何子維

政府兜里的錢，總能引起每一個人的關(guān)注。仍處于大疫之下的2022年，亦不例外，尤其是今年穩(wěn)增長任務(wù)迫切，財政政策保持多大力度，為各方關(guān)注焦點。

3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作政府工作報告時提出，要提升積極的財政政策效能。人們普遍注意到，在預(yù)算安排的財政赤字率下降至2.8%的同時，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的增加額度和退稅減稅的額度，分別達(dá)到了1.5萬億元和2.5萬億元，力度前所未有。

針對新一年財政政策的安排與發(fā)力，南風(fēng)窗專訪了中國財政學(xué)會副秘書長馮俏彬教授，解讀在財政擴(kuò)張的態(tài)勢下，怎么把錢用在刀刃上。

南風(fēng)窗：根據(jù)政府工作報告，今年赤字率擬按2.8%左右安排，比去年的3.2%有所下調(diào)。我們該如何看待這樣的調(diào)整？

馮俏彬：赤字率確定為2.8%，是在擴(kuò)大支出規(guī)模和保持財政可持續(xù)之間找到的平衡點。

從赤字率角度看，我國赤字率長期保持在3%以內(nèi)，主要原因是，我們一直遵從《馬斯特里赫特條約》定下的赤字率紅線3%，以保障國家財政安全。2020年，新冠疫情暴發(fā)，我國需要對經(jīng)濟(jì)社會各方面進(jìn)行救助，當(dāng)年的赤字率一度提升到3.6%，這是歷史上赤字率很高的一年。隨著經(jīng)濟(jì)社會各方面逐步恢復(fù)，去年的財政依舊保持了一定程度的擴(kuò)張，赤字率來到3.2%。

從3.6%到3.2%，再到今天的2.8%，財政政策有一條不急轉(zhuǎn)彎、逐漸退出的主線。但是不急轉(zhuǎn)彎不等于不轉(zhuǎn)彎，它的緩慢下調(diào)反映的是政策的延續(xù)，也反映了我國社會經(jīng)濟(jì)秩序在疫情沖擊下逐步恢復(fù)。

與此同時，今年財政政策的基調(diào)是積極。從各項指標(biāo)中都可以看到，今年實際上是一個財政擴(kuò)張的態(tài)勢。在擴(kuò)張的態(tài)勢中，資金來源是個問題。

一方面，受益于前幾年國家統(tǒng)籌財政資源，包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入、國有企業(yè)經(jīng)營利潤收入等，讓部分錢能夠調(diào)用。另一方面，伴隨去年大宗商品價格的上漲，在價格的刺激下，2021年財政收入實現(xiàn)超收，同比增長10.7%。這兩筆錢加起來，支撐了現(xiàn)在實施積極的財政政策。

南風(fēng)窗：中央對地方加大轉(zhuǎn)移支付力度，是積極財政政策的重要組成部分。今年政府工作報告提出，中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬億元、規(guī)模近9.8萬億元，增長18%，為多年來最大增幅，它反映了哪些政策風(fēng)向？

馮俏彬：首先要放在減稅降費(fèi)的背景下理解。這個政策是我們經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的必需，也是保市場主體的必需?；仡欉^去，自“十三五”或再往前，我國開始實施減稅降費(fèi)政策以來，每年減稅降費(fèi)的金額都不小，今年的規(guī)模最大，減稅降費(fèi)2.5萬億元。

但減稅降費(fèi)就相當(dāng)于政府的收入下降。當(dāng)收入下降時，還要讓支出保持?jǐn)U張的態(tài)勢，就一定會有收支差。面對偏大的收支缺口，中央政府調(diào)劑的余地和空間更大，手段更多，比如調(diào)節(jié)赤字率大小、財政超收、國有企業(yè)特別是央企上繳的經(jīng)營利潤。

地方政府則不同，特別是財政困難的地方。減稅降費(fèi)意味著收入減少，但支出是下不來的。

南風(fēng)窗：尤其是有相當(dāng)部分的支出是剛性支出。

馮俏彬：對。在這種情形下，如果中央不增加轉(zhuǎn)移支付，保住地方財政的必要支出，那么，有些地方就可能演化為一個手在減、一個手又把它收回來的態(tài)勢，極端時還會出現(xiàn)亂收費(fèi)的反彈。從某種意義上講，中央政府加大對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，是為了保障減稅降費(fèi)政策能落到實處。

第二，為地方政府的“三?！惫ぷ鳎幢；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)保駕護(hù)航。這些年，三保工作放到了地方政府支出順序中的最高級，它涉及政府的基本公共服務(wù)，也涉及當(dāng)?shù)乩习傩眨貏e是領(lǐng)取養(yǎng)老金群體。中央政府為了三保工作能夠落到實處，采取了很多措施。比如財政資金直達(dá)，地方政府沒有權(quán)限去調(diào)整這筆資金。而且財政部內(nèi)部還對三保工作有獎補(bǔ)機(jī)制，也有監(jiān)控機(jī)制。

有句話叫“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，財政上也是如此。中央政府對?；A(chǔ)的部分，歷來是從全局上考慮，通過加大轉(zhuǎn)移支付的形式，讓地方政府手里有財力認(rèn)真完成三保工作。

南風(fēng)窗：會不會有的地方政府三保工作沒有按時做到位，出現(xiàn)資金挪用等狀況？

馮俏彬：中國地方大，地方政府層級多，部分地方政府財政比較緊張是毫無疑問的。但即使是財政困難的地方，制度上對三保工作仍有保障。首先，中央運(yùn)用了核算機(jī)制進(jìn)行專門的資金支持；第二，制定了嚴(yán)密的監(jiān)控機(jī)制；第三，設(shè)有財政指導(dǎo)給地方政府施加約束。

不排除地方出現(xiàn)突發(fā)性事件，比如企業(yè)爆雷、金融產(chǎn)品出問題，這些事件會連累三保工作受影響。一旦造成沖擊，財政層級之間要及時反映溝通，通過財政經(jīng)濟(jì)調(diào)度來解決困難，力求把矛盾放在政府內(nèi)部處理，不影響老百姓的基本生活。

南風(fēng)窗：今年我國實施新的組合式稅費(fèi)支持政策，增值稅留抵退稅是今年稅收政策的一大亮點。政府工作報告提出的2.5萬億元退稅減稅中，1.5萬億元來自增值稅留抵退稅。對于大眾來說，“留抵退稅”還比較陌生，留抵退稅制度如何為企業(yè)“ 輸血”？

馮俏彬：增值稅是我國主體稅，占到我國整個稅收收入的60%以上。企業(yè)交稅時，買進(jìn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的稅叫進(jìn)項稅；賣出環(huán)節(jié)產(chǎn)生的稅為銷項稅。銷項稅與進(jìn)項稅之差，就是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)所要承擔(dān)的實際稅收，也就是增值稅的基本原理。

那么，增值稅的留抵退稅是怎么產(chǎn)生的呢？舉例而言，經(jīng)營過程中，企業(yè)購買一個大型的機(jī)械設(shè)備，構(gòu)成進(jìn)項稅。設(shè)備最終轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品或服務(wù)用于銷售，產(chǎn)生銷項稅。然而，企業(yè)尤其是新辦企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)，一般需要一定的時間才能在市場上得到認(rèn)可。那么，購進(jìn)設(shè)備可能一次性花了3000萬，但一整年銷售額只有1000萬。這時，進(jìn)項稅額大于銷項稅額，未抵扣完的進(jìn)項稅額就形成了留抵稅額。

為緩解市場主體資金壓力，增加企業(yè)現(xiàn)金流，2019年以來，我國逐步建立了增值稅增量留抵退稅制度。增值稅的留抵部分，本質(zhì)上是企業(yè)的資金占用，現(xiàn)在，政府通過留底退稅，把企業(yè)今后幾年才可以繼續(xù)抵扣的進(jìn)項稅額，予以提前返還。

必須看到，要做到留抵退稅，政府要付出巨大努力。這次一次性解決1.5萬億，就相當(dāng)于政府要拿1.5萬億現(xiàn)金退給企業(yè)。其中，長期積累退稅金額最多的制造業(yè)企業(yè)將會是最大的受益者。所以，不妨把這次的留抵退稅理解為，主要針對解決制造業(yè)企業(yè)、解決實體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)金流問題而設(shè)計的。當(dāng)然，有留抵的中小微企業(yè)也能從中受益。

南風(fēng)窗：減稅降費(fèi)的好處是毋庸置疑的。但與此同時，我國以稅收計算的宏觀稅負(fù)降到了約15.2%，為1994年分稅制改革以來的最低。這會造成什么影響？我們該如何優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)？

馮俏彬：總體而言，宏觀稅負(fù)降得太低不是好事。過去正常情況下我國的宏觀稅負(fù)在18%左右，這幾年減稅降費(fèi)將宏觀稅負(fù)拉到了較低水平，形成的壓力是財政的緊平衡，就是能實現(xiàn)財政平衡，但非常緊張。

還要看到，我國的財政收入有“四本賬”—一般公共預(yù)算賬戶，政府性基金預(yù)算賬戶，國有資本經(jīng)營預(yù)算賬戶和社?；痤A(yù)算賬戶。稅收降低后，如果支出的規(guī)模不減，收入的壓力就必然轉(zhuǎn)移到其他收入形式上，比如土地出讓金、非稅、基金等。

問題是，后者的合法性、規(guī)范性，不如稅收收入，長期可能造成國家財政收入失序。一個國家財政收入的結(jié)構(gòu)質(zhì)量高是指稅收占比高、其他形式的收入占比低。目前，我國的這種狀況并不理想。未來，我們還是主張政府以規(guī)范的稅收形式獲得財力，在稅收之外的形式要逐漸減少。

南風(fēng)窗：你前面談到，我國長期以來實行積極財政政策。但實際上“積極”也產(chǎn)生了對財政缺口問題的普遍擔(dān)憂。有人就提議，那就發(fā)債吧。這種說法顯然值得警惕，那么，我們應(yīng)該如何處理好債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)的問題？

馮俏彬：這個問題確實值得我們關(guān)注。先說規(guī)模。2020年我國的政府債務(wù)絕對量達(dá)到46.55萬億元，負(fù)債率為 45.8%，低于國際通行的60%警戒線，風(fēng)險總體可控。此外，國家每年發(fā)行多少債務(wù)需要經(jīng)過全國人大批準(zhǔn)，對債務(wù)限額、債務(wù)余額有控制指標(biāo)。所以總體上，顯性債務(wù)的規(guī)模還行，風(fēng)險主要集中在隱性債務(wù)。

隱性債既沒有標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計口徑，也沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。這兩年，在防范金融風(fēng)險和財政風(fēng)險的過程中，都把隱性債作為風(fēng)險點進(jìn)行管理和控制，比如堅決不新增隱性債、廣東和上海啟動了隱性債務(wù)清零試點等。

要做到留抵退稅，政府要付出巨大努力。這次一次性解決1.5萬億，就相當(dāng)于政府要拿1.5萬億現(xiàn)金退給企業(yè)。其中，長期積累退稅金額最多的制造業(yè)企業(yè)將會是最大的受益者。

從結(jié)構(gòu)上看，可優(yōu)化的重點有兩個。第一，中央債和地方債的比例。中央債的比例較小，地方債的比例較大，甚至地方債已經(jīng)成了政府債務(wù)的代名詞。因此，學(xué)界有一種看法，認(rèn)為要適當(dāng)增加國債，減少地方債務(wù)。

第二，一般債和專項債的比例。一般債是用財政收入償還，專項貸則是通過項目自身產(chǎn)生的收入償還，前者規(guī)模較小，后者規(guī)模較大。專項貸的好處是有一筆錢可以用，但壞處是地方在使用這個資金時要求較多，包括錢用到哪些方面、用的比例是多少、項目未來必須要有收益等。隨著我國的基礎(chǔ)設(shè)施投資到了后半程，要找到容易賺錢的項目不容易，因此很多地方反映專項債不好用。

南風(fēng)窗：當(dāng)支出呈現(xiàn)剛性的時候，從財政支出結(jié)構(gòu)上，我們還有哪些支出可以優(yōu)化？

馮俏彬：世界上沒有一個國家能說其支出結(jié)構(gòu)是最優(yōu)的，這取決于不同時期的不同需要，也取決于政府理財?shù)乃枷?、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想。

財政支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個永恒的事情，核心就一點—把錢花在刀刃上。雖然各地情況不同，面臨的任務(wù)也不一樣，但從全國全局層面來看，優(yōu)化思路其實很明確，要反映兩個標(biāo)準(zhǔn)：一是解決當(dāng)下制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題，二是為未來培植財源。

具體來看，財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要分成兩塊。剛性支出是其一，它的調(diào)劑余地較小。另一塊在我國表現(xiàn)為項目支出。針對項目支出，各級政府、各個部門都有優(yōu)化的義務(wù)。一般認(rèn)為，現(xiàn)在基礎(chǔ)研究、綠色轉(zhuǎn)型、重大的基礎(chǔ)設(shè)施工程等，屬于比較重要的支出項目，需要在支出結(jié)構(gòu)中進(jìn)行調(diào)整。比如，2022年安排新增地方政府專項債券額度3.65萬億元，主要用于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是為了給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造更好條件、吸引要素聚集，這就是優(yōu)化之一。

同時，財政支出結(jié)構(gòu)很復(fù)雜，囊括政治、外交、國防等方面。在進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的時候，需要因時而動，針對不同時期的不同需要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的方向。前幾年，大家覺得教育關(guān)系到國家的未來，所以教育支出占GDP比例多年保持在了4%以上，近年以來，則在科研、科技指數(shù)以及軍費(fèi)上有所增加。

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