黃永俊

（紅河州高等級公路管理局，云南 蒙自 661100

0 引言

自20 世紀(jì)30 年代以來，高速公路在世界范圍內(nèi)迅速發(fā)展，作為國家的重要資源，在提高人民生活質(zhì)量、維護(hù)國家安全體系以及促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長等方面具有重要積極意義。隨著我國改革開放的不斷深入以及國民經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，云南省對公路的需求呈現(xiàn)了高增長趨勢[1]。但在建設(shè)過程中也會發(fā)現(xiàn)，高速公路建設(shè)比重中，帶有經(jīng)營特點的公路建設(shè)占比較少，且以市場化為特點的公路融資模式還未形成較好的發(fā)展環(huán)境及策略，存在諸多不平衡以及矛盾問題，亟需尋找較好的公路建設(shè)融資模式。值得一提的是，高速公路建設(shè)有造價成本頗高、建設(shè)周期長、資金回收慢等問題，往往需要大量的資金，單一的融資渠道無法滿足資金建設(shè)需求。對于不發(fā)達(dá)的地區(qū)，特別是我國西部地區(qū)，政府財力不足嚴(yán)重制約著高速公路的建設(shè)與發(fā)展，如何填補建設(shè)資金缺口、建立多元化高速公路建設(shè)融資體制成為當(dāng)前亟需解決的問題。

1 高速公路建設(shè)融資模式

1.1 發(fā)展歷程

高速公路建設(shè)初期，由各國政府主導(dǎo)的中央融資體制在世界范圍內(nèi)得到廣泛推廣與應(yīng)用，公路建設(shè)注重由政府統(tǒng)一財政撥款，該模式的應(yīng)用有助于政府對公路建設(shè)進(jìn)程進(jìn)行總體把控。特別是在政府財政資源十分充足的情況下，能夠加快公路項目建設(shè)速度，出現(xiàn)資源緊縮情況時還能適當(dāng)放緩項目建設(shè)節(jié)奏。我國公路建設(shè)初期，所有建設(shè)項目均依靠政府財政收入，1984 年首次提出“貸款修路，收費還貸”政策，自此，銀行貸款成為公路建設(shè)資金的主要來源，1997 年國家頒布的相關(guān)規(guī)定指出，鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對公路建設(shè)進(jìn)行投資，表明公路建設(shè)投資可不再由單一的政府投資，允許其他企業(yè)及經(jīng)濟(jì)組織參與投資，這一規(guī)范的提出有助于推動我國高速公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展。在2014 年左右，國家在全社會逐步大力推進(jìn)公私合作（public-privatepartnership, PPP）模式，其成為當(dāng)前高速公路建設(shè)融資常見模式之一。

1.2 現(xiàn)有主要模式分析

在當(dāng)前關(guān)于云南省高速公路建設(shè)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，云南處于我國西南方向，位于中國西南邊陲，受地形條件以及歷史等原因的影響，大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)均由政府包攬?？梢钥闯稣斄凸芾砟芰Υ嬖谝欢ǖ牟蛔?。在實際建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w發(fā)展情況，采用因地制宜策略來促進(jìn)融資模式走向多元化道路。

1.2.1 BOT 模式

建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（build-operate-transfer, BOT）模式主要應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是社會資本投資參與國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種融資方式。該模式最早出現(xiàn)于20 世紀(jì)80 年代中期，主體是西方發(fā)達(dá)國家在市政和建設(shè)項目中引入私有資本，并給予經(jīng)營權(quán)進(jìn)行項目融資，其在20 世紀(jì)90 年代出現(xiàn)在發(fā)展中國家。具體的定義是，政府就某個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目與非政府部門的項目公司簽訂特權(quán)協(xié)議（也稱之為經(jīng)濟(jì)特權(quán)協(xié)議），將項目建設(shè)中的各項環(huán)節(jié)包括融資在內(nèi)的權(quán)利授予項目公司，協(xié)議規(guī)定的特區(qū)期內(nèi)，項目公司可通過向建設(shè)設(shè)施使用者收取相關(guān)費用，獲得合理回報，而政府部門起到的是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督權(quán)，特許期滿后，政府部門進(jìn)行驗收，項目公司需無償將項目移交給政府。

BOT 模式具有技術(shù)復(fù)雜、投資項目規(guī)模大、風(fēng)險較高的特點，其參與的項目建設(shè)回報要求較高，項目必須有較為可觀的收益性才具備的一定的吸引力。而公路項目BOT 方式適用于收費性較好的高速公路，對于收益少、無收益且急需建設(shè)的公路項目來說，吸引力不夠，不適用于BOT 模式。另外政府采取BOT 模式進(jìn)行高速公路建設(shè)，會讓政府在一定時間內(nèi)失去移交前運營中的客觀經(jīng)濟(jì)效益，這主要是因高速公路經(jīng)營權(quán)在建設(shè)期間政府無法覆蓋、使用。且在該模式應(yīng)用中，項目投資者也承擔(dān)者較高的投資風(fēng)險，進(jìn)而會主動要求項目受益及投資回報率較高，為滿足這一需求，通常會采取提高通行費和服務(wù)費來實現(xiàn)，這要由道路使用者承擔(dān)，會加重用戶負(fù)擔(dān)，同樣因為這一問題，會造成收費公路使用者減少、不收費公路出現(xiàn)擁擠的情況，未解決交通擁擠瓶頸問題。

1.2.2 TOT 模式

移交-經(jīng)營-移交（transfer-operate-transfer, TOT）模式，該模式的應(yīng)用能夠有效解決當(dāng)前公路建設(shè)存在的問題，即資金不足。將公路經(jīng)營權(quán)授讓給境內(nèi)企業(yè)，并使用文件規(guī)定經(jīng)營期限與范圍，同時還負(fù)責(zé)對公路的養(yǎng)護(hù)，在期限到期后將經(jīng)營權(quán)交還給出讓方，可便于讓一些可投資項目獲得開發(fā)建設(shè)資金，能夠推動公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓則是通過對已建成的公路收費項目進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評估后，將其經(jīng)營權(quán)售讓給境內(nèi)外企業(yè)并給予其一定的期限經(jīng)營，售讓方在經(jīng)營期限內(nèi)享有該公路的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)，同時還負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)，到期后經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給出讓方，公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓可敬項目的投資和未來的部分受益提前收回，用于新項目的開發(fā)建設(shè)，從而解決當(dāng)前公路建設(shè)資金嚴(yán)重不足的問題。

TOT 模式比較適用于高速公路，項目本身財務(wù)效益較好，可有效促進(jìn)沿線經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時地方財政不希望進(jìn)一步增加壓力的情況。項目支持主要有項目資本金、銀行貸款還本付息等，均由社會資本方承擔(dān)，政府財政不需要承擔(dān)額外壓力。但若項目財務(wù)受益較差，項目收費期內(nèi)不能夠覆蓋本息或僅能勉強覆蓋本息，資本金投入后無法獲取可靠回報，則需謹(jǐn)慎選擇該模式投資建設(shè)項目。

2 高速公路建設(shè)融資面臨的問題和困難

高速公路建設(shè)中，投資收益方式與途徑較多，能夠為高速公路建設(shè)與管理提供必要物質(zhì)，但當(dāng)前高速公路融資中存在以下4 個方面問題。

2.1 企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高

高速公路建設(shè)資金來源有3 個方面，占據(jù)主要地位的是銀行貸款和地方自籌，特別是依靠銀行貸款進(jìn)行的高速公路建設(shè)，在我國其他省份建設(shè)中屢見不鮮，而國家在這方面的投資比例略小。這種現(xiàn)象會給企業(yè)帶來較多的問題，如償還壓力大、風(fēng)險高、資產(chǎn)負(fù)債率高等問題，不僅會影響企業(yè)的健康發(fā)展，一定程度上還影響了公路的有序建設(shè)。

2.2 融資渠道單一

政府投資資金來源主要有地方政府投資、交通部補助以及中央車購稅補貼，在融資結(jié)構(gòu)體系中占6%~7%，商業(yè)銀行和政策性銀行貸款占十分之六、七。可見公路建設(shè)資金來源絕大部分依靠銀行貸款，而在實際的公路建設(shè)當(dāng)中，需要資金來源穩(wěn)定、融資渠道多樣，這才能為高速公路的穩(wěn)定建設(shè)保駕護(hù)航。而當(dāng)前因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、放貸政策不平衡、高層調(diào)控等方面的影響，不能保障資金來源穩(wěn)定，融資渠道多樣，這會影響建設(shè)項目的推進(jìn)，僅采用單一銀行貸款為主的融資模式，會給企業(yè)財務(wù)部門帶來較大的壓力。雖然國家允許公路平臺可以持續(xù)放貸，但也會因企業(yè)負(fù)債率高的問題面臨較大的還款壓力[2]。

2.3 融資項目費用名目繁多

企業(yè)融資方面繞不開市場交易這一步驟，因資金使用為獲取更多的使用權(quán)、交易費用，會有委托金融機(jī)構(gòu)代理發(fā)行股票債券而支付的注冊費和代理費以及向銀行借款支付的手續(xù)費、咨詢費、審計費等現(xiàn)象，盡管有央行的降息政策支持，但銀行仍會借助各種名目收取高額費用，從而導(dǎo)致一些銀行實際貸款中未能獲得央行降息支持。

2.4 存在較多的融資風(fēng)險

面對公路建設(shè)項目融資的開展及深入，融資風(fēng)險也逐漸顯露出來，面臨的壓力和問題層出不窮，加大了信用風(fēng)險的可能性。一般而言，周期的長期與貸款本息回收的風(fēng)險呈正比關(guān)系，因高速公路建設(shè)項目大多為中長期貸款，時間普遍偏長，甚至有10 年之久，故而與一般貸款相比，高速公路建設(shè)項目貸款風(fēng)險較大。另外項目融資過度依靠銀行貸款，會導(dǎo)致行業(yè)性胸風(fēng)險集中，且銀行對項目貸款擴(kuò)張也聚集了行業(yè)集中性風(fēng)險。此外從政府方面而言，公路建設(shè)項目建設(shè)存在的融資風(fēng)險主要是政府干預(yù)所導(dǎo)致的體制性風(fēng)險。地方政府及相關(guān)負(fù)責(zé)部門為滿足政績需求，在項目建設(shè)中未能與地方實際相結(jié)合，同時也未能考慮地方財政、金融及其他資金來源方的承擔(dān)能力，未能有效解決信貸風(fēng)險。

3 PPP 模式的提出及適應(yīng)性

3.1 PPP 模式的提出

PPP 融資模式是新興政府與企業(yè)相結(jié)合的融資模式，強調(diào)多方參與、互惠互利、多贏的合作理念（圖1）。典型結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為：①政府部門會與中標(biāo)單位簽訂合同，政府還會與金融機(jī)構(gòu)代稱協(xié)議，促使建設(shè)項目公司獲得資金；②單位將負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營，并通過一定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)來獲取受益。

圖1 PPP 模式運作流程

我國在2014 年頒布相關(guān)文件，將地方政府舉債嚴(yán)格限制在政府債和PPP 兩個途徑，表明在預(yù)算管理和債務(wù)受到約束的情況下，鼓勵和吸引社會資本以合資、融資、承包等多種方式參與基礎(chǔ)建筑投資建設(shè)，PPP 模式成為必然的選擇。

3.2 PPP 模式的適應(yīng)性

當(dāng)前高速公路建設(shè)存在收益固定性、發(fā)展超前性、投資回報時滯性、投資密集性等特點。而PPP 模式將政府、銀行、建設(shè)項目公司等多方明確責(zé)任權(quán)利關(guān)系，將由社會資本提供公共服務(wù)，政府會根據(jù)使用者的評價來向其支付費用，可確保社會資本獲得合理收益。其優(yōu)點如下：①該模式的應(yīng)用能夠幫助減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)換政府職能，將基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的角色發(fā)生改變，由既往的提供者轉(zhuǎn)化為監(jiān)督者，能在一定程度上減輕政府的財政壓力。②由企業(yè)或其他社會資本來承擔(dān)資產(chǎn)和服務(wù)的提者角色，能夠促進(jìn)融資體制改革，且還能推動高速公路項目涉及、施工及管理方面的革新，融資主體呈現(xiàn)多元化的特點，能夠提高辦事效率。③獲取效益十分合理，中標(biāo)項目公司需在項目完成并獲得政府批準(zhǔn)使用后才獲益，在建設(shè)過程中，政府幫忙承擔(dān)一部分風(fēng)險，可降低融資難度，從而能夠提高項目融資成功的可能性。④PPP 模式應(yīng)用中，將政府部門和民間組織部位進(jìn)行有效結(jié)合，取長補短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，彌補不足，雙方互利互惠，便于形成長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)，從而能夠為大眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。⑤PPP 模式的引入打破了多種限制，將其應(yīng)用于其他市政公用項目建設(shè)中，如道路、鐵路、機(jī)場等，均能獲得較好的效益。

4 融資對策

當(dāng)前PPP 融資模式推廣中發(fā)現(xiàn)，存在簽約率低、經(jīng)驗總結(jié)不足等問題，導(dǎo)致該融資未能充分發(fā)揮其價值。對此可從政府及企業(yè)兩方面入手。

4.1 政府方面

4.1.1 完善及推進(jìn)PPP 項目模式的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和法律

政府在考察當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)市場發(fā)展的實際情況后，制定PPP 模式應(yīng)用于的法律政策，確保其能適用于高速公路建設(shè)中。借助國外該融資模式的立法經(jīng)驗對社會資本投資主體進(jìn)行界定，明確雙方在項目建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)，運用法律武器增強該模式應(yīng)用的合法性，從而推動當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)投資市場的有序健康發(fā)展。

4.1.2 建立有效的決策工作機(jī)制

政府部門在高速公路建設(shè)中任務(wù)較多，需建立有效的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)擔(dān)任，確保每項政策實施科學(xué)性，且若遇相關(guān)具體問題，能快速進(jìn)行決策，保障項目的有序推進(jìn)。

4.2 企業(yè)方面

作為投資者的企業(yè)，在項目建設(shè)過程中也會遇到較多的風(fēng)險因素，同樣也需要做好事前準(zhǔn)備。

4.2.1 機(jī)制的合理建設(shè)與風(fēng)險管控

因當(dāng)前還未有具體的法律法規(guī)、成熟的規(guī)范和合同，當(dāng)前高速公路建設(shè)存在較大的挑戰(zhàn)。企業(yè)在與當(dāng)?shù)卣献鬟^程中往往受到較多不公平的待遇。政府在履行義務(wù)期間，會因投資政策改變、資金受限等原因，無法按照合同要求執(zhí)行相關(guān)條例，導(dǎo)致事實上政府違約，因法律制度沒有健全，會給投資項目的落實帶來障礙，對此需要企業(yè)成立相關(guān)研究部門，從項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息管理等多層面探索項目管理模式，建立多部門合作的風(fēng)險管控、財政補貼等重要機(jī)制。

4.2.2 建立健全資金運作管理制度

企業(yè)資金管理匯集了資金的統(tǒng)籌、使用、回收、分配等流程，總體而言，其管理成效與企業(yè)投資是否成功密切相關(guān)。為此在資金投資管理當(dāng)中，企業(yè)需樹立相應(yīng)的管理理念，設(shè)立核心目標(biāo)，建立健全管理制度，充分運用現(xiàn)代信息化、科學(xué)化技術(shù)加以分析，確保資金運作合理，提高資金使用效率，確保企業(yè)資金的良性循環(huán)。

5 結(jié)語

高速公路建設(shè)建設(shè)處于高速發(fā)展階段，無論選用何種投資模式應(yīng)用于項目建設(shè)，都需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，提前做好規(guī)劃，并明確規(guī)定企業(yè)與政府的責(zé)任與義務(wù)，同時還應(yīng)創(chuàng)新融資體制機(jī)制，調(diào)動社會民間資源，減輕資金支出壓力，加快推進(jìn)項目實施，促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展。