文 / 云南省司法廳 張洪波

一、二者立法權(quán)的來源、權(quán)限、主體和程序

法律淵源即法律的來源和表現(xiàn)形式，當(dāng)代中國法律淵源是以憲法為核心的制定法形式。自治州是民族行政區(qū)劃名稱，其地位介于省一級與縣一級之間，屬于地級行政區(qū)，管轄的行政區(qū)域?yàn)榭h級行政區(qū)。自治州也是民族區(qū)域自治地方的重要組成部分，按照憲法規(guī)定，民族自治地方享受較高的自我管理權(quán)利，其自治機(jī)關(guān)是自治州人民代表大會(huì)和自治州人民政府。自治州的設(shè)立來源于憲法，其立法權(quán)的法律淵源何在？

立法權(quán)來源

自治州單行條例是自治州人民代表大會(huì)在自治權(quán)的范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定的關(guān)于某一方面具體事項(xiàng)的規(guī)范性文件，是民族自治地方立法不可或缺的重要內(nèi)容。其立法權(quán)源于憲法第116條授權(quán)，即民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。這是民族自治地方自治權(quán)中最基本的特定立法權(quán)。民族區(qū)域自治法第19 條、第20 條根據(jù)憲法授權(quán)，進(jìn)一步明確特定立法權(quán)包括制定權(quán)和變通權(quán)。

制定權(quán)指自治州人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定單行條例。制定權(quán)的法律淵源除憲法、民族區(qū)域自治法明確外，立法法第75條第1 款也作了同樣規(guī)定。變通權(quán)指上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。其法律淵源是民族區(qū)域自治法第20條規(guī)定。只有行使變通權(quán)，制定符合民族風(fēng)俗習(xí)慣和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的單行條例，才能體現(xiàn)自治州的特色，并產(chǎn)生應(yīng)有的權(quán)威性、有效性。

自治州地方性法規(guī)制定權(quán)的法律淵源是立法法第72條規(guī)定，該條明確自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

立法權(quán)限

自治州單行條例制定權(quán)范圍廣泛，其立法事項(xiàng)限制少。根據(jù)憲法第116 條、民族區(qū)域自治法第20 條規(guī)定，自治州的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。同樣，自治州單行條例變通權(quán)也比較廣泛，即上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)均可以變通。

與自治州單行條例立法權(quán)相比，自治州地方性法規(guī)制定權(quán)范圍有限，僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。

立法主體和程序

自治州單行條例、地方性法規(guī)的立法主體可以分為制定主體和批準(zhǔn)主體兩類。從制定主體看，自治州的人民代表大會(huì)是自治州單行條例的制定機(jī)關(guān)，自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是自治州地方性法規(guī)的制定機(jī)關(guān)。從批準(zhǔn)主體看，自治州單行條例、地方性法規(guī)均須報(bào)省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后方可生效，因此二者批準(zhǔn)主體均為省級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。

自治州單行條例、地方性法規(guī)的立法程序由地方人大規(guī)定。根據(jù)立法法第77 條、第78 條、第79 條規(guī)定，自治條例案、單行條例案和地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，根據(jù)地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法，參照立法法有關(guān)規(guī)定，由自治州人民代表大會(huì)規(guī)定。

二、二者立法權(quán)的關(guān)系

共性

自治州不僅享有民族自治地方立法權(quán)，同時(shí)享有與設(shè)區(qū)的市相同的地方性法規(guī)制定權(quán)。二者有很多共同點(diǎn)：一是從屬性，都要從屬于上位法。二是地方性，效力范圍都限于本自治州行政區(qū)域。三是具體性。都要根據(jù)具體情況，從本地實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)地方特色，不能照抄照搬法律條文。四是批準(zhǔn)主體、報(bào)送備案時(shí)限相同。均需報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案后生效。五是規(guī)范性。二者均需省級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過，由自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)布公告予以公布，并及時(shí)在自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)、網(wǎng)站以及在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載。且二者公布后的30 日內(nèi)上報(bào)備案。

區(qū)別

自治州的單行條例與地方性法規(guī)不是同一概念，有著明顯區(qū)別，不能混為一談?？傮w上看，自治州行使單行條例立法權(quán)是為了保證民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，體現(xiàn)的是憲法規(guī)定的各民族一律平等原則。自治州地方性法規(guī)制定權(quán)是為了保證本地更有效地管理地方事務(wù)，體現(xiàn)的是憲法規(guī)定的遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則。具體區(qū)別：

立法主體不同。自治州單行條例有特定的制定主體，即自治州人民代表大會(huì)，不包括自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。自治州地方性法規(guī)制定主體則是自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。

權(quán)限、范圍不同。首先，自治州單行條例屬于民族自治地方立法權(quán)的重要組成部分，其立法權(quán)包括制定權(quán)、變通權(quán)，而自治州地方性法規(guī)不具有變通權(quán)。其次，自治州制定單行條例的權(quán)限廣泛，無論是制定權(quán)事項(xiàng)還是變通權(quán)事項(xiàng)都比其地方性法規(guī)制定權(quán)事項(xiàng)寬泛。只要符合“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”的事項(xiàng)均可制定單行條例，“依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)”，自治州單行條例對法律和行政法規(guī)的規(guī)定可以作出變通規(guī)定。但自治州地方性法規(guī)的制定事項(xiàng)僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”的事項(xiàng)，其范圍明顯小于自治州單行條例。

立法程序不同。自治州單行條例案和地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，根據(jù)地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法，參照立法法有關(guān)規(guī)定，由自治州人民代表大會(huì)規(guī)定。二者的不同體現(xiàn)在兩個(gè)層面。

自治州層面的差別：一是審議報(bào)告主體不同。自治州立法條例一般規(guī)定：自治州人民代表大會(huì)審議自治州單行條例案時(shí)，由其民族委員會(huì)作審議結(jié)果的報(bào)告；自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議自治州地方性法規(guī)時(shí)，由其專門委員會(huì)、法制委員會(huì)向常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議作審議結(jié)果的報(bào)告。二是自治州單行條例有特別程序，即自治州單行條例審議后，形成單行條例黨內(nèi)送審稿。自治州地方性法規(guī)案沒有該特別程序，如果需要可以就該法規(guī)草案報(bào)告州委。單行條例作出變通規(guī)定的，還要遵守民族區(qū)域自治法第20 條規(guī)定的變通程序規(guī)定，即變通上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起60 日內(nèi)給予答復(fù)。

省級層面：一是批準(zhǔn)程序有差別。省人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議單行條例，由省人民代表大會(huì)民族委員會(huì)向常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議作審議結(jié)果的報(bào)告。自治州報(bào)批地方性法規(guī)，由省人大法制委員會(huì)向常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議作審查報(bào)告。二是批準(zhǔn)時(shí)限有差別。如《云南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》規(guī)定，省人大常務(wù)委員會(huì)對報(bào)請批準(zhǔn)的單行條例，符合立法法和本條例規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在6 個(gè)月內(nèi)作出決議，予以批準(zhǔn)。對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在4 個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。三是報(bào)送備案要求有差別。自治州的地方性法規(guī)、單行條例，均由省級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案，但是單行條例報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。四是表現(xiàn)形式不同。雖然自治州單行條例、地方性法規(guī)名稱都為《××自治州××條例》，但在批準(zhǔn)決議中表述有差別。省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在批準(zhǔn)單行條例草案的決議中表述為“同意省人民代表大會(huì)民族委員會(huì)的審議結(jié)果報(bào)告”，但在批準(zhǔn)地方性法規(guī)草案的決議中卻表述為“同意省人民代表大會(huì)法制委員會(huì)的審議結(jié)果報(bào)告”。

三、思考和建議

正確處理立法交叉事項(xiàng)的關(guān)系

自治州地方性法規(guī)關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”的立法事項(xiàng)，與單行條例的立法事項(xiàng)重合部分怎么處理呢?

第一，科學(xué)提出立法計(jì)劃項(xiàng)目。實(shí)際上，哪些立法事項(xiàng)需要提出單行條例案，哪些立法事項(xiàng)需要提出地方性法規(guī)草案，由自治州人大及其常委會(huì)決定。如果自治州政府準(zhǔn)備提出單行條例議案或者地方性法規(guī)議案，就要在制定自治州政府立法工作計(jì)劃前，與州人大常委會(huì)工作計(jì)劃銜接一致，認(rèn)真選擇立法項(xiàng)目，并明確具體的單行條例、地方性法規(guī)的草案名稱。

第二，結(jié)合實(shí)際，控制范圍。根據(jù)憲法、民族區(qū)域自治法、立法法精神，單行條例必須體現(xiàn)“民族特點(diǎn)”，因此能夠體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)的事項(xiàng)、需要變通的事項(xiàng)，盡量通過行使自治州單行條例立法權(quán)解決。如民族特色民居保護(hù)、民族文化傳承、民族中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展等。對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的不需要體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)、沒有需要變通的事項(xiàng)，盡量通過行使地方性法規(guī)制定權(quán)解決。如不體現(xiàn)民族特點(diǎn)的城市建設(shè)與管理、綜合執(zhí)法、水源地保護(hù)、公共文化設(shè)施保護(hù)等。

正確把握二者立法遵循的原則

自治州單行條例立法權(quán)遵循的原則：一是依照本民族的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，可以制定自治州單行條例。二是遵循憲法和法律的基本原則，依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，可以變通法律和行政法規(guī)規(guī)定。根據(jù)立法法第75條第1 款，變通限制為不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治州地方性法規(guī)制定權(quán)遵循的原則：一是與上位法不抵觸原則；二是從實(shí)際出發(fā)的原則。

正確把握二者效力層次

二者效力層次是自治州立法必然遇到的問題，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)制定事項(xiàng)僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，又不能變通法律和行政法規(guī)規(guī)定，立法權(quán)限十分受限。而單行條例立法權(quán)比地方性法規(guī)的制定權(quán)大得多，不僅范圍寬泛，而且可以變通法律和行政法規(guī)，其效力在本行政區(qū)域范圍與法律相等，高于自治州地方性法規(guī)。自治州政府在選擇交叉事項(xiàng)的立法項(xiàng)目時(shí)，建議盡量選擇地方性法規(guī)草案項(xiàng)目，不要直接選擇單行條例草案項(xiàng)目。因?yàn)閱涡袟l例立法程序比地方性法規(guī)程序復(fù)雜，立法成本高。