祁型雨，王桂艷

（1.沈陽師范大學 教育經(jīng)濟與管理研究所，遼寧 沈陽 110034；2.沈陽師范大學 教師教育學院，遼寧 沈陽 110034）

追求優(yōu)質教育是當今世界基礎教育改革與發(fā)展的主旋律。20 世紀80 年代以來，英國基礎教育的改革戰(zhàn)略在于學校改進。為此，英國政府制定和實施了一系列學校改進政策，包括教學政策、教師政策、經(jīng)費政策和管理政策等。本文通過考察和分析英國基礎教育學校改進政策的背景、內(nèi)容和實踐，并剖析其利弊得失，以期為我國學校改進政策的制定和完善提供參考。

一、英國基礎教育學校改進政策的演變

英國是一個有著濃厚精英教育傳統(tǒng)的國家。1944 年，英國頒布了具有劃時代意義的《巴特勒教育法》，雖然其中明確提出了“教育機會均等”的目標，但直到20 世紀60 年代，教育機會不均等仍是英國比較嚴重的社會問題。1967 年，英國中央教育咨詢委員會發(fā)表了《普勞頓報告》，提出全國性教育補償計劃，即“教育優(yōu)先區(qū)”（Education PriorityArea）的政策設想，意在超越“教育機會均等”這種形式公平，通過為弱勢兒童提供額外資源補償來實現(xiàn)實質公平[1]151-154。根據(jù)《普勞頓報告》提出的具體指標，英國政府找出了一些需要特殊援助的學校，并加大了對這些學校的教育投入，希望使其能夠盡快達到全國的平均水平。“教育優(yōu)先區(qū)計劃”是追求教育公平的積極實踐，但其成效總體來說并不顯著。20 世紀80 年代之后，由于受國際教育潮流、市場理論張揚、優(yōu)質教育需求、兩黨政治角逐等諸多因素的綜合影響，英國基礎教育學校改進政策經(jīng)過了一個不斷修正和調(diào)適的過程。

（一）“自由市場理論”與保守黨的教育政策

保守黨領袖撒切爾執(zhí)政期間，強調(diào)教育的市場化和管理的權威主義，教育政策目標體現(xiàn)出“效率優(yōu)先”的價值取向。1988 年出臺的《教育改革法》，就集中體現(xiàn)了撒切爾政府較為激進的學校改進思路：一是把競爭機制廣泛地引入學校。其一，削減教育經(jīng)費。英國教育經(jīng)費的GDP 占比從1978 年到1979 年的5.3%降到1985 年到1986 年的4.8%[2]601，教育經(jīng)費的公共開支占比也從12.3%降到10.9%[3]38。其二，推行自由擇校。政府以考試成績給學生分等，并賦予家長知情權利和選擇權利，學校由此面臨著優(yōu)勝劣汰的殘酷現(xiàn)實；二是強調(diào)學校教育的統(tǒng)一標準。1988 年頒布的《教育改革法》，系統(tǒng)、全面地規(guī)定了中小學的課程結構和學時要求，并決定運用全國統(tǒng)一的評估標準監(jiān)督地方教育當局及所轄學校的教育質量[4]。

保守黨領袖梅杰執(zhí)政期間，不僅繼承了撒切爾政府的教育政策，而且進一步推進了教育自由化的進程。1990 年，英國政府取消了1988年頒布的《教育改革法》確定的直接撥款公立學校的數(shù)量限制，提高了學校的辦學自主權。1992 年發(fā)表的《選擇與多樣化：學校的新框架》白皮書，要求建立更多的特色學校為民眾提供多樣化選擇，并提出了一系列改進薄弱學校的具體舉措[5]。1992 年頒布的《教育（學校）法》提出，要加大財政資助力度，幫助中小學甚至特殊教育機構向直接撥款學校（Grant Maintained Schools）過渡。這些政策法規(guī)進一步削弱了地方教育當局的權限，英國基礎教育由此出現(xiàn)了多樣化發(fā)展的局面。家長不僅可以自由擇校，還能夠對學校的課程施加影響。除此之外，《教育（學校）法》對教育督導體制進行了重大改革，即設置教育標準局（OFS-TED）取代原來的皇家督學處；實行注冊督學制度，鼓勵教育界以外的私立機構參與督導工作；強化家長在督學中的地位和作用[6]。

保守黨政府試圖把以“制造者”和“提供者”（教育體制和學校）為主導的教育轉變?yōu)橐浴跋M者”（學生和家長）為主導的教育，這對于提高英國基礎教育質量、提高教育效率起到了積極作用，但同時也引發(fā)了教育質量滑坡和發(fā)展不均衡等問題[7]150。盡管撒切爾政府也曾針對處境不利的兒童出臺了“補助學額計劃”（Assisted Places Scheme），但該計劃本質上只是一項通過學校教育私有化來增強學校選擇多樣化的舉措，事實上能夠享受補助學額計劃的還是那些家境較為富裕的中產(chǎn)階級子弟，無法真正做到教育機會均等[8]。

（二）“第三條道路”與新工黨的教育政策

新工黨領袖布萊爾執(zhí)政時期奉行“第三條道路”，在教育政策目標上旨在尋求國家規(guī)劃與地方自主、教育優(yōu)質與教育平等、統(tǒng)一標準與個人選擇、學術發(fā)展與職業(yè)發(fā)展、競爭與合作的融合與平衡[9]。新工黨政府在前兩屆任期內(nèi)出臺了8 部獨立的教育法案和相應的教育行動計劃[10]，其中涉及的教育改革政策都是以基礎教育為重點。在學校改進方面，教育政策主要聚焦在兩個層面：一是強調(diào)教育公平，致力于薄弱學校改進。1997 年發(fā)表的《追求卓越的學校教育》白皮書，明確提出了為所有人提供均等教育機會的政策目標，并將薄弱地區(qū)和薄弱學校作為學校改進的突破口[11]。2002 年頒布的《2006 教育計劃》，提出了更早和更有效地改造薄弱學校，使薄弱學校逐年減少的政策目標[12]。2003 年發(fā)布的《每個孩子都重要》綠皮書提出，要為所有孩子創(chuàng)造一個涵蓋教育、健康和社會服務的一體化服務框架[13]。2004 年發(fā)布的《兒童保育十年戰(zhàn)略》白皮書，將1998 年推行的“確保開端計劃”的對象從弱勢群體擴展到所有兒童[14]。2005 年發(fā)表的《為了全體學生：更高的標準、更好的學?！钒灼浜诵睦砟钍峭ㄟ^改善教育體制為每個學生提供優(yōu)質教育，并具體規(guī)定了改進薄弱學校的新舉措[15]。2006年發(fā)表的《兒童、青年及家庭資助撥款計劃》，決定為第三方機構提供專門資金資助，用以支持和改善兒童、青年及家庭的發(fā)展[16]。新工黨領袖布朗執(zhí)政后延續(xù)了布萊爾政府頒行的教育政策。2007 年頒布的基礎教育改革的綱領性文件《兒童計劃：建設更美好的未來》，將兒童和家庭的需要擺在教育工作的中心地位，并確立了兒童發(fā)展的十項目標[17]。2009 年發(fā)表的《兒童、學校和我們的未來》白皮書，把改革重點指向關注兒童個體發(fā)展、補償弱勢群體、提高公共部門的效率和保障教育服務質量[18]；二是提高基礎教育的質量標準，促進學校自身的改進。在1998 年頒布的《學校標準與框架法案》的指導下，新工黨政府制定了一系列旨在提高教育質量的政策，主要包括以基金學校（foundation school）取代原來的直接撥款公立學校，使辦學更加多樣化；強化地方教育當局的權力，調(diào)整學校的自主權；建立質量目標評估體系，解決學校的低標準問題；改革課程設置，提高主干課程的要求；改革教學方法，注重計算機技術的使用；推行30 人以下的小班化教學；加強校外輔導和督促，設立學生輔導中心；強化特色教育，設置專門學校等[19]。從英國教育標準局公布的2004 至2005 年度督查報告來看，新工黨政府執(zhí)政期間，英國基礎教育發(fā)展和學校改進的成效較為顯著[20]。

（三）“大社會理念”與聯(lián)合政府的教育政策

卡梅倫聯(lián)合政府執(zhí)政之際，英國基礎教育正面臨著教育投入不足、教育不公問題嚴重、優(yōu)秀教師流失、學生學業(yè)成績下降和行為失范等問題?？穫愓堰@些問題歸因于新工黨政府“福利國家”政策對人們的惰性和依賴性的助長?？穫愒诟傔x期間提出了“大社會”（Big Society）的執(zhí)政理念，主張政府應當放權于民，讓公眾更多地參與公共服務的建設與管理?？穫愓呀逃吒母锏闹匦姆旁诹嘶A教育。2010 年頒布的《教學的重要性》白皮書，是聯(lián)合政府教育政策的綱領性文件。2012 年發(fā)布的《基礎教育改革計劃》，重點在于推進基礎教育的課程改革。2014 年，《英國國家課程戰(zhàn)略》頒布?？疾齑筮x時的競選綱領和執(zhí)政時的政策措施，聯(lián)合政府的學校改進政策主要集中在五個方面：一是推進課程和評估改革。改革國家課程，突出掌握和理解基礎學科的基本知識；為戰(zhàn)略性學科科目，尤其是數(shù)學和科學課程的開發(fā)提供額外支持；統(tǒng)整考試科目，減少考試次數(shù)，創(chuàng)建科學的學業(yè)成就和質量評估體系[21]；二是建立新型學校制度。賦予現(xiàn)有學院（Academy）在自選課程、自主招生、延長學時等方面更多的自主權；開放學校準入市場，興辦自由學校（Free School）[22]；三是促進教師專業(yè)發(fā)展。通過擴大“教學優(yōu)先”（Teach First）項目、實施“教學后補”（Teach Next）項目、推行復員軍人支教計劃（Troops to Teachers'program）等措施，提高教師從業(yè)資格標準；保護教師的合法權利，賦予教師更多的自主權和更強的訓導權；改革教師培訓和發(fā)展機制，如提高教育學研究生認證準入門檻，創(chuàng)建覆蓋全國的新型教學網(wǎng)絡，邀請高等教育機構創(chuàng)辦師范學校等；四是增強扶持力度和改進撥款模式。每年專項撥款25 億英鎊以資助更多的貧困學生；制定一套明確、靈活和更加公平的國家撥款分配標準，為每位同等層次的學生提供數(shù)額相當?shù)慕?jīng)費；教育經(jīng)費將直接撥付給學校，不再經(jīng)由地方政府中轉，同時引進獨立的資金使用審計制度，督促學校提高經(jīng)費的使用效率；五是推行教育幫扶計劃。2010 年9 月起在中學推行“導師制”和“一對一”輔導，并通過“學校報告卡”和“家校協(xié)議”強化政府、家庭與學校的合作。

保守黨領袖特蕾莎·梅執(zhí)政伊始，就宣稱要創(chuàng)造一個有著“精英元素”的“21 世紀教育系統(tǒng)”。2016 年，英國教育部發(fā)布重要改革文件《教育卓越無處不在》白皮書，制定了追求卓越教育、卓越教育應該無處不在的戰(zhàn)略目標，提出了培養(yǎng)卓越教育管理者、配備優(yōu)秀師資隊伍、構建學院式教育體系、支持改進薄弱學校、提供世界一流課程、建立公平有效的問責制、提高資源利用效率七大戰(zhàn)略舉措[23]。這次改革的重心，仍然是聚焦如何讓薄弱地區(qū)、薄弱學校、普通家庭的學生接受卓越教育。英國的文法學校（grammar school）相當于公立“重點中學”，1998 年布萊爾政府以其“加劇階級分化和中產(chǎn)階級特權”為由而禁止開辦。但為了縮小地區(qū)差異，讓不同家庭背景的學生都可以接受卓越教育，特蕾莎·梅卻要求解禁文法學校，并使之成為包括學院制學校、自由學校在內(nèi)的多樣化學校系統(tǒng)中的重要類型。盡管該提案引來各方激辯，褒貶不一，但英國政府還是于2016和2017 年選出了12 個教育薄弱地區(qū)作為“機會區(qū)域”（Opportunity Areas），這些區(qū)域不僅得到了巨額撥款，而且獲得了一攬子教育項目的優(yōu)先選擇權。

英國基礎教育學校改進政策的演變，體現(xiàn)出決策漸進與思路創(chuàng)新相結合的特征。英國的意識形態(tài)領域一直存在著左翼和右翼兩股政治勢力，在這兩股力量的平衡與制約下，英國基礎教育學校改進政策呈現(xiàn)出一種漸進生成的進化式發(fā)展過程，能夠確保改進成果的持久延續(xù)。同時，無論哪個政黨執(zhí)政，英國基礎教育學校改進政策都不乏新目標和新思路。這種創(chuàng)新就是逼近普適價值來擺脫極端意識形態(tài)的糾纏，對原有政策進行揚棄和選擇，一切讓政策效益“說話”。早期的觀察者認為，英國保守黨政府和工黨政府的交替更迭，使得英國基礎教育改革政策不斷地變化而缺乏連貫性[24]185。這種情形現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了很大改變，沖突中的融合成為英國基礎教育學校改進政策的主流意識。如布萊爾政府的教育政策似乎是針對撒切爾政府的教育政策發(fā)難，但事實上，“工黨的教育改革盡管涉及各個方面，但仍然很強地延續(xù)著前保守黨的教育政策”[25]，甚至在學校私有化方面比保守黨政府走得更遠[26]127。又如保守黨卡梅倫聯(lián)合政府執(zhí)政時期頒布的教師政策，其中既有對前保守黨政府極端自由化政策的撥亂反正，但更多是對新工黨政府優(yōu)秀政策傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚。在教育日益主宰國力的今天，學校改進與教育秩序同樣重要，重新洗牌或者標新立異的教育政策必然導致學校改進的機會主義盛行。

二、英國基礎教育學校改進政策的啟示與借鑒

英國基礎教育學校改進政策囊括了教學政策、教師政策、經(jīng)費政策和管理政策四大范疇，它們構成了一個不可或缺并持續(xù)聯(lián)動的整體。即便是其中某個范疇的政策，如教師政策，都有相應配套的經(jīng)費政策、管理政策和質量政策。以下將從政策目標、教學政策、教師政策、經(jīng)費政策、管理體制、督導評估六個維度考察和分析英國基礎教育學校改進政策的內(nèi)容，并在動態(tài)比較中發(fā)現(xiàn)一些啟示和借鑒。

（一）關于政策目標

1.學校改進要以基礎教育為起點

戰(zhàn)略性和前瞻性是英國基礎教育學校改進政策的重要特點。從保守黨政府、新工黨政府到聯(lián)合政府，無論是考察競選綱領中辯論最為激烈的關鍵議題、政策目標的宣示次數(shù)、政策方案的數(shù)量比例，還是教育管理機構的分工改革，基礎教育無疑是英國教育改革和教育政策關注的重心。二戰(zhàn)之后，英國社會一直面臨著政治利益沖突、經(jīng)濟發(fā)展低迷、社會問題積壓、教育水平滑坡等問題。但在制定教育政策時，歷屆政府對英國社會的政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面進行了綜合、全局的考察與權衡，將基礎教育發(fā)展提升到事關政治穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、文化復興、終身教育體系建構以及國際競爭力增強的戰(zhàn)略高度，并予以思考與謀劃。這一方面反映出英國政府對基礎教育性質、地位、功能的戰(zhàn)略認識與高度重視，另一方面也能把各種教育政策統(tǒng)整在一個戰(zhàn)略框架內(nèi)，有利于教育事業(yè)的整體推進。

2.正確定位學校改進的政策目標

第一，強調(diào)均衡?；A教育是國民教育的基礎性工作，不僅關系到民眾特別是弱勢群體的根本利益和終身福祉，而且能夠可持續(xù)地保障國家發(fā)展所需優(yōu)質人才的供給。均衡發(fā)展是教育公平與教育效率之間的最佳結合點，理當是學校改進政策的首要目標。從英國學校改進的經(jīng)驗和教訓來看，基礎教育均衡發(fā)展要做到學校最基本的辦學條件、教師質量與分布、生源質量與分布、教育經(jīng)費供給、地區(qū)和學校管理水平，以及教育教學質量相對均衡。

第二，重視特色。特色是學校生存與發(fā)展的生命線。一是學校經(jīng)營行為要追求特色。創(chuàng)建特色是學校改進的有效途徑。英國的示范學校計劃通過學校合作互助來形成各自特色，實現(xiàn)了從局部效益到整體效益的轉變，為我國重點學校改造和薄弱學校改進提供了寶貴經(jīng)驗；二是學生發(fā)展標準要關注個性。為每個學生提供適合的教育才是最公平的教育。英國學校改進政策把學生的個性化發(fā)展需求放在首位，發(fā)揮了個性化教育的傳統(tǒng)優(yōu)勢，促進了人才培養(yǎng)體制的創(chuàng)新。

第三，追求效益。英國的學校改進經(jīng)過了從政府救助、學校幫扶到社會協(xié)力的發(fā)展歷程，這既是學校相關主體利益整合的現(xiàn)實需求，也是學校改進的未來趨勢。即便如英國這般經(jīng)濟相對發(fā)達的國家，政府的教育資源也是有限的，面對日益增長的多樣化教育需求，學校改進單純依靠政府或學校自身力量難以奏效，必須整合社會所有力量和資源。英國的諸多學校改進計劃都逐漸改變了政府或學校單一治理的局面，通過學校合作和校企聯(lián)盟等方式，在學校相關利益主體之間建立了廣泛的合作關系，從而提高了學校改進的整體效益。

（二）關于教學政策

1.課程設置做到統(tǒng)一性與靈活性相結合

20 世紀80 年代以前，英國是唯一沒有采用國家統(tǒng)一課程的歐洲國家。英國中小學擁有自定課程的權利，校本課程始終占據(jù)統(tǒng)治地位。尤其是20 世紀80 年代前十年間，鼓勵教師開發(fā)校本課程曾一度成為潮流[27]10-12。但這種多元化的校本課程導致了英國基礎教育的質量參差不齊，水平顯著下降。為了提高基礎教育質量，英國于1988 年頒布的《教育改革法》規(guī)定，中小學實施國家統(tǒng)一課程，并實行國家統(tǒng)一考試，英國中學生學業(yè)成績由此有了大幅度提高[28]5。但英國社會至今仍然存在著眾多爭論，教育界人士甚至批評國家統(tǒng)一課程會使教學脫離與現(xiàn)實生活和未來社會進步的聯(lián)系，必將使社會經(jīng)濟和民主社會結構遭受無法挽回的損失與破壞[29]199。由于國家統(tǒng)一課程提高了教師教學的要求和學生學習的標準，教師普遍承受著巨大的心理和工作壓力，致使師資流失現(xiàn)象非常嚴重；學生對統(tǒng)一課程沒有興趣，教師無能為力，只好選擇放棄，學生平等發(fā)展的目標無法實現(xiàn)。因此，英國政府從來沒有放棄對課程靈活性的要求。無論是1988 年頒布的《教育改革法》，還是1992 年發(fā)表的《教育白皮書》，都強調(diào)國家統(tǒng)一課程要有足夠的靈活性，允許學生以適合其需要的最佳速度發(fā)展。

2.教學模式做到標準化與個性化相結合

國家統(tǒng)一課程要求以分科課程、學科知識本位設計標準化教學，這與以綜合課程、學生需要本位設計的個性化教學存在很大差異。自實行國家統(tǒng)一課程政策以來，英國的基礎教學模式實現(xiàn)了從兒童需要中心到學科知識中心的轉變，教師教學從自主自治轉向目標導向，教學組織形式從活動教學、小組教學、個別教學向課堂教學、全班教學、班級授課制回歸。尤其是1999 年《國家讀寫教學策略》和《國家算術教學策略》頒布之后，標準化教學模式得到了進一步強化，個性化教學模式受到了進一步限制。時至今日，在英國的中小學仍然是標準化教學模式占據(jù)學校教學的主導地位。我們應客觀地看待英國對標準化教學模式的執(zhí)著堅守。

（三）關于教師政策

1.確立教師專業(yè)標準

教師專業(yè)標準是選拔教師的依據(jù)、培訓教師的指南、評價教師的尺度和促進教師有效工作的重要機制。20 世紀80 年代，英國開始著手制訂教師專業(yè)標準。經(jīng)過不斷地修訂和完善，2007 年9 月，英國正式頒布了《教師專業(yè)標準框架》。該標準對教師在不同職業(yè)階段所應具備的素質提出了相當嚴格和細致的要求，具有非常強的可操作性。我國的相關政策法規(guī)規(guī)定了教師的專業(yè)標準，尤其是2002 年教育部發(fā)布的《關于積極推進中小學評價與考試制度改革的通知》，具體提出了教師評價指標體系。比較而言，我國的教師職業(yè)標準應注重教師職業(yè)生涯發(fā)展，體現(xiàn)標準的底線性、整體性、動態(tài)性、層次性的特點；強調(diào)教師有助于學生有效學習知識和技能發(fā)展；重視教師的交流、反思、合作意識和終身學習的能力；強調(diào)教師理解和尊重學生，以及為家長和學生提供優(yōu)質服務的意識；要增強評價標準的可操作性。

2.促進教師專業(yè)發(fā)展

教師的專業(yè)化水平作為學校改進最重要的影響因素，決定著學生的成就和整個學校的教育質量。歷屆英國政府都很關注師資水平問題。英國教師專業(yè)化發(fā)展政策體現(xiàn)出三個方面的特點:一是強調(diào)從經(jīng)驗反思中建構教師的專業(yè)內(nèi)涵。英國的許多教師政策都強調(diào)教師專業(yè)發(fā)展要以經(jīng)驗為基礎，引導或協(xié)助教師針對所獲得的經(jīng)驗進行愈來愈高層次的反思；二是強調(diào)在實踐合作中提高教師的專業(yè)化水平。英國推行的強弱聯(lián)合的學校幫扶政策，為教師在實踐中提高專業(yè)化水平提供了切實可行的經(jīng)驗。具體包括建立教師定期交流機制，采取一系列優(yōu)惠政策加大流動力度；通過舉辦論壇、網(wǎng)絡溝通、現(xiàn)場示范、臨床診斷等方式，可持續(xù)地傳播和推廣學校教學及管理經(jīng)驗；三是強調(diào)在透明交流中增強教師評價的有效性。20 世紀90 年代初以來，英國開始推行新的教師評價政策，整個評價過程包括評價者與教師事先見面、評價者課堂聽課、教師自我評價、評價者與教師深度面談、評價者與教師共同商定評價報告等。教師的責任感因此得到加強，在很大程度上促進了教師專業(yè)化發(fā)展水平。

（四）關于經(jīng)費政策

1.建立公平的教育經(jīng)費分配制度

20 世紀80 年代，面對教育需求的增長和財政供給的不足，1988 年頒布的《教育改革法》，其政策目標之一就是提高教育經(jīng)費的使用效率。保守黨政府的政策主要包括：一是每所學校的學生數(shù)與教育經(jīng)費直接掛鉤，主要通過公式撥款（Formula Funding）分配學校教育經(jīng)費；二是地方教育當局把學校大部分預算經(jīng)費的使用權授予學校，擴大學校的經(jīng)費使用和管理權；三是直接撥款公立學校的教育經(jīng)費由中央政府全額下?lián)?，一切支出均由學校自主管理。這些政策迫使學校開始在經(jīng)費使用上更關注成本效益[30]，確實提高了教育效率，但在一定程度上也影響了教育公平。為此，新工黨政府于1998年頒布了《學校標準與框架法案》，在“公立學校財政”部分制定了新的基礎教育經(jīng)費政策，體現(xiàn)出對教育公平的追求。新工黨政府要求中央政府在確定轉移支付時必須充分考慮特殊教育需要的費用；要求地方教育當局必須優(yōu)先考慮經(jīng)費困難的學校，并在支持計劃中注明所占金額；要求地方教育當局在設計地方撥款公式時必須有反映處境不利學生的指標?；A教育的性質決定了市場介入是有限的，政府的基本責任和主要政策目標應該是最大限度追求教育經(jīng)費分配公平。

2.提高教育經(jīng)費的使用效率

新工黨政府上臺后，在增加教育投入的同時開始注重提高教育經(jīng)費的使用效率。如規(guī)定學校預算的增長不能低于國家教育公式支出的增長；為學校預算總額不足的地方教育當局設立最低學校預算標準；地方教育當局集中管理費用的增長不能高于學校預算的增長等。保守黨政府也認為，地方教育當局集中留用的費用過多是造成教育經(jīng)費用途不明、使用效率偏低的重要原因。1998 年頒布的《學校標準和框架法案》，要求將大部分直接撥款學校轉變?yōu)榛饘W校，并允許這兩類學校有權獲得100%的預算授權；規(guī)定地方教育當局扣除履行法定職責所需的預算經(jīng)費后，其余經(jīng)常性開支的預算要全部授權給學校并由學校自主支配[31]。改進經(jīng)費的分配結構和管理模式，提高經(jīng)費的使用效率是大勢所趨，目的是更好地實現(xiàn)教育公平。

3.完善教育經(jīng)費的監(jiān)督咨詢機制

校長們面對政府要求提高教育質量的持續(xù)施壓，開始強烈關注政府教育投入的公平性[32]。新工黨政府認為，撥款信息公開透明既有利于實現(xiàn)教育資源配置公平，也有利于監(jiān)督和提高教育資源的使用效率。1998 年頒布的《學校標準和框架法案》，在原來要求政府公開教育財政信息的基礎上，進一步要求政府公開撥款過程和程序，以便讓公眾監(jiān)督教育經(jīng)費分配的公平性。具體措施就是修改了教育公式支出的計算公式，使之更清晰地體現(xiàn)各類學生有權得到的撥款數(shù)額。2002 年頒布的《教育法》明確規(guī)定，地方教育當局必須在轄區(qū)內(nèi)建立一個名為學校論壇（School Forum）的機構，代表所轄學校的董事會和校長向地方教育當局提出學校預算的咨詢和建議；地方教育當局必須就重大教育財政問題向學校論壇征求意見；教育大臣在審批地方教育當局的學校財務管理方案、預算報告時，也要充分聽取學校論壇的意見。只有提高政府撥款信息的透明度，才能保證教育經(jīng)費分配的客觀與公平，才能督促政府和學校更有效地使用教育資源，并承擔起相應的責任。

（五）關于管理體制

1.政府在學校改進中起主導作用

自1988 年《教育改革法》強化了中央政府的權力之后，英國中央政府對基礎教育的直接干預明顯增多和加強。盡管如此，其管理職能還是根據(jù)形勢發(fā)展需要不斷進行調(diào)整。例如，聯(lián)合政府對教育標準局的監(jiān)督評估職能進行了重新定位：優(yōu)秀學校將不必接受它的例行審查，除非有跡象顯示該學校出現(xiàn)質量下滑現(xiàn)象；它以后將重點關注薄弱學校改進[33]。其中特別值得思考的是，英國基礎教育的領導權在中央、地方和學校三者之間進行多次調(diào)整后，地方政府及其教育行政部門已陷入可有可無的窘境?！皞惗靥魬?zhàn)計劃”的成功經(jīng)驗表明，管理的本質不是外在權力的展示，而是內(nèi)在服務意識的體現(xiàn)。倫敦地方教育行政部門在學校改進中踐行了服務職責，因而尋找和彰顯了其存在的價值。

2.社會力量深度介入學校改進

每所學校都辦在特定的區(qū)域，其存在價值明顯具有區(qū)域性特點，因而促進學校改進是一定區(qū)域內(nèi)所有社會主體的神圣職責。基礎教育的管理權限基本上定位在地方，基礎教育學校對地方的依賴性越來越大，因此完全有必要構建一個社會力量共同參與的學校治理格局。從英國基礎教育學校改進政策來看，政策目標上強調(diào)社會力量的利益需求，政策制定上邀請社會力量參與協(xié)商，政策實踐上放權社會力量直接經(jīng)營和管理學校，政策效果上突出社會力量的監(jiān)督評估，英國政府越來越重視社會力量在學校改進中的地位和作用。除了傳統(tǒng)的經(jīng)費分擔之外，英國社會力量介入學校改進的方式還出現(xiàn)了兩種新類型：一是通過直接經(jīng)營學校表達和實現(xiàn)自己的利益訴求；二是通過構建現(xiàn)代信息網(wǎng)絡督導評估學校改進的過程和結果。

3.提高校長在學校改進方面的專業(yè)化水平

以擴大學校自主權、提高教育質量為主要內(nèi)容的學校改進政策對校長角色提出了挑戰(zhàn)，英國政府開始重視校長的選拔與培訓。1997年出臺的國家校長專業(yè)資格審定制度（NPQH），標志著英國校長培訓走向系統(tǒng)化和制度化。2002 年，《教育法》開始把國家校長專業(yè)資格審定的資格證書正式列為校長法定的必備條件。2004 年修訂的《國家校長標準》從六大關鍵領域規(guī)定了校長必備的知識、能力、專業(yè)品質，以及校長發(fā)揮核心作用所需采取的行為?！秶倚ｉL標準》不僅用以招聘校長，而且用以評估校長績效，指導校長專業(yè)行為。同時，英國還制定了校長專業(yè)化培訓政策。按照1998 年《教師面臨變革的挑戰(zhàn)》提出的設想，2001 年英國成立了國家學校領導學院（NCSL）。它既是校長培訓和管理的專門機構，也是校長專業(yè)資格的認證機構。該學院設計了“學校領導者發(fā)展框架”，對新任校長、學校領導團隊、富有經(jīng)驗校長和顧問校長進行系統(tǒng)培訓，注重培訓學校領導者在戰(zhàn)略規(guī)劃、組織、教育教學、人際關系等方面的技能。培訓課程既包括具有適應性的課程，又有針對特殊學校情境的課程。布萊爾稱它“在改變學校戰(zhàn)略，提高教育質量中扮演了關鍵角色”[34]。另外一個值得注意的政策現(xiàn)象是，鑒于學科領導人的地位日益重要，英國政府于1998年頒布了《學科領導人國家標準》。學科領導人在我國的學校稱為“教研組長”。教研組是學校專門從事教學、教研及其管理的機構，是教師專業(yè)發(fā)展的重要基地。教研組長是學校教學工作的經(jīng)歷者、組織者和管理者，對其素質的要求必須高標準。

（六）關于督導評估

1.訂立和完善全國統(tǒng)一的督導評估指標

訂立全國統(tǒng)一的督導評估標準是英國加強教育質量監(jiān)控的主要體現(xiàn)。符合實際、切實有效的督導評價指標，對學校改進具有重要意義。2010 年，英國在整合原有標準的基礎上頒布了一套最新的學校督導評價標準《學校督導評價指標：英國學校督導指南和等級分類說明》[35]，其核心部分就是《普通中小學校督導評價指標》。對比我國現(xiàn)有學校的評價指標考察英國學校的督導評價標準，會得出一些有益啟示：打破督導評估標準的地域區(qū)分局面，制定統(tǒng)一的國家標準；督導評估的重點要從學校硬件建設轉移到內(nèi)涵發(fā)展；督導評估要關注學校的整體效能，包括學校領導管理效能、學校教育效能和學生學習效能；把“學生的成績與發(fā)展”設計為學校督導評估的核心指標；將“學校注重與社區(qū)、校外機構和家長合作”納入學校督導評估的重要指標；言簡意賅地描述指標，盡量增加定量規(guī)定。

2.建立開放式和全員式的督導評估體系

目前，英國已經(jīng)建立起一個以學校自我評價為核心，開放式、全員式的督導評估體系。從國家層面的督導評估來看，原皇家督學處改為教育標準局，統(tǒng)管全國學校督導工作，其成員包括首席皇家督學、皇家督學和首席皇家督學任命的補充督學（Additional Inspectors）；從學校層面的督導評估來看，原皇家督學和地方督導隊伍改為注冊督學及其帶領的督導隊伍，其成員包括注冊督學（Registered Inspectors）、督導小組（Team Inspectors）和在全國范圍內(nèi)招聘的外行督學（Lay Inspectors）?？傮w來看，英國的督導評估體系由三類主體的督導評估構成：一是國家督導，即由教育標準局組織領導、注冊督學和督導小組實施的國家督導評估；二是學校評價，即學校校長和教師對學校內(nèi)部進行的自我評價；三是社會督導，即社會力量利用媒體或網(wǎng)絡技術進行的學校督導評估。這種督導評估體系既能“督教”也能“督政”，從而為英國學校教育質量的持久性提高創(chuàng)造了有利條件。

3.推行自我評價方法和增值評價模式

從英國教育標準局相繼頒布的《2003 年的督導大綱》《每個孩子都重要：學校督導框架》《與學校建立一種新型關系：通過學校自評提高學校效能》等政策文件來看，英國學校督導評估的重心已從重視外部督導評估轉向了強化學校自我評價，學校由此獲得了評價、發(fā)展與改進的原動力，有助于學校發(fā)展計劃的合理制定和順利實施。增值評價是以學校教育活動對學生預期成績的增值為評價標準的一種發(fā)展性學校評價模式，可以有效地引導學校從重視投入轉向重視過程，從重視生源轉向注重培養(yǎng)，從片面關注教育結果轉向關注教育全過程。英國政府從2006 年起在全國推行多元增值評價模式[36]，并將增值評價指標作為一項重要的創(chuàng)新性指標納入現(xiàn)有的評價指標體系中，蘭開夏郡就是運用增值評價模式的典范。研究和實踐證明，增值評價在改進薄弱學校、創(chuàng)建學校特色、促進學校均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，是政府改進督導評價方法的較為理想的一個選擇。

4.確立薄弱學校標準和強化教育問責制

英國基礎教育學校改進的重點在于薄弱地區(qū)和薄弱學校，這就首先需要對薄弱地區(qū)和薄弱學校有一個相對恒定、具體量化、權威的鑒別標準。1997 年發(fā)布的《追求卓越的學校教育》白皮書規(guī)定，義務教育階段結束時的8 個方面評估結果落后于全國平均標準的學校即為薄弱學校，薄弱學校相對集中的地區(qū)即為教育薄弱地區(qū)[37]。根據(jù)該標準，英國政府推行了層層教育問責制。英國學校改進的壓力主要來自政府對學校實行“點名即恥辱”的策略，即向社會公布國家督學的報告；向全國公開宣布失敗學校的名字；關閉失敗學校與地方教育局；實行教師績效工資制；公布學校的統(tǒng)考排行榜等[38]45-177。英國政府還采用學校更名、重新招聘校長和全體教師等強硬措施直接對失敗學校進行干預，同時對優(yōu)秀地區(qū)的教育當局、優(yōu)質學校、杰出校長和教師實行重獎。

三、結語

基礎教育是國民教育的奠基性工程，也是利益分化與矛盾最集中的領域。20 世紀80 年代以來，世界各國基礎教育的改革戰(zhàn)略都在于學校改進，為此開展了積極的理論研究和實踐探索。政府對學校改進的管理和規(guī)范主要是通過制定和實施相關教育政策來實現(xiàn)的。學校改進政策是學校改進的重要制度保障，在學校改進中發(fā)揮著重要的導向和調(diào)控作用。世界各國在學校改進中都注重相關教育政策的研究與制定。從國際視野來看，率先倡導學校改進的國家如英國、美國等，均制定和實施了系統(tǒng)而連續(xù)的學校改進政策，并且取得了相當顯著的政策成效。但是，學校改進不只是學校層面的改革，它是為了提高學校教育教學質量而整體提升學校系統(tǒng)的變革能力，以及改善學校系統(tǒng)的內(nèi)外條件所進行的系統(tǒng)、持續(xù)、有計劃的變革過程，涉及學校內(nèi)外環(huán)境的各種要素，常常受制于一個國家的政治、經(jīng)濟、文化及歷史傳統(tǒng)。尤其是相關教育政策不可避免地帶有一個國家特定的政治屬性和社會屬性。因此，學習和借鑒英國學校改進政策應該基于中國國情和教育現(xiàn)實，深度挖掘英國學校改進政策中具有普適性的積極因素，探索具有中國特色的學校改進政策的思維方式和實踐模式。