胡向陽(yáng)，張曉華

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)多部文件將鄉(xiāng)村治理上升至國(guó)家安全發(fā)展戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)要夯實(shí)鄉(xiāng)村治理根基，切實(shí)發(fā)揮鄉(xiāng)村治理在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和國(guó)家安全中的重要作用。近年來(lái)，中央戰(zhàn)略部署從加快鄉(xiāng)村治安防控網(wǎng)建設(shè)，到鄉(xiāng)村振興和平安鄉(xiāng)村建設(shè)，再到加快推進(jìn)信息化、智能化鄉(xiāng)村社會(huì)治安防控體系建設(shè)，已連續(xù)多年出臺(tái)與農(nóng)村問(wèn)題有關(guān)的“一號(hào)文件”表明，國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系正在進(jìn)行新一輪的調(diào)適，二者之間的均衡互動(dòng)也成為平安鄉(xiāng)村建設(shè)的題中應(yīng)有之意。與此同時(shí)，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中提及“國(guó)家安全得到全面加強(qiáng)”、“黨運(yùn)用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家的能力顯著增強(qiáng)”、“我國(guó)社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升”等一系列偉大目標(biāo)，從中可以看出，黨的重大決策部署始終心系國(guó)家和社會(huì)的治理與安全問(wèn)題。

“郡縣治，天下安；鄉(xiāng)村治，郡縣穩(wěn)”，一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品的活動(dòng)。[1]從治理主體為鄉(xiāng)村社會(huì)提供的公共產(chǎn)品來(lái)看，保障社會(huì)安全與秩序穩(wěn)定處于基礎(chǔ)地位，而和諧穩(wěn)定發(fā)展的鄉(xiāng)村社會(huì)又是保障國(guó)家安全的大后方。將鄉(xiāng)村治理置于安全防控語(yǔ)境下加以考察，充分彰顯了其作為維護(hù)農(nóng)村和國(guó)家安全穩(wěn)定器的價(jià)值之所在。新時(shí)期我國(guó)的安全觀是可持續(xù)的、全面的和系統(tǒng)的大安全觀，能以其豐富的安全資源稟賦助力平安鄉(xiāng)村建設(shè)，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的平穩(wěn)有序運(yùn)行。

一、國(guó)家安全與鄉(xiāng)村治理的辯證邏輯關(guān)系

開(kāi)展鄉(xiāng)村治理工作，離不開(kāi)國(guó)家安全理論的重要指引，鄉(xiāng)村治理的最終目標(biāo)在于深化平安鄉(xiāng)村建設(shè)，筑牢國(guó)家安全的大后方，保障人民安居樂(lè)業(yè)，維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安。

（一）鄉(xiāng)村治理是國(guó)家安全的應(yīng)有之義

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理的成效是根基?？傮w國(guó)家安全觀是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要依托，在綜合研判社會(huì)主要矛盾及其發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心是“發(fā)展”，發(fā)展離不開(kāi)穩(wěn)定，而穩(wěn)定的本質(zhì)就是安全。通過(guò)完善農(nóng)村治安防控體系建設(shè)，進(jìn)一步深化法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是總體國(guó)家安全觀背景下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)性工作。依法治國(guó)是國(guó)家治理的顯著優(yōu)勢(shì)，是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命。首先，法治鄉(xiāng)村建設(shè)是我們黨善用法治引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的重要體現(xiàn)，特別強(qiáng)調(diào)要提高干部法治意識(shí)，依法履職盡責(zé)；提高領(lǐng)導(dǎo)干部善用法治思維與法治方式的能力，培育和豐富他們的法治理念與素養(yǎng)，并規(guī)范其權(quán)力的正確行使；開(kāi)展法制宣傳教育，強(qiáng)化群眾行為規(guī)范，增強(qiáng)其對(duì)尊法、學(xué)法、用法、守法的自覺(jué)；全面依法盡職盡責(zé)維護(hù)好群眾的合法利益，把群眾滿意作為本職工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷提高依法辦事的能力和水平；明確分工、落實(shí)責(zé)任，依法依規(guī)辦事，在法治的軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)工作任務(wù)。其次，完善農(nóng)村治安防控體系建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要保障。針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌期農(nóng)村各類矛盾突顯、領(lǐng)域跨度大、調(diào)處難度大等實(shí)際情況，全面強(qiáng)化社會(huì)面整體防控。在綜治平臺(tái)建設(shè)方面，推動(dòng)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組四級(jí)綜治中心平臺(tái)建設(shè)，整合政法綜治資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)矛盾糾紛辦理的無(wú)縫銜接。在信息化等科技賦能方面，積極利用智能化、信息化發(fā)展成果，探索建立互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)解服務(wù)云平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解模式等，實(shí)現(xiàn)對(duì)矛盾糾紛的動(dòng)態(tài)管理和提高調(diào)解成功率。在基層工作的督導(dǎo)與考核方面，建立健全權(quán)力監(jiān)督體系，尤其是對(duì)村級(jí)小微權(quán)力的監(jiān)督，嚴(yán)防腐敗行為發(fā)生；同時(shí)將解紛工作納入綜治考核，壓實(shí)壓細(xì)責(zé)任，提高解紛工作效率。

（二）國(guó)家安全是鄉(xiāng)村治理的堅(jiān)實(shí)后盾

按照馬斯洛的需求層次理論，對(duì)于個(gè)體而言，安全的需求與生理的需求一樣，始終都是人們最基本的需求。同樣，國(guó)家生存和發(fā)展以及黨和人民事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展都依托于安全。尤其是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)各類安全隱患日益凸顯的今天，鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，只有堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀為引領(lǐng)，才能做到有的放矢。總體國(guó)家安全觀是新時(shí)期黨中央在繼承和發(fā)展已有的國(guó)家安全思想基礎(chǔ)上，綜合研判國(guó)內(nèi)外安全形勢(shì)作出的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持底線思維，提高防控能力，同時(shí)還要堅(jiān)持以人為本，全面拓寬安全視角。

1.堅(jiān)持底線思維，提高防控能力。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜多變。從全球范圍看，世界發(fā)展呈現(xiàn)多極化趨勢(shì)，隨著新興國(guó)家崛起，西方國(guó)家仍然試圖主導(dǎo)世界秩序和掌握著國(guó)際話語(yǔ)權(quán)；從國(guó)內(nèi)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)正逐步走向世界舞臺(tái)中央，與世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的交流日益頻繁，但由于頻遭貿(mào)易摩擦、地緣政治及國(guó)內(nèi)局部問(wèn)題等因素影響，面臨著嚴(yán)峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，[2]所以，堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀就是既要防守，化險(xiǎn)為夷；又要作為，共建人類命運(yùn)共同體。

“安全”能夠使社會(huì)釋放最大的效能，是社會(huì)發(fā)展的基本前提?？傮w國(guó)家安全觀是“大安全觀”，從宏觀層面上強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是可持續(xù)發(fā)展的安全理念。反映在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域就是要注重發(fā)揮鄉(xiāng)村自身可持續(xù)發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)平安鄉(xiāng)村建設(shè)。二是由科技加持的安全理念。近年來(lái)，作為一種以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為載體的智能犯罪，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙往往趁農(nóng)村地區(qū)管控薄弱之際趁虛而入，由于農(nóng)民群眾的防范意識(shí)不強(qiáng)，加之村莊留守人員主要以老弱婦孺為主，從而導(dǎo)致電信詐騙類侵財(cái)案件持續(xù)多發(fā)。對(duì)此，要深入普及落實(shí)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及人工智能等科技手段的創(chuàng)新應(yīng)用，是推進(jìn)鄉(xiāng)村防控現(xiàn)代化的重要途徑。三是強(qiáng)調(diào)以人為本的安全觀?！按蟀踩^”重視安全落實(shí)到個(gè)人，維護(hù)每個(gè)公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全以及保障社會(huì)組織、社區(qū)秩序的穩(wěn)定運(yùn)行。

2.堅(jiān)持以人為本，擴(kuò)寬安全視野。二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)先是提出以綜合安全為核心的“國(guó)家安全觀”，之后又詳細(xì)闡述“互信、互利、平等、協(xié)作”的“新安全觀”，再到當(dāng)前“總體國(guó)家安全觀”重大戰(zhàn)略思想的提出及其法律化，體現(xiàn)了國(guó)家安全的實(shí)踐范圍逐步擴(kuò)大，并不斷豐富和發(fā)展著中國(guó)特色國(guó)家安全觀的內(nèi)涵。

“以人民為中心的發(fā)展思想”是習(xí)近平對(duì)馬克思主義唯物史觀關(guān)于“人民主體思想”的繼承和創(chuàng)新發(fā)展，展現(xiàn)了新時(shí)期共產(chǎn)黨人的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。首先，彰顯了人民至上的價(jià)值取向，鮮明回答了發(fā)展的根本目的、根本動(dòng)力和根本價(jià)值問(wèn)題。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想就是堅(jiān)守人民的主體地位，實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。其次，創(chuàng)新了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念，凸顯了社會(huì)主義制度優(yōu)越性。[3]新時(shí)期，黨的諸多歷史性決議都始終強(qiáng)調(diào)“踐行以人民為中心的發(fā)展思想”。這些決議的重要論述與“以人民為中心的發(fā)展思想”都是一脈相承的，充分體現(xiàn)了發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，不斷把為人民造福事業(yè)推向前進(jìn)。最后，踐行了發(fā)展理念，貢獻(xiàn)了中國(guó)發(fā)展范式。堅(jiān)持以人民安全為宗旨是走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路的核心要義，[4]所以在國(guó)家安全領(lǐng)域內(nèi)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，就是堅(jiān)持以人民為宗旨的“民本國(guó)家安全觀”。[5]

二、安全防控語(yǔ)境下鄉(xiāng)村治理的困境

鄉(xiāng)村治理關(guān)系到地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)快速發(fā)展尤其是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)和信息化生活突飛猛進(jìn)的背景下，檢視鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)認(rèn)識(shí)到其本身還存在治理主體職權(quán)不明、“三治”建設(shè)落實(shí)不到位以及治安防控基礎(chǔ)薄弱等突出問(wèn)題。

（一）治理主體缺位或越位，影響基層政權(quán)的運(yùn)行

有效的國(guó)家治理涉及三個(gè)基本問(wèn)題：誰(shuí)治理、如何治理、治理得怎樣。[6]可見(jiàn)，排在第一位的“治理主體”是首要考慮的問(wèn)題。傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村治理主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部，村委會(huì)等，現(xiàn)代意義上的鄉(xiāng)村治理主體還應(yīng)包括村民自身和社會(huì)力量等。然而鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，存在著傳統(tǒng)治理主體職權(quán)不明、村民主體缺失、社會(huì)力量或組織缺位等現(xiàn)象。按照制度設(shè)計(jì)，村級(jí)治理主體應(yīng)當(dāng)由村民選舉產(chǎn)生，旨在通過(guò)村莊內(nèi)部的力量整合建立起鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)的治理體系，從而為國(guó)家整體性治理奠定基礎(chǔ)。實(shí)踐中，在壓力型體制之下，傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村治理主體實(shí)際上成為鉗制自治的強(qiáng)大力量，實(shí)際運(yùn)行中的傳統(tǒng)與現(xiàn)代村級(jí)治理主體主要表現(xiàn)為合流或沖突的關(guān)系，并且村治與鄉(xiāng)政的合流最終占據(jù)主導(dǎo)地位，在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政”的統(tǒng)治，[7]村民選舉的“當(dāng)家人”也逐漸異化為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)指定的“代理人”，使村民自治逐步喪失其原有的意義。與此同時(shí)，村委會(huì)作為由文本制度明確固定組織架構(gòu)與工作方式的正式組織，其在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自身的指導(dǎo)下暴露出許多問(wèn)題，諸如組織成員素質(zhì)不高；權(quán)力運(yùn)行受人情的主導(dǎo)和干擾；村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系也受人情的主導(dǎo)和影響。顯然日益渙散的村級(jí)組織，正在影響基層政權(quán)的穩(wěn)定。其次，現(xiàn)代意義上的治理主體“村民”的地位缺失。當(dāng)前，中國(guó)絕大多數(shù)村莊都是人口凈流出的一般農(nóng)業(yè)型村莊，伴隨著鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，國(guó)家曾嘗試以體制內(nèi)的精英承擔(dān)起整合鄉(xiāng)村社會(huì)的職能，并取得了顯著成效。但在當(dāng)前倡導(dǎo)多元共治的環(huán)境下，體制內(nèi)的精英由于缺乏群眾觀念，而喪失社會(huì)認(rèn)可，無(wú)法形成有效的社會(huì)動(dòng)員能力。同時(shí)，擁有一定知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的非體制內(nèi)的精英也在市場(chǎng)的裹挾下紛紛外流，治理資源缺失，使得村級(jí)精英陷入嚴(yán)重虛化的境地。留守農(nóng)村的老弱婦孺因世俗偏見(jiàn)，難以參與實(shí)質(zhì)性的公共事務(wù)管理，并且留守的村民在鄉(xiāng)村治理中一般處于旁觀者狀態(tài)，由于沒(méi)有精英作為帶頭人，導(dǎo)致村民對(duì)鄉(xiāng)村共同體的認(rèn)同感日漸式微，同時(shí)村莊的治理成本也在不斷增加。由于缺乏富有主觀能動(dòng)性的精英群體支撐，鄉(xiāng)村社會(huì)的維系和運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠那些未受過(guò)良好教育且年紀(jì)較長(zhǎng)的村民，而這部分村民即使在年輕時(shí)也未能進(jìn)入村治體系中心，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)面臨社會(huì)內(nèi)生動(dòng)能喪失、社會(huì)結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)機(jī)制失效等困境。此外，社會(huì)力量或組織存在參與缺位問(wèn)題。由于受地區(qū)資源和產(chǎn)品特色不夠突出的影響，或因缺乏當(dāng)?shù)卣呒?lì)和保障等因素制約，社會(huì)力量或組織難以有效參與鄉(xiāng)村振興與治理。

（二）“三治”建設(shè)落實(shí)不到位，影響治理模式的生成

法治建設(shè)是平安鄉(xiāng)村建設(shè)最基礎(chǔ)、最精準(zhǔn)的助推力之一，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)所遵循的自治體自主構(gòu)建的禮治秩序雖歷經(jīng)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型逐步向民主法治轉(zhuǎn)變，但依然存在以下問(wèn)題：就立法現(xiàn)狀來(lái)看，雖然我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》與新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等涉及鄉(xiāng)村治理的法律規(guī)定有助于規(guī)范傳統(tǒng)治理主體職責(zé)權(quán)限越位、缺位的問(wèn)題，但問(wèn)題是，鄉(xiāng)村社會(huì)中的鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家制定法律法規(guī)所依托的社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)并不相同，前者是基于熟人社會(huì)，后者則是基于國(guó)家權(quán)威，這就決定了當(dāng)二者同步運(yùn)作時(shí)，鄉(xiāng)村治理的程式化與確定性往往會(huì)明顯降低，這成為鄉(xiāng)村治理陷入困境的重要根源。就執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看，執(zhí)法是法治的關(guān)鍵與核心。但當(dāng)前一些村級(jí)干部在鄉(xiāng)村治理中法治思維缺位、依法辦事能力不足，甚至部分地區(qū)人治思想當(dāng)?shù)馈㈤L(zhǎng)官意識(shí)嚴(yán)重，使得執(zhí)法的實(shí)際影響與法治的理論愿景之間出現(xiàn)明顯偏離，造成其執(zhí)法行為的正向功能不斷衰減，執(zhí)法效果難以達(dá)到法治標(biāo)準(zhǔn)，甚至在很多時(shí)候異化成為競(jìng)逐私人利益的工具。就司法現(xiàn)狀來(lái)看，司法彰顯法治內(nèi)在價(jià)值，是落實(shí)鄉(xiāng)村治理的著力點(diǎn)。當(dāng)前基層法院數(shù)量少，偏遠(yuǎn)地區(qū)甚至出現(xiàn)司法空白，而且司法一旦遭到人為干預(yù)，便無(wú)法實(shí)現(xiàn)司法公正，難以保障受害人權(quán)利。就普法現(xiàn)狀來(lái)看，自“送法下鄉(xiāng)”以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)的糾紛解決機(jī)制從依據(jù)習(xí)慣法、鄉(xiāng)規(guī)民約等地方性制度規(guī)范正逐步向政策、國(guó)家法律法規(guī)轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前仍然存在普法機(jī)制單一、普法經(jīng)費(fèi)保障不足等方面的問(wèn)題，制約了鄉(xiāng)村普法教育格局的形成。

德治建設(shè)主張以道德的教化、滋養(yǎng)作用來(lái)提升鄉(xiāng)村治理水平。黨的十九大首次將德治納入鄉(xiāng)村治理范疇，但我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)目前正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期，舊的問(wèn)題懸而未決，新的問(wèn)題層出不窮，鄉(xiāng)村德治建設(shè)壓力日益凸顯。首先，文化建設(shè)流于形式?；鶎咏M織缺乏鄉(xiāng)村文化建設(shè)的自覺(jué)意識(shí)。村民的文化價(jià)值觀念隨著各種現(xiàn)代因素的涌入出現(xiàn)明顯變化，主要表現(xiàn)為被拜金主義、享樂(lè)主義、利己主義等當(dāng)代不良文化所侵蝕，行為方式中追名逐利意識(shí)明顯增多，促使人情面子等社會(huì)功利性價(jià)值的競(jìng)爭(zhēng)逐漸成為主流，而不再把村莊內(nèi)部的團(tuán)結(jié)擺在首位，文化傳統(tǒng)的斷裂也由此產(chǎn)生。其次，鄉(xiāng)村文化體系“真空”化[8]或封閉化。在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致自然村落數(shù)量減退和“空心村”出現(xiàn)，其傳統(tǒng)文化的延續(xù)和傳承面臨斷層危險(xiǎn)。但同時(shí)也有部分鄉(xiāng)村因地處偏遠(yuǎn)地區(qū)而無(wú)法吸收先進(jìn)文化，或舊的文化根深蒂固，對(duì)先進(jìn)文化的接受度不高。最后，文化產(chǎn)品供不應(yīng)求?；鶎诱?quán)公共文化服務(wù)意識(shí)淡薄，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境和群眾需求的調(diào)查和研究不夠，造成了農(nóng)村公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給側(cè)和享受公共文化服務(wù)的村民需求端的差距。[9]

村民自治反映了政治民主化的要求，其實(shí)質(zhì)是“人民自己實(shí)現(xiàn)的人民管理制”。[10]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，村民自治出現(xiàn)了較多問(wèn)題。如前所述，村黨支部與村委會(huì)在實(shí)際工作中職責(zé)不明，村委會(huì)要么自治過(guò)度要么自治弱化。后鄉(xiāng)土?xí)r代的“宗族家長(zhǎng)制”利弊參半，雖然在某種程度上可以維護(hù)村內(nèi)秩序，但他們對(duì)村委選舉和村級(jí)事務(wù)的干預(yù)無(wú)疑會(huì)阻礙村民自治，使村民始終無(wú)法在鄉(xiāng)村整合與實(shí)現(xiàn)善治中發(fā)揮積極作用?，F(xiàn)行的村民自治模式在實(shí)踐中很容易造成干部與群眾脫離，使雙方產(chǎn)生嚴(yán)重的距離感，從而導(dǎo)致干部因威信不足而陷入行動(dòng)困境。另外，當(dāng)前保障村民自治的法律規(guī)范還不夠完善等問(wèn)題，都制約著村民自治體系的建設(shè)。

（三）治安防控基礎(chǔ)薄弱，影響治理水平的提高

和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)是保障國(guó)家安全的大后方。近年來(lái)，中央高度重視維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定安寧局面，提出要充分發(fā)揮各級(jí)政法機(jī)關(guān)尤其是公安機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村治安問(wèn)題及其治安防控體系建設(shè)的作用，嚴(yán)厲打擊各類違法犯罪活動(dòng)，并采取了一系列諸如“一村一警”、“網(wǎng)格化管理”、“組建鄉(xiāng)村治安聯(lián)防隊(duì)”等措施，加快了平安鄉(xiāng)村建設(shè)步伐，農(nóng)村治安局面基本平穩(wěn)可控，村民的安全感普遍提升。但受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和人口流失嚴(yán)重等問(wèn)題影響，破壞鄉(xiāng)村社會(huì)治安穩(wěn)定的不利因素依然活躍，加上隨著社會(huì)發(fā)展所滋生的新問(wèn)題，農(nóng)村治安依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要問(wèn)題包括：“村霸”、宗族黑惡勢(shì)力猖獗；民轉(zhuǎn)刑案件增加；侵財(cái)犯罪形式多樣；農(nóng)村“黃賭毒”、封建迷信活動(dòng)泛濫等。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)的治安綜合治理薄弱、治安防控體系建設(shè)落后、信息化、智能化技術(shù)建設(shè)普及率較低等問(wèn)題皆與其治安防控基礎(chǔ)薄弱緊密相關(guān)。

一是農(nóng)村治安綜合治理薄弱。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，某些農(nóng)村基層組織過(guò)于片面地追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了涉及百姓安全的社會(huì)治安工作。同時(shí)由于條塊之間關(guān)系不順，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)治安綜合治理工作的重視不夠，有部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部片面地認(rèn)為綜治工作由綜治辦、派出所、司法所負(fù)責(zé)，并非是自己的職責(zé)和任務(wù)，思想上的不重視將很難使綜治工作實(shí)效發(fā)揮至最大化。再者，農(nóng)民群眾對(duì)綜治工作內(nèi)容知之甚少，加之近年來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，留守人員多為老弱婦孺，群防群治工作基礎(chǔ)缺乏堅(jiān)實(shí)的主體要素，相關(guān)隊(duì)伍無(wú)力組建，群眾治安防范工作難以有效開(kāi)展，從而導(dǎo)致一些盜竊、詐騙等可預(yù)防性案件難以防控。此外，受農(nóng)村綜治經(jīng)費(fèi)得不到有效保障的影響，專職治保主任的職數(shù)減少，部分地區(qū)由其他村干部兼職，比如黨支部委員、村委會(huì)副主任等。同時(shí)，參與綜治工作人員的素質(zhì)參差不齊，工作積極性不高，難以起到及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類治安事件的苗頭并有效化解的作用，影響了群防群治工作效能的發(fā)揮。以上相關(guān)問(wèn)題不妥善解決都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村治安綜合治理工作難以有效開(kāi)展。

二是農(nóng)村治安防控體系建設(shè)落后。農(nóng)村治安防控體系是國(guó)家治安防控體系的重要組成部分。首先，農(nóng)村警力不足和警務(wù)運(yùn)行機(jī)制落后是造成農(nóng)村治安防控體系建設(shè)落后的主要原因。近些年，農(nóng)村治安形勢(shì)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而變得日益復(fù)雜，雖然各地公安機(jī)關(guān)都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)警力下沉，但全國(guó)公安機(jī)關(guān)總體警力本就十分匱乏，農(nóng)村派出所的警力配置相較于城市派出所更顯捉襟見(jiàn)肘。除此之外，基層執(zhí)法人員除了要履行本職工作，還面臨著被大量非警務(wù)工作占用的情形，導(dǎo)致農(nóng)村治安管理的“真空地帶”增多。同時(shí)，由于農(nóng)村警民比例原本就較低，加之有的地區(qū)民警年齡結(jié)構(gòu)老化以及年輕民警缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題突出，難以滿足治安防控需求，同時(shí)對(duì)違法犯罪活動(dòng)也未能形成有效震懾。此外，許多農(nóng)村派出所警力資源匱乏，有些地區(qū)的農(nóng)村警務(wù)室實(shí)際上已名存實(shí)亡。面對(duì)日益嚴(yán)峻和繁雜的農(nóng)村治安形勢(shì)，在基層警力嚴(yán)重不足的情況下，難以將治安巡邏等行之有效的治安防控措施落實(shí)到位，群眾見(jiàn)警率不高，無(wú)法對(duì)違法犯罪活動(dòng)形成有效威懾和有力打擊，嚴(yán)重影響了農(nóng)村治安防控體系的建設(shè)和發(fā)展。其次，財(cái)政保障的覆蓋率不高。目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然逐步在政策與經(jīng)費(fèi)方面向農(nóng)村治安防控體系傾斜，但部分地區(qū)的經(jīng)費(fèi)覆蓋不足仍然是制約農(nóng)村治安防控體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的瓶頸。以視頻監(jiān)控系統(tǒng)為例，全天候、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的治安視頻監(jiān)控系統(tǒng)有利于提升農(nóng)村治安防控能力，但在視頻監(jiān)控建設(shè)中，部分地區(qū)的資金覆蓋較低，重要場(chǎng)所和單位尚未全面推動(dòng)安裝高清監(jiān)控探頭和聯(lián)入視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，或者已投入使用的視頻監(jiān)控因缺乏運(yùn)行維護(hù)而面臨著停擺的風(fēng)險(xiǎn)。最后，社會(huì)治安防控網(wǎng)沒(méi)有完全織密。一是沒(méi)有織密街面巡邏防控網(wǎng)。街面巡邏防控網(wǎng)建設(shè)需要專職治安巡防員力量，但在實(shí)際工作中專職巡防員數(shù)量與專業(yè)素質(zhì)仍有待提高；二是沒(méi)有織密農(nóng)村社區(qū)防控網(wǎng)。農(nóng)村社區(qū)防控網(wǎng)的網(wǎng)格化管理缺少國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，沒(méi)有系統(tǒng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，其各類治安管理對(duì)象有待規(guī)范化管理。同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格員多為兼職，如果業(yè)務(wù)不熟練，會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)格化管理效率低下；三是沒(méi)有織密重點(diǎn)人群防控網(wǎng)。對(duì)行為反常人員群體的排查力度尚需加大，疏導(dǎo)機(jī)制沒(méi)有完全建立起來(lái)，治安風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻存在；四是沒(méi)有織密技術(shù)視頻防控網(wǎng)。農(nóng)村地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)技術(shù)視頻防控網(wǎng)建設(shè)薄弱，視頻監(jiān)控等技防設(shè)施匱乏，尤其是在治安盲區(qū)增設(shè)視頻監(jiān)控和人員值守等治安防控手段需同步完善。[11]

三是信息化、智能化技術(shù)建設(shè)普及率較低。農(nóng)村地區(qū)技防建設(shè)目前仍較為滯后，信息化、智能化技防設(shè)施不夠完善，治安防控存在盲區(qū)。雖然農(nóng)村地區(qū)違法犯罪活動(dòng)逐步呈現(xiàn)智能化、技術(shù)化特征，但在一些發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在治安防控中的運(yùn)用率低，相關(guān)建設(shè)也較為滯后，許多當(dāng)?shù)卮迕竦闹伟卜揽匾庾R(shí)依舊還停留在養(yǎng)狗防盜、安裝鐵門(mén)和防盜窗等概念上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)治安防控形勢(shì)發(fā)展的需要。目前，大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)雖然為社會(huì)治安防控網(wǎng)建設(shè)提供了技術(shù)支撐，但主要還是較多運(yùn)用于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的信息化與智能化治安防控建設(shè)始終落后于城市地區(qū)。雖然國(guó)家出臺(tái)文件提出要全面加強(qiáng)社會(huì)治理數(shù)字化、智能化應(yīng)用水平，但高新技術(shù)落地成本高，而且對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境要求高，需要做好專業(yè)人員配備以及其他各項(xiàng)保障工作，因此，相關(guān)先進(jìn)技術(shù)距離全面在農(nóng)村地區(qū)投入建設(shè)和使用并發(fā)揮其效能還需經(jīng)歷一段時(shí)期。

三、安全防控語(yǔ)境下鄉(xiāng)村治理的基層模式借鑒

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“雪亮工程”是富含中國(guó)特色的社會(huì)治理智慧的結(jié)晶，是提升鄉(xiāng)村治理社會(huì)化、法治化、智能化和專業(yè)化的成功經(jīng)驗(yàn)。發(fā)端于浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是預(yù)防和調(diào)解基層矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的典范，全國(guó)各地對(duì)諸暨市展開(kāi)了全方位的考察和調(diào)研，并將其寶貴經(jīng)驗(yàn)加以學(xué)習(xí)借鑒或引入運(yùn)用。[12]歷經(jīng)了半個(gè)多世紀(jì)的堅(jiān)守與發(fā)展，這個(gè)源于鄉(xiāng)村治理的典型樣本在新時(shí)代被賦予了新的內(nèi)涵。“雪亮工程”即“公共安全視頻監(jiān)控建設(shè)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工程”，是公安信息化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的偉大創(chuàng)舉，也是衡量綜治能力和平安鄉(xiāng)村建設(shè)信息化水平的重要標(biāo)尺。新時(shí)期要做好“鄉(xiāng)村治理”這份答卷，既要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，又要注重推進(jìn)“雪亮工程”的建設(shè)和應(yīng)用。

（一）推動(dòng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與鄉(xiāng)村治理有機(jī)融合

從鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，有效治理的前提是國(guó)家與社會(huì)之間的平穩(wěn)對(duì)接與協(xié)調(diào)互動(dòng)。黨的十九屆六中全會(huì)決議明確指出要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的致勝法寶，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、群眾路線、依法治國(guó)三者的有機(jī)統(tǒng)一，形成“治安聯(lián)防、矛盾聯(lián)調(diào)、問(wèn)題連治、時(shí)間連處、平安聯(lián)創(chuàng)的治理機(jī)制”。[13]“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從起源到新時(shí)代的發(fā)展，成功之本是黨領(lǐng)民治，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“依靠群眾”是歷史原點(diǎn)和新起點(diǎn)之間一以貫之的紅線。[14]

全面加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)和黨建。從強(qiáng)化黨組織的建設(shè)水平而言，村級(jí)黨組織將黨的方針政策貫徹到基層社會(huì)治理的各個(gè)方面。要全力打造最強(qiáng)黨支部，推動(dòng)黨組織活動(dòng)朝著正規(guī)化方向發(fā)展，通過(guò)擇優(yōu)選配外部加入鄉(xiāng)村治理的“駐村第一書(shū)記”，優(yōu)化黨員領(lǐng)導(dǎo)干部生成機(jī)制和整體素質(zhì)，盡可能改善農(nóng)村基層黨員干部的既有構(gòu)成結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)黨員先鋒意識(shí)和突出其模范帶頭作用，規(guī)范基層黨組織的權(quán)力運(yùn)行，全面提升其號(hào)召力。探索基層黨建新做法主要包括：一是創(chuàng)新黨建+的應(yīng)用模式。如通過(guò)開(kāi)展黨建+“村民說(shuō)事日”專項(xiàng)活動(dòng)將與村民切身利益相關(guān)的問(wèn)題納入說(shuō)事具體范圍，由村級(jí)黨組織牽頭集中說(shuō)事，及時(shí)有效收集和辦結(jié)群眾困難訴求，進(jìn)而形成以黨員干部為主干，鄉(xiāng)賢、志愿者等為支撐的多元參與基層治理模式。二是創(chuàng)建智慧社區(qū)黨群服務(wù)建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)作為鄉(xiāng)村治理的微觀單位，是推進(jìn)鄉(xiāng)村精細(xì)化治理和精細(xì)化服務(wù)的著力點(diǎn)。通過(guò)搭建智慧社區(qū)黨群服務(wù)云平臺(tái)，拓展服務(wù)便民功能模塊，實(shí)現(xiàn)線上線下深度融合，讓中國(guó)精神通過(guò)智能化平臺(tái)嵌入到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，全方位密切聯(lián)系和服務(wù)群眾，將陣地觸角延伸到群眾身邊，進(jìn)一步增強(qiáng)基層黨組織服務(wù)群眾的能力。

創(chuàng)新群眾路線。就密切聯(lián)系群眾而言，作為鄉(xiāng)村治理核心的農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)從轉(zhuǎn)變行為方式入手，從“命令型”路線向“合作型”路線轉(zhuǎn)變，通過(guò)創(chuàng)新工作方式加強(qiáng)與村民之間的聯(lián)系，重新使鄉(xiāng)村社會(huì)整合起來(lái)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“始終要把人民放在心中最高的位置”。因此，新時(shí)期要?jiǎng)?chuàng)新群眾路線，就要不斷夯實(shí)人民當(dāng)家作主的制度根基。一是基層黨組織要轉(zhuǎn)變功能定位，樹(shù)立為民服務(wù)的意識(shí)?，F(xiàn)有治理模式下，村級(jí)黨組織依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，客觀上無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有機(jī)整合。對(duì)此，創(chuàng)新群眾路線就要求基層黨組織轉(zhuǎn)變角色定位，以提供公共服務(wù)與增進(jìn)公共利益為宗旨，獲得群眾認(rèn)同，努力擴(kuò)展自身鄉(xiāng)村社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)，從而逐步增強(qiáng)基層組織權(quán)威與治理能力。二是積極探索自治新模式，有效做到群眾的事情由群眾自己辦，真正實(shí)現(xiàn)基層民主自治。社會(huì)整合離不開(kāi)溝通交往，而公共事務(wù)則是強(qiáng)化聯(lián)結(jié)利益相關(guān)者的紐帶。圍繞鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理，基層黨組織可以采取村民協(xié)商議事的方式，主動(dòng)吸納村民參與到基層治理過(guò)程中來(lái)。從理論上講，協(xié)商是一種開(kāi)放性的決策方式，通過(guò)協(xié)商治理有助于參與的各方主體平等表達(dá)自身的利益訴求，彌合社會(huì)差異，減少利益沖突。鑒于此，創(chuàng)新自治新模式，可以積極探索村民議事會(huì)和村民代表大會(huì)等協(xié)商自治路徑，從而形成常態(tài)化的新型群眾路線自治模式。

綜合依法治理。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”帶給我們的重要啟示是，法治化建設(shè)必須立足于地方性知識(shí)，立足于當(dāng)?shù)氐臍v史文化傳統(tǒng)，“如果一種法治、社會(huì)管理體制能夠有效地實(shí)施，不僅僅是由于其‘權(quán)威’的性質(zhì)，還因?yàn)榕c特定法治、社會(huì)管理體制相適應(yīng)的價(jià)值觀念、倫理道德、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等非正式制度為其有效實(shí)施提供了社會(huì)心理學(xué)的基礎(chǔ)。[15]”我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展水平不均衡，單純依靠中央與地方立法難以實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)的有效供給，具備地方性知識(shí)特色的鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中存在著巨大的發(fā)展空間。因此，在以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為精神內(nèi)核的法治化建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)更注重對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約此類地方性社會(huì)規(guī)范的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用。鄉(xiāng)規(guī)民約植根于鄉(xiāng)土社會(huì)，涵蓋了村民對(duì)生產(chǎn)和生活秩序的共同價(jià)值追求，是村民意志的集中體現(xiàn)。新時(shí)代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”須注重鄉(xiāng)規(guī)民約的制定與實(shí)施，這不僅可以豐富和完善國(guó)家治理的制度體系內(nèi)容，同時(shí)也為鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)入法治化軌道提供了重要契機(jī)。

（二）落實(shí)構(gòu)建“雪亮工程”為鄉(xiāng)村治理技術(shù)賦能

“雪亮工程”以構(gòu)建立體化的農(nóng)村治安監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)為主要內(nèi)容，以全方位助力公共安全服務(wù)效能的發(fā)揮與提高群眾安全感和滿意度以及創(chuàng)建宜居的農(nóng)村治安環(huán)境為目的，有效提升了鄉(xiāng)村社會(huì)治安綜合治理水平，破解了基層治安防范不到位的難題，在維護(hù)國(guó)家安全、服務(wù)民生、治安防范及偵查破案等方面起到越來(lái)重要的作用?！把┝凉こ獭苯ㄔO(shè)已成為社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工程，特別是在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共安全事件時(shí)，利用“雪亮工程”實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)摸排和同步管控的優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)高效控制事態(tài)發(fā)展，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)治安秩序穩(wěn)定。

1.以“雪亮工程”為依托完善社會(huì)治安防控體系。一是解決基層綜治組織不健全、職能虛化問(wèn)題?！把┝凉こ獭焙粚?shí)了農(nóng)村基層治安防控基礎(chǔ)，提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的基層管控能力，各地著力構(gòu)建起覆蓋面積廣、點(diǎn)位布局合理的農(nóng)村視頻監(jiān)控系統(tǒng)。二是解決視頻監(jiān)控設(shè)施分布不均衡、日常管理和維護(hù)不到位的難題。整體布局上要由廣電部門(mén)提供技術(shù)支持，公安部門(mén)科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)視頻監(jiān)控點(diǎn)位，不斷增加視頻監(jiān)控范圍，有效整合社會(huì)視頻資源，全面對(duì)接有關(guān)行業(yè)、單位、私營(yíng)商鋪、居民住宅區(qū)等自建的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，使其廣泛納入“雪亮工程”聯(lián)網(wǎng)共享，共同為視頻監(jiān)控及其應(yīng)用積累數(shù)據(jù)資源，以便從多維度進(jìn)行視頻數(shù)據(jù)碰撞，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵線索。同時(shí)，對(duì)于納入聯(lián)網(wǎng)共享的視頻探頭，應(yīng)規(guī)范設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)、服務(wù)運(yùn)用、信息共享、維修養(yǎng)護(hù)等日常工作，保證視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。三是解決建設(shè)平安鄉(xiāng)村時(shí)社會(huì)動(dòng)員乏力、村民對(duì)綜合治理的參與度不高等難題。縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)綜治中心建設(shè)應(yīng)把治安防范觸角延伸到村民家中，利用云平臺(tái)，以戶為單位進(jìn)行視頻監(jiān)控布點(diǎn)，將村民的手機(jī)、電視機(jī)頂盒與全村攝像頭連接，通過(guò)信息化手段將視頻監(jiān)控圖像直接送到群眾身邊，村民足不出戶就可以及時(shí)關(guān)注村莊的街道和房屋等實(shí)時(shí)視頻信息，如遇突發(fā)事件或緊急狀況，可直接通過(guò)電視遙控器或手機(jī)一鍵報(bào)警尋求救援，從而形成“人人都是治安監(jiān)控員”的良好局面。

2.以“雪亮工程”為抓手提升社會(huì)治理智能化。在“雪亮工程”建設(shè)中融合先進(jìn)技術(shù)為平安鄉(xiāng)村建設(shè)提供信息應(yīng)用和技術(shù)支撐，綜合有效發(fā)揮數(shù)據(jù)資源效能，推進(jìn)社會(huì)治理智能化。一是增設(shè)“人臉識(shí)別、車輛識(shí)別、熱成像”等功能的智能攝像頭，實(shí)現(xiàn)人過(guò)留像、車過(guò)留牌。在“雪亮工程”中利用人臉識(shí)別技術(shù)重點(diǎn)對(duì)治安要害部門(mén)如廣場(chǎng)、學(xué)校等場(chǎng)所進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，以破解肇事肇禍人員的管控難題。另一方面通過(guò)打造智慧社區(qū)，以智能監(jiān)控視頻數(shù)據(jù)為核心，利用人工智能技術(shù)對(duì)社區(qū)進(jìn)行精細(xì)化管控，通過(guò)智能攝像頭實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)可疑人員、車輛及潛在危險(xiǎn)行為的一鍵“預(yù)警”，將實(shí)時(shí)采集的門(mén)禁視頻、車輛抓拍等數(shù)據(jù)與公安視頻網(wǎng)絡(luò)、平安社區(qū)智能安防應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)接，主動(dòng)進(jìn)行核查比對(duì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)治安環(huán)境的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)。二是通過(guò)智能化治理，實(shí)現(xiàn)線下與線上治安防控力量的有機(jī)結(jié)合。通過(guò)增建微平臺(tái)，依托微信、智能APP 等創(chuàng)新打擊違法犯罪活動(dòng)。例如通過(guò)“微報(bào)警”后臺(tái)的秒級(jí)回應(yīng)，能夠迅速準(zhǔn)確定位事發(fā)地和鎖定嫌疑人，從而形成線下警務(wù)巡防與線上視頻巡查聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)的治安巡防新模式，織密治安防控網(wǎng)。三是增建“雪亮工程+”模式，將“雪亮工程”與黨建、治安、環(huán)保、扶貧等工作有機(jī)結(jié)合，可大幅提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。例如應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，在重點(diǎn)環(huán)保企業(yè)和排污口接入“雪亮工程”高清視頻監(jiān)控探頭，可實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)污染源的全天候監(jiān)控，相關(guān)數(shù)據(jù)可為涉嫌環(huán)境違法犯罪案件的調(diào)查取證、現(xiàn)場(chǎng)勘查、鑒定工作等提供強(qiáng)有力的證據(jù)支持。

四、安全防控語(yǔ)境下推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

鄉(xiāng)村治理與安全防控緊密關(guān)聯(lián)，從安全防控角度解決鄉(xiāng)村治理的模式運(yùn)用、參與主體以及科技應(yīng)用面臨的難題，可從以下幾方面推進(jìn)應(yīng)對(duì)之策。

（一）“三治”融合，構(gòu)建治理模式現(xiàn)代化

創(chuàng)新開(kāi)展“三治”融合建設(shè)。發(fā)源于浙江省桐鄉(xiāng)市的“三治合一”鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的典范，被譽(yù)為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的“桐鄉(xiāng)樣板”。黨的十九屆六中全會(huì)充分肯定了黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)的偉大成就，強(qiáng)調(diào)要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，必須堅(jiān)持黨建為引領(lǐng)，其關(guān)鍵在于“融和”，變加數(shù)效應(yīng)為乘數(shù)效應(yīng)。既要堅(jiān)持基層群眾自治制度，賦予村民自治權(quán)利，又要重視村民自治實(shí)踐，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制；既要堅(jiān)持依法治理，提高法治化水平，又要發(fā)揮基層治理的靈活性和民主性。同時(shí)，還要將深入挖掘和傳承的基層治理的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入到鄉(xiāng)村治理體系中來(lái)。

首先，從基層黨建入手推進(jìn)“三治”融合。對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會(huì)而言，基層黨建水平與鄉(xiāng)村治理效能是正相關(guān)的。理論上，政黨具有凝聚功能，只有鄉(xiāng)村基層黨組織的力量得到提升，“三治”融合才能激發(fā)基層治理活力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。實(shí)踐中，通過(guò)落實(shí)政治建設(shè)與轉(zhuǎn)變基層黨組織的服務(wù)方式是推進(jìn)“三治”融合走向規(guī)范化、常態(tài)化、健康化的必由之路。一是突出基層黨組織的政治功能。黨的十九大和2019 年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》提出基層黨組織要“突出政治功能”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到“三治”融合建設(shè)的各方面、各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)黨的工作對(duì)農(nóng)村基層治理的全覆蓋。二是積極探索黨建引領(lǐng)下的網(wǎng)格化服務(wù)管理模式。從結(jié)構(gòu)上看，基層黨組織既內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會(huì)的治理場(chǎng)域中，又充當(dāng)著國(guó)家權(quán)力的組織載體，加之位于國(guó)家與鄉(xiāng)村交匯處的結(jié)構(gòu)位置，決定了其具備綜合實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中依托網(wǎng)格管理，設(shè)置包括黨支部、網(wǎng)格員、居民樓組長(zhǎng)、鄉(xiāng)賢服務(wù)、駐網(wǎng)警務(wù)在內(nèi)的組織架構(gòu)，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)村級(jí)事務(wù)，可有效實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊居民全覆蓋、全方位的網(wǎng)格管理服務(wù)。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)下的網(wǎng)格化服務(wù)管理，不但能夠通過(guò)網(wǎng)格及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭，群策群力化解矛盾，實(shí)現(xiàn)基層黨建與社會(huì)治理深度融合，而且也有利于鄉(xiāng)村借助國(guó)家優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)自身整合，重塑鄉(xiāng)土自主性。

其次，以自治激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。構(gòu)建國(guó)家權(quán)威主導(dǎo)下的村民自治制度建設(shè)，需要厘清基層群眾自治與基層治理之間的關(guān)系，才能持續(xù)有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。一是基層黨組織要協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，厘清黨支部與村委會(huì)的關(guān)系；健全村民議事會(huì)和村民代表大會(huì)制度，提升村民自治水平，以減少國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的直接控制和干預(yù)；完善村民自治的監(jiān)督機(jī)制，建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將黨務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)收支情況納入監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)小微權(quán)力的監(jiān)督和制約。二是培育村民自身的主人翁意識(shí)，主動(dòng)參與鄉(xiāng)村自治，這是保證村民自治的重要前提。例如，由村“兩委”牽頭，村民全程參與議事討論，就切身利益進(jìn)行投票表決；通過(guò)定期召開(kāi)村民與干部面對(duì)面質(zhì)詢會(huì)等方式，實(shí)行民主決策和管理，確保民主監(jiān)督，以此激發(fā)村民參與管理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。從理論上看，以自治激發(fā)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力，并不是要完全排斥國(guó)家力量的介入，因?yàn)樵卩l(xiāng)村治理過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力始終是在場(chǎng)的，國(guó)家基礎(chǔ)性能力與群眾自治能力始終是相互銜接和聯(lián)通的。[16]

再次，以法治提高綜合實(shí)力。法治是現(xiàn)代治理體系的重要基石。[17]在依法治國(guó)大背景下，一方面要將法治內(nèi)核引入治理過(guò)程中，規(guī)范基層治理主體的治理行為依法依規(guī)；另一方面，通過(guò)立法工作強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，處理好成文法與鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)系，既要在法治框架內(nèi)引導(dǎo)鄉(xiāng)規(guī)民約自我完善，又要汲取鄉(xiāng)規(guī)民約的精華內(nèi)容，根據(jù)地方特色，制定和完善符合農(nóng)村發(fā)展的法律法規(guī)及相關(guān)配套制度建設(shè)，逐步將現(xiàn)代法治理念融入到鄉(xiāng)規(guī)民約中來(lái)，全面促進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)的發(fā)展。鄉(xiāng)村治理中法治建設(shè)的應(yīng)有之義就是在加強(qiáng)國(guó)家基礎(chǔ)性能力建設(shè)的同時(shí)，依托法治將國(guó)家權(quán)力限制在法律范圍之內(nèi)，防止其對(duì)公民合法權(quán)利的恣意侵犯。與此同時(shí)，要充分激活與培育鄉(xiāng)規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維護(hù)作用，但如有與國(guó)家法律法規(guī)內(nèi)容相左的情況也要予以有效規(guī)制。

最后，以德治凝聚發(fā)展合力。德治既是對(duì)法治的補(bǔ)充，又能夠帶動(dòng)村民自治水平的提高，因此要注重對(duì)道德資源的充分挖掘與利用。德治的價(jià)值在于通過(guò)提供一致的詮釋框架來(lái)指引和約束社會(huì)行為。反而觀之，德治的復(fù)興在一定程度上有利于公共生活的再造，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的有機(jī)整合。根據(jù)這一邏輯，應(yīng)尊重不同地域的文化傳統(tǒng)，發(fā)揮本區(qū)域的文化資源優(yōu)勢(shì)，培養(yǎng)道德價(jià)值共識(shí)。一是要在村莊中開(kāi)展文化惠民工程，通過(guò)開(kāi)發(fā)文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、文化設(shè)施建設(shè)、舉辦文化品牌活動(dòng)、豐富和發(fā)展鄉(xiāng)賢文化等方式，進(jìn)一步提升文化惠民供給，增強(qiáng)村民的文化幸福感。從歷史的角度看，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化能夠凝聚共識(shí)，村民在日常交往過(guò)程中憑借此類共識(shí)自然而然就能整合起來(lái)，從而建立新的共識(shí)和價(jià)值規(guī)范。二是要開(kāi)展公德宣傳教育，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用，不斷賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵。要充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)踐價(jià)值，明確當(dāng)前許多鄉(xiāng)規(guī)民約是推進(jìn)鄉(xiāng)村善治的有效資源，而不能盲目將其歸入到落后文化的范疇。同時(shí)，要主動(dòng)探索以德善治營(yíng)造良好道德風(fēng)尚的各類治理活動(dòng)方式。村級(jí)黨組織要善于挖掘和發(fā)現(xiàn)那些與人為善的村民，采取表彰與宣傳的方式，如開(kāi)展道德模范評(píng)選活動(dòng)，弘揚(yáng)優(yōu)秀事跡，凝聚思想共識(shí)，形成溢出效應(yīng)，進(jìn)而有效重塑鄉(xiāng)土道德理念，全面營(yíng)造良好鄉(xiāng)村社會(huì)風(fēng)氣。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，必須主動(dòng)依靠道德的力量來(lái)整合凝聚鄉(xiāng)村社會(huì)，并將其作為長(zhǎng)期性和常態(tài)化工作來(lái)落實(shí)，以此構(gòu)建“三治”融合的鄉(xiāng)村治理體系。

（二）多元參與，實(shí)現(xiàn)治理效能最大化

多元參與既是治理的重要表征，也是提升治理成效的重要保證。[18]治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作。[19]新時(shí)代完善社會(huì)治理，就是要堅(jiān)持并完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，改變主要依靠命令和動(dòng)員的方式來(lái)達(dá)到目標(biāo)的治理思維，將更多主體納入社會(huì)治理體系中來(lái)。[20]首先，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。強(qiáng)化基層黨組織的政治功能和組織力，加強(qiáng)村黨組織對(duì)村級(jí)組織和村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，厘清村“兩委”的職權(quán)關(guān)系，明確村黨支部與村委會(huì)、村務(wù)監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)以及其他組織的職權(quán)劃分，督促各基層組織按職履責(zé)；強(qiáng)化基層黨組織服務(wù)功能，把服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾作為根本宗旨，協(xié)調(diào)和解決發(fā)展中存在的各種矛盾和糾紛。其次，完善村民自治制度。村民自治是匯集民智、民力參與鄉(xiāng)村治理和維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的基層群眾自治。從立法角度看，要探索和完善法律對(duì)村委會(huì)的相關(guān)規(guī)定，真正做到村事村辦，實(shí)現(xiàn)村民自治；優(yōu)化執(zhí)行鄉(xiāng)規(guī)民約，提高村民自治水平；健全和完善村民自治組織，提升村民的民主意識(shí)和自治能力。最后，鄉(xiāng)村治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在積極探索創(chuàng)設(shè)以村民為主體、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府主導(dǎo)的各種新型社會(huì)組織的同時(shí)，還須尋求各方之間的平衡。一方面，這些新型社會(huì)組織的成員源于村民推舉，與村民具有天然的緊密聯(lián)系，這就賦予了基層一定的主體性和主動(dòng)性。另一方面，其又要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助村“兩委”參與鄉(xiāng)村治理，一旦出現(xiàn)了問(wèn)題，國(guó)家權(quán)力可以直接介入處置。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)基層善治和平安鄉(xiāng)村建設(shè)，其還須在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與基層活力之間保持平衡。此外，在治理主體建設(shè)中，要重視儲(chǔ)備鄉(xiāng)村建設(shè)人才。鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍的建設(shè)、專業(yè)管理人才的培養(yǎng)是充實(shí)治理主體隊(duì)伍的重要保障。[21]應(yīng)拓寬選人用人渠道，選拔知識(shí)型、實(shí)干型、創(chuàng)新型的優(yōu)秀人才擔(dān)任鄉(xiāng)村干部，同時(shí)創(chuàng)新培訓(xùn)和考核機(jī)制，以保持農(nóng)村基層干部隊(duì)伍穩(wěn)定。

（三）科技賦能，助推治安防控信息化

實(shí)證研究表明，刑事辦案效率越高，鄉(xiāng)村社會(huì)治安治理效果就越好，村民對(duì)公共安全服務(wù)的評(píng)價(jià)相應(yīng)也就越高，[22]因此要提升鄉(xiāng)村治安治理效率及防控能力，須注重以科技力量為“武裝”，完善視頻監(jiān)控網(wǎng)以及引入大數(shù)據(jù)、人工智能等科技防控手段。

一方面，要加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)和落實(shí)視頻監(jiān)控“雪亮工程”。以各行政村治安要害部門(mén)為重點(diǎn)，督促安裝高清視頻監(jiān)控探頭，聯(lián)入信息系統(tǒng)平臺(tái)，切實(shí)提高系統(tǒng)應(yīng)用技能和平臺(tái)監(jiān)控效果。[23]警務(wù)實(shí)踐中，監(jiān)控視頻探頭的增加不僅對(duì)街面違法犯罪起到有力的震懾作用，而且有效提高了刑事偵查的效率與打擊犯罪的力度，[24]同時(shí)也為平安鄉(xiāng)村建設(shè)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐和保障作用。目前，各地不少村莊都在陸續(xù)啟動(dòng)“平安鄉(xiāng)村”視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵(lì)村民在住宅周圍安裝高清視頻監(jiān)控探頭，并與轄區(qū)派出所聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)全方位實(shí)時(shí)監(jiān)控，充分發(fā)揮視頻監(jiān)控系統(tǒng)在防控風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)群眾、偵破案件等方面的功能和作用。此外，為最大化發(fā)揮視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)效能，人的因素不容忽視，健全的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)如果沒(méi)有人員去運(yùn)行和維護(hù)，其他一切都是空談。因此，必須要加強(qiáng)人員培訓(xùn)，做好視頻監(jiān)控科技防控的宣傳、普及和運(yùn)用工作。

另一方面，引入大數(shù)據(jù)、人工智能等科技防控手段。政法機(jī)關(guān)尤其是公安機(jī)關(guān)，要主動(dòng)適應(yīng)信息化條件下社會(huì)治安形勢(shì)的變化，嘗試與大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)深度融合，在綜合運(yùn)用現(xiàn)有科技防控手段的基礎(chǔ)上持續(xù)深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)，補(bǔ)齊農(nóng)村治安防控短板，形成治安防控新格局。同時(shí)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)挖掘和比對(duì)數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，使公安機(jī)關(guān)能夠“快、準(zhǔn)、穩(wěn)”對(duì)情報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析與研判，發(fā)現(xiàn)可疑行為的關(guān)聯(lián)性和時(shí)空規(guī)律性，通過(guò)增加巡邏次數(shù)，加大對(duì)可疑情況及犯罪高發(fā)地的關(guān)注力，從而有效維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在預(yù)警工作方面，人工智能的多維和縱深發(fā)展有助于犯罪預(yù)警。[25]例如，通過(guò)人臉識(shí)別和步態(tài)分析，對(duì)可疑之處或非常規(guī)行為發(fā)出預(yù)警，可集約化使用警力。鄉(xiāng)村社會(huì)治安引入先進(jìn)科技防控手段能有效提高犯罪偵破率。當(dāng)前，我國(guó)電信詐騙犯罪依然呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)，并有持續(xù)向農(nóng)村地區(qū)蔓延的趨勢(shì)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)和精準(zhǔn)打擊此類犯罪。總之，先進(jìn)科技防控手段的廣泛普及與綜合運(yùn)用是有效預(yù)防和打擊違法犯罪的重要之策。

科技賦能雖全面提升了農(nóng)村治安防控的能力和效率，是新時(shí)期鄉(xiāng)村治理科學(xué)有效的手段，但也要考慮目前農(nóng)村治安防控建設(shè)的實(shí)際情況，重視對(duì)傳統(tǒng)治安防控手段的運(yùn)用。比如，加強(qiáng)治安巡邏防控就是有效的應(yīng)對(duì)之策，主要體現(xiàn)為以派出所力量為主體，群防群治力量為基礎(chǔ)，志愿者共同參與的全天候治安巡邏防控網(wǎng)。一方面，要加強(qiáng)專業(yè)巡防力量建設(shè)，提高街面見(jiàn)警率。以派出所的專職力量及其輔警為主導(dǎo)，采取車巡與步巡相結(jié)合、定點(diǎn)與動(dòng)態(tài)相結(jié)合的方式，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的主要街道、重要部門(mén)、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展巡防，并使之制度化、常態(tài)化，最大限度壓降可防性案件，筑牢農(nóng)村治安基礎(chǔ)防線。另一方面，加強(qiáng)群防群治力量建設(shè)，組建由村“兩委”成員、治保主任、網(wǎng)格員、社區(qū)保安、村民小組長(zhǎng)、志愿者參加的治安巡邏隊(duì)，與專業(yè)的巡防力量形成聯(lián)勤聯(lián)防的治安巡邏防控工作新格局，共同協(xié)助和維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安綜合治理任務(wù)。