我國生態(tài)保護補償相關(guān)法律問題研究綜述
2022-03-18 03:43史澤華
陜西理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版) 2022年3期
史澤華， 胡 凡，2
(1.陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院， 陜西 漢中 723000;2.陜西理工大學(xué) 陜南綠色發(fā)展與生態(tài)補償研究中心， 陜西 漢中 723000)
近年來，面對日益嚴重的生態(tài)問題，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，均面臨著如何平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，如何以較低的成本實現(xiàn)環(huán)境保護目的這一重要難題，其中，生態(tài)保護補償為解決這一難題開辟了新的路徑。目前學(xué)界對生態(tài)保護補償?shù)难芯恐饕性谏鷳B(tài)學(xué)和經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的研究領(lǐng)域，對法學(xué)視角下的生態(tài)保護補償?shù)难芯可性谔接懼小?016年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，提出要不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，有效調(diào)動全社會參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性[1]。十九大報告提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制，“十四五”規(guī)劃綱要繼而提出要健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，進一步完善市場化、多元化生態(tài)補償機制。在國家高度重視生態(tài)保護補償制度的建設(shè)與發(fā)展的同時，相關(guān)的法律制度也在不斷發(fā)展與完善，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十一條將“國家建立、健全生態(tài)保護補償制度”寫入法律(1)本文所指《中華人民共和國環(huán)境保護法》于1989年12月26日經(jīng)第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過，2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂，自2015年1月1日起施行。，2020年國家發(fā)展改革委研究起草了《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》對生態(tài)保護補償?shù)亩x和基本原則作出了較為全面的規(guī)定，成為其法學(xué)研究的基本法律依據(jù)之一[2]。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》指出要“加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調(diào)推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度”[3]。同時，學(xué)界也對該問題展開了積極的研究和探討，就本文檢索到的文獻顯示，生態(tài)保護補償研究始于20世紀80年代，2013年秦玉才、汪勁聯(lián)合撰寫的《中國生態(tài)補償立法：路在前方》一書對生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄅc實踐進行了較為全面系統(tǒng)地研究和論述[4]，經(jīng)過近幾年的研究發(fā)展，取得了較為豐富的研究成果，但是，當前關(guān)于生態(tài)保護補償?shù)姆▽W(xué)研究仍然處于初始階段，還存在許多不同的研究觀點和看法，有待厘清和明晰。因此，本文試圖對生態(tài)保護補償?shù)母拍罱缍?、法律性質(zhì)、法律責任和相關(guān)立法等已有研究成果進行梳理歸納與分析，明晰其性質(zhì)與責任，以期為豐富和促進相關(guān)研究提供借鑒和參考。
一、生態(tài)保護補償概念界定的相關(guān)研究
我國的生態(tài)保護補償及其相關(guān)研究始于20世紀80年代，最早無論是理論研究還是法規(guī)政策中均使用的是“生態(tài)補償”一詞，直至2004年國家官方文件中首次提出“生態(tài)保護補償”[5]，2016年以“生態(tài)保護補償”命名的官方文件《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》頒布，“生態(tài)保護補償”這一概念開始在國家法規(guī)政策文件中被廣泛使用。就本研究所及，環(huán)境法學(xué)者戚孟道在《我國生態(tài)保護補償法律機制問題的探討》一文中較早開始使用“生態(tài)保護補償”這一概念[6]，之后，相關(guān)研究中大多學(xué)者也以使用“生態(tài)保護補償”這一概念居多。通過梳理已有相關(guān)研究文獻可以發(fā)現(xiàn)，在研究早期，“生態(tài)補償”和“生態(tài)保護補償”一直被作為相似概念使用，并未進行明確區(qū)分。隨著研究的深入和發(fā)展，逐漸以“生態(tài)保護補償”為較為統(tǒng)一的概念使用，在2020年發(fā)布的《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》中使用了“生態(tài)保護補償”這一概念，并對其進行了明確的界定。因此，本文在論述過程中統(tǒng)一采用“生態(tài)保護補償”這一概念展開論述。
從生態(tài)保護補償提出以來，國內(nèi)研究對其概念有不少界定，但由于側(cè)重點不同以及生態(tài)保護補償本身的復(fù)雜性，到目前為止對其內(nèi)涵與外延的認識尚有多種理解[7]。因此，對法學(xué)視角下的生態(tài)保護補償概念界定是相關(guān)立法及制度完善首先要解決的問題?？v觀學(xué)者們對生態(tài)保護補償研究的發(fā)展過程，可以概括為以下幾種觀點：
一些學(xué)者認為生態(tài)保護補償分為“廣義說”和“狹義說”。呂忠梅認為生態(tài)保護補償從狹義角度理解就是指對由人類的社會經(jīng)濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱；廣義的生態(tài)保護補償則還應(yīng)包括對因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)的居民進行資金、技術(shù)、實物上的補償，政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提高環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出[8]。
一些學(xué)者認為以“受益者補償”為原則來界定生態(tài)保護補償?；诨驹瓌t的不同，有學(xué)者將生態(tài)保護補償限定在受益者補償?shù)姆秶?，也有學(xué)者指出生態(tài)保護補償不僅是受益者補償，也是損害者補償。汪勁認為生態(tài)保護補償是由生態(tài)保護受益者或生態(tài)損害者通過向生態(tài)保護者或受損者支付金錢、物質(zhì)或其他方式，彌補其支出或喪失的生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務(wù)價值的行為[9]。黃潤源對此也持有相同觀點，這種將生態(tài)保護補償界定為雙向補償?shù)恼f法在一定程度上拓展了生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵和外延，生態(tài)保護補償?shù)姆秶哺鼮閺V泛，在一定時期該觀點被普遍認同[10]。
然而隨著生態(tài)保護補償實踐的不斷開展，部分學(xué)者指出“雙向補償說”對生態(tài)保護補償概念的界定較為模糊，無法適應(yīng)社會需求，于是在此基礎(chǔ)上進一步提出了“單向補償說”，即認為生態(tài)保護補償?shù)闹黧w限定在生態(tài)受益者范圍內(nèi)。李永寧將生態(tài)保護補償定義為生態(tài)受益者對生態(tài)保護者進行價值補償?shù)囊环N環(huán)境法律制度[11]。韓衛(wèi)平、潘佳和曹明德等進一步指出了生態(tài)保護補償?shù)哪康氖菫榱思钌鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)和保護行為[12-14]。隨著實踐的開展，生態(tài)保護補償開始向著多元化模式發(fā)展，市場化生態(tài)保護補償?shù)奶岢龈俏覈鷳B(tài)保護補償概念的一次革新，王清軍等指出政府主導(dǎo)的生態(tài)保護補償僅僅是一種模式，市場主導(dǎo)的生態(tài)保護補償是環(huán)境法中“受益者補償”原則的具體體現(xiàn)，在市場經(jīng)濟下，政府、地區(qū)、單位甚至個人作為受益人都應(yīng)當“買單”[15]。這一觀點遵循了“受益者補償”的基本原則的同時又在一定程度上擴大了受益者的范圍。
通過梳理已有研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對生態(tài)保護補償概念的研究經(jīng)歷了從初始研究時的諸多不同表述，到后期研究逐步達成統(tǒng)一共識的過程。隨著我國生態(tài)保護補償逐步趨向市場化、多元化發(fā)展，生態(tài)保護補償主體同樣向著多元主體轉(zhuǎn)變，并且《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)界定了補償對象為生態(tài)保護者，補償原因源于生態(tài)保護者的保護行為，并明確規(guī)定生態(tài)保護補償立法的根本目的是保護和改善生態(tài)環(huán)境，直接目的是構(gòu)建生態(tài)保護者和受益者良性互動關(guān)系，即為了實現(xiàn)生態(tài)保護的目的不僅要通過政府的命令管制達到減少生態(tài)惡化的目的，也要通過利益誘導(dǎo)機制對相關(guān)主體進行激勵來達到善治的目的，因而生態(tài)保護補償更多地被認為是一種激勵手段。再者，環(huán)境法律體系中各項環(huán)境法律制度之間是相輔相成又相互區(qū)別的，應(yīng)當具備內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，環(huán)境法律體系中現(xiàn)有環(huán)境法律制度與生態(tài)保護補償法律制度之間的銜接問題，將生態(tài)損害者納入生態(tài)保護補償概念中容易造成現(xiàn)有環(huán)境法律制度和生態(tài)保護補償法律制度之間的重復(fù)適用和沖突，因而《條例》在充分考慮生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`需要的前提下，依據(jù)受益者補償?shù)幕驹瓌t，將生態(tài)保護補償界定為：“生態(tài)保護補償是指采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式，對生態(tài)保護者因履行生態(tài)保護責任所增加的支出和付出的成本，予以適當補償?shù)募钚灾贫劝才拧盵3]。當前關(guān)于生態(tài)保護補償法學(xué)概念的理解與適用也大多傾向于《條例》中對其概念的界定與規(guī)定。
二、生態(tài)保護補償?shù)姆尚再|(zhì)研究
生態(tài)保護補償行為是指生態(tài)保護補償利益相關(guān)主體參與下的，具有相同屬性行為活動的總稱，當納入法律調(diào)整范圍后便發(fā)生生態(tài)保護補償法律關(guān)系。目前，學(xué)界關(guān)于生態(tài)保護補償法律性質(zhì)的研究并不多，且既有認識并不統(tǒng)一，尚未形成主流觀點，其代表性觀點有以下幾種：
一些學(xué)者認為生態(tài)保護補償是行政法律行為。李愛年認為生態(tài)保護補償是國家對生態(tài)破壞者或者生態(tài)保護者進行回報和彌補的行政法律行為[16]。劉旭芳等認為生態(tài)保護補償行為實質(zhì)上是一種行政法律行為，主要包括行政補償、行政征收和行政合同三種形式[17]。其理由主要有以下幾方面，生態(tài)保護補償?shù)哪康氖菍Σ糠止駷樯鷳B(tài)系統(tǒng)恢復(fù)和重建活動作出的特殊利益進行補償，以調(diào)整和平衡生態(tài)環(huán)境公益以及個人利益[18]。同時，生態(tài)保護補償?shù)闹黧w應(yīng)當是政府機構(gòu)[19]，不論是政府與流域資源開發(fā)利用者之間還是政府與貢獻者之間，抑或是政府內(nèi)部職責劃分，都體現(xiàn)了行政法律關(guān)系的性質(zhì)[20]，生態(tài)保護補償法律關(guān)系成立的依據(jù)是法律明確規(guī)定的具體行政法律行為，通過國家強制力保障實施，本質(zhì)上更加側(cè)重于行政法律關(guān)系。因此，生態(tài)保護補償應(yīng)具有行政法律行為的性質(zhì)。
一些學(xué)者認為生態(tài)保護補償是民事法律行為。首先，潘佳以天目山生態(tài)保護補償糾紛為佐證，從民事財產(chǎn)權(quán)出發(fā)，指出生態(tài)保護補償行為體現(xiàn)了平等、獨立的民事物權(quán)主體之間的民事財產(chǎn)權(quán)關(guān)系[21-22]。其次，有學(xué)者認為生態(tài)保護補償本質(zhì)上屬于無因管理行為，在民事法律規(guī)范中無因管理行為屬于典型的民事法律行為[23]。同時，有學(xué)者指出對生態(tài)保護行為進行補償是由國家或社會主體之間約定形成[24]，也有學(xué)者對生態(tài)保護補償協(xié)議的性質(zhì)進行探討，結(jié)合當前我國生態(tài)保護補償協(xié)議的訂立方式，認為表面上生態(tài)保護補償協(xié)議屬于政府的強制締約行為，體現(xiàn)為一項政府行為[25]，但從本質(zhì)上看，一方面，生態(tài)保護補償主體的權(quán)利義務(wù)對等[26]，生態(tài)保護補償協(xié)議內(nèi)部法律關(guān)系體現(xiàn)為民事法律關(guān)系[27]；另一方面，強制締約行為本身屬于民商事法律調(diào)整的合同行為，適用民法規(guī)則，本質(zhì)上仍然屬于民事法律行為的范疇[28]。
一些學(xué)者認為生態(tài)保護補償具有民事、行政和經(jīng)濟法律性質(zhì)的多重屬性。一些學(xué)者認為生態(tài)保護補償兼具行政法律性質(zhì)和民事法律性質(zhì)的觀點，往往著眼于民事補償和行政補償?shù)木唧w補償方式，以生態(tài)保護補償?shù)奶囟ㄖ黧w為論點，討論生態(tài)保護補償?shù)姆尚再|(zhì)。王新力認為基于生態(tài)保護補償行為的發(fā)生既可以基于合法的民事行為產(chǎn)生，也可以基于合法的行政行為產(chǎn)生，所以生態(tài)保護補償具有民事和行政法律關(guān)系的雙重屬性[29]。首先，平等主體基于真實意思表示簽訂的生態(tài)補償協(xié)議屬于民事法律行為[30]，并且從民事性質(zhì)的補償來看，主要包括財產(chǎn)權(quán)保護、相鄰權(quán)、公平負擔原則的補償[31]。其次，行政機關(guān)內(nèi)部補償和行政機關(guān)對民補償由于行政機關(guān)這一特殊的補償主體致使生態(tài)保護補償往往體現(xiàn)為行政法律行為，即使簽訂生態(tài)保護補償協(xié)議，其協(xié)議主體的法律地位也不對等，仍然屬于行政法律行為范疇，基于政府合法的行政行為所產(chǎn)生[32]。同時，也有觀點認為生態(tài)保護補償是經(jīng)濟法律性質(zhì)、行政法律性質(zhì)和民事法律性質(zhì)的結(jié)合。趙春光以流域生態(tài)保護補償為例，指出我國生態(tài)保護補償?shù)难a償資金來源以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主，政府財政轉(zhuǎn)移支付是政府進行宏觀調(diào)控的重要手段之一，屬于經(jīng)濟法的調(diào)整范圍，因此生態(tài)保護補償還應(yīng)當具備經(jīng)濟法律行為的法律性質(zhì)[33]。
關(guān)于生態(tài)保護補償?shù)姆尚再|(zhì)問題，通過梳理現(xiàn)有文獻可以看出，學(xué)者們基于不同視角對生態(tài)保護補償?shù)姆尚再|(zhì)認定產(chǎn)生了不同認識，足以看出當前實踐中的生態(tài)保護補償行為并不屬于單一的法律行為，隨著補償過程中不同主體具體行為方式的變化，也會產(chǎn)生新的補償行為，進而出現(xiàn)新的法律關(guān)系，因而在具體操作過程中需要結(jié)合具體的補償行為去界定其法律性質(zhì)。在政府補償層面，不論是政府之間的補償還是政府對社會主體的補償，都需要行政法的規(guī)制。一方面，我國《憲法》對自然資源所有權(quán)的規(guī)定將國家看作生態(tài)保護補償唯一的一方主體，認為國家獨自享有支配自然資源的權(quán)利，各級政府作為生態(tài)保護補償?shù)木唧w實施主體，其與國家之間屬于一種代理關(guān)系，并不取代國家成為生態(tài)保護補償?shù)囊环街黧w，因而行政主體作為真正意義上的補償主體之一決定了生態(tài)保護補償屬于行政法律行為的性質(zhì)。另一方面，不論是政府之間通過財政轉(zhuǎn)移支付進行補償還是通過簽訂生態(tài)保護補償協(xié)議進行補償，其根本目的都是為了實現(xiàn)社會公共利益，屬于行政法的管轄范圍，體現(xiàn)了行政法律行為的性質(zhì)。另外，結(jié)合《條例》中國家財政補償機制的有關(guān)規(guī)定，某些情況下中央政府和上級政府依據(jù)法律規(guī)定直接對地方政府和下級政府進行無條件的財政轉(zhuǎn)移支付行為，也可能涉及到政府的宏觀調(diào)控，此時屬于經(jīng)濟法的調(diào)整范圍。在市場補償層面，由于政府由原來的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)和支持地位，此時市場主體主動通過簽訂補償協(xié)議開展補償活動，這一補償行為在平等地位的民事主體之間產(chǎn)生，自然不能再適用行政法律，而是需要通過民法對其補償行為進行調(diào)整。
三、生態(tài)保護補償?shù)姆韶熑窝芯?/h2>
生態(tài)保護補償法律制度受《環(huán)境保護法》規(guī)范和調(diào)整，生態(tài)保護補償法律責任同樣受環(huán)境法律責任規(guī)范。因此，生態(tài)保護補償法律責任也可以劃分為民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任三類[34]。為了明確各主體在生態(tài)保護補償中的具體法律責任，有學(xué)者依據(jù)生態(tài)保護補償法律關(guān)系的主體對生態(tài)保護補償法律責任作出了進一步劃分。邵莉莉、朱艷麗、韓丙霞和劉萍等指出政府補償在我國生態(tài)保護補償中占據(jù)絕對優(yōu)勢，其中政府作為主要的補償主體參與生態(tài)保護補償，因此必須完善政府行政問責和責任倒逼機制促進政府環(huán)保責任落實，實現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的環(huán)境治理責任主體多元化[35-38]。同時，也有學(xué)者以不同的生態(tài)保護補償領(lǐng)域為依據(jù)對生態(tài)保護補償法律責任進行分類。王麗香、楊麗娟、鄭功成分別提出在海洋、大氣和水資源等領(lǐng)域構(gòu)建生態(tài)保護補償?shù)姆韶熑危瑢ζ毡橐饬x上的生態(tài)保護補償法律責任進一步細化，并且結(jié)合不同自然資源的稀缺性明確生態(tài)保護補償責任的具體構(gòu)成[39-41]。
當然也有學(xué)者從比較法的角度對大陸法系和英美法系的生態(tài)保護補償財稅責任制度進行比較。徐麗媛、王勝偉通過選取國外典型的生態(tài)保護補償財稅責任立法，并且基于“共同但有區(qū)別原則”，在承認共同責任的基礎(chǔ)上，強調(diào)政府補償與市場補償中財政與稅收手段的差異化，為完善我國生態(tài)保護補償財稅責任提供了豐富的國際經(jīng)驗[42—43]。此外，有學(xué)者分別從責任分配和非責任分配、生態(tài)補償與生態(tài)損害賠償?shù)牟煌暯菍ι鷳B(tài)保護補償法律責任展開探討[44—45]。
生態(tài)保護補償?shù)母灸康氖菫榱藢崿F(xiàn)生態(tài)保護，我國生態(tài)保護補償實踐中不僅涉及生態(tài)受益者的補償責任，也涉及生態(tài)損害者的補償責任，生態(tài)受益者自然應(yīng)當承擔補償性責任，而針對生態(tài)損害者如何承擔補償責任，有學(xué)者提出了生態(tài)修復(fù)法律責任。劉長興認為當前環(huán)境法律責任過分倚重懲罰性責任，對補償性責任和預(yù)防性責任的認識不足，提出要注重懲罰性責任以外的法律責任類型的適用[46]。而吳鵬指出生態(tài)修復(fù)法律責任與環(huán)境法律責任之間存在明顯差異[47]。呂忠梅也指出生態(tài)修復(fù)責任并未被納入民事責任范疇，因此，要在明確生態(tài)修復(fù)責任的立法定位的基礎(chǔ)上厘清生態(tài)環(huán)境法律責任的性質(zhì)、承擔方式和救濟途徑[48]。
通過梳理上述關(guān)于生態(tài)保護補償法律責任的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于法律責任的論述存有諸多觀點，其中主流觀點認為其法律責任屬于環(huán)境法律責任的特殊形式，具有綜合性的特征，從性質(zhì)上可以劃分為民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任。但由于生態(tài)保護補償本身的綜合性、復(fù)雜性和多元性，其與傳統(tǒng)意義上的環(huán)境法律責任之間存在責任主體更為復(fù)雜多元的區(qū)別。一般的環(huán)境責任主體包括環(huán)境侵權(quán)人和環(huán)保機關(guān)及其工作人員，而生態(tài)保護補償?shù)膮⑴c主體較為復(fù)雜，其責任主體既可能包括補償主體和受償主體，也可能包括相關(guān)行政部門及其工作人員，還可能包括生態(tài)保護補償協(xié)調(diào)主體、評估主體和監(jiān)管主體，因而法律需要對這些主體的法律責任作出相應(yīng)地規(guī)定。結(jié)合《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》第二十七條的責任追究制度規(guī)定，針對相關(guān)行政部門及其工作人員在生態(tài)保護補償過程中違反其義務(wù)的，原則上承擔的是行政法律責任，只有在其行為觸犯《刑法》時，才承擔刑事法律責任。法人和其他組織等市場主體的違法或違約行為依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定或者協(xié)議約定承擔法律責任。同時，《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》也明確強調(diào)“地方黨委和政府要強化主體責任意識，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，對盲目決策造成嚴重后果的，依規(guī)依紀依法嚴格問責、終身追責”。那么，在該種意義上，我國生態(tài)保護補償相關(guān)主體在補償過程中依據(jù)不同法律性質(zhì)的違法或違約行為承擔相應(yīng)的法律責任。
四、生態(tài)保護補償?shù)牧⒎ㄑ芯?/h2>
關(guān)于構(gòu)建生態(tài)保護補償法律體系方面，有學(xué)者主張確立不同立法層級有關(guān)生態(tài)保護補償?shù)姆梢?guī)定。李愛年、袁永言、胡文娟、包玉華等提出我國應(yīng)當建立自上而下的由憲法、法律和法規(guī)組成的立法體系，形成基本法—專門法—單行法的基本結(jié)構(gòu)。在憲法和基本法層面確立生態(tài)保護補償?shù)牡匚粚χ贫ㄉ鷳B(tài)保護補償專門立法有著重要的指導(dǎo)作用[49-52]。同時，汪永福等指出跨省流域生態(tài)保護補償立法中應(yīng)當遵循中央一般性立法、跨區(qū)域協(xié)商立法、地方具體立法的分層立法模式，從縱向、橫向和動力機制三個方面規(guī)范立法方向[53]。
另外，也有學(xué)者針對生態(tài)保護補償專門立法究竟是制定生態(tài)保護補償法還是生態(tài)保護補償條例展開研究。韓衛(wèi)平認為由全國人大常委會制定生態(tài)保護補償法是生態(tài)保護補償最佳立法模式[54]。但也有學(xué)者認為制定生態(tài)保護補償條例較為適宜，王社坤、吳萍提出生態(tài)保護補償條例的內(nèi)容應(yīng)當包括生態(tài)保護補償?shù)念I(lǐng)域、標準、方式、資金、基本原則等方面[55—56]。郭東興從實體和程序兩方面提出完善生態(tài)保護補償條例的內(nèi)容，實體方面主要包含生態(tài)保護補償?shù)闹黧w、對象范圍、標準和資金來源等；程序方面主要從補償資金的申請、管理與發(fā)放、生態(tài)補償評估和引入公益訴訟等方面進行完善[57]。
關(guān)于地方生態(tài)保護補償立法方面，應(yīng)當因地制宜制定不同的地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等[58]。李建飛以西安市城鎮(zhèn)化過程中生態(tài)保護補償政策現(xiàn)狀為例，提出針對重要領(lǐng)域、重點區(qū)域進行個案立法[59]。彭麗娟指出湖南省流域生態(tài)保護補償正外部性補償、市場補償立法缺失，并有針對性的從完善流域生態(tài)保護補償概念、定位生態(tài)補償目的、協(xié)調(diào)權(quán)利沖突和定義補償功能四個方面提出立法矯正措施[60]。施海智提出制定《寧夏生態(tài)補償條例》，并對條例內(nèi)容進行了科學(xué)設(shè)計[61]。唐士梅指出目前中央統(tǒng)一立法難以實現(xiàn)，因此針對陜西省生態(tài)保護補償立法提出具體對策[62]。
關(guān)于不同領(lǐng)域生態(tài)保護補償立法，以流域生態(tài)保護補償立法為例，我國地方流域立法不均衡，監(jiān)管體制不完善，法律實施效果不明顯，針對流域立法現(xiàn)狀，龍海燕、王彬等提出應(yīng)當通過完善流域生態(tài)保護補償?shù)难a償方式、補償標準和立法評估制度，改善地方流域生態(tài)保護補償立法的現(xiàn)狀[63—64]。胡朝飛、溫華以農(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償立法為例，指出農(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償立法要因地制宜，結(jié)合地方政策、立法等現(xiàn)狀健全農(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償法律法規(guī)、優(yōu)化補償標準、拓寬補償資金來源等[65—66]。市場補償是我國多元化生態(tài)保護補償?shù)姆绞街?，然而目前市場補償立法并不完善，市場主體的法律地位并未明確，因此孔雪、劉曉莉針對市場化生態(tài)保護補償立法問題，提出應(yīng)當厘清政府和市場的關(guān)系，運用法律形式制定市場準入規(guī)則、市場競爭規(guī)則和市場交易規(guī)則，從而解決市場化過程中的生態(tài)保護補償糾紛[67—68]。
當然，還有學(xué)者并不是依據(jù)單一的劃分標準對生態(tài)保護補償立法進行理論研究。有學(xué)者同時結(jié)合地域和領(lǐng)域條件對生態(tài)保護補償進行研究，進而指出生態(tài)保護補償法律制度應(yīng)當如何構(gòu)建。鄧琳君以貴州省濕地生態(tài)保護補償為例，指出濕地生態(tài)保護補償立法應(yīng)當堅持法制統(tǒng)一原則，將地方立法與習(xí)慣法相結(jié)合，并完善補償主體、補償對象、補償標準和補償方式等具體內(nèi)容[69]?？諝赓|(zhì)量生態(tài)保護補償在我國并未全面展開實踐，冷雪飛通過借鑒山東、湖北兩省空氣質(zhì)量立法實踐經(jīng)驗，針對遼寧省空氣質(zhì)量生態(tài)保護補償從完善補償標準、補償資金渠道、空氣質(zhì)量檢測方面提出建議[70]。
從上述學(xué)者的觀點中可以發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者認為生態(tài)保護補償?shù)牧⒎ㄔ骄唧w，可操作性越強，越有利于推動生態(tài)保護補償實踐，但某些情況下立法規(guī)定的越具體，產(chǎn)生的法律漏洞也可能更多。我國目前生態(tài)保護補償專門立法缺位，有關(guān)法律規(guī)定零星散見在環(huán)境保護法和部分單行法中，時至今日，生態(tài)保護補償條例尚未正式出臺，極大地阻礙了生態(tài)保護補償實踐的順利進行。就目前生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`要求來看，由于生態(tài)保護補償涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，單一的由國家層面制定生態(tài)保護補償原則性立法或者由各地方政府出臺地方具體立法都難以對生態(tài)保護補償進行詳盡的規(guī)定，反而還可能出現(xiàn)立法沖突或重復(fù)、可操作性弱等問題，因此，《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》明確提出“加快制定生態(tài)保護補償條例，鼓勵和指導(dǎo)地方結(jié)合本地實際出臺生態(tài)保護補償相關(guān)法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件”的建議，《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)》依據(jù)多元化的生態(tài)保護補償類型確立了分類分級的立法思路，分別指出中央縱向補償和地方政府橫向補償?shù)穆氊熕冢浞帚暯恿烁黝悇e、各層級之間補償立法?？梢?，現(xiàn)階段我國關(guān)于生態(tài)保護補償立法仍然傾向于盡快出臺生態(tài)保護補償條例，同時指導(dǎo)地方結(jié)合本地現(xiàn)狀進行立法。然而，生態(tài)保護補償條例本身的法律地位和法律約束力在實踐中究竟能否完全指導(dǎo)各領(lǐng)域和各地區(qū)的生態(tài)保護補償實踐仍然有待商榷。因此，結(jié)合當前立法和實踐現(xiàn)狀，為了健全生態(tài)保護補償法律體系，應(yīng)當按照分級分類的立法思路盡快出臺《生態(tài)保護補償條例》，并在此基礎(chǔ)上開展《生態(tài)保護補償法》的立法工作。
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