蔣小翼，劉季昀

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

根據(jù)聯(lián)合國氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第五次評(píng)估報(bào)告指出，全球平均海平面呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，且上升速率正在加快。持續(xù)上升的海平面對(duì)各國，尤其是沿海國家和城市，帶來一系列實(shí)質(zhì)性危害。據(jù)估計(jì)，到本世紀(jì)中葉，海平面上升和內(nèi)陸洪水給城市帶來的全球經(jīng)濟(jì)成本可能達(dá)到1萬億美元。[1]中國海平面上升的速率高于同期全球水平，最新數(shù)據(jù)顯示，2021年，中國渤海和黃海沿海海面上升較嚴(yán)重。預(yù)計(jì)未來30年，中國沿海海平面將上升68～170毫米。雖然相較于其他一些國家，中國海平面上升速度在短期內(nèi)不會(huì)對(duì)沿海城市直接造成嚴(yán)重危害，但是將加重海嘯、颶風(fēng)等自然災(zāi)害，所產(chǎn)生的間接影響也不容忽視。中國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集，卻是受到氣候變化影響最明顯的地區(qū)。

關(guān)于海平面上升國家實(shí)踐的現(xiàn)有研究主要集中在以下幾個(gè)方面。其一，針對(duì)應(yīng)對(duì)效果較好的某一國家進(jìn)行案例分析，例如：借鑒并研究荷蘭、新加坡等應(yīng)對(duì)海平面上升的海岸實(shí)體保護(hù)措施。(1)參見SASSAMAN K E. A constellation of practice in the experience of sea-level rise∥RODDICK A P, STAHL A B. Knowledge in motion: Constellations of learning across time and place, 2016: 271-298； STORBJ?RK S, HEDRéN J. Institutional capacity-building for targeting sea-level rise in the climate adaptation of Swedish coastal zone management. Lessons from Coastby. Ocean & coastal management, 2011(3): 265-273;王琦:《淺析英國應(yīng)對(duì)海平面上升的舉措與對(duì)我國的借鑒意義》，《海洋信息》2012年第4期；CHOW W TL. Commentary: How effectively can Singapore adapt to sea level rise?.https:∥corecurriculum.smu.edu.sg/news/commentary-how-effectively-can-singapore-adapt-sea-level-rise，等。其二，對(duì)中國沿海地區(qū)海平面上升情況進(jìn)行比較分析、海平面的趨勢(shì)預(yù)測(cè)及應(yīng)對(duì)方法概述。(2)參見方佳毅、史培軍：《全球氣候變化背景下海岸洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究進(jìn)展與展望》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2019年第5期；徐一劍：《我國沿海城市應(yīng)對(duì)氣候變化的發(fā)展戰(zhàn)略》，《氣候變化研究進(jìn)展》2020年第1期;陳奇放、翟國方、施益軍：《韌性城市視角下海平面上升對(duì)沿海城市的影響及對(duì)策研究——以廈門市為例》，《現(xiàn)代城市研究》2020年第2期;KUANG C P, LIANG H D, MAO X D, et al. Influence of potential future sea-level rise on tides in the China Sea. Journal of coastal research, 2017(1): 105-117，等。其三，討論應(yīng)對(duì)海平面上升的某一項(xiàng)措施，例如：水上漂浮城市、硬保護(hù)技術(shù)的發(fā)展研究等。(3)參見陳洛奇：《全球海平面上升背景下濱水社區(qū)彈性應(yīng)變策略研究——以美國波士頓哥倫比亞海角水電運(yùn)河體系設(shè)計(jì)為例》，《裝飾》2018年第11期;ARNS A, DANGENDORF S, JENSEN J, et al. Sea-level rise induced amplification of coastal protection design heights. Scientific reports, 2017, 7: 1-9；黃飛揚(yáng)、潘毅、周子駿、姜昊、陳永平：《海堤外坡坡度對(duì)波浪溢流量的影響》，《水運(yùn)工程》2022年第3期;何巖雨、朱君、戚洪帥、劉根、雷剛、趙紹華、鄭吉祥：《人工島影響下的海灘修復(fù)對(duì)策研究——以?？谖骱０稙槔?，《應(yīng)用海洋學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第1期，等。本文以中國應(yīng)對(duì)海平面上升的SWOT分析以及對(duì)策為研究對(duì)象，首先全面考察應(yīng)對(duì)海平面上升的國家實(shí)踐，探索各國應(yīng)對(duì)海平面上升的具體解決方案、經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上通過使用SWOT分析法，從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅與挑戰(zhàn)四個(gè)方面分析中國應(yīng)對(duì)海平面上升的現(xiàn)實(shí)情況，基于中國國情，提出更為完善的應(yīng)對(duì)方案。

一、應(yīng)對(duì)海平面上升的國家實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

盡管海平面上升已成為全球性問題，國際社會(huì)和各國紛紛采取行動(dòng)減緩海平面上升帶來的危害和預(yù)防未來可能出現(xiàn)的災(zāi)害，但由于國家的實(shí)際情況和所受影響存在差異，各國采取的應(yīng)對(duì)海平面上升的具體措施和實(shí)踐也不盡相同。[2]

(一)多角度探索各國實(shí)踐

1.從國際法方面維護(hù)海洋權(quán)益和確定海洋邊界

目前，有關(guān)國家正在探索一套通過保持基線和從基線量起的海區(qū)外部界限以維護(hù)海洋權(quán)益和確定海洋邊界的應(yīng)對(duì)方案，即一方面“凍結(jié)通告”，另一方面確保實(shí)際保護(hù)其海岸不受海平面上升的影響。在認(rèn)識(shí)到海平面上升風(fēng)險(xiǎn)后，涉及基線問題的多數(shù)國家都主張采用固定基線和維持海區(qū)及海洋權(quán)利的立場(chǎng)，并表示應(yīng)當(dāng)采取維護(hù)基線和現(xiàn)有海區(qū)范圍的政策和立法等多種措施，特別是通過國內(nèi)立法、海洋邊界協(xié)定,以及交存海圖、坐標(biāo)和聲明的方式。如美國支持各國以符合第三國權(quán)利義務(wù)的方式維護(hù)其海洋權(quán)益，包括加固海岸、海岸保護(hù)和修復(fù)、海洋劃界協(xié)定等，并認(rèn)為通過條約確定的海洋邊界具有最終性，不受基線變化而變化。

一部分國家認(rèn)為，只要海洋權(quán)利范圍確定了并交存了適當(dāng)?shù)膱D表和地理坐標(biāo)，這些權(quán)利就是固定的，即“凍結(jié)海洋權(quán)利的外部界限”。[3]還有一部分國家提出，如果海平面上升基線發(fā)生變動(dòng)，對(duì)基線的定期審查不僅會(huì)給各國帶來巨大負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致由此產(chǎn)生的海洋權(quán)利不穩(wěn)定，違背《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱為《海洋法公約》)的宗旨，即這部分國家主張“凍結(jié)基線”。如斐濟(jì)、瑙魯?shù)纫恍┤簫u國不打算因受海平面上升的影響改變?nèi)簫u基線；古巴指出，修改基線會(huì)對(duì)小島嶼發(fā)展中國家產(chǎn)生負(fù)面影響；新西蘭表示，沿海國基線和海洋邊界不應(yīng)因海平面上升而改變。[4]2021年8月，太平洋島國論壇領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)發(fā)布《氣候變化所致海平面上升背景下的保護(hù)海域宣言》，聲明將維持已建立的海洋區(qū)域，不審查和更新海洋區(qū)域的基線和外部界限。因此，盡管“凍結(jié)”通告并未得到所有國家的贊同，但已在部分區(qū)域廣泛采用。

此外，大部分沿海國家普遍通過人工手段保護(hù)實(shí)體海岸應(yīng)對(duì)海平面上升的影響。人為保護(hù)基線是防止或減少海平面上升負(fù)面影響明顯且有效的手段。通過海岸加固、填海造陸等活動(dòng)維護(hù)沿海地區(qū)基點(diǎn)、基線和島嶼的手段不斷增加，如馬爾代夫等小島嶼國家致力于開展沿海防御事項(xiàng)，保護(hù)島嶼和社區(qū)免受海平面上升影響，維護(hù)陸地領(lǐng)土和海洋權(quán)利。根據(jù)國際法規(guī)定，包括島嶼在內(nèi)的海岸線的人工保護(hù)是完全允許的，這一點(diǎn)已經(jīng)被大量的國家實(shí)踐證明。[5]

2.制定應(yīng)對(duì)海平面上升的戰(zhàn)略規(guī)劃與立法

部分國家依據(jù)本國國情，發(fā)布了涉及海平面上升問題的戰(zhàn)略規(guī)劃，在各時(shí)間節(jié)點(diǎn)制定具有針對(duì)性的計(jì)劃和應(yīng)對(duì)措施。有的國家僅在氣候變化相關(guān)文件中提及海平面上升問題，如越南在2011年全國應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略及2012年應(yīng)對(duì)氣候變化國家行動(dòng)計(jì)劃中建議，在全國范圍內(nèi)加固加高沿海堤壩。歐盟在2021年發(fā)布的《氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略》提到，在沿海地區(qū)基于自然的解決方案將有利于加強(qiáng)海岸防御。還有的國家制定了海平面上升專項(xiàng)文件，如加拿大政府發(fā)布了《海平面上升適應(yīng)入門——在加拿大南部海岸建立適應(yīng)性能力的工具包》，指出了與海平面上升有關(guān)的海岸災(zāi)害類別，并分析了加拿大各個(gè)沿海省份受海平面上升的影響，最后提出了一系列的海平面上升應(yīng)對(duì)措施；英國政府的《UKCP18海洋報(bào)告》《英國至2300年的探索性海平面預(yù)測(cè)》通過對(duì)海平面上升的科學(xué)監(jiān)測(cè)，指出其對(duì)英國周圍海域的重大影響。

目前，各國并未制定應(yīng)對(duì)海平面上升的專項(xiàng)立法，但不同國家現(xiàn)有法制中包含針對(duì)海岸帶造成不利影響的相關(guān)規(guī)定，主要內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)。其一，海岸保護(hù)的應(yīng)對(duì)措施。如日本《海岸法》中第三條規(guī)定，有必要建立海岸保護(hù)設(shè)施(包括海岸保護(hù)區(qū)內(nèi)的堤壩、護(hù)岸、胸壁、離岸堤、沙灘)，以防止海岸受到海水或地面變化造成的損害。其二，相關(guān)部門和行政人員的職責(zé)分工。如韓國2021年實(shí)施的《海岸管理法》第五條規(guī)定，海洋和漁業(yè)部長應(yīng)每年進(jìn)行沿海入侵情況調(diào)查，并對(duì)漁業(yè)海洋司認(rèn)為有必要的區(qū)域進(jìn)行精準(zhǔn)調(diào)查，以便進(jìn)行沿海維修項(xiàng)目；英國《洪水和水資源管理法》規(guī)定，英國環(huán)境局需制定并實(shí)施國家洪水和海岸侵蝕風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略。其三，授予其他行政部門一定權(quán)限。如美國《大洪水法案》允許聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局更新聯(lián)邦地圖，使其涵蓋土地用途變化造成災(zāi)害的相關(guān)信息，其中包括了未來海平面的變化。

3.通過自然與人工手段保護(hù)沿海地區(qū)

各國基于不同的海岸侵蝕狀況、生態(tài)環(huán)境和城市建設(shè)條件，采取了建造人工結(jié)構(gòu)與改善基礎(chǔ)設(shè)計(jì)等硬保護(hù)、海灘滋養(yǎng)與沙丘養(yǎng)護(hù)等沉積物保護(hù)、紅樹林修復(fù)等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)以及撤退等人工與自然的適應(yīng)性措施。

其一，通過建造海堤、風(fēng)暴潮屏障、安裝水泵和潮閘、改造基礎(chǔ)設(shè)施等硬保護(hù)方式，防止海水入侵。美國、加拿大、荷蘭等國早已通過建造并加固硬性堤壩工程，阻止海浪對(duì)海岸的侵蝕。美國現(xiàn)有大部分重大防御升級(jí)項(xiàng)目啟動(dòng)于沿海災(zāi)害之后，如紐約2012年超級(jí)風(fēng)暴發(fā)生后，聯(lián)邦政府向其提供160億美元資金用于災(zāi)后恢復(fù)和適應(yīng)；新奧爾良在卡特里娜颶風(fēng)之后，投資約150億美元加固主要的風(fēng)暴潮屏障。但是，硬保護(hù)的缺點(diǎn)在于，無法真正解決侵蝕原因，可能會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)功能的喪失。

其二，沙丘養(yǎng)護(hù)和海灘滋養(yǎng)等沉積物保護(hù)的主要功能為保護(hù)海灘、相關(guān)環(huán)境和促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展。如荷蘭的“砂電機(jī)項(xiàng)目”，通過一次性沉積大量沙子，防止海床反復(fù)擾動(dòng)，為人類和動(dòng)物提供了一個(gè)和平穩(wěn)定的空間。海灘滋養(yǎng)是泰國芭提雅最早使用的方法，通過海灘滋養(yǎng)工程，從近海提取沉積物，旨在提高海灘寬度，從而防止海平面上升引起的自然侵蝕。對(duì)于像芭提雅這樣的旅游城市來說，海灘滋養(yǎng)是一種更優(yōu)選的適應(yīng)技術(shù)，可以避免因安裝硬結(jié)構(gòu)對(duì)沿海環(huán)境和旅游風(fēng)景造成的負(fù)面影響。盡管如此，沉積物保護(hù)也存在弊端：海底疏浚沙子和礫石會(huì)對(duì)海草草甸和珊瑚等海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響；另外，如果海灘需要越來越多的海灘材料，材料稀缺將會(huì)變得更加昂貴和具有挑戰(zhàn)性。[6]

其三，修復(fù)紅樹林等基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)。自然生態(tài)系統(tǒng)的海岸保護(hù)惠益在國際論壇、國家沿海適應(yīng)、復(fù)原力和可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃及戰(zhàn)略中日益得到承認(rèn)。紅樹林和珊瑚礁對(duì)海岸線保護(hù)起到重要作用，其中，紅樹林不僅是海洋屏障，還是海水過濾器，超過100個(gè)國家的至少150 000公里的海岸線受益于珊瑚礁的存在。[7]實(shí)踐中，不少國家基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)以應(yīng)對(duì)海平面上升，如美國通過修建濕地公園以保護(hù)沿海社區(qū)；毛里求斯建立珊瑚養(yǎng)殖和苗圃設(shè)施，以恢復(fù)退化的珊瑚礁；新加坡也積極采取恢復(fù)紅樹林等基于自然的解決方案。但基于生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)海平面上升的有效性可能會(huì)受到季節(jié)、年份等自然因素的影響，比如，沼澤和海草濕地在冬季的密度通常較低，這會(huì)降低其沿海保護(hù)能力。

其四，易受海平面上升影響的沿海低洼地區(qū)和國家，如孟加拉國和越南，往往采取填海造陸的方式，創(chuàng)造更多的生活空間。目前的國家實(shí)踐中，荷蘭、新加坡等國廣泛采用填海造陸的方式，已取得良好成效。但利用這種疏浚、筑堤和填埋的方式從海洋中開墾新的土地的做法對(duì)加拿大等人口密度較低的國家而言，實(shí)用性并不強(qiáng)。

其五，一些國家已經(jīng)或計(jì)劃開展大規(guī)模的沿海居民遷移活動(dòng)以應(yīng)對(duì)海平面上升。氣候搬遷和移民對(duì)于受影響較為嚴(yán)重的國家來說，是不得不考慮的應(yīng)對(duì)措施。如擁有較多島嶼的斐濟(jì)選擇在國內(nèi)進(jìn)行搬遷，泰國和印尼也曾提出遷都方案。但撤退的應(yīng)對(duì)措施是一項(xiàng)復(fù)雜而巨大的工程，不僅要計(jì)劃目的地地區(qū)該如何重新安置移民，還要考慮移民后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、秩序和發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問題。

4.其他配套和輔助手段

各國還采取其他多種手段保護(hù)沿海地區(qū)，主要包括：其一，促進(jìn)海平面上升應(yīng)對(duì)項(xiàng)目和措施的資金投入，如加拿大采用“綠色債券”的方式籌集海平面上升適應(yīng)措施的資金；新加坡設(shè)立沿海和洪水保護(hù)基金，并促進(jìn)對(duì)海平面上升研究的私人投資。其二，加強(qiáng)對(duì)海平面的研究和監(jiān)測(cè)技術(shù)，健全評(píng)估機(jī)制。目前，測(cè)量海平面的主流方式為潮汐計(jì)和衛(wèi)星高度計(jì)，前者可以計(jì)算出全球海平面平均值，并根據(jù)季節(jié)差異調(diào)整；后者是科學(xué)家依據(jù)實(shí)地調(diào)查期間對(duì)融化速率和冰川高程的直接測(cè)量，以及基于衛(wèi)星對(duì)地球重力場(chǎng)微小變化的測(cè)量，根據(jù)重力的變化，估計(jì)添加的水量，進(jìn)而預(yù)測(cè)海平面高度。[8]部分國家建立了海平面上升應(yīng)對(duì)方案的評(píng)估機(jī)制，如歐盟將現(xiàn)有的環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)納入沿海網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，測(cè)試并評(píng)估一系列海岸侵蝕干預(yù)方案。其三，推動(dòng)沿海地區(qū)的社區(qū)參與。基于社區(qū)審議的參與策略有助于提高對(duì)海平面上升和應(yīng)對(duì)選擇的理解，一些地方政府在制定海平面上升適應(yīng)計(jì)劃時(shí)，致力于從主要指導(dǎo)和調(diào)節(jié)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦哂许憫?yīng)性和促成作用的角色。其四，部分受海平面上升嚴(yán)重影響的國家已采取或準(zhǔn)備采取國內(nèi)和國際訴訟手段，要求排放大量溫室氣體的發(fā)達(dá)國家承擔(dān)一定的排放責(zé)任。如2013年荷蘭公民與Urgenda基金會(huì)提起共同訴訟，控訴該國高排放行為和政府的不作為，荷蘭最高法院于2018作出判決，要求荷蘭政府把溫室氣體排放量比照1990年減少25%。圖瓦盧也曾表示，將聯(lián)合基里巴斯和馬爾代夫,就美國和澳大利亞超標(biāo)排放二氧化碳所導(dǎo)致的全球變暖給島民帶來的威脅，向國際法庭提起訴訟。

(二)實(shí)踐活動(dòng)的成就與共有經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)有應(yīng)對(duì)海平面上升的國家實(shí)踐已取得了一定的成效。如加拿大引入以自然為基礎(chǔ)的適應(yīng)方法，修復(fù)沿海濕地，不僅具有很高的生態(tài)價(jià)值，還緩沖了海浪對(duì)海岸的侵蝕。荷蘭在應(yīng)對(duì)海平面上升方面具有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，2010年啟動(dòng)的“三角洲計(jì)劃”解決了洪水安全、淡水供應(yīng)和空間適應(yīng)問題。截至目前，荷蘭已建立了一個(gè)較為強(qiáng)健和耐氣候的空間結(jié)構(gòu)。非洲的南非、埃及等地也在其他國際社會(huì)成員的協(xié)助下，取得應(yīng)對(duì)海平面上升的階段性勝利。雖然小島嶼國家普遍經(jīng)濟(jì)較為落后，且對(duì)氣候變化最為敏感，但已在國際社會(huì)提供的資金和技術(shù)上開展海岸適應(yīng)工作。如圖瓦盧在日本協(xié)助下，開展了較低成本的生態(tài)海岸防護(hù)措施；在聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和綠色基金的支持下，啟動(dòng)圖瓦盧海岸適應(yīng)工程。目前，小島嶼國家抵御浪潮侵蝕的能力已有所增強(qiáng)。

這些成就顯示了有效應(yīng)對(duì)海平面上升的共有經(jīng)驗(yàn)：對(duì)外，通過多種方式保持基線和從基線測(cè)量的海區(qū)外部界限，以維護(hù)海洋權(quán)益和確定海洋邊界；對(duì)內(nèi)，制定相應(yīng)的戰(zhàn)略和規(guī)劃，從宏觀上提供總體應(yīng)對(duì)方案，發(fā)揮引領(lǐng)作用，同時(shí)為地方政府留有余地，使其在總體戰(zhàn)略框架下，因地制宜制定地方計(jì)劃；構(gòu)建相應(yīng)的法制保障體系，為應(yīng)對(duì)海平面上升行動(dòng)提供法律依據(jù)和支撐；在應(yīng)對(duì)海平面上升計(jì)劃與方案選擇上，根據(jù)沿海地區(qū)海岸受侵蝕程度、區(qū)域生態(tài)狀況、國家和地方政府的財(cái)政預(yù)算等綜合情況，采取在項(xiàng)目成本可接受范圍內(nèi)的最有效手段；有效評(píng)估海平面上升進(jìn)展和應(yīng)對(duì)行動(dòng)，對(duì)于不可行或進(jìn)展過程中出現(xiàn)問題的情況，及時(shí)開展對(duì)策方案；積極推動(dòng)資金援助、技術(shù)轉(zhuǎn)移等國際協(xié)助，提高氣候變化適應(yīng)能力；采取綠色金融、加強(qiáng)科研發(fā)展、推動(dòng)社區(qū)參與、訴訟等其他可行的輔助手段，全面應(yīng)對(duì)海平面上升問題。

(三)國家實(shí)踐中的主要問題

盡管一些國家采取的措施已初具成效，但應(yīng)對(duì)海平面上升的國家實(shí)踐中依然存在諸多問題。其一，高成本挑戰(zhàn)。對(duì)沿海地區(qū)進(jìn)行人工保護(hù)是防止喪失領(lǐng)土和海洋權(quán)利減損的實(shí)際解決辦法，但這種保護(hù)沿海地區(qū)、島嶼和基線的人工措施成本高昂的挑戰(zhàn)仍然存在。若僅考慮沿海堤壩，全球年度保護(hù)成本估計(jì)為120億～710億美元，如果保護(hù)措施在21世紀(jì)得到廣泛實(shí)施，大部分成本將是維護(hù)而不是資本成本。[9]一般來說，紅樹林的修復(fù)費(fèi)用最低，鹽沼和牡蠣礁的較高，而珊瑚礁的最高。[10]其他大型海上防衛(wèi)項(xiàng)目(如填海造陸工程)同樣存在高成本的問題，馬爾代夫在首都馬累建造的人工島耗資數(shù)百萬美元；新加坡全面加強(qiáng)全島海岸防衛(wèi)的辦法可能在未來50～100年內(nèi)耗資1 000億新元或以上。對(duì)于許多易受海平面上升影響的發(fā)展中國家來說，可能并沒有財(cái)力撥付充足的資金應(yīng)對(duì)海平面上升影響。

其三，政府計(jì)劃和方案的選擇不得不考慮政府、私營企業(yè)與居民的利益。政府部門實(shí)施措施前普遍缺乏公眾參與，雖然一些國家已經(jīng)意識(shí)到有意義的公眾參與可以幫助制定有效和持久的適應(yīng)對(duì)策，但是實(shí)踐中總是難以實(shí)現(xiàn)。各部門采取的應(yīng)對(duì)措施缺乏對(duì)項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的有效評(píng)估，以及缺少利益相關(guān)者和公眾的參與，導(dǎo)致部分影響對(duì)策效能的建議并未得到重視。

其四，傳統(tǒng)的硬結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)海水循環(huán)和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，進(jìn)而帶來新的生態(tài)問題。海堤、護(hù)欄、防波堤等結(jié)構(gòu)的確可以減輕風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害對(duì)海岸的破壞，但硬防護(hù)的海岸工程改變了海岸水動(dòng)力的狀態(tài)，破壞海岸的輸沙平衡，反而會(huì)對(duì)海岸造成負(fù)面影響。另外，大面積的填海造地、灘涂圍墾等開發(fā)活動(dòng)也改變了海岸原來的生態(tài)功能，并減少了沿海濕地。

二、中國應(yīng)對(duì)海平面上升的SWOT分析

根據(jù)SWOT分析法，中國目前應(yīng)對(duì)海平面上升存在如下優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅與挑戰(zhàn)。

(一)優(yōu)勢(shì)

首先，中國政府高度重視海平面上升應(yīng)對(duì)工作，制定了一系列國家宏觀規(guī)劃。2021年《中國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書提到開展沿海生態(tài)修復(fù)計(jì)劃，以及通過監(jiān)測(cè)手段預(yù)測(cè)未來海洋與氣候變化趨勢(shì)。自然資源部編制海平面上升年度公報(bào)，監(jiān)測(cè)各海域、各地區(qū)海平面上升情況，并提出應(yīng)對(duì)建議。

其次，中國積極開展海岸硬保護(hù)與軟保護(hù)行動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)海岸工程、岸線評(píng)估、海洋災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作。常見的硬防護(hù)措施主要針對(duì)海岸侵蝕現(xiàn)象，包括丁壩、離岸堤、防波堤以及其他相互組合的方式，能夠在岸外海區(qū)消退可能存在的海岸侵蝕的動(dòng)力；同時(shí)，開始嘗試人工養(yǎng)灘、人工魚礁以及紅樹林、蘆葦?shù)戎参锓雷o(hù)軟防護(hù)措施，以起到消波護(hù)灘的作用。[12]近十年來，已在大連、海南、廈門等地普遍推廣海灘養(yǎng)護(hù)、紅樹林種植等措施。二是填海造陸。中國圍填海工程起源較早，1990年，中國填海造陸總面積僅為824 111.7公頃；2008年，增幅達(dá)到62.4%。目前的填海造陸技術(shù)較為完善，關(guān)注點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向填海造陸過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。三是開展城市綜合風(fēng)險(xiǎn)防范。中國建立海水入侵災(zāi)害防治規(guī)劃，并嚴(yán)格控制地下水的開采量。同時(shí)，加強(qiáng)咸潮監(jiān)測(cè)以及建立預(yù)警機(jī)制，采取調(diào)水壓咸的措施，并針對(duì)沿海城市洪澇、海岸防護(hù)能力，開展定期專題評(píng)估和綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以更好應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害。

第三，中國在應(yīng)對(duì)海平面上升的技術(shù)方面，也取得了一定的進(jìn)步。如海平面數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)更加精準(zhǔn)；針對(duì)風(fēng)暴潮、海浪、海嘯等海洋災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)能力得到有效提升；國家海洋立體觀測(cè)網(wǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，2021年，海洋站觀測(cè)數(shù)據(jù)傳輸?shù)綀?bào)率達(dá)98.7%。[13]目前，對(duì)于硬質(zhì)的防洪堤壩等設(shè)施的實(shí)際保護(hù)海岸措施已具有較為成型的技術(shù)保障。

(二)劣勢(shì)

其一，中國缺乏系統(tǒng)性海岸保護(hù)法律規(guī)定。中國海岸帶生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，完善相關(guān)配套保護(hù)法律體系，有利于實(shí)現(xiàn)海岸帶價(jià)值最大化，在保障海岸帶生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的同時(shí)，促進(jìn)海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。[14]而目前，《中國海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》中，尚未有對(duì)海岸帶保護(hù)和海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體且系統(tǒng)的規(guī)定，僅有少部分沿海地區(qū)制定了海岸帶地方性法規(guī)。如《威海市海岸帶保護(hù)條例》規(guī)定了保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施，以及違反該條例的法律責(zé)任；《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)海岸帶保護(hù)與利用管理規(guī)定》明確了海岸帶保護(hù)與利用應(yīng)與沿海防護(hù)林規(guī)劃、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖等專項(xiàng)相銜接，以便加強(qiáng)海岸帶綜合管理。因此，通過設(shè)置單行法律法規(guī)促進(jìn)海岸帶開發(fā)利用，以及保障海岸帶生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，并為海岸帶執(zhí)法提供法律依據(jù)，是有必要的。在上位法的指導(dǎo)下，也便于地方政府出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。

“重新準(zhǔn)備吧，每個(gè)人心里都在打著算盤兒呢，想法一多，統(tǒng)一不下來啊，費(fèi)了好長時(shí)間最后還是散了?！闭f完他苦笑了幾聲，“現(xiàn)在一個(gè)人，按自己的法子走，累了就停下，停夠了又繼續(xù)走，方便多嘍。”我們認(rèn)真聽著，爸爸點(diǎn)了點(diǎn)頭。隨后，他端起茶杯喝完茶，穿上外套向門口走去，準(zhǔn)備上山。我們也隨之一起背起了裝備好的包，朝著上山的路走去。

其二，中國不僅需要進(jìn)一步強(qiáng)化海平面監(jiān)測(cè)技術(shù)的應(yīng)用，海平面監(jiān)測(cè)調(diào)查與預(yù)警水平仍有待提高。一方面，海平面觀測(cè)體系還未能有效將近海海平面與大洋海平面的變化相銜接，未將近海站點(diǎn)觀測(cè)與衛(wèi)星遙感觀測(cè)相結(jié)合。另一方面，海平面上升和極端事件信息的全面收集與基礎(chǔ)調(diào)查、濱海地區(qū)地面沉降增加相對(duì)海平面上升風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、海岸侵蝕和海水入侵的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力和機(jī)制不完善，尤其是對(duì)易受影響的環(huán)渤海、長三角和珠三角等生態(tài)脆弱地區(qū)的觀測(cè)布局未形成。

其三，中國尚有約4 000公里的海岸線缺少海堤保護(hù)，(4)數(shù)據(jù)來源于多部委印發(fā)的《全國海堤建設(shè)方案》。已經(jīng)建成的海堤也存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低或維護(hù)不完善的情況。此外，盡管中國在海洋災(zāi)害應(yīng)急處置以及救援任務(wù)等方面工作效率較高，但對(duì)于災(zāi)后關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)能力還有待提高。主要原因包括海岸帶基礎(chǔ)設(shè)施位置特殊、工程復(fù)雜，且與無災(zāi)害地區(qū)相比，恢復(fù)周期較長，因而部分受海平面上升影響的地區(qū)遭受額外自然災(zāi)害損失的可能性更高，進(jìn)一步導(dǎo)致該地區(qū)潛在的福利損失更大。[15]同時(shí)，中國在以往建設(shè)海堤等基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，主要關(guān)注工程安全問題，對(duì)生態(tài)環(huán)境考慮不足，使得生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)能力以及生態(tài)系統(tǒng)的完整性受到影響。但事實(shí)上，硬質(zhì)海堤與綠色基礎(chǔ)設(shè)施可以增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的韌性。

(三)機(jī)會(huì)

其一，國際社會(huì)對(duì)海平面上升議題的廣泛關(guān)注和積極討論為中國審視現(xiàn)有海洋法律制度不合理之處以及維護(hù)和爭(zhēng)取海洋權(quán)益提供了機(jī)會(huì)。在國際法委員會(huì)第七十二屆會(huì)議上，中國提到：國際法委員會(huì)需盡快維護(hù)先行海洋法制度的穩(wěn)定性和可預(yù)見性，為國際社會(huì)妥善處理海平面上升提供法律指引。中國屬于海洋地理相對(duì)不利的國家，盡管主張管轄海域面積廣，但其中超過一半與海上鄰國主張存在重疊與爭(zhēng)議，既有海洋權(quán)益受到威脅。海平面上升可能改變世界海洋空間分布和格局，并對(duì)現(xiàn)有海洋法律體系造成沖擊。在此背景下，中國可通過提高在海平面上升等相關(guān)議題的話語權(quán)，在維護(hù)既有權(quán)益的同時(shí)，爭(zhēng)取新的海洋權(quán)益。中國要堅(jiān)持和維護(hù)現(xiàn)有的海洋法律制度，與此同時(shí)，應(yīng)對(duì)既有規(guī)則中不合理的部分提出治理方案的建議。[16]

其二，相關(guān)國際組織和國家為中國提供了海平面上升應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)參考。相關(guān)國際組織定期撰寫報(bào)告，及時(shí)總結(jié)出海平面上升應(yīng)對(duì)方法。2019年，IPCC發(fā)布的《氣候變化中的海洋和冰層特別報(bào)告》展示了海平面上升應(yīng)對(duì)方法；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)2019年發(fā)布了《應(yīng)對(duì)海洋上升：經(jīng)合組織國家應(yīng)對(duì)沿海風(fēng)險(xiǎn)的方法》，以指導(dǎo)其成員國有效應(yīng)對(duì)海平面上升的風(fēng)險(xiǎn)。另外，部分國家沿海情況與中國相仿，中國可以加強(qiáng)并利用“海洋命運(yùn)共同體”“藍(lán)色伙伴關(guān)系”等平臺(tái)，傳輸或借鑒別國應(yīng)對(duì)海平面上升的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，進(jìn)行方案的二次創(chuàng)新與改進(jìn)。

其三，若在傳統(tǒng)海堤的建設(shè)過程中融入生態(tài)系統(tǒng)防護(hù)的理念，則可以將劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)。生態(tài)防護(hù)不僅可以有效減蝕促淤，生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)還能夠提高地區(qū)的旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值，進(jìn)而帶來經(jīng)濟(jì)效益。由于中國地理跨度大且海岸帶漫長，可利用紅樹林、沙灘、魚礁等不同生態(tài)單元，開展生態(tài)海堤的建設(shè)與實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)有傳統(tǒng)海堤進(jìn)行生態(tài)化改造。[17]

(四)威脅與挑戰(zhàn)

目前，海平面仍處于上升趨勢(shì)，對(duì)沿海地區(qū)帶來實(shí)際影響。首先，海平面上升是導(dǎo)致中國海岸受侵蝕的主要原因。中國的海岸包括基巖海岸、珊瑚礁海岸、砂質(zhì)海岸、淤泥海岸四種類型，其中，砂質(zhì)海岸侵蝕最為嚴(yán)重。海岸侵蝕的進(jìn)一步危害將破壞沿海各種防御設(shè)施，岸線后退將影響潮灘面積，并造成海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的退化。海岸侵蝕在中國主要表現(xiàn)為侵蝕岸段增加以及岸灘下蝕加劇兩個(gè)方面，[18]2021年，侵蝕較重的砂質(zhì)監(jiān)測(cè)岸段主要分布在遼寧、河北、山東、福建和海南沿海，侵蝕較重的淤泥質(zhì)監(jiān)測(cè)岸段主要分布在江蘇沿海。與2020年相比，遼寧、河北、福建和南海沿海部分監(jiān)測(cè)岸段侵蝕加劇。其次，海平面上升加劇了海洋災(zāi)害致災(zāi)程度。海平面上升是一種緩發(fā)性海洋災(zāi)害，往往伴隨著臺(tái)風(fēng)強(qiáng)度與頻率的增加、降水增多，從而加劇沿海地區(qū)風(fēng)暴潮、洪澇等災(zāi)害，并引起河口內(nèi)澇、海水入侵、土壤鹽漬化等問題。2021年，浙江、遼寧和海南等沿海受風(fēng)暴潮和濱海城市洪澇影響較大。與2020年相比，遼寧、河北局部地區(qū)海水入侵范圍加大；長江口和錢塘江口咸潮入侵程度加重。(5)參見自然資源部：2021年度《中國海洋災(zāi)害公報(bào)》《中國海平面公報(bào)》發(fā)布，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1732161239912512954&wfr=spider&for=pc。再者，海平面上升影響海岸帶生態(tài)系統(tǒng)以及生物資源，具體表現(xiàn)為海洋物種重新分布、河口群落的適宜生態(tài)環(huán)境減少等現(xiàn)象。[19]就濱海濕地而言，不僅破壞濕地灘涂的自然景觀，其中許多重要的經(jīng)濟(jì)魚類、蝦、貝等繁衍場(chǎng)所消失，還使得近海生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生退化，降低濕地灘涂抵御自然災(zāi)害的能力。[20]

從國際法角度來說，中國部分海域、島嶼領(lǐng)?；€尚未公布，海洋權(quán)益易受威脅。海平面上升時(shí)，基線隨著沿岸低潮線向內(nèi)陸方向移動(dòng)而內(nèi)移，進(jìn)而會(huì)改變海洋區(qū)域的外部界限，國家管轄范圍和海洋權(quán)利的范圍也會(huì)相應(yīng)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化?！逗Ｑ蠓üs》規(guī)定不同種類海洋地物的法律地位及其相關(guān)海洋權(quán)利。海平面上升，若海岸線向內(nèi)陸方向移動(dòng)，原領(lǐng)海寬度內(nèi)的低潮高地至新海岸線距離大于領(lǐng)海寬度，則導(dǎo)致該低潮高地不能作為測(cè)量領(lǐng)海寬度的基線，國家管轄的海域范圍將發(fā)生變化；若領(lǐng)海島嶼完全沉沒，則喪失領(lǐng)海主權(quán)和其他海洋權(quán)利；若島嶼退化為巖礁，則喪失原島嶼產(chǎn)生的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的海洋權(quán)利。

三、完善應(yīng)對(duì)海平面上升的對(duì)策路徑

中國應(yīng)充分利用應(yīng)對(duì)海平面上升的優(yōu)勢(shì)，抓住可能存在的機(jī)會(huì)，結(jié)合各國應(yīng)對(duì)海平面上升的措施、經(jīng)驗(yàn)與不足，進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)海平面上升的對(duì)策，積極扭轉(zhuǎn)應(yīng)對(duì)措施的劣勢(shì)，有效應(yīng)對(duì)海平面上升的威脅與挑戰(zhàn)。

(一)科學(xué)評(píng)估和預(yù)測(cè)海平面上升進(jìn)展及影響

為預(yù)防海平面上升帶來的影響，首先需要完善海平面觀測(cè)體系，綜合評(píng)估潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，在海平面綜合觀測(cè)體系的未來發(fā)展方向上，應(yīng)建立以衛(wèi)星為主的觀測(cè)平臺(tái)，兼顧沿海觀測(cè)點(diǎn)和航空平臺(tái)等，[21]構(gòu)建科學(xué)精準(zhǔn)、長期穩(wěn)定的海平面數(shù)據(jù)集，為海平面上升引發(fā)的海洋災(zāi)害預(yù)警提供數(shù)據(jù)服務(wù)。[22]同時(shí)，圍繞海洋災(zāi)害預(yù)報(bào)和評(píng)估、海岸保護(hù)和修復(fù)技術(shù)等方面，加大研究力度，培養(yǎng)專業(yè)人才，建立一支提供綜合海平面治理方案的隊(duì)伍。學(xué)習(xí)國際先進(jìn)技術(shù)，結(jié)合沿海實(shí)際情況，提升自主研發(fā)和創(chuàng)新能力，力爭(zhēng)在技術(shù)方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。另外，對(duì)于海平面上升引發(fā)的極端氣候?yàn)?zāi)害的早期預(yù)警，應(yīng)提高其精準(zhǔn)度與覆蓋面，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)測(cè)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，科學(xué)識(shí)別海平面上升的綜合風(fēng)險(xiǎn)。

(二)加強(qiáng)海平面上升應(yīng)對(duì)規(guī)劃和法律途徑

基于國際社會(huì)關(guān)于基線和海區(qū)的討論，中國在海平面上升相關(guān)議題中表達(dá)本國立場(chǎng)，即并未因海平面上升的影響而主張改變已固定的基線。與中國立場(chǎng)相似的國家，例如太平洋島嶼國家斐濟(jì)、圖瓦盧等國，仍表示將維持根據(jù)《海洋法公約》界定的永久基線，中國在這一議題中有機(jī)會(huì)尋找新的同盟并爭(zhēng)取話語權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》《中華人民共和國領(lǐng)海和毗連區(qū)法》規(guī)定，中國采用直線基線的方式確定基線。目前，大陸、西沙群島、釣魚島及其附屬島嶼的基線和基點(diǎn)已經(jīng)公布，而東沙群島、南沙群島等基點(diǎn)基線尚未公布。為防止海平面上升淹沒群島島礁，維持中國現(xiàn)有的海洋權(quán)益，一方面，盡快劃定基線是必要的；[23]另一方面，應(yīng)固定有爭(zhēng)議地區(qū)島嶼巖礁等海洋地物現(xiàn)有狀態(tài)，以便保留其原始法律地位。

鑒于海平面上升的現(xiàn)實(shí)影響，中國可以考慮制定有關(guān)海岸保護(hù)的法律規(guī)定，相關(guān)條文可以包括授予地方政府與相關(guān)部門一定的職權(quán)、海岸受侵蝕的指標(biāo)和等級(jí)，國家經(jīng)過評(píng)估后認(rèn)可的海岸保護(hù)措施等。此外，加強(qiáng)對(duì)海岸帶人為活動(dòng)的管控，授權(quán)相關(guān)部門和行政人員加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊影響海岸生態(tài)健康的行為。以此，為海岸保護(hù)措施提供法律依據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)應(yīng)對(duì)海平面上升的有效性。

(三)優(yōu)化應(yīng)對(duì)海平面上升的保護(hù)措施

中國應(yīng)審視現(xiàn)有應(yīng)對(duì)海平面上升海岸保護(hù)措施的科學(xué)性和可行性，結(jié)合部分沿海地區(qū)的試點(diǎn)方案，優(yōu)化各地應(yīng)對(duì)措施。首先，中國應(yīng)推動(dòng)應(yīng)對(duì)海平面上升的“硬保護(hù)+軟保護(hù)”組合模式。[24]目前，相關(guān)文件已提出生態(tài)海堤建議。2017年《全國海堤建設(shè)方案》指出，考慮海岸資源綜合開發(fā)和海岸環(huán)境保護(hù)的要求，使海堤工程與沿海生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。在2017年和2018年中國海平面公報(bào)中也提出形成海岸立體防護(hù)模式，以及根據(jù)海岸性質(zhì)與功能，通過植被修復(fù)、沙灘養(yǎng)護(hù)和護(hù)岸鋪設(shè)等手段，實(shí)施生態(tài)修復(fù)。國際上海岸生態(tài)防護(hù)理念發(fā)展較早，沙丘防護(hù)、海灘滋養(yǎng)等實(shí)踐與技術(shù)對(duì)中國建設(shè)生態(tài)海堤有重要意義。中國已開展生態(tài)海堤建設(shè)的實(shí)踐，如上海建設(shè)崇明島生態(tài)海堤，通過種植灘涂植被，為海洋生物提供棲息地；廣西通過“海堤+紅樹林”的模式，提升海岸防護(hù)的同時(shí)，增加景觀效果；大連在海岸加固的基礎(chǔ)上，開展植被修復(fù)與海灘整治，努力提升海岸環(huán)境承載能力。在未來的海岸加固中，中國可借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，研究新的“硬保護(hù)+軟保護(hù)”組合模式。各地海岸在不同單元生態(tài)系統(tǒng)的相互作用下，因地制宜地設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)海平面上升方案，在保護(hù)海岸線的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)的評(píng)估與修復(fù)。

此外，加強(qiáng)沿海地區(qū)填海造陸規(guī)劃管理。鑒于填海造陸對(duì)生態(tài)的影響，應(yīng)有序控制并減少盲目的填海造陸規(guī)劃，防止以追求土地利益為目的的開發(fā)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)圍填海的科學(xué)決策和管理。2017年國家海洋局發(fā)布的《圍填海管控辦法》中提到，要嚴(yán)格控制圍填?；顒?dòng)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的不利影響，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益相統(tǒng)一。2019年，自然資源部進(jìn)一步對(duì)圍填海歷史遺留問題的處理提出了原則性要求，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、集約利用、分類施策”。(6)參見《自然資源部進(jìn)一步明確圍填海歷史遺留問題處理要求》，http:∥www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201901/t20190107_2385403.html。國家嚴(yán)格管控填海造陸活動(dòng)，新增圍填海項(xiàng)目要同步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)，體現(xiàn)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念。目前，中國填海造陸的技術(shù)研究正不斷進(jìn)步，深圳、天津等城市將城市建設(shè)中產(chǎn)生的建筑垃圾用于填海造陸，以減少對(duì)造陸用土的需求；天津臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)在填海過程中利用疏浚航道泥的技術(shù)，不僅清理了入海河道，還提供了填海所用的泥土；[25]南海地區(qū)采取海底挖沙的方式，建造了多座人工島，大連金州灣海上國際機(jī)場(chǎng)也同樣采取了這種方式。采取嚴(yán)格的審批流程、科學(xué)的填海方式，兼顧生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，致力于達(dá)到應(yīng)對(duì)海平面上升的效果最大化。

同時(shí)，對(duì)于沿海地區(qū)生活水平已經(jīng)或經(jīng)預(yù)測(cè)可能受威脅的居民，中國應(yīng)加強(qiáng)適應(yīng)性規(guī)劃，科學(xué)劃定與整合海岸帶受侵蝕空間、海洋災(zāi)害防御區(qū)域，并充分考慮海平面上升對(duì)當(dāng)?shù)厮?、土及生態(tài)環(huán)境的影響，因地制宜進(jìn)行規(guī)劃與遷徙，保證其居住權(quán)以及基本生活水平。

(四)綜合運(yùn)用其他輔助手段

其一，積極推動(dòng)各利益主體參與。由于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)沿海生態(tài)環(huán)境更為了解，相關(guān)產(chǎn)業(yè)與該地環(huán)境密切相關(guān)，科研機(jī)構(gòu)能夠?qū)Ｆ矫嫔仙闆r提供更為科學(xué)的論斷，因此，應(yīng)對(duì)海平面上升需要區(qū)域化政策和開展當(dāng)?shù)仨?xiàng)目。如廣東湛江擁有中國面積最大的紅樹林保護(hù)區(qū)，廣東湛江紅樹林國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局把社區(qū)共管納入日常工作范圍。社區(qū)參與不僅包含社區(qū)宣傳教育等傳統(tǒng)認(rèn)知活動(dòng)，還邀請(qǐng)村民參與保護(hù)項(xiàng)目、村民及時(shí)鏟除外來物種等海岸保護(hù)活動(dòng)。社區(qū)參與可包含多種形式，一方面，鼓勵(lì)公眾參與應(yīng)對(duì)海平面上升地方政策制定，建立社區(qū)共建共管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)海岸保護(hù)的有效管理；另一方面，充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，形成多元化的應(yīng)對(duì)模式。

其二，為海岸保護(hù)等海平面上升應(yīng)對(duì)措施提供經(jīng)濟(jì)支持途徑。中國已采取“綠色債券”為應(yīng)對(duì)海平面上升采取的措施提供資金支持。2021年印發(fā)的《綠色債券支持項(xiàng)目目錄》中列舉的支持項(xiàng)目包括海域和海岸帶的綜合整治。(7)參見中國人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會(huì)：《綠色債券支持項(xiàng)目目錄(2021年版)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/22/5601284/files/48dd95604d58442da1214c019b24228f.pdf。此外，極端天氣的出現(xiàn)將帶來巨大的損失，提前評(píng)估海平面上升對(duì)城市可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并加強(qiáng)相應(yīng)的保障是有必要的。中國在打造韌性城市(8)所謂“韌性城市”，是指城市能夠憑自己的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理調(diào)配資源以從災(zāi)害中迅速恢復(fù)過來。的同時(shí)，可考慮將保險(xiǎn)納入建設(shè)規(guī)劃，既有利于政府應(yīng)對(duì)意外災(zāi)害，也為需要者提供現(xiàn)金流的同時(shí)，保護(hù)了政府財(cái)政。[26]

其三，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)措施的科學(xué)性，推動(dòng)科研產(chǎn)出，科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)海平面上升問題。如中國政府在2014年提出了“海綿城市”倡議，即城市雨洪管理戰(zhàn)略，要求80%的城市土地能夠吸收或再利用70%的雨水，以應(yīng)對(duì)強(qiáng)降雨和減輕洪水的風(fēng)險(xiǎn)。雖然海綿城市建設(shè)初衷并不是應(yīng)對(duì)海平面上升，但在實(shí)踐中能有效緩解海平面上升引起的洪澇、海水入侵和地面沉降問題。[27]經(jīng)過國家級(jí)試點(diǎn)城市的多年探索，海綿城市在防治內(nèi)澇等方面取得明顯成效,[28]即將進(jìn)入系統(tǒng)化全域推進(jìn)階段，未來可進(jìn)一步推動(dòng)該倡議在應(yīng)對(duì)海平面上升方面的適用。另外，目前以老舊社區(qū)和城中村為主體的大規(guī)模城市更新行動(dòng)(9)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。主要以提升城市品質(zhì)和人居環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，加快補(bǔ)齊生活設(shè)施短板，增強(qiáng)防災(zāi)應(yīng)急功能，打造宜居的生活圈。城市更新運(yùn)動(dòng)通過建立一個(gè)集預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)防、救援的綜合防災(zāi)系統(tǒng)和應(yīng)急管理機(jī)制，從根本上提高城市的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，將提高沿海地區(qū)的災(zāi)害處置能力，對(duì)應(yīng)對(duì)海平面上升發(fā)揮積極的作用。

四、結(jié)語

海平面上升影響國家安全，各國需要提前做好預(yù)防措施，應(yīng)對(duì)可能的海平面上升對(duì)人類整體的威脅和沖擊，包括國際法理論的沖突、全球海洋秩序的維護(hù)等。由于目前海洋法律制度沒有涵蓋或規(guī)范海平面上升的影響問題，各國在海平面上升議題中充分表達(dá)評(píng)論、關(guān)切與意見，同時(shí)爭(zhēng)取相應(yīng)的國際合作與援助。部分國家主張“凍結(jié)通告”，以期待國家行為得到國際法上的肯定與固定，試圖根除海平面上升在法律上所體現(xiàn)出的對(duì)國家的不利影響。雖然《海洋法公約》未明文禁止這種“保持”，但要形成習(xí)慣國際法規(guī)則，還需要更明顯的法律確信。(10)參見《與國際法有關(guān)的海平面上升問題研究組共同主席波格丹·奧雷斯庫和尼呂費(fèi)爾·奧拉爾編寫的第一次問題文件》，https://undocs.org/zh/A/CN.4/740。研究組根據(jù)國際法委員會(huì)關(guān)于習(xí)慣國際法的識(shí)別，對(duì)研究組共同主席收到的太平洋、亞洲和北美部分地區(qū)此類國家實(shí)踐的相關(guān)資料進(jìn)行分析，得出結(jié)論：至少在太平洋和東南亞區(qū)域，存在支撐固定基線與海域的國家實(shí)踐。但研究組呼吁會(huì)員國向委員會(huì)提交更多材料。此外，采取實(shí)際措施保護(hù)海岸的方式是保持基線和從基線量起的海區(qū)外部界限的另一種方式。一方面，保護(hù)、適應(yīng)、前進(jìn)、撤退、基于生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)是目前各國實(shí)踐中認(rèn)可度較高的應(yīng)對(duì)措施(11)2019年IPCC發(fā)布《氣候變化中的海洋和冰層特別報(bào)告》(Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate)展示了五種不被嚴(yán)格區(qū)分的海平面上升應(yīng)對(duì)方法。；另一方面，在不同國情和海平面上升帶來的復(fù)雜情況下，各國采取了更為具體和有針對(duì)性的舉措。首先，受海平面上升影響大、應(yīng)對(duì)技術(shù)發(fā)展迅速的荷蘭、新加坡等發(fā)達(dá)國家高度重視沿海地區(qū)的安全問題，較早開展應(yīng)對(duì)措施研究。這些國家有著歷史悠久的硬保護(hù)與軟保護(hù)實(shí)踐、較為完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施，在早期即通過填海造陸技術(shù)拓展土地空間。這些國家在管理體制上優(yōu)勢(shì)明顯，將國土、規(guī)劃、海洋等相關(guān)部門進(jìn)行整合優(yōu)化，通過多部門協(xié)作，有序決策海平面上升應(yīng)對(duì)方案；同時(shí)，能夠使用先進(jìn)的設(shè)備和領(lǐng)先的技術(shù)進(jìn)行海岸保護(hù)，并在政策制定者決策的早期階段讓利益相關(guān)者參與進(jìn)來，以提高沿海整體復(fù)原力，更好地做到因地制宜。其次，對(duì)于海平面上升速率較高、形勢(shì)更為緊迫的小島嶼等部分發(fā)展中國家而言，海平面上升引發(fā)的沿海洪水、風(fēng)暴潮、土地鹽堿化等問題更加突出。針對(duì)這些問題，小島嶼國家利用其紅樹林、礫石、沙子等自然地理?xiàng)l件優(yōu)勢(shì)，在沉積物和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，因而生態(tài)海岸養(yǎng)護(hù)措施發(fā)展迅速。但同時(shí)，這類國家在應(yīng)對(duì)海平面上升問題上還存在較大不足及可改進(jìn)的空間，包括海堤結(jié)構(gòu)缺乏可持續(xù)性、社區(qū)自主采用的適應(yīng)行動(dòng)不足以應(yīng)對(duì)現(xiàn)狀、沿海不合理采砂加重海岸侵蝕、資金技術(shù)的不充足影響進(jìn)一步的措施優(yōu)化等，因而正在不斷尋求經(jīng)濟(jì)成本較低且效果相對(duì)顯著的對(duì)策。最后，日本、韓國等易受海平面上升影響的沿海國已經(jīng)采用多種海岸保護(hù)方式，現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)海平面上升整體處于可控狀態(tài)，但仍在逐步探索更有效的綜合管理措施、硬保護(hù)與軟保護(hù)相結(jié)合的應(yīng)對(duì)策略。

中國海岸線漫長，海上鄰國較多，海平面上升的情況及其影響更為復(fù)雜。海平面上升加劇了濱海城市洪澇、風(fēng)暴潮等風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和人民生產(chǎn)生活構(gòu)成威脅，并在一定程度上影響沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，作為中國應(yīng)對(duì)海平面上升傳統(tǒng)方式的硬結(jié)構(gòu)卻因波浪與潮流的共同作用而功能下降，亟需維護(hù)并提高海堤的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。此外，海平面上升可能導(dǎo)致島嶼、海岸線等發(fā)生變化，海洋地物面臨新的挑戰(zhàn)，進(jìn)而影響中國相應(yīng)海區(qū)范圍和海洋權(quán)利。盡管如此，海平面上升既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。在應(yīng)對(duì)各項(xiàng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的同時(shí)，也為中國加強(qiáng)海洋能力建設(shè)，提高海陸統(tǒng)籌發(fā)展的能力，通過審視應(yīng)對(duì)措施的合法合規(guī)性完善國內(nèi)法律體系，推動(dòng)海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展等，創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。對(duì)此，首先要清晰認(rèn)識(shí)海平面上升及可能發(fā)生的沿海災(zāi)害，提高重視程度并納入統(tǒng)籌安排，[29]從頂層設(shè)計(jì)上制定戰(zhàn)略規(guī)劃。同時(shí)，面對(duì)復(fù)雜敏感的周邊海洋環(huán)境，要提高警惕并做好充分的風(fēng)險(xiǎn)防范準(zhǔn)備工作。其次，要結(jié)合沿海城市的具體發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)于脆弱性有差異的地區(qū)施以適當(dāng)?shù)膶?duì)策。中國海域面積廣、監(jiān)管難度大，推動(dòng)科學(xué)的監(jiān)測(cè)技術(shù)，提高評(píng)估生態(tài)情況與防災(zāi)能力，將有利于各地區(qū)制定更完善的地方性適應(yīng)政策。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)沿海城市以生態(tài)修復(fù)為主的軟保護(hù)措施。最后，積極參與海平面上升有關(guān)議題的國際交流談判，充分了解海平面上升問題的各方訴求與立場(chǎng)。不僅要加強(qiáng)與基本立場(chǎng)存在共識(shí)的國家的合作，還要掌握其他國家的不同主張，為妥善處理潛在的海平面上升的國際問題奠定基礎(chǔ)。