朱雅婷

(中南大學(xué) 法學(xué)院,長沙 410083)

為了應(yīng)對新冠肺炎疫情帶來的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)危機(jī)，強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措成為當(dāng)前重要的工作任務(wù)。以工代賑因其在促進(jìn)就業(yè)增收方面具有顯著效果而得到充分重視和運(yùn)用。

截至2020年3月，國家發(fā)改委已經(jīng)分批下達(dá)2020年以工代賑資金56億元，幫助受新冠肺炎疫情影響無法外出的貧困勞動(dòng)力就近參與工程建設(shè)，減輕疫情對就業(yè)增收的影響[1]；2020年4月21日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要擴(kuò)大以工代賑投資建設(shè)領(lǐng)域和實(shí)施范圍，提高勞務(wù)報(bào)酬比例，拓展公益崗位等就業(yè)機(jī)會(huì)；同年5月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出“穩(wěn)就業(yè)保民生”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擴(kuò)大以工代賑的實(shí)施規(guī)模。

回顧以工代賑的應(yīng)用歷史，可以發(fā)現(xiàn)以工代賑的主要功能經(jīng)歷了從災(zāi)害救助、扶貧到就業(yè)促進(jìn)以緩解就業(yè)危機(jī)的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，表現(xiàn)出社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)的雙重特征。但是，現(xiàn)階段的以工代賑是由國家組織當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民參加工程建設(shè)，使其獲得勞務(wù)報(bào)酬，直接增加收入的一項(xiàng)農(nóng)村扶貧政策。直接將其作為就業(yè)促進(jìn)措施而實(shí)施在適用中會(huì)存在一些問題，需要從以工代賑的制度內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行分析和論證。

1 以工代賑制度的功能演變

1.1 災(zāi)害救助：以工代賑的基本功能

以工代賑，簡稱“工賑”，歷史上又稱“寓賑于工”“寓工于賑”，通常是指在災(zāi)荒之時(shí)或者災(zāi)后重建中，由官府或者民間私人富戶借助興修社會(huì)公共工程或者私人性質(zhì)的土木建設(shè)工程招募災(zāi)民，并給予其勞動(dòng)報(bào)酬，即錢糧等物資的有償賑濟(jì)方式[2]。在我國歷史上，以工代賑是重要的救災(zāi)舉措，與錢糧賑濟(jì)相輔相成，構(gòu)成各朝代救荒理政的主要內(nèi)容。與錢糧賑濟(jì)相比，以工代賑是一種積極主動(dòng)的救災(zāi)措施，具有幫助政府在災(zāi)荒救濟(jì)中節(jié)省財(cái)政開支、防止荒年流民盜賊多發(fā)、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的多重作用。

歷代救荒實(shí)踐中，以工代賑的方法得到頻繁采用。北宋熙寧六年(1073年)朝廷首次以詔令的形式規(guī)定以工代賑為救濟(jì)災(zāi)荒的必要措施，飭令地方官吏推行。當(dāng)時(shí)以工代賑主要采取修建農(nóng)田水利、疏散河道、修筑城墻道路等方式。至清代，以工代賑逐漸制度化，雍正時(shí)期確立了工賑費(fèi)用從正項(xiàng)錢糧中開支的重要原則，明確了以工代賑的資金來源。乾隆時(shí)期，要求地方官員對轄地需要興修的工程進(jìn)行調(diào)查，區(qū)分輕重緩急，規(guī)劃工賑項(xiàng)目，造冊備案，以備發(fā)生災(zāi)荒之時(shí)能及時(shí)有序地開展工賑救災(zāi)[3]。此舉標(biāo)志著以工代賑制度的正式確立。

新中國成立后，在1950年舉行的中央救災(zāi)委員會(huì)成立大會(huì)上，制定了“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”的救災(zāi)工作方針[4]，以工代賑作為基本救災(zāi)方法被廣泛采用，興修了一批防洪、排澇、灌溉、發(fā)電等工程設(shè)施，在救災(zāi)的同時(shí)促進(jìn)了生產(chǎn)，提高了防災(zāi)能力。

1.2 以工代賑的反貧困功能

由于以工代賑具有積極救助的特征，除了自然災(zāi)害救助外，這一制度也逐漸在其他救助領(lǐng)域得到運(yùn)用。隨著國家扶貧戰(zhàn)略的深入實(shí)施，以工代賑制度在反貧困領(lǐng)域日益發(fā)揮出重要作用。這一階段，以工代賑的制度內(nèi)涵得到了新發(fā)展，成為法定的扶貧措施。根據(jù)《國家以工代賑管理辦法》的規(guī)定，以工代賑是政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接救濟(jì)的一種扶持政策[5-6]。在明確以工代賑基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)之上，還建立了以工代賑的相關(guān)配套制度，包括計(jì)劃管理制度、項(xiàng)目管理制度、資金管理制度、監(jiān)督檢查機(jī)制、組織管理制度等，從而確保以工代賑制度的良好運(yùn)行。

建國初期，為緩解城市貧困問題，勞動(dòng)部頒布了《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，采用以工代賑、生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、幫助回鄉(xiāng)生產(chǎn)以及發(fā)放救濟(jì)金等辦法，幫助失業(yè)工人就業(yè)，減輕其生活困難。1950年7月至1953年底，各地以工代賑達(dá)280萬人次[7]。二十世紀(jì)八十年代初，國家開始實(shí)施專項(xiàng)扶貧工作，通過以工代賑，把區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件結(jié)合起來。在這一階段，以工代賑的應(yīng)用范圍更加廣泛，在整合農(nóng)村剩余勞動(dòng)力資源、增加貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面起到了綜合性的扶貧功效[8]。

1986年開始，我國實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，多次實(shí)施大規(guī)模的以工代賑項(xiàng)目。1990年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于1990年至1992年用工業(yè)品以工代賑的安排意見》，將15億元工業(yè)品用于支付工賑工程建設(shè)工人的勞動(dòng)報(bào)酬[9]；“八五”期間，國家每年投入10億公斤糧食或者等價(jià)工業(yè)品用于在貧困地區(qū)開展以工代賑項(xiàng)目[10]；1991至1994年，國家每年投入1億元，用于幫助邊遠(yuǎn)地區(qū)的國營農(nóng)牧場進(jìn)行以工代賑。作為中央扶貧資金投資結(jié)構(gòu)的重要組成部分，1986年至1996年的10年期間，以工代賑資金的比重從15.38%上升至37.04%，這一時(shí)期，促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為以工代賑的主要運(yùn)行模式。作為開發(fā)式扶貧政策工具，此時(shí)的以工代賑制度，兼具建設(shè)和救助的雙重功效，體現(xiàn)出“在低收入水平下以公共支持措施提供社會(huì)保障的傳統(tǒng)”[11]。

2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》把以工代賑列入專項(xiàng)扶貧的政策措施[12]，以此幫助貧困地區(qū)改善耕地質(zhì)量，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力，夯實(shí)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。2014年，《以工代賑管理辦法》重新修訂，要求創(chuàng)新以工代賑的項(xiàng)目、資金和組織管理，以適應(yīng)新形勢下農(nóng)村扶貧工作的要求。2016年國家發(fā)改委又頒布《全國“十三五”以工代賑工作方案》，將基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、小流域治理、片區(qū)綜合開發(fā)、草場建設(shè)和村容村貌整治作為以工代賑工作的重點(diǎn)，推動(dòng)以工代賑由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，積極探索“以工代賑資產(chǎn)變股權(quán)、貧困戶變股民”的資產(chǎn)收益扶貧新模式。2020年11月，發(fā)改委等九部門發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑方式的意見》，要求在農(nóng)村生產(chǎn)生活、交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施以及文化旅游基礎(chǔ)設(shè)施、林業(yè)草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極推廣以工代賑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件改善，在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中發(fā)揮重要作用。

1.3 以工代賑的就業(yè)促進(jìn)功能

新冠肺炎疫情期間，以工代賑又開始發(fā)揮其在促進(jìn)就業(yè)方面的功能。截至2020年3月，國家發(fā)改委分批下發(fā)2020年以工代賑資金56億元，預(yù)計(jì)吸收約30萬受新冠肺炎疫情影響無法外出的勞動(dòng)力就近參與工程建設(shè)。2020年5月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先穩(wěn)就業(yè)保民生”，提出“拓展農(nóng)民就業(yè)增收渠道”“擴(kuò)大以工代賑規(guī)?！?。

為深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于“統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”和“穩(wěn)就業(yè)”的要求，西藏自治區(qū)專門出臺《關(guān)于應(yīng)對新冠肺炎疫情加快農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)促進(jìn)農(nóng)牧民增收的實(shí)施方案》，將以工代賑、以工代訓(xùn)作為推進(jìn)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的重要措施。貴州、山西、甘肅、重慶等省市都發(fā)布了推廣以工代賑促進(jìn)就業(yè)增收的相關(guān)通知，要求最大限度地吸納因疫情影響無法外出務(wù)工的貧困勞動(dòng)力就業(yè)。明確推廣以工代賑具有兩大重要意義：一是減輕疫情對于就業(yè)的影響，組織受疫情影響無法外出就業(yè)的貧困群眾參與以工代賑工程建設(shè)，提高工資性收入；二是扶持重點(diǎn)群體，助力脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)完勝。

自疫情發(fā)生以來，通過實(shí)施以工代賑，提供了更多的就近就業(yè)崗位，廣泛組織受疫情影響無法外出就業(yè)的貧困群眾參與工程建設(shè)，并及時(shí)足額發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬，提高貧困群眾工資性收入水平，切實(shí)減輕疫情對就業(yè)增收的負(fù)面影響。

目前，以工代賑尚未被法律明確規(guī)定為專門的就業(yè)促進(jìn)措施，但是通過中央在疫情期間強(qiáng)調(diào)利用以工代賑緩解就業(yè)危機(jī)以及地方各級人民政府采取的系列舉措中可以看出以工代賑的制度內(nèi)涵在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了相應(yīng)的擴(kuò)張，在疫情全球化帶來的經(jīng)濟(jì)下行、就業(yè)危機(jī)的新挑戰(zhàn)之下，其促進(jìn)就業(yè)的功能得到凸顯。在推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)的重要交匯期，以工代賑制度內(nèi)涵向就業(yè)促進(jìn)方向擴(kuò)張符合社會(huì)實(shí)際的發(fā)展趨勢。

2 以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施的適用及存在的問題

面對疫情全球化帶來的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)危機(jī)，許多專家學(xué)者建議擴(kuò)大以工代賑的實(shí)施范圍，開發(fā)城市以工代賑建設(shè)項(xiàng)目，充分發(fā)揮以工代賑促進(jìn)就業(yè)的功能，緩解就業(yè)危機(jī)[13]。但是，屬于農(nóng)村扶貧政策、帶有社會(huì)救助屬性的以工代賑制度如何在就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域得到有效適用，則需要從以工代賑制度的運(yùn)行機(jī)制和適用范圍兩個(gè)方面分析論證。

2.1 以工代賑制度的運(yùn)行機(jī)制和適用范圍

2.1.1 以工代賑的資金來源和產(chǎn)出對象

以工代賑的理念是政府有責(zé)任代表社會(huì)為每一個(gè)有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的公民提供就業(yè)機(jī)會(huì)?；诖耍怨ごc的組織主體是國家，以工代賑的資金來自于政府的財(cái)政支出，而國家財(cái)政，具體而言，來自于全國人民的納稅，這決定了以工代賑的產(chǎn)出對象必須是公共物品。另一方面，在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度的國家，財(cái)政的主要職能就是提供公共物品。

實(shí)際上，以工代賑同時(shí)提供了基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障這兩種類型的公共物品[14]。以工代賑的工程項(xiàng)目都是水利設(shè)施、道路建設(shè)、植樹造林等典型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，屬于實(shí)體性公共物品；以工代賑實(shí)施的主要目的之一就是對失業(yè)人口、貧困人口進(jìn)行救濟(jì)，因此，還提供了制度性的公共物品，即社會(huì)保障。

2.1.2 以工代賑的參與對象

獲得基本生活保障是公民的基本人權(quán)，社會(huì)有責(zé)任為其成員提供基本的生活保障，包括對無勞動(dòng)能力者的無償救濟(jì)和為有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)機(jī)會(huì)。以工代賑制度體現(xiàn)的正是為有勞動(dòng)能力者提供就業(yè)機(jī)會(huì)的政府責(zé)任，它強(qiáng)調(diào)有勞動(dòng)能力的公民不應(yīng)該依靠國家的無償救助生活，必須承擔(dān)依靠自己的勞動(dòng)換取基本生活保障的義務(wù)。

以工代賑的參與對象與社會(huì)救助的對象并不完全一致。社會(huì)救助是指國家對依靠自身努力難以滿足其基本生活需求的公民給予的物質(zhì)或服務(wù)幫助，救助對象包括三類：無勞動(dòng)能力、無生活來源或者無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的居民、貧困人口以及災(zāi)民。以工代賑在社會(huì)救助領(lǐng)域的實(shí)施只能面向貧困人口和災(zāi)民，對于無勞動(dòng)能力者而言，“不勞而獲”是他們的基本人權(quán)。

2.1.3 以工代賑的“瞄準(zhǔn)機(jī)制”

“瞄準(zhǔn)機(jī)制”是指政策或項(xiàng)目能夠?qū)⒎鲐氋Y源送達(dá)至預(yù)期受援者的組織方式[15]?，F(xiàn)階段的以工代賑制度是為了解決區(qū)域性貧困問題而設(shè)計(jì)的，所以具有鮮明的區(qū)域性瞄準(zhǔn)特征，將實(shí)施地區(qū)聚焦在“貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)”。以工代賑實(shí)行“低工資”制度，通過將公共項(xiàng)目建設(shè)的工資標(biāo)準(zhǔn)訂立在與農(nóng)業(yè)平均工資大致相等的基礎(chǔ)上，篩選參與對象范圍，排除勞動(dòng)機(jī)會(huì)成本較高的人，將參與對象瞄準(zhǔn)貧困人口。以工代賑的實(shí)施目的是確保參與人員獲得基本收入和最低生活保障，而不是為其提供舒適的生活條件。采取“低工資”制度，將以工代賑的勞務(wù)報(bào)酬設(shè)定在與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工收入相當(dāng)?shù)乃?，結(jié)合各地實(shí)際情況確定，可以過濾那些不需要救助的群體，使扶貧資源更多地流向貧困群眾。

2.1.4 以工代賑的適用范圍

基于以工代賑資金來源的國家財(cái)政屬性和產(chǎn)出對象的公共物品要求，若要以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施在就業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，只能將以工代賑的適用范圍限定在公共性、公益性就業(yè)崗位，即以工代賑的參與者只能參與由政府作為出資主體或通過社會(huì)籌集資金開發(fā)的，主要用于安置就業(yè)困難人員，符合社會(huì)公共利益需要的服務(wù)崗位和協(xié)助管理崗位。從以工代賑的參與對象和“低工資”制度來看，以工代賑只能作為貧困人口或者失業(yè)人口的就業(yè)促進(jìn)措施，發(fā)揮出社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)的雙重作用。

現(xiàn)階段，作為一項(xiàng)農(nóng)村扶貧政策，以工代賑的適用還是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，通過農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施、文化旅游和林業(yè)草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為當(dāng)?shù)刎毨丝谔峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，而就業(yè)崗位通常是短期的基礎(chǔ)性崗位，如打配井眼、開挖渠道、鋪設(shè)管道等，沒有充分?jǐn)U展至符合公益需要、相對具有長期性的服務(wù)型崗位和協(xié)助管理型崗位。

2.2 以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施適用存在的問題

以工代賑具有社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)的雙重屬性，能夠起到扶貧和緩解就業(yè)危機(jī)的多重效果，切實(shí)減輕了疫情對就業(yè)造成的負(fù)面影響。但是，作為就業(yè)促進(jìn)措施，以工代賑因其獨(dú)特的制度內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)施過程中存在一些問題。

2.2.1 參與對象“受救助”權(quán)利保障不足

根據(jù)我國《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定，就業(yè)促進(jìn)的權(quán)利主體主要包括失業(yè)人員以及就業(yè)困難人員，而以工代賑的參與對象是無法維持基本生活保障的需要扶持的農(nóng)村貧困人口，屬于“賑濟(jì)對象”，表現(xiàn)出明顯的需救助特征，但是，對于失業(yè)人員與就業(yè)困難人員而言，獲得基本生活保障并不是其面臨的主要問題。

針對就業(yè)促進(jìn)，國家具有擴(kuò)大就業(yè)、發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)、完善就業(yè)援助制度、保障平等就業(yè)權(quán)和提供就業(yè)服務(wù)等法定責(zé)任，旨在促進(jìn)權(quán)利主體充分就業(yè)和保障公平就業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)發(fā)展，使公民獲得有尊嚴(yán)的基本生活需要和發(fā)展需要。而以工代賑的實(shí)施主要是使貧困人口獲得基本生活需要，獲取最低生活保障，具有強(qiáng)烈的救助色彩。從整體的制度目標(biāo)來看，以工代賑制度的實(shí)施目標(biāo)在于救助貧困，而就業(yè)促進(jìn)制度的實(shí)施目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。無論是參與對象的特點(diǎn)，還是制度屬性，二者都具有明顯不同。

如果將以工代賑明確為專門的就業(yè)促進(jìn)措施，相較于其他的就業(yè)促進(jìn)權(quán)利主體，可能會(huì)導(dǎo)致以工代賑參與對象接受社會(huì)救助的權(quán)利得不到充分保障，不利于社會(huì)救助制度的實(shí)施，并且模糊社會(huì)救助法和就業(yè)促進(jìn)法的法律實(shí)施。

2.2.2 適用范圍具有局限性

就業(yè)促進(jìn)制度的目標(biāo)旨在實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分就業(yè)，所以其適用范圍囊括所有就業(yè)領(lǐng)域，如勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)等方面的崗位。而以工代賑制度因其資金來源于國家財(cái)政，決定了產(chǎn)出對象必須是公共物品，所以適用范圍只能限定在政府作為出資主體或通過社會(huì)籌集資金開發(fā)的，主要用于安置就業(yè)困難人員，符合社會(huì)公共利益需要的服務(wù)崗位和協(xié)助管理崗位。而且，目前以工代賑存在提供的就業(yè)崗位范圍以農(nóng)村扶貧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的基礎(chǔ)性崗位為主，公共性崗位提供不足的問題，在實(shí)踐中進(jìn)一步縮小了制度本身所涵蓋的適用范圍。

相較于其他就業(yè)促進(jìn)措施，如促進(jìn)各行業(yè)自主創(chuàng)業(yè)、加強(qiáng)各個(gè)領(lǐng)域崗位的職業(yè)培訓(xùn)、完善就業(yè)服務(wù)體系等，以工代賑的適用范圍過于狹窄，要將以工代賑作為專門的就業(yè)促進(jìn)措施，充分發(fā)揮出擴(kuò)大和促進(jìn)就業(yè)的作用，則必須擴(kuò)大以工代賑的適用范圍。

3 推動(dòng)以工代賑作為就業(yè)促進(jìn)措施適用的思考

現(xiàn)階段的以工代賑是指政府投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟(jì)者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報(bào)酬，以此取代直接賑濟(jì)的一項(xiàng)扶持政策，屬于扶貧戰(zhàn)略政策體系。但是以工代賑在實(shí)踐中的作用已經(jīng)突破了其所屬的扶貧制度體系，在社會(huì)救助領(lǐng)域和就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域產(chǎn)生了福利覆蓋和重疊，與就業(yè)促進(jìn)法律制度體系中的就業(yè)援助制度在功能上具有一致性，二者兼具社會(huì)救助和就業(yè)促進(jìn)雙重屬性。

就業(yè)援助制度是指政府采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法，通過公益性崗位安置等途徑，對就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助[16]。2007年《就業(yè)促進(jìn)法》頒布，就業(yè)援助作為就業(yè)促進(jìn)的專項(xiàng)制度首次以法律的形式確定下來，成為就業(yè)促進(jìn)法律制度中的重要部分。2014年《社會(huì)救助暫行辦法》中又明確規(guī)定了就業(yè)援助的內(nèi)容，將就業(yè)援助納入社會(huì)救助法律體系之中。但是，對于就業(yè)援助制度的法律規(guī)定并不完善，表現(xiàn)之一就是就業(yè)援助的對象缺乏明確規(guī)定，具體范圍取決于各省、自治區(qū)、直轄市的實(shí)際情況。法律在對就業(yè)援助制度進(jìn)行完善的過程中，可以將以工代賑納入就業(yè)援助的具體措施，將貧困人口列入就業(yè)援助的對象范圍，既使以工代賑成為專門的就業(yè)促進(jìn)措施，又豐富了就業(yè)援助法律制度的內(nèi)涵，推動(dòng)了我國社會(huì)保障法律體系的發(fā)展。

在擴(kuò)大以工代賑的適用范圍方面，首先，充分開發(fā)城市中的公共性崗位，包括社區(qū)管理崗位、社區(qū)服務(wù)崗位、社區(qū)內(nèi)單位的后勤崗位，具體可以細(xì)化到社區(qū)交通執(zhí)勤、市場管理、環(huán)境管理、物業(yè)管理等管理性崗位，社區(qū)安保、保潔、公用設(shè)施維護(hù)、停車場管理等服務(wù)性崗位以及門衛(wèi)、收發(fā)員等后勤崗位。目前，我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)具有很大的就業(yè)潛力。2020年8月7日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司司長陳越良就發(fā)展社區(qū)服務(wù)以促進(jìn)就業(yè)、保障農(nóng)民工的基本生活等內(nèi)容答記者問時(shí)提出：“社區(qū)服務(wù)業(yè)的就業(yè)空間很大，我國有14億人口，假如按照100比1的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃社區(qū)服務(wù)人員隊(duì)伍，社區(qū)服務(wù)業(yè)就可以創(chuàng)造1 400萬個(gè)就業(yè)崗位?！逼浯?，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)提供相結(jié)合。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)對于基本公共服務(wù)的需求也在不斷增加，公益性崗位開發(fā)空間很大，加之農(nóng)村地區(qū)生態(tài)保護(hù)的特別需要，在生態(tài)護(hù)林員、森林防火員等崗位方面具有較大的發(fā)展空間。在農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮好以工代賑的就業(yè)促進(jìn)作用，更有利于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)公益性崗位開發(fā)，公益性崗位開發(fā)為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)造前提的協(xié)同發(fā)展方式。

最后，可以參照就業(yè)援助的具體方式，對招募貧困勞動(dòng)力參與工程建設(shè)或者提供基礎(chǔ)性崗位的企業(yè)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。以國家間接投入資金、企業(yè)組織工程建設(shè)或者提供就業(yè)崗位的方式，促進(jìn)就業(yè)的同時(shí)，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)促進(jìn)互相帶動(dòng)，形成社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。