黃 茂 欽

(西南政法大學 經(jīng)濟法學院，重慶 401120)

目前，我國尚處于統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段，在此期間，仍然需要“堅持常態(tài)化防控和局部應急處置有機結(jié)合”[1]。就疫情防控背景下的經(jīng)濟治理問題進行學理研究，對于把握此類特殊社會環(huán)境中的經(jīng)濟運行規(guī)律和經(jīng)濟法治運行規(guī)律具有重要的現(xiàn)實意義。經(jīng)濟學界已對新冠肺炎疫情對我國的經(jīng)濟影響及其相關對策、新冠肺炎疫情下各國的經(jīng)濟應對政策等問題進行了較為廣泛的研究[2-5]，法學界已從法理學、民法學、行政法學、社會法學、經(jīng)濟法學等角度探討了疫情防控中的各類法律問題[6-10]，形成了一系列富有價值的研究成果。但與此同時，各學科基于自身的理論資源對疫情防控中的經(jīng)濟社會問題進行研究仍然有較大的空間。本文擬就“疫情防控背景下經(jīng)濟治理的軟法方案”這一議題從場域、問題與應對三個方面進行探討，以期能對疫情防控這一特定背景下的經(jīng)濟治理軟法方案進行學理性的呈現(xiàn)，以對經(jīng)濟治理軟法方案如何應對疫情防控的需求提供一個有益的參考。

一、當下經(jīng)濟治理軟法方案的疫情防控場域

(一)防疫情勢引致經(jīng)濟治理場域發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化

自新冠肺炎疫情波及全球以來，各國的經(jīng)濟治理場域均在應對疫情的過程中發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。這一結(jié)構(gòu)性變化的實質(zhì)是，疫情發(fā)生之前既有的調(diào)整經(jīng)濟運行中各種社會關系的慣習或組織規(guī)則已不能有效解決疫情時期的資源配置和利益協(xié)調(diào)問題，疫情因素已經(jīng)融入疫情防控背景下政府、社會組織、市場主體等各類經(jīng)濟運行參與者在處理彼此之間關系、實現(xiàn)資源配置時所形成的網(wǎng)絡即場域[11]之中。場域的結(jié)構(gòu)性變化引致場域中制度系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性變化。我們可以看到，新冠肺炎疫情發(fā)生后，各地法院的裁判者在面對“疫情”這一不可抗力因素所引發(fā)的合同糾紛時“運用實踐智慧完成規(guī)范續(xù)造，以追求良好的裁判結(jié)果”[7]，或者是在以疫情防控為中心的緊急狀態(tài)下各國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)通過“聲明(statement)”或“指引(guidance)”來表明其態(tài)度和對企業(yè)的合作行為進行業(yè)務指導[10]，抑或是在推進應急財政支出法治化進程時“給予應急財政支出特定情況下的靈活設定”[12]，等等。

上述場域中制度變化的深層經(jīng)濟邏輯是:一方面，新冠肺炎疫情發(fā)生后市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用的方式發(fā)生了改變；另一方面，為滿足特殊時期的防控或應急需要，政府也以不同于疫情發(fā)生之前的作用方式在資源配置中發(fā)揮著應有的作用。就此而言，各國政府(或相關國際組織)均推出了各自獨特的應急措施來實現(xiàn)疫情防控期間的經(jīng)濟紓困，或者是推進后疫情時期的經(jīng)濟恢復，以在特殊時期發(fā)揮資源配置的積極作用。例如，美國通過《冠狀病毒援助、救濟和經(jīng)濟安全法案》(簡稱《CARES 法案》)和一系列貨幣政策、財政政策[4]對疫情下的企業(yè)和居民給予紓困；日本根據(jù)“新冠肺炎疫情相關的緊急對策”向農(nóng)林漁業(yè)從業(yè)者提供農(nóng)林漁業(yè)安全網(wǎng)資金，以幫助相關從業(yè)者的經(jīng)營活動保持穩(wěn)定[13]；東盟各國政府通過東盟峰會制定《東盟總體復蘇框架及其行動計劃》，以此加快實施后疫情時期的經(jīng)濟復蘇計劃[14]；等等。

與此同時，我國也形成了新冠肺炎疫情這一特殊時期政府推行經(jīng)濟政策的特別場域。具體來看，特別場域的形成及其樣態(tài)可以根據(jù)疫情防控的發(fā)展形勢概括為兩個。第一個為發(fā)展任務異常艱巨的場域，該場域中的整體性應對方案以2020年《政府工作報告》為其標志。根據(jù)該《政府工作報告》，在疫情防控常態(tài)化前提下，政府的工作重點聚焦在集中精力抓好復工復產(chǎn)復商復市，通過“以保(保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn))促穩(wěn)”，力求將疫情造成的損失降到最低，切實保障經(jīng)濟運行穩(wěn)定[15]。第二個為鞏固拓展疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展成果的場域，該場域中的整體性應對方案以2021年《政府工作報告》為其標志。根據(jù)該《政府工作報告》，在堅持常態(tài)化防控和局部應急處置有機結(jié)合的前提下，政府的工作重點著力于“更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，扎實做好‘六穩(wěn)’工作、全面落實‘六?！蝿?，科學精準實施宏觀政策，努力保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”[1]。

可見，為實現(xiàn)防控疫情和穩(wěn)定經(jīng)濟的目標，各國和各地區(qū)均借助于各類軟法方案來解決非常時期的經(jīng)濟治理問題，經(jīng)濟治理場域發(fā)生了政府主導下的非常規(guī)資源配置的結(jié)構(gòu)性變化。

(二)防疫背景下經(jīng)濟治理軟法方案的生成

防疫背景下經(jīng)濟治理軟法方案是指為確保特殊時期資源配置的有效性而制定和實施的各類滿足應急性處置或常態(tài)化防控需要的組織規(guī)則。在全面依法治國的背景下，此類軟法性質(zhì)的組織規(guī)則也應遵循法治精神，在法治的框架內(nèi)運行，從而使疫情防控場域中的經(jīng)濟制度更加成熟、更加定型，確保疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展中各項事務治理的“系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性”[16]。

通過考察疫情防控措施啟動以來經(jīng)濟治理中的軟法方案可知，此類“效力結(jié)構(gòu)未必完整，無須依靠國家強制力保障實施，但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范”[17]按照其發(fā)揮作用的場域，總體上可劃分為以下兩種類型。

其一，市場規(guī)制場域中應對疫情防控的軟法治理規(guī)范。此類軟法治理規(guī)范因應對疫情防控時期市場規(guī)制的需要而生成，大致包括:(1)非常規(guī)的市場準入類軟法規(guī)范，如《浙江省緊急防護民用口罩生產(chǎn)指南(暫行)》(2020年頒行)，使浙江省企業(yè)在防疫緊急時期經(jīng)獲準可生產(chǎn)口罩這一短缺醫(yī)療物資；(2)非常規(guī)的市場主體保護類軟法規(guī)范，如《商務部等6部門關于支持線下零售、住宿餐飲、外資外貿(mào)等市場主體紓困發(fā)展有關工作的通知》(商財函〔2021〕442號)在支持企業(yè)紓困中發(fā)揮了積極的作用；(3)非常規(guī)的消費保護類和質(zhì)量管理類軟法規(guī)范，如鎮(zhèn)江市消協(xié)發(fā)布的《關于做好疫情防控時期消費者權益保護工作的指導意見》(2020年頒行)和國家衛(wèi)健委發(fā)布的《關于進一步做好冷鏈食品追溯管理工作的通知》(2020年頒行)，其在疫情防控時期對保護消費者權益和確保食品質(zhì)量安全發(fā)揮了積極的作用。(4)非常規(guī)的競爭類軟法規(guī)范，如黑龍江省市場監(jiān)管局在防疫緊急時期發(fā)布的《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處不正當競爭行為的指導意見》(2020年頒行)，以此維護市場競爭秩序。

其二，宏觀調(diào)控場域中應對疫情防控的軟法治理規(guī)范。此類軟法治理規(guī)范因應對疫情防控時期宏觀調(diào)控的需要而生成，大致包括:(1)非常規(guī)的財政領域軟法規(guī)范，如國家財政部發(fā)布的《關于調(diào)整〈新冠肺炎疫情相關租金減讓會計處理規(guī)定〉適用范圍的通知》(財會〔2021〕9號)，以助力企業(yè)租金減免政策落地和減輕企業(yè)負擔；(2)非常規(guī)的稅收領域軟法規(guī)范，如國家稅務總局發(fā)布的《新冠肺炎疫情防控稅收優(yōu)惠政策指引》(2020年頒行)，以助力緩解防疫時期企業(yè)的經(jīng)營困難；(3)非常規(guī)的金融領域軟法規(guī)范，如中國人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯局等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步強化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》(銀發(fā)〔2020〕29號)，以發(fā)揮金融對疫情防控工作和實體經(jīng)濟的支持作用；(4)非常規(guī)的價格領域軟法規(guī)范，如在國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關于切實做好新冠疫情防控期間重要生活物資保供穩(wěn)價工作的通知》之后，各地通過頒布實施《關于做好疫情防控期間價格異動應急處置工作的通知》或《新冠肺炎疫情防控期間重要生活物資保供穩(wěn)價實施方案》來保證防疫時期重要生活物資供應充足、價格平穩(wěn)。

二、防疫中經(jīng)濟治理軟法方案面對的現(xiàn)實問題

(一)防疫中經(jīng)濟治理軟法方案的樣態(tài)——從應急性調(diào)制到常態(tài)化調(diào)制

正如有學者所言，新冠肺炎疫情引發(fā)了一系列的制度變遷，在此過程中各種行為規(guī)則和治理技術有的是暫時性的措施，有的則會延續(xù)下去，會對經(jīng)濟運行產(chǎn)生長遠的影響[6]。進一步來看，作為暫時性措施的經(jīng)濟治理軟法方案應遵循應急法治的原則，而作為長久穩(wěn)定措施的經(jīng)濟治理軟法方案則應遵循常態(tài)化時期的法治原則。

1.防疫中經(jīng)濟治理軟法方案的應急性調(diào)制樣態(tài)

在防疫中具有應急性調(diào)制樣態(tài)的經(jīng)濟治理軟法方案呈現(xiàn)出鮮明的時空特點，這一特點在我國和其他國家的相關軟法規(guī)范中均有所體現(xiàn)。

具體來說，應急性調(diào)制樣態(tài)就是在特定的時間和空間范圍內(nèi)由政府采取經(jīng)濟調(diào)制措施的樣態(tài)。例如疫情發(fā)生后，法國宣布處于抗疫“戰(zhàn)時狀態(tài)”，實施15天“封城”措施并關閉歐盟和申根區(qū)邊境30天；意大利宣布進入為期6個月的緊急狀態(tài)，各地政府在抗疫時可跳過煩瑣步驟；葡萄牙宣布實行為期15天的全國緊急狀態(tài)以應對新冠肺炎疫情；等等[18]。相較而言，我國由“迅即應對突發(fā)疫情”到“取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果”共經(jīng)歷了四個階段(1)這四個階段分別是:第一階段為“迅即應對突發(fā)疫情”階段(2019年12月27日至2020年1月19日)，第二階段為“初步遏制疫情蔓延勢頭”階段(2020年1月20日至2月20日)，第三階段為“本土新增病例數(shù)逐步下降至個位數(shù)”階段(2020年2月21日至3月17日)，第四階段為“取得武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)決定性成果”階段(2020年3月18日至4月28日)，參見中華人民共和國國務院新聞辦公室.抗擊新冠肺炎疫情的中國行動[EB/OL]. (2020-06-07)[2021-08-11].http:∥www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/42313/43142/index.htm.，自第五階段(2)第五階段為“全國疫情防控進入常態(tài)化” 階段(自2020年4月29日至今)，參見中華人民共和國國務院新聞辦公室.抗擊新冠肺炎疫情的中國行動[EB/OL]. (2020-06-07)[2021-08-19].http:∥www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/42313/43142/index.htm.開始全國疫情防控進入常態(tài)化[19]，前四個階段經(jīng)濟治理軟法方案呈現(xiàn)出舉國全面抗疫的應急性調(diào)制樣態(tài)。

值得注意的是，我國抗疫過程中的應急性調(diào)制呈現(xiàn)為2020年的全面應急性調(diào)制和防疫常態(tài)化之后的局部應急性調(diào)制。其中，在2020年的全面應急性調(diào)制期間，政府采取了一系列超常規(guī)舉措，以“戰(zhàn)時狀態(tài)”落實疫情防控工作。例如，市場監(jiān)管部門加大重點商品價格監(jiān)管力度和產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管力度[20]，國家開發(fā)銀行發(fā)放疫情防控應急貸款、建立疫情防控應急融資服務機制以支持疫情防控[21]，等等。隨著全國疫情防控進入常態(tài)化，局部應急性調(diào)制存在于特定時期局部的防疫工作中。無論是全面應急性調(diào)制還是局部應急性調(diào)制，其間在準入、消費、競爭、財稅、金融、產(chǎn)業(yè)等領域采取的經(jīng)濟治理軟法方案均應符合應急法治原則，各級政府頒行的應急性經(jīng)濟治理軟法規(guī)范在其依據(jù)、主體、方式與程序等方面均應符合基本的法治要求[8]。

2.防疫中經(jīng)濟治理軟法方案的常態(tài)化調(diào)制樣態(tài)

在防疫常態(tài)化背景下，具有常態(tài)化調(diào)制樣態(tài)的經(jīng)濟治理軟法方案已成為當下全球風險社會中以穩(wěn)定而可預期的經(jīng)濟治理措施常態(tài)化地應對不確定疫情的制度方案。

事實上，我國在官方語言中使用的“常態(tài)化防控”這一表述本身及其相應的軟法規(guī)范就是一種典型的“地方性知識”——說明我國在疫情防控背景下已將防疫作為一個“常數(shù)”融入了經(jīng)濟領域軟法治理規(guī)范的運行和解決具體經(jīng)濟問題的樣態(tài)中。從當前的實踐來看，常態(tài)化調(diào)制樣態(tài)的經(jīng)濟治理軟法方案總體上體現(xiàn)為三個維度的基本內(nèi)容。

第一，防疫中經(jīng)濟治理軟法方案是一個由頂層設計統(tǒng)領的雖分散但具有內(nèi)在統(tǒng)一性的規(guī)范體系。這方面的典型例證是，在防控工作已從應急狀態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)化狀態(tài)之后，國務院聯(lián)防聯(lián)控機制通過《國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制關于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導意見》[22]來落實常態(tài)化防控的決策部署。在這一頂層設計的指導之下，各級政府部門實施常態(tài)化防控的各項經(jīng)濟措施。

第二，防疫中經(jīng)濟治理軟法方案具有鮮明的回應性特征和以結(jié)果為指向的特征。這方面的典型例證是，無論是以軟法規(guī)范來保障防疫用品的質(zhì)量安全[23]，還是以軟法規(guī)范來簡化疫情期間相關租金減讓的會計處理以減輕企業(yè)負擔[24]，抑或是以軟法規(guī)范來加強冷鏈食品的質(zhì)量管理[25]，均體現(xiàn)了軟法規(guī)范對具體經(jīng)濟治理問題的回應和致力于實現(xiàn)經(jīng)濟安全、經(jīng)濟效率等具體目標，體現(xiàn)了以結(jié)果為指向[26]的特征。

第三，防疫中經(jīng)濟治理軟法方案需要以有效的運行機制來保障實施。就此而言，國務院和各地的聯(lián)防聯(lián)控機制構(gòu)建了包括市場規(guī)制部門和宏觀調(diào)控部門在內(nèi)的多部門聯(lián)合聯(lián)動、有機合作的疫情防控工作保障機制[27]，確保了各級各類經(jīng)濟治理軟法方案在疫情防控中能夠有效發(fā)揮其各自的作用。

(二)防疫中經(jīng)濟治理軟法方案存在的問題——基于法律理性尺度的檢視

作為現(xiàn)代社會中參與公共治理的一類重要的法律制度，軟法規(guī)范的制定和實施也應當具備法律的理性內(nèi)核。若以法律的理性尺度來考察防疫中經(jīng)濟治理軟法方案的運行狀態(tài)，有助于更好地發(fā)現(xiàn)問題，完善制度。

1.防疫中經(jīng)濟治理軟法方案的形式理性檢視

現(xiàn)實中疫情防控涉及經(jīng)濟治理的各個領域，例如市場監(jiān)管、財政、稅收、金融、價格、產(chǎn)業(yè)等領域，這從聯(lián)防聯(lián)控機制的運行中即可看出?？梢?，確保防疫中經(jīng)濟治理軟法方案在系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性和可操作性等方面具備形式理性具有十分重要的意義。若以形式理性的尺度檢視防疫中經(jīng)濟治理軟法規(guī)范的運行狀況，可發(fā)現(xiàn)其尚存若干可以改進的空間。

其一，從系統(tǒng)性標準來看，目前我國所構(gòu)建的應急法律體系已經(jīng)具有一定的基礎，在疫情防控中發(fā)揮了積極的作用，但經(jīng)濟領域仍然存在應急法律規(guī)范不夠健全、相對分散、不夠統(tǒng)一等問題[8]。這既需要增強經(jīng)濟領域應對疫情防控的軟法規(guī)范的系統(tǒng)性，也需要提升經(jīng)濟領域軟法與硬法兩個方面的系統(tǒng)性，由此才能更好地為實現(xiàn)防疫工作的統(tǒng)籌和聯(lián)動提供法律依據(jù)。

其二，從規(guī)范性標準來看，軟法規(guī)范體現(xiàn)了其對受制主體行為模式和預期約束效果的規(guī)范化設計。以疫情防控中財政領域軟法規(guī)范的實施效果為例可以看出，目前粗放型的應急財政制度條文中關于應急事權和財權的規(guī)定詳略失衡，應急財政支出制度的設計顯得較為單薄，難以對突發(fā)事件中的支出責任形成有效回應[12]。這就表明，防疫中經(jīng)濟治理軟法的規(guī)范性有待增強。

其三，從協(xié)調(diào)性標準來看，由《突發(fā)事件應對法》確立的應急管理體制(3)《突發(fā)事件應對法》第4條規(guī)定:國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。在防疫工作中發(fā)揮了重要的作用，但實踐中仍然存在綜合與專業(yè)、牽頭與支撐關系不明確、部門之間職責界限不清、聯(lián)動協(xié)調(diào)機制不暢等問題[28]。這就反映出面對防疫這樣的特殊公共治理問題，需要加強相關制度對治理主體及其權責等的規(guī)范，同時應注重經(jīng)濟法、行政法、社會法等各領域制度之間的協(xié)調(diào)性。

其四，從可操作性標準來看，防疫工作中雖然借助一系列軟法規(guī)范對治理主體和市場主體給予了具體的行為指導，但現(xiàn)實中仍然存在可操作性的模糊空間。以防疫中的反壟斷問題為例，各國反壟斷當局通過明確疫情防控期間反壟斷的總體要求、確立反壟斷法分析的特別標準、引入緊急狀態(tài)下的業(yè)務指導機制等途徑[10]來增強制度的可操作性。具體到我國包括反壟斷在內(nèi)的經(jīng)濟治理軟法規(guī)范，其在實體和程序維度均有可操作性的提升空間。

2.防疫中經(jīng)濟治理軟法方案的實質(zhì)理性檢視

無論是在之前的全面應急處置時期，還是在常態(tài)化防控和局部應急處置相結(jié)合時期，防疫中的經(jīng)濟治理軟法方案均有其獨具內(nèi)涵的實質(zhì)理性。更進一步講，此類軟法規(guī)范所具有的實質(zhì)理性體現(xiàn)在安全、公平、效率、民主等基本價值維度方面。若以此實質(zhì)理性的尺度檢視防疫中經(jīng)濟治理軟法規(guī)范的運行狀況，可發(fā)現(xiàn)其存在若干可以完善之處。

首先，以“安全”這一價值尺度來看，“人的生命高于一切”[19]實際上已表明在面對生命安全和身體健康與經(jīng)濟利益之間的抉擇時，治理主體的立場是將安全價值放在首位的。與此同時，還應進一步看到，鑒于“疫情的長期存在，國家治理思路應當從注重增長思維轉(zhuǎn)向注重底線思維”[28]，為經(jīng)濟領域的軟法規(guī)范當然也包括硬法規(guī)范在內(nèi)，預留足夠的強化安全價值的制度空間實屬必要。

其次，以“公平”這一價值尺度來看，在確保安全價值得以實現(xiàn)的基礎上，應考慮公平價值在應急性調(diào)制或常態(tài)化調(diào)制中的重要性。以財政領域軟法規(guī)范為例，我國在面對新冠肺炎疫情的沖擊時，財政雖然具備增加一定赤字和杠桿的能力，可借助財政政策來維系防疫物資和基本生活物資配置的公平性，但財政擴張的空間實際上已經(jīng)非常有限，這就需要在實施擴張性財政政策的過程中遵循審慎性原則，防止財政風險超越臨界點[29]而影響公平價值的實現(xiàn)。

再次，以“效率”這一價值尺度來看，在疫情防控的特殊環(huán)境下其實并非沒有效率價值的存在空間。一方面，“疫情產(chǎn)業(yè)”在緊急狀態(tài)下的急劇增長[30]需要以相應的軟法規(guī)范來保證其效率的實現(xiàn)；另一方面，常態(tài)化防控背景下的市場運行更是需要以融入了防疫因素考量的軟法規(guī)范來保證其效率。因此，如何促進疫情產(chǎn)業(yè)在常態(tài)化防控階段的升級發(fā)展，如何提高常態(tài)化防控和局部應急處置相結(jié)合時期的經(jīng)濟效率，均是評價防疫中經(jīng)濟治理軟法規(guī)范質(zhì)量的重要參照依據(jù)。

最后，以“民主”這一價值尺度來看，其主要反映的是社會組織和市場主體在防疫背景下參與經(jīng)濟治理的問題。事實上，面對應急性調(diào)制或常態(tài)化調(diào)制這樣的公共治理問題，僅僅依靠政府是難以達到預期的治理目標的。因此，如何在充分發(fā)揮政府作用的同時促進社會組織和市場主體的積極參與乃是更好統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要條件。就此來看，經(jīng)濟治理軟法規(guī)范在激勵和保障公共參與方面仍然有較大的制度完善空間。

三、經(jīng)濟治理軟法方案應對疫情防控需求之對策

(一)以疫情防控中的經(jīng)濟運行邏輯作為軟法構(gòu)建的基礎

當下的經(jīng)濟運行邏輯無疑受到疫情防控因素的較大影響，疫情防控是我國在今后一定時期內(nèi)發(fā)展經(jīng)濟所必須考慮的“常數(shù)”。為應對這一特殊背景下經(jīng)濟治理的需要，有必要理清防疫背景下經(jīng)濟運行的內(nèi)在規(guī)律。筆者認為，風險社會、數(shù)字經(jīng)濟與公共治理這三者是目前影響經(jīng)濟運行的主要因素，并且共同決定了疫情防控中經(jīng)濟運行的邏輯，進而影響經(jīng)濟治理軟法方案的構(gòu)建和演進。

首先，“風險社會”這一因素通過新冠肺炎疫情對我國乃至全球經(jīng)濟的影響表現(xiàn)得特別明顯，使得一國國內(nèi)市場、國與國之間的市場、跨國界的區(qū)域市場乃至全球市場持續(xù)性地處于系統(tǒng)性的風險狀態(tài)之中。正是在全方位融入了風險因素的經(jīng)濟場域中，政府主體、社會主體、市場主體各自的行為方式均因疫情防控而發(fā)生了改變。若要統(tǒng)籌好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，就要確保各方主體就防疫背景下的安全、秩序、自由、效率等基本價值達成共識，進而以現(xiàn)代法治的發(fā)展規(guī)律和風險社會治理的現(xiàn)實要求為坐標，推動軟法方案的完善乃至整個法治的變革[31]。進言之，當各國和地區(qū)以制度化的方式來應對新冠肺炎疫情給經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)時，就必須考慮將“疫情防控”“公共衛(wèi)生”等非功利性的道德維度[32]納入這一非常時期經(jīng)濟治理的制度安排之中。此時的經(jīng)濟治理軟法方案就需要體現(xiàn)系統(tǒng)性、連帶性、非功利性等風險社會的基本內(nèi)容。

其次，數(shù)字經(jīng)濟經(jīng)由疫情防控而得到快速發(fā)展，同時也深刻促進了經(jīng)濟運行的結(jié)構(gòu)性演進，這就使得無論是一國政府還是某一地方政府，抑或是跨國間非政府組織在應對經(jīng)濟治理、尋求制度化解決問題的方案時，均需考慮數(shù)字經(jīng)濟的因素。具體到我國而言，為避免直接接觸引發(fā)疫情傳播而建立的非接觸式的經(jīng)濟交往模式，借助數(shù)字經(jīng)濟的賦能而成為疫情防控背景下恢復和促進經(jīng)濟發(fā)展的有效手段。由此可以看到，數(shù)字經(jīng)濟促進了中國“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的發(fā)展，促進了疫情防控時期新業(yè)態(tài)和新消費的發(fā)展，整體上提高了數(shù)字經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的比重[33]。與此同時，一系列數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下的經(jīng)濟問題也得以共時性地呈現(xiàn)出來。例如，平臺經(jīng)濟領域的公平競爭問題、新消費模式下的消費者保護問題、金融科技發(fā)展中的監(jiān)管問題、微商運營中的稅收征管問題、數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的良好發(fā)展問題、新基建中的政府投資問題、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的消除“數(shù)字鴻溝”問題等，這些經(jīng)濟治理問題都與疫情防控背景下的數(shù)字經(jīng)濟有關，其法治化的解決措施(包括硬法方案和軟法方案)都需要考慮數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。

最后，公共治理在疫情防控時期的經(jīng)濟治理中也發(fā)揮著重要的作用，公共治理中存在的問題也應該被納入優(yōu)化軟法方案的考量范圍。具言之，一方面，我們可以看到為恢復和促進全局或局部經(jīng)濟的運行，政府主體、社會主體、市場主體等多元化治理主體在合作共治中實現(xiàn)經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，這樣的合作共治需要軟法制度的規(guī)范；另一方面，我們也可以看到數(shù)字技術的應用在豐富多元化治理主體、優(yōu)化開放性治理結(jié)構(gòu)、豐富技術性治理工具[34]的同時，也容易產(chǎn)生平臺企業(yè)對其他經(jīng)營者或消費者權益的侵犯、政社協(xié)同中配合效果不佳，以及政府主體在治理中因信息的難以控制而出現(xiàn)治理失效或陷入“為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)”[35]的困境等問題，從而影響公共治理目標的實現(xiàn)。因此，在面對經(jīng)濟治理軟法方案何以應對疫情防控的需求這一現(xiàn)實問題時，需要充分考慮公共治理的因素，通過制定和實施有效的軟法方案來確保公共治理的效果，從而保障疫情防控中的經(jīng)濟平穩(wěn)健康地運行。

(二)以疫情防控中的法治邏輯作為軟法構(gòu)建的理據(jù)

新冠肺炎疫情給當今世界百年未有之大變局帶來了很大的不確定性，面對統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的考驗，需要依靠法治思維和法治方式來解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種問題。此時，唯有遵循法治的邏輯，才能解決好治國理政的各方面問題。在踐行《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025年)》的當下，應對疫情防控的經(jīng)濟治理軟法方案需以法治為其構(gòu)建的理據(jù)。具體而言，在疫情防控場域中，經(jīng)濟治理軟法方案的運行應體現(xiàn)法治的多維向度。易言之，系統(tǒng)之治、規(guī)范之治、良善之治、包容之治、協(xié)作之治的基本要求應融入經(jīng)濟治理軟法方案制定與實施的各個環(huán)節(jié)。

其一，經(jīng)濟治理軟法方案應體現(xiàn)系統(tǒng)之治。新冠肺炎疫情發(fā)生后，經(jīng)濟運行在遵循市場規(guī)律的同時，應借助于應急性調(diào)制、常態(tài)化調(diào)制和聯(lián)防聯(lián)控機制，確保疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌。其間，經(jīng)濟領域的應急性軟法規(guī)范和常規(guī)性軟法規(guī)范均顯現(xiàn)出有待健全和完善的樣態(tài)，尤其需要注重以“統(tǒng)籌兼顧、把握重點、整體謀劃”[36]的法治思維來推進經(jīng)濟領域軟法規(guī)范的完善。因為經(jīng)濟治理軟法方案在致力于解決某個具體領域——無論是消費、競爭、產(chǎn)業(yè)還是財稅、金融、區(qū)域——的經(jīng)濟問題時，其著眼點雖然是局部的，但是其治理效果將會對整體的經(jīng)濟運行產(chǎn)生系統(tǒng)性的影響。因此，經(jīng)濟治理軟法方案應以系統(tǒng)之治作為其實現(xiàn)規(guī)范體系優(yōu)化的一個基本準則。

其二，經(jīng)濟治理軟法方案應體現(xiàn)規(guī)范之治。此處的規(guī)范之治，既要面對應急性調(diào)制或常態(tài)化調(diào)制中的填補空白類問題或優(yōu)化完善類問題，也要面對疫情防控背景下經(jīng)濟治理軟法規(guī)范所存在的“名義軟法”混合“實質(zhì)硬法”、制定主體泛濫、制定程序非公開、規(guī)范效力不明確[37]等問題。一方面，應考慮通過填補空白或優(yōu)化完善來加強經(jīng)濟治理軟法方案的規(guī)范性；另一方面，也要考慮對軟法性質(zhì)的治理規(guī)范在規(guī)范名稱、發(fā)布主體、運行程序、規(guī)范效力等方面做出具體要求，并使其接受法治原則的約束[37]，以此增強其規(guī)范性。

其三，經(jīng)濟治理軟法方案應體現(xiàn)良善之治。新冠肺炎疫情不僅給經(jīng)濟社會的發(fā)展造成了劇烈沖擊，還帶來了關于秩序與自由、緊急權力與基本權利之間的關系應如何理清的追問。無論是常態(tài)化調(diào)制還是應急性調(diào)制，經(jīng)濟治理軟法方案均須以廣泛的道德認同為其基礎，由此才能維護好疫情防控中的各方利益。法治的道德之維已成為影響經(jīng)濟治理軟法方案構(gòu)建和演進的重要因素。只有獲得了道德認同的軟法規(guī)范，才能有效應對公共衛(wèi)生危機中的經(jīng)濟治理需要，使經(jīng)濟治理體現(xiàn)出良善之治的效果。若以良善之治的基本要求來考量經(jīng)濟治理軟法方案，其應當體現(xiàn)“法律與社會正義的良性互動和互嵌，以共同體德性為支點優(yōu)化社會合作機制”[38]，通過具有道德意蘊法治邏輯的指引來實現(xiàn)良法善治的目標。

其四，經(jīng)濟治理軟法方案應體現(xiàn)包容之治。前所未有的新冠肺炎疫情全面而深刻地改變了既有的經(jīng)濟運行軌跡，也給如何依法治理疫情之下的經(jīng)濟社會提出了挑戰(zhàn)。國家為統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展提供怎樣的法治保障，為疫情防控背景下的經(jīng)濟治理提供怎樣的制度方案，取決于其間經(jīng)濟治理法治化對策的有效性。疫情防控期間各地采取的若干應急性治理方案運行的實踐表明，要取得疫情防控中經(jīng)濟治理法治化對策的有效性，往往需要某項制度化措施經(jīng)由試行、調(diào)適甚至試錯的過程方能形成定型化、規(guī)范化、常態(tài)化的治理方案。因此，疫情防控背景下經(jīng)濟治理軟法方案的生成，既需要理論界的充分檢視，也需要實務界的廣泛嘗試，以一種包容審慎的態(tài)度來對待軟法方案的運行，在法治精神的引領下“構(gòu)建一種更具包容性的治理秩序”[39]。

其五，經(jīng)濟治理軟法方案應體現(xiàn)協(xié)作之治。新冠肺炎疫情防控的治理場景充分展現(xiàn)了政府動員、社會組織出力、公眾參與的多元協(xié)作樣態(tài)。事實上，面對新冠肺炎疫情沖擊下的經(jīng)濟治理，任何一方主體均無力獨自解決這一復雜問題——一方面，即使政府科學施策，但其自身的調(diào)制能力仍然有限；另一方面，社會組織和市場主體雖然對防疫中的經(jīng)濟治理有其不可替代的作用，但需要與政府協(xié)同努力才能應對諸多問題。因此，在多元主體共同應對疫情防控時期的經(jīng)濟治理問題時，政府應善于引導各方主體廣泛參與經(jīng)濟治理，同時充分尊重各方主體的權利，確保其合法利益得以實現(xiàn)，由此才能使軟法規(guī)范得到有效執(zhí)行和普遍遵守，應對疫情防控中經(jīng)濟運行的復雜局面[40]。

四、結(jié) 語

當前，全球的經(jīng)濟運行仍然深受新冠肺炎疫情的影響，如何以有效的制度化方案確保疫情防控背景下的經(jīng)濟社會發(fā)展，是對各國政府治理能力的巨大考驗。我國在“平衡疫情防控與經(jīng)濟社會民生”[19]的過程中，運用軟法治理措施很好地解決了疫情防控時期的大量經(jīng)濟問題，確保了我國在疫情沖擊的背景下仍然能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟的正增長，并保持經(jīng)濟發(fā)展長期向好的趨勢?？梢?，在統(tǒng)籌推進法治中國建設的進程中，為應對疫情防控所采取的經(jīng)濟治理軟法方案值得總結(jié)和優(yōu)化。著眼未來，在探究軟法運行規(guī)律的基礎上有效運用軟法方案，將有助于推進中國特色社會主義法治體系的形成，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)[41]。