yán)重的隱私泄露危機。政府在從封閉走向開放的過程中，已經(jīng)向社會大量開放管理數(shù)據(jù)，但由于缺乏強有力的政策支撐與法律保護(hù)，較易泄露或丟失個人信息，從而帶來濫用數(shù)據(jù)和各種欺詐犯罪現(xiàn)象。2017年，國內(nèi)有部分官方網(wǎng)站在進(jìn)行政務(wù)公開時，由于同時公開了相關(guān)人員的身份信息，導(dǎo)致多起信息泄露事件的發(fā)生，給個人隱私和政府機密安全造成不小打擊。2019年美國的“劍橋分析”事件亦是如此，一家私營公司花費百萬美元與Facebook進(jìn)行私下交易，通過購買五六千萬用戶數(shù)據(jù)來操縱政治選舉。相比傳統(tǒng)的安全隱患，人工智能時代的信息安全威脅更加具有瞬間性和破壞性。

(四) 傳統(tǒng)行政倫理遭遇現(xiàn)實困境

行政倫理也是一種角色倫理，是一套基于“責(zé)、權(quán)、利”統(tǒng)一的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)。長久以來，無論政府治理模式如何演變，人類社會所有的行政倫理都在遵循一個基本原則，即“對相對人的權(quán)力行使和決策，必須由同樣的人組成的組織決定”[6]，還從未出現(xiàn)非人類主體裁決人類的行為。而人工智能則很有可能打破這個原則，在一定程度上替代人的行政行為，使政府行政運行體現(xiàn)一定的機器意志。若將智能機器當(dāng)作行政主體來看待，則極易導(dǎo)致主體責(zé)任的缺失。人作為行政主體，做出的任何行政行為都體現(xiàn)了人的主觀意志，并能夠承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。但因智能機器不具備主觀意志，不能承擔(dān)行政責(zé)任，一旦出現(xiàn)問題，將無法做到“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一，不利于行政權(quán)威的有效維護(hù)。如政務(wù)機器人出現(xiàn)錯誤引導(dǎo)用戶的行為，所帶來的后果是由研發(fā)者、程序設(shè)定者承擔(dān)還是由行政管理人來承擔(dān)？當(dāng)責(zé)任指向模糊時，多個行政主體之間可能相互推諉，從而造成公眾對政府的不信任。此外，人工智能對政府治理的介入可能帶來更大的行政偏見。系統(tǒng)內(nèi)部的精確算法表面上似乎排除了行政行為的主觀因素，但終究離不開人類的研發(fā)，智能系統(tǒng)或多或少會帶入研發(fā)者的主觀意愿與偏見，又通過固定程序無意間擴(kuò)大了這些偏見，由此對行政相對人造成更大傷害，進(jìn)而加劇行政緊張關(guān)系。

二、 人工智能時代政府治理的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變

隨著人類逐漸步入人工智能時代，國家也日益重視人工智能同政府治理的融合發(fā)展。為適應(yīng)人工智能對政治領(lǐng)域的滲透，政府方面也做出了相應(yīng)轉(zhuǎn)變。2019年黨的十九屆四中全會強調(diào)，要“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”[7]。推動政府在治理主體、治理對象、治理技術(shù)、治理過程等方面的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變，成為實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一) 從單一到多元的治理主體轉(zhuǎn)變

長久以來，我國政府在公共服務(wù)的需求確定與供給方面，充分發(fā)揮著“家長”權(quán)威，對社會公眾往往做出“專斷強制”的單向度行為，并憑借自身權(quán)力造就了絕對的信息優(yōu)勢地位。傳統(tǒng)時代，政府由于全面掌握著信息資源，有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并更多關(guān)注社會利益，因而能在一定程度上有效規(guī)避部分民眾的短視行為，保護(hù)集體利益的發(fā)展。但隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會利益與公眾需求愈加多樣化，這對政府治理提出了更高的要求，若仍僅靠政府單一主體把握信息資源，制定治理政策，則無法實現(xiàn)更好的治理效果。同時，大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)逐漸打破了傳統(tǒng)“全能政府”的“神話”。在人工智能時代，不僅出現(xiàn)了人機協(xié)同的場景，而且政企合作程度進(jìn)一步加深，政民之間的互動方式也得到拓展[8]，政府治理呈現(xiàn)出由政府單一主體治理向政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與治理轉(zhuǎn)變的多元協(xié)同新格局。

首先，多元治理主體開始出現(xiàn)。這既表現(xiàn)為政府人員運用人工智能技術(shù)實現(xiàn)人機協(xié)同治理，又表現(xiàn)為掌握智能技術(shù)的大型高科技企業(yè)在公共事務(wù)的參與中占有了一席之地，而廣大公民在“主人翁”意識不斷增強的前提下，也借助智能平臺積極參與到政府治理當(dāng)中，以實現(xiàn)越來越高層次的需求。其次，傳統(tǒng)治理主體間的力量均衡狀態(tài)正在被打破。便捷的智能化交流平臺既加強了人們對公共事務(wù)的關(guān)注及其發(fā)表意見、施加影響的能力，也分占了政府部分權(quán)力空間；而大型高科技企業(yè)依靠技術(shù)優(yōu)勢和信息優(yōu)勢也在國內(nèi)政策議程中擁有了一定的影響力。最后，治理主體間的交流互動模式得以優(yōu)化。一方面，通過整合社會資源，調(diào)動中央和地方治理的積極性，建立起信息共享系統(tǒng)，實現(xiàn)社會各系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，打造從上到下的聯(lián)動治理機制；另一方面，智能技術(shù)突破了時間和空間的限制，促進(jìn)了治理主體間的交流互動與信息共享，實現(xiàn)了多元主體簡潔高效的協(xié)同治理。

(二) 從“人-人”關(guān)系到“人-機”關(guān)系的治理客體轉(zhuǎn)變

政府治理就其基本內(nèi)容和治理對象而言，主要包含政府對于自身、市場及社會所實施的公共管理活動。無論是政府、市場還是社會，人都是其中的活動主體。以人與人之間構(gòu)成的生產(chǎn)關(guān)系為根基，形成了傳統(tǒng)社會以人為中心的“人際交互”關(guān)系。因此，傳統(tǒng)政府治理面對的是自然人與自然人之間的關(guān)系。而在人工智能時代，智能政務(wù)機器人正在逐漸取代政府部門諸多簡單重復(fù)的人力勞動，為公民提供全方位自助服務(wù)。它們依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺，施展包括知識庫系統(tǒng)、場景識別、語音對話、在線辦理等功能，一機分擔(dān)多種角色，為用戶辦理各項有關(guān)證明，及時解決辦事過程中的問題，并受理群眾的一些非緊急訴求等。功能強大的智能政務(wù)機器人先后被“請”進(jìn)了全國多地政務(wù)服務(wù)大廳，比如，南京棲霞區(qū)政務(wù)服務(wù)中心推出的“小棲”政務(wù)機器人，成都市武侯區(qū)上線的人工智能無人審批自助服務(wù)機，廣州市啟動的“人工智能+機器人”全程電子化商事登記系統(tǒng)，以及在南昌“上崗”的“小π”政務(wù)服務(wù)智能機器人，等等。然而，由于目前人工智能技術(shù)發(fā)展還有待成熟，智能政務(wù)機器人雖然是政府治理的得力助手，但也有可能出現(xiàn)越軌行為：一是當(dāng)智能機器人具備了自我意識后，自身有可能成為犯罪主體；二是人工智能作為一門技術(shù)，其技術(shù)平臺有可能遭遇黑客入侵從而導(dǎo)致政府機密被盜取，或是用戶資料被用來進(jìn)行非法交易。政府需要治理的不僅包括人與人之間的關(guān)系，還包括人與機器之間甚至機器與機器之間的關(guān)系。

由此可知，隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展強大，自然人與機器人(人工智能)之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)展成為政府在治理過程中必須要面對的一種新型關(guān)系，而政府也開始將之納入治理客體的范疇，打造“人-人”協(xié)作、“人-機”協(xié)作與“機-機”協(xié)作的政府樣態(tài)[9]，實現(xiàn)對人-機“和諧共生”的新追求。

(三) 從電子化到智能化的治理技術(shù)轉(zhuǎn)變

我國的電子政務(wù)建設(shè)始于1993年“三金工程”的實施，并于2002年進(jìn)入整體實施和應(yīng)用階段(2002-2017年被稱為“電子政務(wù)”階段)。依托傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的電子政務(wù)，是一種以信息機器和信息網(wǎng)絡(luò)為載體的信息處理模式，關(guān)注的職能重點是對政府自身工作的信息化改造，主要表現(xiàn)為行政辦公數(shù)字化、業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化與溝通渠道網(wǎng)絡(luò)化[10]。通過建立與推廣移動政務(wù)(包括微信、微博等APP)，政府及時將最新的公共政策傳遞給公民，指導(dǎo)公民合理合法行使自己的權(quán)利，服務(wù)于民又問政于民。由于從中央到地方的各級政府都看到了電子政務(wù)在提升治理水平與增強服務(wù)能力方面發(fā)揮的巨大作用，因而大力投入電子政務(wù)建設(shè)[11]。但我國電子政務(wù)建設(shè)在持續(xù)擴(kuò)張中，卻逐漸陷入了內(nèi)卷化狀態(tài)，即使不斷加大人力物力的投入，對政府治理效果的改善也十分有限。隨著人工智能嵌入政府治理程度的加深，有望突破電子政務(wù)在發(fā)展過程中遇到的瓶頸，推動政府從傳統(tǒng)電子化向新型智能化發(fā)展。

一是辦公智能化，主要是指辦公設(shè)備與辦公流程的智能化。采用人工智能技術(shù)將傳統(tǒng)的自動化辦公系統(tǒng)改造為智能辦公系統(tǒng)，打造政府部門“無紙化”工作環(huán)境，為管理人員提供個性化服務(wù)。通過移動辦公與共享政府知識數(shù)據(jù)庫，提高部門之間在信息流轉(zhuǎn)上的處理效率[12]，再造組織業(yè)務(wù)流程。二是服務(wù)智能化。政府部門通過運用智能技術(shù)，可以“科學(xué)準(zhǔn)確地判斷不同地區(qū)人民的不同需求與公共服務(wù)資源的合理分配”[13]，為公民精準(zhǔn)推送公共服務(wù)，并定制個性化服務(wù)。在人工智能技術(shù)融入在線客服的基礎(chǔ)上，智能客服這種連通人工客服系統(tǒng)和政務(wù)知識庫的實踐應(yīng)用，通過分析實時語義，及時了解用戶意圖，并對其疑問進(jìn)行精準(zhǔn)回復(fù)。三是決策智能化。相較于電子政務(wù)初級階段使用的管理信息系統(tǒng)，智能政務(wù)決策是一個包含了數(shù)據(jù)分析、決策專家、決策模擬和追蹤評估的閉環(huán)系統(tǒng)，可以為決策者提供多種可靠的政策方案，并通過調(diào)整政策變量模擬不同方案的實施效果，檢驗決策者的要求和設(shè)想，輔助政府制定發(fā)展規(guī)劃。四是監(jiān)管智能化。依托人工智能技術(shù)，政府的監(jiān)管職能得以強化和延伸：從監(jiān)管主體看，由人類到機器；從監(jiān)管依據(jù)看，由依靠經(jīng)驗到依靠大數(shù)據(jù)；從監(jiān)管時間看，由“選擇性”到“全時性”。智能化監(jiān)管不僅可以節(jié)省人力與資金成本，減少人為差錯，還能實現(xiàn)對監(jiān)管對象動態(tài)的即時收集、分析、處理和反饋的一整套流程操作。

(四) 從封閉型到開放型的治理過程轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)管理時期，政府長期作為單一主導(dǎo)者，統(tǒng)一行使管理權(quán)，牢牢占據(jù)主動支配地位，這在政府、市場與社會的相互關(guān)系中表現(xiàn)得尤為明顯。政府不僅過度干預(yù)總是處于弱勢地位的市場，還將其觸角延伸到社會各領(lǐng)域。在政府管理下，社會團(tuán)體、組織以及廣大公民難以真正表達(dá)自己的想法，亦缺乏合法有效的渠道反映不同的意見和建議。政府治理的封閉性使得民眾反饋與政府回應(yīng)不能進(jìn)行及時有效對接，可能導(dǎo)致公民對政府決策的不理解與不接受，甚至?xí)l(fā)政民的不良沖突。

在人工智能時代，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)驅(qū)動著政府治理變革，使其從封閉型政府走向開放型政府，旨在“實現(xiàn)公開透明和公眾參與的有機統(tǒng)一”[14]。一是搭建開放平臺。一方面，構(gòu)建政務(wù)開放的基礎(chǔ)性法律法規(guī)，除某些規(guī)定不得開放的情況外，堅持最大限度開放的原則；另一方面，利用人工智能技術(shù)開通政府與公眾有效對接的多種渠道，方便公民隨時了解、參與公共事務(wù)。二是開放管理過程。政府借助人工智能平臺實時公布一些行政管理過程，讓公民及時了解行政體制運行的實際情況。廣大民眾不僅可以獲知政府相關(guān)信息、文件和行政過程，還能成為政府治理的參與者。同時，不同政府層級和部門之間的交流運作效率也會得到提高。三是開放管理數(shù)據(jù)。2009年美國開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站Data.gov的上線，成為政府主動開放數(shù)據(jù)的標(biāo)志性事件，此后其他國家亦紛紛跟進(jìn)。如今，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)成為各國發(fā)展戰(zhàn)略。政府通過官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，引導(dǎo)公民積極參與評價數(shù)據(jù)質(zhì)量，從而接受公眾監(jiān)督，實現(xiàn)與公眾良好的信息交互，以防數(shù)據(jù)造假與暗箱操作行為。這樣既能保證政府管理數(shù)據(jù)的真實性和有效性，增強政府政策執(zhí)行的公開性和透明性，又能提高政府決策的民主性和科學(xué)性。

三、 人工智能時代政府治理的策略調(diào)整

人工智能被視為當(dāng)今新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的“領(lǐng)頭羊”，具有很強的“頭雁”效應(yīng)，并已通過模擬人類智能，進(jìn)入政府公共服務(wù)領(lǐng)域。面對人工智能潛含的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，為進(jìn)一步發(fā)揮人工智能在政府治理中的治理效能，除了目前政府做出的一些適應(yīng)性轉(zhuǎn)變外，還需進(jìn)行治理的策略調(diào)整。

(一) 樹立智能治理的科學(xué)理念

隨著社會發(fā)展和人類思維方式的日益轉(zhuǎn)變，人們意識到，政府與社會高效、公正的協(xié)同治理是人與社會全面發(fā)展必不可少的前提，原有治理手段已經(jīng)不能充分應(yīng)對復(fù)雜多變的社會，新的治理手段顯得尤為必要。政府和公共部門迫切需要改變傳統(tǒng)的治理理念，在堅決維護(hù)政府權(quán)威和治理主權(quán)的原則下，重新思考社會服務(wù)理念和服務(wù)模式。由于政府依然是公共治理的根本性主體，其態(tài)度和看法在很大程度上決定了人工智能能否在政府治理實踐中安全有效地發(fā)揮效用[15]。政府機構(gòu)智能治理意識的不斷增強，首先需要政府打破對人工智能的偏見，主動擁抱人工智能。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)的，“要深刻認(rèn)識加快發(fā)展新一代人工智能的重大意義……推動我國新一代人工智能健康發(fā)展”[16]。其次，要在人工智能涉及的眾多領(lǐng)域采取一定的應(yīng)對措施。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，“要妥善化解信息化、自動化、智能化對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的沖擊，在培育新產(chǎn)業(yè)過程中創(chuàng)造新的就業(yè)機會”[17]446，積極引導(dǎo)社會創(chuàng)造大量新的工作崗位、調(diào)整社會福利結(jié)構(gòu)、出臺新的保障政策解決下崗人員的生活與發(fā)展問題。在生活領(lǐng)域，要主動設(shè)置咨詢崗位并鼓勵咨詢服務(wù)業(yè)發(fā)展，正確引導(dǎo)和處理個人與家庭的關(guān)系，謹(jǐn)防人工智能對個人私生活的過度干涉。在公共組織領(lǐng)域，要始終強調(diào)人的重要性，突出人的核心價值。政府要以全局性的思維與前瞻性的眼光，思考多元的治理理念與多樣化的治理模式，以適應(yīng)人工智能社會的發(fā)展。

(二) 加強黨對智能治理的領(lǐng)導(dǎo)

人工智能的不斷發(fā)展，會相伴產(chǎn)生一種離心化甚至碎片化的力量，嚴(yán)重之時可能會造成社會撕裂，因而通過組織把這種碎片化力量整合在一起尤為關(guān)鍵[18]104。在探索和建設(shè)中國特色社會主義的過程中，中國共產(chǎn)黨始終處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位；在打造共建共治共享社會治理格局的實踐中，我們更加離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。截至2021年，全國共有9000多萬名黨員和400多萬個黨組織，他們廣泛存在于政府部門、國有企業(yè)及事業(yè)單位當(dāng)中，對國民經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的影響力。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治、思想和組織這三方面領(lǐng)導(dǎo)的有機統(tǒng)一，其強大的組織和動員能力可以讓國家的政治優(yōu)勢在人工智能發(fā)展過程中得到有效發(fā)揮。一方面，要牢牢掌握智能治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，制定合理的人工智能發(fā)展規(guī)劃，加強科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，形成對國家整體向心力，為控制與遏止碎片化和離心化的力量提供有效的組織保障；另一方面，要繼續(xù)完善人工智能條件下黨的建設(shè)，打造智能黨建平臺，為黨建工作發(fā)展插上智能技術(shù)的“翅膀”。加強黨對智能治理的領(lǐng)導(dǎo)，既通過人工智能技術(shù)將服務(wù)功能最大化，又通過智能化平臺及時了解廣大人民群眾的需求變化，從而在為整體決策提供參考的同時，預(yù)測未來可能發(fā)生的改變。

(三) 構(gòu)建技術(shù)與人才培育機制

政府治理的創(chuàng)新離不開人才支撐，政府技術(shù)人才的水準(zhǔn)也決定了政府治理的效能和效果[19]。近年來，我國人工智能雖然發(fā)展迅速，但在核心技術(shù)與人才培養(yǎng)等方面還存在一些短板。十四五規(guī)劃中提到“激發(fā)人才創(chuàng)新活力”與“完善科技創(chuàng)新體制機制”，倡導(dǎo)全面增強人工智能科技創(chuàng)新能力，加強人才隊伍建設(shè)。當(dāng)前，大型科技公司構(gòu)成了人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“主力軍”。政府要消除治理技術(shù)障礙，就必須深化政企間的合作，既要積極發(fā)揮科技企業(yè)的智能技術(shù)優(yōu)勢，又要著力打造智能人才的培育機制。首先，要注重對政府人員關(guān)于人工智能技術(shù)的學(xué)習(xí)教育，提升其認(rèn)知素養(yǎng)，強化人工智能在政府治理中的應(yīng)用；其次，要注重培養(yǎng)專業(yè)人才，可以通過外聘方式吸納企業(yè)研發(fā)人員擔(dān)當(dāng)技術(shù)顧問，或邀請企業(yè)研發(fā)團(tuán)隊開展知識講座和技能培訓(xùn)，助力打造一支政府內(nèi)部的高技術(shù)人才隊伍。此外，政府還要以開放的姿態(tài)加強與高校、企業(yè)的合作，推動智能治理的產(chǎn)學(xué)研用一體化，加快政府治理的現(xiàn)代化進(jìn)程[20]?？傊?，政府除了要重視數(shù)據(jù)價值外，還需通過加大對人工智能技術(shù)平臺的研發(fā)力度，提升自身技術(shù)水平，積極培育智能人才，打造專業(yè)的數(shù)據(jù)管理人才隊伍，著力打破政府間、部門間的數(shù)據(jù)壁壘，確保數(shù)據(jù)安全和信息優(yōu)勢。

(四) 完善信息安全與倫理規(guī)范

早在2015年，我國就提出要盡快建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。2019年6月，國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會發(fā)布了《新一代人工智能治理原則》，致力于發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能，其中“安全可控”是相關(guān)各方在人工智能發(fā)展過程中應(yīng)當(dāng)遵循的八項原則之一。人工智能發(fā)展的不成熟可能給政府信息安全帶來極大危害，因此政府在數(shù)據(jù)治理過程中要注意這樣幾點：一是要明確可以開放的數(shù)據(jù)、開放方式以及開放程度，并制定數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)化程序，優(yōu)先向社會開放同民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)；二是從立法與執(zhí)法層面完善信息安全體系，推進(jìn)信息保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)，對核心數(shù)據(jù)和個人隱私采取加密保護(hù)措施，防止信息外泄；還要“依法嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)黑客、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、侵犯公民個人隱私等違法犯罪行為”[17]306；三是大力發(fā)展保障信息安全方面的技術(shù)，設(shè)置反“黑客”入侵與惡意操作的高技術(shù)防火墻，同時建立信息安全方面的監(jiān)管方案與應(yīng)急預(yù)案。

此外，政府部門還必須制定相應(yīng)的倫理規(guī)范，其智能治理要基于兩個主要原則：一是單獨由人工智能或連同人工智能做出的決定應(yīng)當(dāng)是透明、公平并且可以解釋的；二是所有的人工智能系統(tǒng)、機器人以及基于人工智能的決策都應(yīng)該把人放在第一位[21]74。在人工智能將公共管理人員從簡單煩瑣的日常事務(wù)中解放出來的同時，人們也必須清醒地認(rèn)識到，對于公共服務(wù)，技術(shù)只能在“服務(wù)”上發(fā)揮效用，而人才是“公共”的最強保障。因此，當(dāng)面對一些在價值認(rèn)知或規(guī)范適用等方面存在爭議的事務(wù)時，行政機關(guān)及其工作人員需要提高警惕，不能完全依賴人工智能技術(shù)，而只能將其納入輔助和參考的范疇，并依據(jù)具體情況做出較為妥善的處理，避免引起不必要的爭端。

四、 結(jié)語

作為國家治理的重要領(lǐng)域，政府治理要在政府內(nèi)部管理、政府對社會的治理以及社會對政府的約束等幾個層面實現(xiàn)良好的效果，必須運用好政府在治理實踐中的主導(dǎo)力量。在人類社會逐漸進(jìn)入人工智能時代之際，政府管理人員的思想必須要革故鼎新，積極適應(yīng)新時代，主動擁抱新時代的變革。只有主動求變，才能走在時代前列，也才會引領(lǐng)時代發(fā)展。雖然人類理性是有限的，人工智能技術(shù)可以在很大程度上彌補人類有限的理性。但同時，人工智能技術(shù)又具有兩面性，既能推動政府智能治理，又可能帶來社會、安全、倫理等方面的諸多問題。人工智能時代的政府不僅是數(shù)字型政府和協(xié)作型政府，更是智慧型政府，需要通過提高智能化水平，更好履行“為人民服務(wù)”的宗旨。目前在弱人工智能階段，人類尚且掌握著對人工智能的控制權(quán)，而當(dāng)未來社會發(fā)展進(jìn)入強人工智能階段時，政府治理將有可能面臨人工智能“反客為主”的巨大危機。因此，國家和政府當(dāng)前就必須要做好適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的各種準(zhǔn)備，加強對人工智能發(fā)展的潛在風(fēng)險研判并加以防范，維護(hù)廣大人民群眾利益和國家安全，確保人工智能在各個領(lǐng)域的可靠性和可控性。同時，我們也必須清楚地認(rèn)識到，給政府治理插上人工智能的“翅膀”，將充分發(fā)揮人工智能的“頭雁”效應(yīng)，為政府賦能，實現(xiàn)更強更持久的治理效能，有利于進(jìn)一步加快政府治理現(xiàn)代化步伐，從而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，提升人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。