曹 莉

（徐州幼兒師范高等?？茖W(xué)校 江蘇徐州 221000）

教育政策反映了國家一定歷史時(shí)期的教育發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。政策執(zhí)行是為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，由執(zhí)行者通過一定的方法和手段，借助特定的行為模式而進(jìn)行的一系列實(shí)踐的過程。教育政策的制定和執(zhí)行都是具有一定價(jià)值觀念的主體的活動(dòng)，“教育政策主體在制定和執(zhí)行教育政策時(shí)會(huì)面對(duì)各種教育發(fā)展要素之間的關(guān)系，面對(duì)各種利益相關(guān)者不同的利益追求，面對(duì)所要處理的各種事物之間的價(jià)值差序，這些都需要他們做出一定的選擇?！盵1]學(xué)前融合教育政策發(fā)展、變遷的歷程反映了國家兼顧學(xué)前教育發(fā)展和教育公平的意圖，而政策執(zhí)行的實(shí)踐是地方政府以此意圖為導(dǎo)向通過政策重構(gòu)、宣傳和教育實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)國家教育目標(biāo)的過程。本文以江蘇省為例，在反思地方政府政策執(zhí)行實(shí)踐的基礎(chǔ)上，預(yù)測未來政策執(zhí)行的趨勢，并為其他省市的教育政策執(zhí)行提供借鑒。

一、回顧：我國學(xué)前融合教育政策發(fā)展的歷程

（一）教育形式的發(fā)展：普特隔離——普特融合。“政策科學(xué)的主要任務(wù)在于正確理解和改善整個(gè)社會(huì)的發(fā)展方向?！盵2]“教育政策蘊(yùn)涵著政策制定者對(duì)政策的期望或價(jià)值追求，體現(xiàn)了政策系統(tǒng)的某種價(jià)值偏好，表達(dá)著教育政策追求的目的與價(jià)值?！盵3]在總結(jié)學(xué)齡特殊兒童教育經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家在教育政策中通過設(shè)計(jì)學(xué)前特殊兒童受教育的形式，來引導(dǎo)教育實(shí)踐。學(xué)前特殊教育形式演變的過程也是教育民主化和公平化推進(jìn)的歷程。

2.普特融合，重視學(xué)前特殊兒童的公平教育。20世紀(jì)90年代，全納教育理念開始彌漫全球。隨班就讀是我國根據(jù)國情解決學(xué)齡特殊兒童義務(wù)教育問題的一種教育實(shí)踐，并收獲了一定的效果。人們逐步認(rèn)識(shí)到特殊兒童在普通兒童群體中成長的價(jià)值?！毒攀甏袊鴥和l(fā)展規(guī)劃綱要》確定了“在2000年，學(xué)前兒童城市入園（班）率達(dá)到70%，農(nóng)村學(xué)前一年幼兒入園（班）率達(dá)到60%”[7]的目標(biāo)。擴(kuò)大學(xué)前兒童受教育的規(guī)模是我國發(fā)展基礎(chǔ)教育的首要任務(wù)。完成這一任務(wù)必須突破學(xué)前特殊兒童受教育比率低的瓶頸。從1994—2014年，我國先后頒布了《推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展意見的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展意見》《中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》等教育政策來強(qiáng)調(diào)學(xué)前特殊教育的戰(zhàn)略地位，提倡通過多種辦園形式開展普惠教育，以提高學(xué)前特殊兒童的入園比率，尤其提倡普通幼兒園開展融合教育，依法保障學(xué)前特殊兒童接受公平教育的權(quán)利。在政策的引導(dǎo)下，各地政府要求幼兒園不得以任何理由拒絕有教育需要的特殊兒童，來追求“提高入園率、實(shí)現(xiàn)普惠性教育”的目標(biāo)。

（二）教育管理與布局的發(fā)展：不完善——較完善。學(xué)前特殊教育作為我國基礎(chǔ)教育體系的重要組成部分，其地位經(jīng)歷了由邊緣到關(guān)鍵的發(fā)展歷程，管理體制的建立和完善是其地位發(fā)生變化的重要因素。

1.教育機(jī)構(gòu)布局發(fā)展：個(gè)別地區(qū)——遍及全國。2001年，我國小學(xué)適齡兒童入學(xué)率已達(dá)到99.05%。義務(wù)教育覆蓋率的提升使國家有精力和實(shí)力計(jì)劃大規(guī)模發(fā)展學(xué)前教育，提高學(xué)前特殊兒童教育比率被逐漸納入教育發(fā)展規(guī)劃。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響教育發(fā)展規(guī)模的重要因素。2001年的《關(guān)于“十五”期間推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展意見的通知》僅要求大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)積極發(fā)展殘疾兒童康復(fù)、教育事業(yè)。“十一五”規(guī)劃確立了以人為本，注重社會(huì)公平，促進(jìn)人全面發(fā)展，建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)?！笆晃濉逼陂g，我國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)高速增長且保持平衡的趨勢。政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展為學(xué)前特殊兒童享受公平教育奠定了基礎(chǔ)，教育規(guī)模逐步擴(kuò)大。2009年的《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《發(fā)展意見》），將開展特殊學(xué)前教育的地區(qū)擴(kuò)大為有條件的地區(qū)和農(nóng)村。表明國家鼓勵(lì)有條件地區(qū)作為教育試點(diǎn)，探索學(xué)前特殊兒童的公共教育措施，積累經(jīng)驗(yàn)；同時(shí)也說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響學(xué)前特殊兒童的公共教育對(duì)教育資源的追求。這一時(shí)期，我國確立了普及學(xué)齡兒童義務(wù)教育，推進(jìn)城鄉(xiāng)、地區(qū)間義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)。要達(dá)成這一目標(biāo)，必須擴(kuò)大學(xué)前教育的規(guī)模。2010年，《規(guī)劃綱要》要求“努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育?！盵8]實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要“建立學(xué)前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育”[9]“支持普通幼兒園創(chuàng)造條件接收殘疾兒童”來擴(kuò)大學(xué)前特殊兒童的教育規(guī)模，以此提高學(xué)前教育覆蓋率。我國政策制訂者依據(jù)國情對(duì)學(xué)前特殊教育機(jī)構(gòu)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃逐步提高了特殊兒童的入園率，僅2016年，我國資助家庭經(jīng)濟(jì)困難的殘疾兒童在園教育人數(shù)達(dá)3萬多名。

2.教育管理體制發(fā)展：單一部門——多部門協(xié)同管理。我國特殊教育發(fā)展緩慢的主要原因是長期以來缺乏獨(dú)立的管理部門和明晰的管理職責(zé)，學(xué)前特殊教育尤其如此?！度舾梢庖姟芬蟆懊裾块T要負(fù)責(zé)組織兒童福利機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)殘疾兒童進(jìn)行學(xué)前教育、文化教育和職業(yè)技術(shù)教育?！盵5]（P538）1993年成立的“國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國務(wù)院制定相關(guān)政策、法規(guī)，解決殘疾人工作中的重大問題。《條例（1994）》要求教育行政部門主管殘疾人教育工作。《特殊教育提升計(jì)劃》（2014—2016）（以下簡稱《提升計(jì)劃》）《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020）》（以下簡稱《第二期提升計(jì)劃》）和2017年修訂的《殘疾人教育條例》（以下簡稱《條例（2017）》）都提出了建立教育行政部門牽頭、各級(jí)人民政府、民政部門協(xié)同管理殘疾人教育工作的體制。多部門協(xié)同管理體制既要求政府頂層主導(dǎo)，又明確了各部門的工作職責(zé)和流程，在運(yùn)行過程中，通過各部門對(duì)涉及融合教育發(fā)展、政策和需要協(xié)調(diào)解決的重大問題的會(huì)商和會(huì)辦，來提高學(xué)前特殊教育發(fā)展的效率。

（二）教育目標(biāo)的發(fā)展：普及——提高。對(duì)教育目標(biāo)的追求是教育實(shí)踐的最終目的。教育目標(biāo)的確立經(jīng)歷了擴(kuò)大規(guī)模——提高質(zhì)量的發(fā)展歷程。

1.擴(kuò)大規(guī)模，普及學(xué)前融合教育。教育規(guī)模受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上擴(kuò)大學(xué)前特殊教育規(guī)模的主要途徑是普通幼兒園開展融合教育，這也是教育公平權(quán)的彰顯?！度舾梢庖姟吩诿鞔_殘疾幼兒教育機(jī)構(gòu)具有實(shí)施學(xué)前特殊教育職責(zé)的同時(shí)，提出了“普通幼兒教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接收能適應(yīng)其生活的殘疾幼兒”的要求。《條例》主張社會(huì)和家庭共同參與學(xué)前特殊兒童教育，將普通幼兒教育機(jī)構(gòu)和普通小學(xué)的學(xué)前班列為主要教育機(jī)構(gòu)。至此，通過融合教育擴(kuò)大特殊幼兒學(xué)前教育規(guī)模的計(jì)劃被提上了發(fā)展日程。2001年的《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》確定了“普及與提高”的戰(zhàn)略發(fā)展方針，將特殊教育對(duì)象的年齡范圍延伸到3歲以下，再次提高了學(xué)前特殊教育普及的要求。

2.提高質(zhì)量，探索適合的融合教育?！兑?guī)劃綱要》將“提高質(zhì)量”確定為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)。為了提高學(xué)前融合教育質(zhì)量，我國在鼓勵(lì)幼兒園盡量接收學(xué)前特殊兒童的同時(shí)，力爭使更多的特殊兒童能夠在普通班級(jí)的集體教育中得到適合的個(gè)別化教育，凸顯融合教育的實(shí)質(zhì)。由此，“我國特殊教育從隨班就讀出發(fā)，走向文化再造與再生成之路，探索本土化的融合教育模式，”[10]以追求融合教育的質(zhì)量?！短嵘?jì)劃》《第二期提升計(jì)劃》《條例（2017）》分別就特殊教育發(fā)展目標(biāo)、融合教育方式提出了要求，指出“全面推進(jìn)融合教育，提高特殊教育質(zhì)量?！盵11]為了進(jìn)一步推動(dòng)特殊教育高質(zhì)量發(fā)展，2021年國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》和《中國教育現(xiàn)代化2035》，勾畫了未來十五年殘疾人教育發(fā)展的藍(lán)圖，將“提升殘疾人康復(fù)、教育、文化、體育等公共服務(wù)質(zhì)量”[12]作為重點(diǎn)任務(wù)之一。確定了“普及有質(zhì)量的學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，提出了“辦好特殊教育，推進(jìn)適齡殘疾兒童少年教育全覆蓋，全面推進(jìn)融合教育”[13]的戰(zhàn)略任務(wù)。向社會(huì)昭示全面提高學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵是堅(jiān)持公平教育的價(jià)值導(dǎo)向，推廣全納教育的理念；而營造無障礙的社會(huì)環(huán)境，在普通教育中實(shí)施適宜的個(gè)別化教育則是落實(shí)理念、實(shí)施高質(zhì)量教育的重要措施。人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到融合教育的實(shí)質(zhì)是學(xué)前教育機(jī)構(gòu)不僅要采取各種措施使能夠接受教育的特殊兒童得到適宜的教育，做到應(yīng)收、能收、盡收；還要深度改革幼兒園課程，努力設(shè)計(jì)集體教育活動(dòng)中的個(gè)別化教育方案，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一性和多樣性相結(jié)合的融合教育現(xiàn)代化課程和育人體系，使每一個(gè)兒童都得到適合的、有質(zhì)量的教育。

土地資源質(zhì)量級(jí)別測定必須要分類監(jiān)測各種耕地等級(jí)調(diào)整類型，但當(dāng)前并無耕地質(zhì)量劃分的技術(shù)及規(guī)范。在調(diào)查土地資源數(shù)量時(shí)，占、毀、調(diào)、退屬于耕地?cái)?shù)量改變的四種重要類型。分類探究土地資源質(zhì)量，關(guān)鍵是分類土地資源等級(jí)更新，按照耕地等級(jí)更新類別選取耕地等級(jí)調(diào)整測定的“因素-因子-指標(biāo)”，這是科學(xué)測定土地資源等級(jí)改變的前提條件，需要?jiǎng)?chuàng)建全國與地區(qū)的土地資源等級(jí)調(diào)整劃分的技術(shù)規(guī)范。

二、實(shí)踐：江蘇省多舉措執(zhí)行學(xué)前融合教育政策

江蘇省在政策執(zhí)行過程中，通過“‘解釋（interpretation）’，即將政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾所能接受和理解的指令；‘組織（organization）’，即建立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擬訂執(zhí)行的辦法，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；‘實(shí)施（application）’，即由執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供例行的服務(wù)與設(shè)備，支付經(jīng)費(fèi)，從而完成議定的政策目標(biāo)”[14],將學(xué)前融合教育推上了科學(xué)、規(guī)劃發(fā)展的軌道。

(一）解釋：重構(gòu)政策，倡導(dǎo)學(xué)前融合教育。國家教育政策的制定者依據(jù)學(xué)前融合教育實(shí)踐和需求從頂層為地方教育設(shè)計(jì)了系統(tǒng)性和規(guī)劃性發(fā)展的道路，地方政府在執(zhí)行政策時(shí)，通過政策重構(gòu)，將方向政策轉(zhuǎn)變?yōu)榇胧┱?，從而發(fā)揮政策的宣傳和解釋作用。

1.堅(jiān)持公平教育，加強(qiáng)頂層宣傳。在學(xué)習(xí)推廣學(xué)齡兒童隨班就讀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江蘇省制定了多項(xiàng)教育政策來宣傳融合教育的理念、設(shè)計(jì)融合教育的方式和發(fā)展路徑，引導(dǎo)全省學(xué)前融合教育的發(fā)展，以此落實(shí)《條例》和《發(fā)展意見》。2012年頒布的《江蘇省學(xué)前教育條例》提出了“實(shí)行兒童優(yōu)先、兒童平等發(fā)展的原則，保障兒童利益最大化”“幼兒園應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，接收并為具有接受普通教育能力的學(xué)齡前殘疾兒童提供融合教育”[15]的要求。以教育法規(guī)的形式要求地方開展學(xué)前融合教育是江蘇省將義務(wù)教育階段隨班就讀經(jīng)驗(yàn)向?qū)W前教育階段延伸的重要舉措，是政府公開向社會(huì)表態(tài)，融合教育是以兒童為本，實(shí)踐公平教育、尊重教育理念的最好方式，以此轉(zhuǎn)變社會(huì)對(duì)特殊兒童教育的傳統(tǒng)認(rèn)知。

2.設(shè)計(jì)發(fā)展路徑，加大發(fā)展力度。為了達(dá)成《規(guī)劃綱要》制定的2020年基本普及學(xué)前教育的目標(biāo)，江蘇省于2013年組織實(shí)施了特殊教育發(fā)展工程，要求普通幼兒園盡力接收殘疾幼兒入園。將“應(yīng)當(dāng)”變?yōu)椤氨M力”，表明了江蘇省政府開展學(xué)前融合教育的堅(jiān)決態(tài)度和力度。2017年《江蘇省第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020）》（以下簡稱《江蘇省第二期提升計(jì)劃》）確定了“普校主體，普特融合”的特殊教育發(fā)展原則，指出了“提高殘疾幼兒學(xué)前三年入園率。優(yōu)先采用普通幼兒園隨班就學(xué)方式，支持特教學(xué)校舉辦每班都有殘疾幼兒的普通幼兒園”[16]（P15）的融合教育發(fā)展路徑。2018年，南京市出臺(tái)了《南京市第二期特殊教育提升計(jì)劃（2018—2020年）》（以下簡稱《南京市提升計(jì)劃》）“將殘疾幼兒融合教育質(zhì)量納入優(yōu)質(zhì)園評(píng)估體系”，進(jìn)一步強(qiáng)制要求普通幼兒園接納殘疾幼兒入園。

（二）組織：建立督指導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)融合教育管理。執(zhí)行政策必須確定執(zhí)行機(jī)構(gòu)和建立執(zhí)行機(jī)制。融合教育政策的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是幼兒園，為了規(guī)范幼兒園的融合教育實(shí)踐，江蘇省以法規(guī)政策的形式規(guī)定了督指導(dǎo)的機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成和具體職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)幼兒園融合教育督指導(dǎo)。

1.建立督導(dǎo)制度，實(shí)施個(gè)別化教育質(zhì)量評(píng)估。教育督導(dǎo)的職責(zé)是通過對(duì)幼兒園視察、監(jiān)督、指導(dǎo)工作，提高融合教育的質(zhì)量。教育督導(dǎo)的常規(guī)化，一方面可以使督導(dǎo)人員及時(shí)了解和發(fā)現(xiàn)幼兒園實(shí)際工作的問題，進(jìn)行針對(duì)性指導(dǎo)和規(guī)范；另一方面可以約束教師的教育行為，提高教師開展適合的融合教育的自覺性；三方面，可以使教育管理者及時(shí)獲取教育實(shí)踐信息，了解融合教育發(fā)展現(xiàn)狀，制定改進(jìn)策略。2016年江蘇省發(fā)布了《江蘇省教育督導(dǎo)工作規(guī)程（試行）》，明確了省市（縣）區(qū)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、督導(dǎo)原則和職權(quán)，目的是建立健全教育督導(dǎo)制度，提高督導(dǎo)質(zhì)量。個(gè)別化教育質(zhì)量評(píng)估要求評(píng)估者根據(jù)幼兒園融合教育對(duì)象的人數(shù)、年齡、類型和特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的對(duì)象有幼兒和教師。教育評(píng)估的目的是了解幼兒園教育教學(xué)質(zhì)量，針對(duì)問題指導(dǎo)和改善。江蘇省各市（縣）成立了由教育專家、?？漆t(yī)生組成的特殊教育專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)建設(shè)和指導(dǎo)教師隊(duì)伍、診斷和評(píng)估特殊兒童發(fā)展?fàn)顩r、論證個(gè)別化教育方案等工作。海門市教育局自2015年起，成立了“特殊教育專家委員會(huì)，于每學(xué)年初對(duì)全市各中小學(xué)、幼兒園上報(bào)的有特殊教育需求的學(xué)生（幼兒）進(jìn)行診斷，根據(jù)診斷結(jié)果，結(jié)合家長的意愿，確定合適的安置方式?！盵17]教育評(píng)估以立德樹人為目標(biāo)，關(guān)注兒童在活動(dòng)中的表現(xiàn)和教師在設(shè)計(jì)和組織活動(dòng)中的發(fā)展，營造以評(píng)促改，以評(píng)助長的環(huán)境。

2.建立指導(dǎo)體制，明確指導(dǎo)任務(wù)?！督K省第二期提升計(jì)劃》提出了“特殊教育質(zhì)量大幅提升，全面實(shí)施個(gè)別化教育，實(shí)現(xiàn)特殊教育按需服務(wù)”[16]（P14）的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，江蘇省于2017年制定了《特殊教育指導(dǎo)中心制度》，明確了指導(dǎo)中心在融合教育研究、個(gè)別化教育指導(dǎo)、教師培訓(xùn)、區(qū)域教育質(zhì)量管理等方面的職責(zé)。2019年，又出臺(tái)了由省教育廳、民政廳、衛(wèi)健委、殘聯(lián)等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)普通學(xué)校融合教育資源中心建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求“在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）至少建成學(xué)前、小學(xué)和初中融合教育資源中心各一個(gè)?！敝行耐ㄟ^“組建融合教育師資團(tuán)隊(duì)、評(píng)估安排特殊教育需要學(xué)生和提供特殊教育清單式服務(wù)”[18]（P13,14），對(duì)普通幼兒園融合教育進(jìn)行指導(dǎo)，力圖實(shí)現(xiàn)融合教育全覆蓋。為了使所有幼兒園都能得到針對(duì)性指導(dǎo)，江蘇省制定了巡回指導(dǎo)制度?！吨笇?dǎo)意見》要求“各地應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)為融合教育資源中心配備專職特教教師，原則上要實(shí)行持證上崗?！盵18]（P13）巡回指導(dǎo)教師是“由政府或?qū)W校聘請(qǐng)的專職或兼職的、與特殊教育相關(guān)的專業(yè)人員，他們到轄區(qū)內(nèi)的幼兒園進(jìn)行巡回指導(dǎo)”，[19]指導(dǎo)內(nèi)容包括參與學(xué)前殘疾兒童的教育評(píng)估，參與課程審議和制定個(gè)別化教育方案，統(tǒng)整普特融通的課程資源。為了提高巡回指導(dǎo)質(zhì)量，江蘇各市區(qū)（縣）政府一方面制定法規(guī)，明確巡回指導(dǎo)教師的職責(zé)，規(guī)范指導(dǎo)工作，如蘇州市印發(fā)了《巡回指導(dǎo)教師工作職責(zé)（試行）》；另一方面組織專題性培訓(xùn)，如常州、南京等市召開“融合教育巡回指導(dǎo)教師培訓(xùn)”會(huì)議，通過專題講座、實(shí)地考察、教學(xué)觀摩的方式提高巡回指導(dǎo)教師的專業(yè)素質(zhì)。

（三）實(shí)施：政府支持地方多舉措探索融合教育路徑。2012年江蘇省財(cái)政廳和教育廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立健全學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，從資源供給、預(yù)算制度和公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)等方面為普及學(xué)前教育提供保障。2011—2017年省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌中央補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)累計(jì)安排專項(xiàng)資金28.28億元，開展每5年為一周期的幼兒園教師和園長全員培訓(xùn)。從2014年起，江蘇省每年安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)2000萬元，支持幼兒園開展學(xué)前教育課程改革。全省財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例由2011年的3.2%提高到2019年的6.2%，整體達(dá)到了《江蘇省學(xué)前教育條例》要求的不低于5%的目標(biāo)。逐年增加的教育經(jīng)費(fèi)為學(xué)前教育改革提供了物質(zhì)保障。

1.開發(fā)適合的課程，提高融合教育質(zhì)量。推進(jìn)融合教育發(fā)展的重要任務(wù)，就是要“積極探索一體化教育場域下的既能滿足集體教學(xué)統(tǒng)一質(zhì)量要求，又能適應(yīng)學(xué)生‘廣泛個(gè)性差異’的課程體系”。[20]多年來由于學(xué)齡兒童隨班就讀教育中存在缺乏個(gè)性化教育的問題，特殊兒童（少年）在集體教育中只能處于混讀的局面，導(dǎo)致人們一度懷疑融合教育的價(jià)值。課程是教育的媒介，設(shè)計(jì)適合的課程，開展合適的教育是滿足學(xué)前特殊兒童需要，改變隨班混讀現(xiàn)狀，實(shí)施高質(zhì)量融合教育的關(guān)鍵。2017年，江蘇省教育廳開始了自上而下推廣“適合的教育”的活動(dòng)，目的是在全省范圍內(nèi)實(shí)施以學(xué)生為本的個(gè)性化教育。2018年，江蘇省各市區(qū)（縣）開始自下而上探索適合教育的實(shí)踐，從三條路徑開發(fā)課程，以詮釋“適合的教育即是最好的教育”的內(nèi)涵。路徑一，開展反向融合教育。即將普通兒童融入聽障兒童班，開發(fā)“聾健合一”的課程體系，包括集體活動(dòng)與個(gè)訓(xùn)結(jié)合的課程。集體活動(dòng)不僅包括五大領(lǐng)域內(nèi)容，而且在健康和藝術(shù)領(lǐng)域增設(shè)適合聽障兒童的主題活動(dòng)內(nèi)容，滿足學(xué)前聽障兒童康復(fù)的需要。除了集體活動(dòng)外，針對(duì)聽障兒童設(shè)置了每日半小時(shí)的針對(duì)性的聽覺和言語訓(xùn)練。將普通兒童融入特殊兒童班，普特兒童身份互轉(zhuǎn)，教育性質(zhì)變?yōu)樘厥饨逃械钠胀ń逃處熌軌蛴懈嗑﹃P(guān)注特殊兒童的實(shí)際發(fā)展需要，引導(dǎo)普通兒童帶動(dòng)特殊兒童發(fā)展。路徑二，開發(fā)個(gè)性化課程。首先，教師要根據(jù)教育評(píng)估結(jié)果獲得的幼兒實(shí)際發(fā)展水平，制定個(gè)性化的活動(dòng)方案；其次，幼兒園設(shè)立資源教室，由資源教師根據(jù)幼兒的發(fā)展需要進(jìn)行半日個(gè)訓(xùn)或定期個(gè)訓(xùn)；再次，家園合作根據(jù)兒童的興趣和特長，共同開發(fā)調(diào)動(dòng)兒童潛能的課程，包括藝術(shù)潛能、語言潛能、勞動(dòng)潛能和運(yùn)動(dòng)潛能等。個(gè)性化課程在調(diào)動(dòng)特殊兒童發(fā)展?jié)摿Φ耐瑫r(shí)，也適當(dāng)?shù)貜浹a(bǔ)了其發(fā)展中的不足。路徑三，開展日?；顒?dòng)中的融合教育。將《3—6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》與隨班就讀兒童身心發(fā)展水平對(duì)接，尋找“一人一案”設(shè)計(jì)的結(jié)合點(diǎn)，在一日活動(dòng)中實(shí)施“自然環(huán)境學(xué)習(xí)”的融合教育方案。這些課程盡管體系不完整，但是，在追求融合教育的真諦——適合的教育方面，發(fā)揮了重要作用。

2.優(yōu)化師資隊(duì)伍，完善師資培養(yǎng)管理體制。

（1）加強(qiáng)職前培養(yǎng)。2017年《江蘇省第二期提升計(jì)劃》要求“按照《特殊教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》加強(qiáng)特殊教育師資專業(yè)化建設(shè)。鼓勵(lì)有條件的高等學(xué)校加強(qiáng)學(xué)前、職業(yè)教育的特教師資培養(yǎng)。普通師范院校和綜合性院校的師范教育專業(yè)普遍開設(shè)必修特教課程。到2020年，所有從事特殊教育的專任教師應(yīng)持雙證上崗?！盵16]（P17）徐州幼兒師范高等?？茖W(xué)校在園校融合的基礎(chǔ)上，采取多種舉措，提高學(xué)生的融合教育素養(yǎng)。舉措一，修訂人才培養(yǎng)方案。依據(jù)社會(huì)發(fā)展需要重構(gòu)培養(yǎng)目標(biāo)，嚴(yán)把教學(xué)出口，注重產(chǎn)出質(zhì)量；增加融合教育課程模塊，學(xué)前教育專業(yè)的學(xué)生除了學(xué)習(xí)本專業(yè)的課程外，還要必修和選修特殊教育課程；特殊教育專業(yè)的學(xué)生要學(xué)習(xí)學(xué)前教育專業(yè)的核心課程，如學(xué)前兒童發(fā)展心理學(xué)、學(xué)前兒童游戲和幼兒園教育活動(dòng)設(shè)計(jì)等課程，并增加針對(duì)性的實(shí)訓(xùn)實(shí)習(xí)時(shí)間；改變?cè)u(píng)價(jià)方式，變終結(jié)性評(píng)價(jià)為綜合性評(píng)價(jià)，將學(xué)生平時(shí)學(xué)習(xí)表現(xiàn)、見習(xí)和實(shí)訓(xùn)成績納入評(píng)價(jià)內(nèi)容，降低終結(jié)性評(píng)價(jià)所占比例。舉措二，建設(shè)“雙師型”教師團(tuán)隊(duì)。教師是提高教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵。建設(shè)由高校教師、幼兒園教師、相應(yīng)?？漆t(yī)生和特殊教育學(xué)校教師組成的“雙師型”教師團(tuán)隊(duì)，通力合作培養(yǎng)學(xué)生的融合教育理論素養(yǎng)和實(shí)踐能力。舉措三，實(shí)施模塊化教學(xué)。針對(duì)融合教育相關(guān)課程的綜合性和專業(yè)性特點(diǎn)，將內(nèi)容按照學(xué)前普通教育、特殊教育和實(shí)踐教學(xué)維度劃分模塊，由課程團(tuán)隊(duì)中的專業(yè)教師分別認(rèn)領(lǐng)模塊，開展模塊化合作式教學(xué)，以提高融合教育的專業(yè)性和針對(duì)性。舉措四，開發(fā)、建設(shè)校內(nèi)外實(shí)踐教學(xué)資源。學(xué)校積極爭取政府部門的支持，共建設(shè)87個(gè)校外優(yōu)質(zhì)實(shí)踐教學(xué)基地供學(xué)生見習(xí)與實(shí)習(xí)；校內(nèi)建有模擬仿真實(shí)訓(xùn)平臺(tái)、智慧教室等先進(jìn)的實(shí)訓(xùn)設(shè)施供學(xué)生課堂實(shí)訓(xùn)，以提高學(xué)生的實(shí)踐能力。舉措五，加強(qiáng)融合教育科研。學(xué)校建立融合教育研究中心，以培養(yǎng)學(xué)生的融合教育素養(yǎng)為目標(biāo)積極開展教學(xué)研究。舉措六，提高教育社會(huì)服務(wù)力。組建由專業(yè)教師和學(xué)生組成的融合教育服務(wù)小分隊(duì)，深入幼兒園開展調(diào)研與指導(dǎo)工作，利用休息時(shí)間為社區(qū)特殊需要兒童提供服務(wù)，向社會(huì)宣傳融合教育理念，力爭社會(huì)對(duì)特殊兒童融合教育的支持。政府、高校和幼兒園三位一體合作教學(xué)，在學(xué)生知崗——試崗——適崗過程中，實(shí)現(xiàn)融合教育素養(yǎng)職前培養(yǎng)的遞進(jìn)化、全程化和系統(tǒng)化的目標(biāo)。

（2）重視職后培訓(xùn)?！督K省第二期提升計(jì)劃》要求“按照專業(yè)成熟教師的要求，系統(tǒng)研制特殊教育專業(yè)培訓(xùn)系列課程，切實(shí)提高培訓(xùn)質(zhì)量。”“普通教師職稱晉升、校級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升，原則上應(yīng)接受過特殊教育專題培訓(xùn)，并具有實(shí)施或管理殘疾兒童少年個(gè)別化教育的經(jīng)歷。”[16]（P18）“全省特教指導(dǎo)中心和特教學(xué)校的校長教師、各類融合教育資源中心校長和特教教師每5年至少接受1次省級(jí)培訓(xùn)?！盵16]（P17）各市（縣）將加大幼兒園教師的培訓(xùn)力度做為提高質(zhì)量的突破口，雙管齊下對(duì)幼兒園教師、巡回指導(dǎo)教師、資源教師、班主任和普通幼兒園教師進(jìn)行培訓(xùn)。首先，開展專題研討活動(dòng)。南京、南通、蘇州等市紛紛制定培訓(xùn)計(jì)劃，分階段、分主題舉辦幼兒園教師研修班，從融合教育理念、態(tài)度、知識(shí)、技能等方面全方位提高教師的融合教育素養(yǎng)。2010年，南京市召開了首屆以“讓教育更適合每個(gè)兒童的需要”為主題的江蘇省特殊資源教師研討活動(dòng)，樹立“提供適合兒童需要的教育”的理念，探討如何在普通教育機(jī)構(gòu)內(nèi)為特殊需要兒童提供適宜教育的問題。2019年，南京特殊教育師范學(xué)院召開了“亞太地區(qū)自閉癥及融合教育研究與實(shí)踐國際會(huì)議”，介紹亞太地區(qū)自閉癥兒童的診斷、干預(yù)及融合教育推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，力爭推動(dòng)學(xué)前融合教育常態(tài)化進(jìn)程。2021年，張家港市舉辦了“新時(shí)期學(xué)前特殊教育園本課程研討會(huì)”，推進(jìn)園本課程建設(shè)，提升學(xué)前特殊教育育人質(zhì)量。其次，發(fā)揮榜樣示范作用。各市積極開展幼兒園質(zhì)量評(píng)估活動(dòng)，評(píng)選優(yōu)秀的幼兒園和教師，通過會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)公眾號(hào)和期刊雜志等方式介紹、推廣融合教育經(jīng)驗(yàn)。如，《掌握現(xiàn)代特教》公眾號(hào)定期向社會(huì)推送江蘇及全國融合教育示范性幼兒園的典型案例，供教師學(xué)習(xí)、研究和借鑒。

（3）建立管理體制。管理融合教育師資隊(duì)伍需要人事、教育等多部門聯(lián)合。江蘇省采取四項(xiàng)措施，建立學(xué)前融合教育師資隊(duì)伍管理體制。措施一，制定準(zhǔn)入制度。提高準(zhǔn)入門檻是提高教師隊(duì)伍質(zhì)量的第一關(guān)?！督K省第二期提升計(jì)劃》要求“到2020年，所有從事特殊教育的專任教師應(yīng)持雙證上崗，即取得教師資格證和省級(jí)教育行政部門組織的特殊教育專業(yè)培訓(xùn)考核合格證?！盵16]（P17）措施二，制定教師配備制度?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好特殊教育機(jī)構(gòu)編制保障工作的通知》要求“幼兒園招收殘疾幼兒達(dá)到3人，要配備專職特教教師?！薄疤厥饨逃笇?dǎo)中心按照每人指導(dǎo)3—5個(gè)融合教育資源中心的標(biāo)準(zhǔn)配備教師。”[21]措施三，改革用人制度。在師資短缺的情況下，江蘇省一方面鼓勵(lì)各地購買醫(yī)生、康復(fù)師等專業(yè)人員的技術(shù)服務(wù)，請(qǐng)他們和教師一起進(jìn)行融合教育評(píng)估和兒童康復(fù)工作；二方面，探索“建立特教專任師資流動(dòng)配置機(jī)制，鼓勵(lì)教師立足不同專業(yè)方向深度發(fā)展”[18]（P16），來擺脫師資不足的困境。措施四，提高教師待遇。教師待遇是提高教師職業(yè)認(rèn)同感的一個(gè)重要因素。江蘇省制定了分類提高教師待遇，調(diào)動(dòng)教師工作積極性的政策?！皩?duì)普通學(xué)校承擔(dān)隨班就讀融合教育教學(xué)管理任務(wù)的教師，在績效工資分配上給予傾斜?！薄伴_展省級(jí)特殊教育學(xué)科帶頭人和特級(jí)教師評(píng)選，加大對(duì)特教教師表彰獎(jiǎng)勵(lì)的力度?！盵16]（P18）“融合教育資源中心專職特教教師的工資待遇參照特殊教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！盵18]（P16）各市紛紛制定可操作的方案來落實(shí)省政府的政策。南京市出臺(tái)了《南京市提升計(jì)劃》，要求“對(duì)于經(jīng)主管部門認(rèn)定的普通學(xué)校專職特殊教育教師，其在相應(yīng)崗位上實(shí)際專職從事特殊教育期間，按規(guī)定享受特殊教育津貼。對(duì)特殊教育學(xué)校按當(dāng)?shù)厥聵I(yè)單位績效工資基準(zhǔn)線的20%增核績效工資總量?！盵22]上述措施既提高了教師職前專業(yè)素質(zhì)的要求，又?jǐn)U大了特教師資隊(duì)伍，還調(diào)動(dòng)了特教師資工作的積極性。

三、展望：江蘇省學(xué)前融合教育政策執(zhí)行未來走勢

長期以來，人們傳統(tǒng)的文化觀念、不完善的法規(guī)體系、公民薄弱的法律意識(shí)影響了殘疾人在社會(huì)發(fā)展中的正常地位，有限的教育資源限制了融合教育的發(fā)展速度和規(guī)模，幼兒園教師融合教育素養(yǎng)欠缺阻礙了學(xué)前融合教育發(fā)展的進(jìn)程。隨著江蘇政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，學(xué)前融合教育政策執(zhí)行將駛上高速之路，并呈現(xiàn)以下走勢。

（一）重視產(chǎn)教融合，優(yōu)化人才培養(yǎng)模式。產(chǎn)教融合，校企一體是新時(shí)代職業(yè)院校人才培養(yǎng)的基本模式?！爱a(chǎn)教融合支持引導(dǎo)企業(yè)深度參與職業(yè)學(xué)校、高等學(xué)校教育教學(xué)改革，多種方式參與學(xué)校專業(yè)規(guī)劃、教材開發(fā)、教學(xué)設(shè)計(jì)、課程設(shè)置、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)，促進(jìn)企業(yè)需求融入人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)”[23]是《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出的要求。產(chǎn)教融合應(yīng)用到學(xué)前教育和特殊教育專業(yè)建設(shè)，即是園校融合。建設(shè)學(xué)前融合教育師資隊(duì)伍的重要途徑是通過園校融合加強(qiáng)幼兒園教師的職前培養(yǎng)。園校融合，一方面要融園入校，將幼兒園教師的發(fā)展需要融入學(xué)校的人才培養(yǎng)方案；將有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的幼兒園教師引入學(xué)校師資隊(duì)伍，完成相應(yīng)的實(shí)踐教學(xué)任務(wù)，提高學(xué)校教師的“雙師”素質(zhì)；另一方面要融校入園，高校教師和學(xué)生定期和幼兒園教師共同商議、設(shè)計(jì)、實(shí)施融合教育課程方案；以資源教師的身份對(duì)特殊兒童進(jìn)行個(gè)別化教育；定期與幼兒園教師座談，了解、商議解決融合教育中的問題；定期對(duì)幼兒園教師進(jìn)行特殊教育專業(yè)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，提高融合教育素質(zhì)。融校入園的目的是提高學(xué)生的職業(yè)能力，其工作內(nèi)容是在校學(xué)生學(xué)習(xí)評(píng)價(jià)的依據(jù)。園校雙向賦能，通過崗課賽證融通來提高學(xué)生的融合教育素養(yǎng)，達(dá)成高職學(xué)校培養(yǎng)應(yīng)用型人才的目標(biāo)。

（二）建立融合教育發(fā)展共同體，營造社會(huì)氛圍。共同體存在的前提是體內(nèi)成員目標(biāo)和利益的一致性。教育作為社會(huì)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)的重要成員，其發(fā)展必然受到網(wǎng)絡(luò)中其他成員的牽制。影響學(xué)前融合教育發(fā)展的社會(huì)因素有幼兒園、家庭、社區(qū)、政府、師范院校等。調(diào)動(dòng)所有影響因素的積極性，使其相互配合、支持，就能形成目標(biāo)一致，利益共存的共同體。

1.家園合作，改變家長的傳統(tǒng)觀念。學(xué)前融合教育發(fā)展緩慢的重要原因是家長對(duì)幼兒特殊表現(xiàn)的隱晦和對(duì)他人評(píng)論的忌憚。其原因在于，一方面家長不能及時(shí)認(rèn)知自己孩子的特殊行為和心理；二方面，即使家長意識(shí)到自己孩子的特殊表現(xiàn)，但是礙于世俗，也不愿意對(duì)幼兒進(jìn)行科學(xué)的發(fā)展評(píng)估；三方面，面對(duì)普特兒童共同活動(dòng)的班級(jí)，很多普通幼兒家長更擔(dān)心特殊兒童對(duì)自己孩子的消極影響。因此，很多家長不愿意如實(shí)告知教師或評(píng)估幼兒的特殊表現(xiàn)。而缺乏評(píng)估知識(shí)和技能的幼兒園教師即使發(fā)現(xiàn)了幼兒的特殊之處，苦于缺乏科學(xué)依據(jù)，不能針對(duì)性地開展“一人一案”的教育活動(dòng)，這勢必影響融合教育的質(zhì)量。開展教育講座，宣傳教育理念，可以使家長及時(shí)了解幼兒各種特殊表現(xiàn)的心理象征，理解幼兒園融合教育的社會(huì)價(jià)值，知道早發(fā)現(xiàn)，才能早治療、早康復(fù)；保護(hù)參與者隱私的成果展示可以使家長在感受幼兒教師勞動(dòng)辛苦的同時(shí)，激發(fā)家長對(duì)特殊幼兒的尊重、同情和關(guān)愛之情和對(duì)普特兒童共同成長的欣慰之感。有了家長的支持，幼兒園就能夠早發(fā)現(xiàn)特殊兒童，并根據(jù)他們的癥狀設(shè)計(jì)個(gè)性化教育方案。而受益于融合教育的幼兒家長將成為融合教育的宣傳主體。

2.園社校聯(lián)合，營建融合教育氛圍。開展融合教育需要全社會(huì)的共同參與和支持。幼兒園和社區(qū)合作，通過邀請(qǐng)?？漆t(yī)生、幼兒教育和特殊教育專家定期講座，普及科學(xué)知識(shí)，樹立特殊兒童是社會(huì)大家庭的重要成員，不離不棄、賞識(shí)尊重才能使其有自信地正常成長的觀念。社區(qū)可以邀請(qǐng)高校特殊教育專業(yè)的學(xué)生以志愿者的身份在老師的指導(dǎo)下對(duì)社區(qū)內(nèi)沒有入園的幼兒進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練，為幼兒順利入園做準(zhǔn)備。

3.園園支持，共建互助的融合教育環(huán)境。由于師資和資金缺乏，民辦園成為學(xué)前融合教育發(fā)展的瓶頸。樹立融合教育發(fā)展的榜樣，以結(jié)對(duì)子幫扶的形式，鼓勵(lì)公辦園與民辦園開展互幫互長的活動(dòng)，可以幫助民辦園解決師資和個(gè)訓(xùn)設(shè)備缺乏、融合教育資源中心指導(dǎo)力量不足而難以及時(shí)解困的問題。如徐州市泉山區(qū)機(jī)關(guān)幼兒園自己出資邀請(qǐng)?zhí)厥饨逃龑＜覍?duì)本園和所幫扶的民辦園教師進(jìn)行特殊教育理論和實(shí)操培訓(xùn)，并對(duì)教師進(jìn)行個(gè)別指導(dǎo)；民辦園教師可就教育中出現(xiàn)的問題隨時(shí)請(qǐng)教優(yōu)秀教師或觀摩其組織的教育活動(dòng)。目標(biāo)一致、利益共存、資源共享的融合教育共同體將成為未來特殊教育發(fā)展道路上的主力軍。