郭一凡

（廈門大學(xué)，福建 廈門 361005）

2019年國家教材委員會印發(fā)的《全國大中小學(xué)教材建設(shè)規(guī)劃（2019-2022年）》（以下簡稱規(guī)劃）明確提出，到2022年，教材建設(shè)全面加強(qiáng)，教材管理體制基本健全、體系基本完備、質(zhì)量顯著提升[1]?！兑?guī)劃》是對新時代教材建設(shè)藍(lán)圖的描繪，揭開了新時代教材改革的新篇章[2]。高校教材是高等教育知識傳授和教學(xué)方法的載體，是高校教學(xué)活動得以正常開展的基礎(chǔ)和保證，對推動課堂革命、提高教學(xué)質(zhì)量和落實(shí)立德樹人根本任務(wù)具有重要意義。面對新時代建設(shè)教育強(qiáng)國與推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的訴求，傳統(tǒng)高校教材管理的弊端開始凸顯，管理體制機(jī)制不健全、編審用的標(biāo)準(zhǔn)和程序不夠清晰以及主體責(zé)任落實(shí)不到位等問題成為現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，阻礙了高校教材建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，高校教材管理應(yīng)遵循治理現(xiàn)代化的理念引導(dǎo)和價值方向，適應(yīng)教育形式變化，破解熱點(diǎn)難點(diǎn)問題[3]，需要對高校教材管理的應(yīng)然目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行分析，以治理現(xiàn)代化的理念來謀劃改革路徑。

一、治理現(xiàn)代化：高校教材管理的理念引導(dǎo)

教育治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化系統(tǒng)工程的重要組成部分，起到基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性的作用，其主旨在于解決教育發(fā)展過程中所遇到的制度障礙、利益沖突和權(quán)力矛盾，從而實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國的發(fā)展目標(biāo)[4]?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確提出，要“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[5]，并在法治化、監(jiān)管機(jī)制、督導(dǎo)體制和章程建設(shè)等方面做出了部署和規(guī)劃，教育治理現(xiàn)代化逐漸成為新時代教育管理變革的行動綱領(lǐng)。探索高校教材管理問題，須以高等教育治理現(xiàn)代化的基本理念為統(tǒng)領(lǐng)，明確高等教育治理現(xiàn)代化的核心要義。

（一）治理科學(xué)化

高等教育治理科學(xué)化是指在正確的教育思想指導(dǎo)下，按照教育的客觀發(fā)展規(guī)律，遵循合適的教育程序，運(yùn)用科學(xué)的教育策略與方法，善于發(fā)現(xiàn)、分析和解決教育領(lǐng)域的相關(guān)問題，促進(jìn)教育治理的科學(xué)性[6]。反映到具體的治理活動中，則表現(xiàn)為在高等教育內(nèi)部形成科學(xué)的善治結(jié)構(gòu)，追求體系的完整性與多樣化，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理分配和制衡。在高等教育外部實(shí)現(xiàn)各利益主體的有機(jī)聯(lián)結(jié)，打通社會參與高等教育治理的渠道，形成“執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、政府管理權(quán)、高校辦學(xué)權(quán)以及社會監(jiān)督權(quán)相協(xié)調(diào)的‘四權(quán)一體’的運(yùn)行機(jī)制”[7]。從現(xiàn)代化的橫向譜系上看，高等教育現(xiàn)代化包含思想觀念現(xiàn)代化、物質(zhì)技術(shù)現(xiàn)代化和體制機(jī)制現(xiàn)代化等多個維度，其發(fā)展的必然結(jié)果是為教育治理提供先進(jìn)的思想武裝、科學(xué)的觀念指引、穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)、可靠的技術(shù)手段以及保障有力的制度體系支持，推動治理科學(xué)性的提升，而在日益成熟的治理行為的影響下，新的現(xiàn)代化動能得以形成和釋放。由此可見，教育治理走向現(xiàn)代化的過程，實(shí)質(zhì)上也是教育治理科學(xué)性不斷增強(qiáng)的過程，治理科學(xué)化既是治理現(xiàn)代化的必然結(jié)果，也是治理現(xiàn)代化的應(yīng)然標(biāo)的。

推動高校教材管理走向治理科學(xué)化，既要合理運(yùn)用科學(xué)的治理理念與治理思維來指導(dǎo)高校教材管理體制機(jī)制的改革，又要利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和手段，建立良好的教育治理體系，用先進(jìn)的教育治理理論武裝治理主體，不斷地促進(jìn)教育治理主體的能力多元化的提升[8]。尤其要注意總結(jié)科學(xué)治理進(jìn)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對教材管理形成有效遷移。在此方面，已有一些成熟的策略可供參考：一是分級分類管理，即對不同級別的政府和高校賦予不同的權(quán)責(zé)和空間，針對不同類別和性質(zhì)高校的教材實(shí)行差異化管理；二是過程監(jiān)控，即強(qiáng)調(diào)將總體設(shè)計與具體的環(huán)節(jié)監(jiān)督、要素控制以及反饋系統(tǒng)結(jié)合起來；三是試點(diǎn)推廣，通過部分試點(diǎn)的自主探索，在教材管理創(chuàng)新性與普遍性之間尋找結(jié)合點(diǎn)，使其上升為總體戰(zhàn)略行動。

（二）治理民主化

高等教育治理民主化是指“在推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，尊重高等教育利益相關(guān)者的意愿，尊重他們平等參與的權(quán)利，使他們積極和主動地參與到高等教育辦學(xué)與管學(xué)過程中來，協(xié)同治理高等教育各項(xiàng)事務(wù)”[9]。其核心要義在于通過搭建民主協(xié)商的平臺，按照民主的程序?qū)嵤┲卫硇袨?，吸引更多的相關(guān)主體參與治理活動，確保各主體能夠合理行使建議、批評與監(jiān)督等民主權(quán)利，直接或間接地參與到?jīng)Q策和執(zhí)行過程中來，既保證治理活動的科學(xué)性和高效率，又使得相關(guān)行為結(jié)果順應(yīng)民意，得到廣大人民的支持。從治理理念上看，民主化的核心訴求在于平等協(xié)商，強(qiáng)調(diào)突破專制主義和保護(hù)主義的藩籬，弱化管理與被管理之間的對立關(guān)系，使得各主體保持參與的獨(dú)立性和自主性。其中的關(guān)鍵在于“從過去的控制式思維向協(xié)調(diào)式思維的轉(zhuǎn)變”[10]，即從以往借由權(quán)力自上而下強(qiáng)制推行的管理理念，向柔性管理、協(xié)商民主和協(xié)同推進(jìn)的思路轉(zhuǎn)變。從治理主體上看，教育治理民主化不僅要堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)以及政府在治理活動中的主導(dǎo)作用，更要廣泛吸引社會力量參與治理，搭建多方協(xié)商的平臺，形成多元治理格局，尤其是要積極聽取社會、市場、企業(yè)、教師以及家長等群體的意見，建立觀念融合、利益共生的治理機(jī)制。從治理過程上看，民主化不僅追求形式和程序上的民主，更追求實(shí)質(zhì)的民主，要求建立起有足夠話語權(quán)、影響力，能夠發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用的各類委員會，還要有配套規(guī)章和制度對其進(jìn)行約束和保障。

以治理民主化理念指導(dǎo)高校教材管理，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)各主體合理認(rèn)識民主治理的實(shí)質(zhì)，把形式和程序上的民主性與治理結(jié)果的科學(xué)性結(jié)合起來，防止民主治理成為口號抑或被神化和形式化，將治理民主化與科學(xué)化和法治化進(jìn)程統(tǒng)合起來，避免劣幣驅(qū)逐良幣的劣質(zhì)民主。要使民主治理的理念與價值深入人心，讓治理主體和對象對治理民主化的內(nèi)涵、目標(biāo)和意義形成深刻認(rèn)識，提高他們參與教材管理的意愿和能力。要完善民主治理機(jī)制建設(shè)，保證過程公開透明，渠道暢通，也需借助規(guī)章制度和法律法規(guī)來明確各主體的權(quán)力范圍與承擔(dān)的責(zé)任。

（三）治理法治化

高等教育治理法治化是指在教育治理的各個環(huán)節(jié)和總體進(jìn)程中凸顯法治精神，依照法治的原則和規(guī)范開展治理活動，增強(qiáng)法律的權(quán)威性，發(fā)揮法律、制度和規(guī)章對治理行為的約束力和規(guī)范作用，確保理應(yīng)由法律進(jìn)行調(diào)控的領(lǐng)域都能有法可依，有法可循，讓教育治理主體和對象能夠自覺地守法、懂法、尊法和用法；要提升治理的合法性，將教育治理的方方面面都納入法律化與制度化的軌道中，限制潛在的越軌行為，實(shí)現(xiàn)治理的有序、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。教育治理法治化的目標(biāo)在于“推動我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為教育治理效能”[11]，大力完善教育法律法規(guī)和制度體系建設(shè)，在中央層面積極推動教育立法，形成總體引導(dǎo)；在地方層面鼓勵出臺區(qū)域性的配套制度以及地方性法律法規(guī)，提升相關(guān)法律的區(qū)域適配性；并加強(qiáng)法律法規(guī)的過程管理，監(jiān)督立法工作，對于法律實(shí)施的效果進(jìn)行評估反饋。強(qiáng)化教育行政執(zhí)法，切實(shí)提高教育治理現(xiàn)代化水平。在教育行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)上，要切實(shí)提高教育行政執(zhí)法人員的能力，造就一支高素質(zhì)的執(zhí)法團(tuán)隊(duì)。對具體的執(zhí)法活動，應(yīng)依照法律規(guī)定和相關(guān)程序開展，將日常治理與專項(xiàng)治理結(jié)合起來，加強(qiáng)法治宣傳教育工作。

以治理法治化指導(dǎo)高校教材管理實(shí)踐，需要從如下方面著力：在制度依靠上，要提供源源不斷的法律支持，保證教育治理主體依法依規(guī)辦事，為教材建設(shè)營造良好的法治生態(tài)環(huán)境；在決策行為上，要規(guī)范決策程序，催生更為合理的教材管理頂層設(shè)計，使其既符合教育規(guī)律，又滿足法治化的基本要求；在權(quán)力分配上，要推動行政權(quán)力的科學(xué)配置，落實(shí)簡政放權(quán)，明確有所為與有所不為，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制衡；在規(guī)范監(jiān)督上，要對各主體的權(quán)力運(yùn)行以及具體的行政行為實(shí)施動態(tài)監(jiān)督，保證教育領(lǐng)域的依法行政，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定。

二、供需平衡：高校教材管理的應(yīng)然目標(biāo)

以治理現(xiàn)代化思維推動高校教材管理，首要任務(wù)在于明確高校教材管理的應(yīng)然目標(biāo)和理想狀態(tài)，以此為重要導(dǎo)向和指引來創(chuàng)新管理理念，變革管理活動。高校教材管理的實(shí)質(zhì)是圍繞高校教材資源而進(jìn)行的一系列計劃、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、控制和反饋行為，意在實(shí)現(xiàn)教材資源在教材開發(fā)主體和教材需求主體間的平穩(wěn)、有序而適配的流動。不難發(fā)現(xiàn)，供需關(guān)系的平衡是高校教材管理追求的應(yīng)然目標(biāo)，這可從政策資源和教材本身兩個角度來理解。

教材管理的第一種供需關(guān)系是以政策資源為核心的供需關(guān)系。所謂的政策資源，是指政府為激發(fā)相關(guān)主體的開發(fā)熱情、規(guī)范高校教材市場的運(yùn)行、優(yōu)化教材資源配置以及提升教材建設(shè)總體質(zhì)量而出臺的宏觀政策或?qū)ｍ?xiàng)政策。從性質(zhì)上看，這種資源除了政策以外，還包括其他能為管理行為提供依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、制度、意見以及辦法。

政策資源的供給方是政府，除了中央政府頒布的國家層面的政策以外，地方政府出臺的區(qū)域性政策也會對教材管理發(fā)揮重要影響。從具體的部門上看，各級教育行政部門出臺的事關(guān)高校教材管理的制度和規(guī)章，乃至教材建設(shè)的專門意見，將對高校教材管理產(chǎn)生直接的指導(dǎo)意義。而其他行政部門有關(guān)高校教材的政策，尤其是圖書出版和傳媒領(lǐng)域的系列規(guī)定，也會對教材的出版、編寫以及流通與選用起到規(guī)范作用。政府供給政策資源是治理過程中常見的一種手段，政策本身能夠?qū)χ卫淼膶ο筮M(jìn)行激勵或規(guī)制，推動教材管理走向科學(xué)化。

政策資源的需求方是教材開發(fā)主體和教材使用主體。教材開發(fā)主體主要包括教材編寫人員和組織以及出版社等，他們對于政策資源的訴求體現(xiàn)在：教材開發(fā)需要明確的方向；政策資源不僅反映了官方意志，更體現(xiàn)出各利益相關(guān)主體對教材開發(fā)的愿景，代表了先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和社會文化的發(fā)展方向，為教材編寫明確了路徑。教材開發(fā)需要激勵的環(huán)境；對開發(fā)主體而言，他們不僅需要相關(guān)政策為其提供實(shí)質(zhì)性的激勵，也需要政策為其營造有利于教材開發(fā)的環(huán)境氛圍。教材開發(fā)需要操作的規(guī)范；這需要對政策開發(fā)主體的行為加以限制，設(shè)定可為與不可為的邊界，更要求對開發(fā)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行明晰。教材使用主體主要包括高校師生，他們對于政策資源的訴求更多地體現(xiàn)在選用和淘汰環(huán)節(jié)，即希望有明確可行的教材選用和淘汰標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)對環(huán)節(jié)的監(jiān)管。顯而易見，這種供需關(guān)系表現(xiàn)為：教材開發(fā)和使用主體需要相關(guān)政策為其提供方向、環(huán)境、規(guī)范以及環(huán)節(jié)的支持，政府通過供給政策資源來激勵教材開發(fā)和規(guī)范教材使用，在政策的影響下，開發(fā)主體能夠產(chǎn)出高質(zhì)量的教材，使用主體提供真實(shí)的反饋，實(shí)現(xiàn)政府教材治理的目標(biāo)。

教材管理的另一種供需關(guān)系是以教材資源為核心的供需關(guān)系。教材資源的供給方即教材開發(fā)主體，他們通過編寫、組織和出版一定數(shù)量的教材，對高校形成穩(wěn)定而持續(xù)的供給。教材資源的需求方主要指高校、教師和學(xué)生，他們對于教材表現(xiàn)出不同的訴求。高校對教材的需求是足量，這種足量不僅意味著教材總量滿足高校的需求，且表現(xiàn)為各專業(yè)教材數(shù)量、項(xiàng)目教材和規(guī)劃教材數(shù)量、引進(jìn)教材數(shù)量以及信息化教材數(shù)量符合高校發(fā)展的實(shí)際；高校越發(fā)看重教材在教學(xué)過程中發(fā)揮的實(shí)際效用，尤其是對教學(xué)質(zhì)量提升和高校內(nèi)涵式發(fā)展的推動作用；高校的教材需求也應(yīng)與高校自身的特色相對應(yīng)，這種特色包括辦學(xué)特色、專業(yè)特色和地域特色。

對教師而言，教材需求的核心是可用性，即可教學(xué)性。這種可教學(xué)性要求教材本身能夠囊括課程教學(xué)所必需的基本知識，并按合理的原則進(jìn)行組織，配有一定的啟發(fā)、提問和總結(jié)等，并保證理論詮釋能夠與實(shí)踐結(jié)合，還求教材為教師的教學(xué)留出足夠的自由發(fā)揮的空間。對學(xué)生而言，教材需求的特征是教育性，即通過學(xué)習(xí)教材，學(xué)生能夠獲得一定的知識和技能，潛移默化地接受價值觀的熏陶?？蓮牧亢唾|(zhì)兩個方面來理解這種供需關(guān)系。從量的方面看，高校教材的供給主體須滿足使用主體對于總量以及各專業(yè)教材、優(yōu)質(zhì)教材、引進(jìn)教材、特色教材以及信息化教材的數(shù)量需求；從質(zhì)的方面看，教材的供給要符合復(fù)合型與創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)目標(biāo)，教材在突出學(xué)生本專業(yè)知識技能獲得的同時，應(yīng)對學(xué)生的跨學(xué)科學(xué)習(xí)進(jìn)行引導(dǎo)，助力創(chuàng)新精神和能力的養(yǎng)成，滿足全面發(fā)展的人才培養(yǎng)要求。

三、高校教材管理的現(xiàn)實(shí)困境

伴隨著我國高等教育管理體制變革的進(jìn)程，高校教材管理在體系構(gòu)建、環(huán)節(jié)管理和落實(shí)主體權(quán)責(zé)上取得一定成效，在實(shí)際的教材管理活動中也積累了典型經(jīng)驗(yàn)，教材管理的供需關(guān)系不斷趨向平衡。然而，面對新時代高校教材建設(shè)的要求，以科學(xué)化、民主化和法治化的現(xiàn)代治理理念來審視當(dāng)前我國高校教材管理的現(xiàn)實(shí)狀況，不難發(fā)現(xiàn)，其中仍然存在著一些亟待破解的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）三級管理體制落實(shí)不到位

改革開放以來，高校教材管理體制不斷深化，逐漸從以教育部為主導(dǎo)的部委對口教材管理體制，向國家宏觀領(lǐng)導(dǎo)下的三級教材管理體制轉(zhuǎn)變[12]。三級教材管理體制包含國家、地方和高校三個層面。從國家層面看，國家教材委員會和教育部教材局是教材管理的專設(shè)機(jī)構(gòu)，履行教材建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀管理、方向引導(dǎo)和路徑設(shè)計等職能，具有明確的組織地位和權(quán)責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)了專業(yè)事務(wù)的專門化和針對性管理。這是對此前由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、教育部規(guī)劃、其他各部委對口參與管理模式的一種改進(jìn)和優(yōu)化。有學(xué)者指出，各部委退出后，單純依靠教育部門難以形成規(guī)劃、管理教材的統(tǒng)籌力量[13]；而政府采取的授權(quán)與委托等形式，也因渠道不暢、利益難以協(xié)調(diào)、觀念不一致以及監(jiān)管缺位而難有實(shí)效。從地方層面看，地方政府對高校教材管理的注意力配置較為有限，管理職能多由地方教育行政部門下屬的個別科室代為履行，缺少常設(shè)的專門性機(jī)構(gòu)，教材管理的常態(tài)化機(jī)制尚未形成。地方政府的教材管理長期以來處于單純執(zhí)行中央政策的行動慣性中，結(jié)合區(qū)域特色進(jìn)行自主探索的意愿和能力有限。從高校層面看，高校內(nèi)部教材委員會的職權(quán)范圍有限，處于管理的邊緣地位，教材的選用、規(guī)劃和淘汰等職能較為分散，降低了教材管理效率；而高校的教材管理與教學(xué)管理工作聯(lián)系不緊密，使得教材建設(shè)與教學(xué)改革相脫節(jié)，難以滿足人才培養(yǎng)需要[14]，阻礙了教材、學(xué)科、專業(yè)和課程的一體化構(gòu)建。

（二）過程管理有待進(jìn)一步完善

高校教材的過程管理包含教材編寫、審定、選用、評價和淘汰等多個環(huán)節(jié)，由于相關(guān)制度的缺位以及標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，過程管理缺少明確的行為規(guī)范和操作準(zhǔn)則，實(shí)際效果難以落實(shí)。在教材編寫環(huán)節(jié)中，高校內(nèi)部“重科研、輕教學(xué)”的傾向以及資源與環(huán)境的支持不足使得部分教師不愿意參與教材編寫工作，而功利化的評價體系也使得教材編寫的“短、平、快”之風(fēng)盛行，缺乏必要的積累和沉淀，出現(xiàn)了大量項(xiàng)目教材和職稱教材，教材編寫的質(zhì)量參差不齊。在教材審定環(huán)節(jié)中，由于缺乏客觀、清晰和具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義的操作標(biāo)準(zhǔn)，教材的審定很大程度上依賴于審定人員的主觀判斷，不同審定人員之間對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的理解和把握難以統(tǒng)一，降低了教材審定的公正性。長期以來存在的編審不分和審定形式化的問題也制約著教材審定的科學(xué)性。在教材選用環(huán)節(jié)中，對高校而言，由于教材管理的相關(guān)職能較為分散，教材選用部門的職能履行受到多方制約，選用工作缺少統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)。此外，高校教材選用的標(biāo)準(zhǔn)和原則尚不清晰，部分低質(zhì)量教材流入高校，對人才培養(yǎng)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。對教師而言，由于教師存在一定的教學(xué)慣性、對教材信息掌握不足以及受到職稱評定或利益的驅(qū)動[15]，一些低質(zhì)量和過時的教材仍然在教學(xué)中得到應(yīng)用。教材評價和淘汰是高校教材建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，多數(shù)高校在采集教師評學(xué)和學(xué)生評教的反饋意見時，未能把教材作為考察的維度和指標(biāo)之一，而高校又缺少意見信息有效反饋的平臺，忽視師生對教材使用情況和使用效果的反映[16]，教材淘汰因此而缺乏相應(yīng)的依據(jù)，退出周期較長。

（三）高校教材管理的制度體系不健全

高校教材管理制度體系能夠?qū)滩墓芾砘顒舆M(jìn)行方向上的引導(dǎo)并加以規(guī)范，明確管理的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和限度等，保證管理行為有章可依。高校教材管理制度體系不健全主要體現(xiàn)在：三級管理體制中不同層級的制度聯(lián)動尚未形成。國家層面設(shè)有專門機(jī)構(gòu)，出臺了高校教材管理的專項(xiàng)政策，然而在地方和高校層面，由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善和資源配置有限，多數(shù)情況下是簡單地貫徹國家政策精神，而未能結(jié)合地方和高校發(fā)展的實(shí)際，出臺符合自身特色的區(qū)域性制度或校級規(guī)章，使得國家宏觀政策缺乏細(xì)化解讀和區(qū)域化推進(jìn)，分級管理的效果受到限制?，F(xiàn)有地方和高校的教材管理制度總體上較為模糊，尤其是對編寫、審定和選用等具體環(huán)節(jié)的實(shí)施缺少有針對性地指導(dǎo)和規(guī)劃?，F(xiàn)有制度中更多關(guān)注教材管理的規(guī)范和控制，而涉及主體激勵、環(huán)境營造以及提升教材建設(shè)先進(jìn)性的推動性策略較少。反映出地方和高校層面的教材管理制度研究亟需加強(qiáng)，也說明教材管理制度體系建設(shè)存在著“等、靠、要”的慣性思維，主動性有待提升。制度設(shè)計的針對性不強(qiáng)，分類管理有待完善。現(xiàn)有的制度關(guān)注不同學(xué)段的教材建設(shè)的特殊性問題，而在高等教育內(nèi)部，教材的分類管理在相關(guān)制度規(guī)定中并不凸顯，高校人文社科與理工類教材建設(shè)不平衡，部分冷門學(xué)科的教材建設(shè)缺少支持，不同類型和不同地域高校的教材建設(shè)趨同，未能顯示自身特色，實(shí)踐類教材開發(fā)“遇冷”，信息化教材開發(fā)困境重重。

（四）高校教材管理的多主體參與格局尚未形成

多元主體參與的治理格局是治理民主化的現(xiàn)實(shí)要求，也是提高治理活動效率和科學(xué)性，合理協(xié)調(diào)多方利益的根本保證。在高校教材管理中，多元主體參與的治理民主化進(jìn)程仍處于起步和發(fā)展階段，面臨一系列的挑戰(zhàn)和困境。各利益相關(guān)主體參與的意識有待提高，主動性有待增強(qiáng)。在高校的教學(xué)過程中，教師與學(xué)生長期以來形成了“選教材——教教材——用教材”的穩(wěn)定聯(lián)系，教材在教學(xué)過程中獲得了正當(dāng)?shù)匚唬處熀蛯W(xué)生極少關(guān)注教學(xué)環(huán)節(jié)以外教材建設(shè)的具體流程和若干問題，即便師生對于現(xiàn)有教材質(zhì)量不甚滿意，也會以自編講義進(jìn)行彌補(bǔ)，很少通過民主協(xié)商的形式為教材管理建言獻(xiàn)策。教材建設(shè)是國家事權(quán)，對社會力量參與有嚴(yán)格的限制和要求，社會組織在不明確參與范圍和準(zhǔn)入條件的前提下，面對較為有限的外在激勵，參與的積極性有所降低。其次，多元主體民主協(xié)商的平臺尚未形成。無論是在教材編寫和選用環(huán)節(jié)，還是教材的評估和更新環(huán)節(jié)，來自教師和學(xué)生群體的意見和反饋都至關(guān)重要?，F(xiàn)實(shí)中，這種意見僅作為學(xué)?？己私處熃虒W(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)的一種參照，而未能通過有效的渠道傳遞到具體的教材建設(shè)過程中去。教材建設(shè)各環(huán)節(jié)的直接責(zé)任主體也尚未搭建起教師、學(xué)生、社會組織和高校各方參與協(xié)商的平臺，相關(guān)主體信息交流的渠道不暢通。不可否認(rèn)，圍繞教材管理多元主體參與的一系列規(guī)章、制度和條例尚不健全。這將使相關(guān)主體保持觀望狀態(tài)，缺乏具體的行動指南，難以做到依法依規(guī)參與管理。

四、高校教材管理的改革路徑

高校教材管理的諸多現(xiàn)實(shí)困境阻礙了教材管理實(shí)際效用的發(fā)揮以及教材建設(shè)水平的提高，不利于供需關(guān)系平衡的最終達(dá)成。應(yīng)以科學(xué)化、民主化和法治化的治理理念指導(dǎo)實(shí)踐，推動高校教材管理體制機(jī)制、過程環(huán)節(jié)、制度體系和協(xié)商平臺的改革，切實(shí)提高高校教材的治理現(xiàn)代化能力和水平。

（一）明確主體權(quán)責(zé)，把握管理主線

要充分發(fā)揮三級管理的作用和優(yōu)勢，關(guān)鍵在于理順三級管理體制中各級主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確各級管理的定位和重點(diǎn)，形成國家、地方和高校三主體之間的有機(jī)聯(lián)動與協(xié)同管理。需要從高校教材管理的系統(tǒng)工程中把握三條主線：一條主線是以黨和國家為主體的自上而下的領(lǐng)導(dǎo)線。這條線的基本邏輯在于：“教材是規(guī)范教育的最主要的遵循,因此教材必須體現(xiàn)國家意志，它是塑造我們整個民族靈魂層面的事情”[17]。在百年未有之大變局下，正處于思想活躍期的高校學(xué)生將面臨各種思潮的傳播與感染，高校教材必須擔(dān)負(fù)起撥亂反正、指明方向的職責(zé)，這一目的的達(dá)成則依賴于黨和國家對于高校教材建設(shè)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在教材工作中全面發(fā)揮作用，確保教材體現(xiàn)黨和國家意志，貫徹落實(shí)黨的教育方針，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展社會主義建設(shè)者和接班人[18]。具體而言，“國務(wù)院教育行政部門牽頭負(fù)責(zé)高校教材建設(shè)的整體規(guī)劃和宏觀管理，制定基本制度規(guī)范”[19]，為全國高校的教材建設(shè)做出總體安排。這種規(guī)劃既應(yīng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思主義在高等學(xué)校教材中的指導(dǎo)地位、全方位深層次融入社會主義核心價值觀[20]，體現(xiàn)立德樹人的使命，也要對不同區(qū)域的高校教材建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌分析，保證教材規(guī)劃對于全國高校教材建設(shè)的指導(dǎo)意義，又能為不同區(qū)域的具體實(shí)施和調(diào)整提供必要的空間。第二條主線是地方教育行政部門作為政策實(shí)踐者的執(zhí)行線。省級教育行政部門參與高校教材三級管理的首要任務(wù)是明確自身的職責(zé)：積極落實(shí)國家關(guān)于高校教材建設(shè)的相關(guān)意見和政策，在此基礎(chǔ)上結(jié)合省域教材建設(shè)的實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)化和精確化，形成國家政策的區(qū)域推進(jìn)機(jī)制；根據(jù)省域高等教育發(fā)展需要，自主進(jìn)行高校教材建設(shè)規(guī)劃，體現(xiàn)區(qū)域特色和學(xué)術(shù)成果積累；監(jiān)督省內(nèi)高校的教材規(guī)劃以及實(shí)際使用。地方教育行政部門應(yīng)當(dāng)成立教材管理專門機(jī)構(gòu)，配置工作人員，實(shí)行對口管理。另一條主線是高校作為教材開發(fā)和使用主體的價值線。作為三級管理的基層主體，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)國家和地方的教材規(guī)劃，在校內(nèi)設(shè)置主管教材工作的部門或機(jī)構(gòu)，將原先分散于多個部門的教材管理職能統(tǒng)合到一處，實(shí)行教材管理的問責(zé)制度，充分發(fā)揮高校教材的應(yīng)有價值。高校也應(yīng)建立激勵制度，鼓勵更多的教師參與教材的編寫、審定和管理工作，在增加教材可用性的同時保證其應(yīng)有的政治性、方向性和學(xué)術(shù)性。

（二）開展重點(diǎn)監(jiān)督，完善過程管理

過程管理追求的目標(biāo)是過程卓越，這就要求不斷地改進(jìn)組織的工作過程[21]。對高校教材的過程管理而言，過程卓越就意味著從教材編寫到最終的評價反饋環(huán)節(jié)都有清晰的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，這是治理科學(xué)化的重要體現(xiàn)。從教材編寫上看，高校內(nèi)部應(yīng)為教材編寫人員營造有利于優(yōu)質(zhì)教材產(chǎn)出的外部環(huán)境，提供必要的資源支持，將編寫教材作為可轉(zhuǎn)換的工作量，在職稱評定與職務(wù)晉升中予以考量，從而激發(fā)教師的參與熱情，在此基礎(chǔ)上逐步形成一支高素質(zhì)和穩(wěn)定的教材建設(shè)團(tuán)隊(duì)，吸引更多優(yōu)秀教師的加入。有條件的高?？梢蚤_展校際合作，發(fā)揮編寫的群集效應(yīng)。在教材審定環(huán)節(jié)，關(guān)鍵要做到編審分離，凡編必審。要采取回避原則，教材審定人員不能以各種形式參與教材的編寫工作。要提高教材審定機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平，延聘相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者作為審查專家，嚴(yán)把政治觀和學(xué)術(shù)關(guān)，保證教材的方向性和先進(jìn)性。要落實(shí)各主體的審定責(zé)任，確保教材審定活動能夠?qū)?yīng)到具體的機(jī)構(gòu)和部門。要加強(qiáng)監(jiān)管，不定期開展教材審定監(jiān)督以及過審教材的抽檢工作。在教材選用環(huán)節(jié)，不同的人、組織和信息組合對于教材的選用決策會產(chǎn)生不同的影響[22]，促進(jìn)不同的人、組織和信息之間的交流互通是實(shí)現(xiàn)優(yōu)中選優(yōu)的關(guān)鍵。為此，應(yīng)當(dāng)由政府部門牽頭成立專門的教材選用機(jī)構(gòu)，吸引高校、教師、學(xué)生以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的加入，通過各方信息資源的共享，明確教材選用的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對選用的結(jié)果及時公開。在教材評價和淘汰環(huán)節(jié)，要將教材評價作為教師教學(xué)反饋和學(xué)生評教的重要指標(biāo)之一，重視來自一線教學(xué)過程中真實(shí)的使用體驗(yàn)和反饋，根據(jù)反饋的結(jié)果由高校相關(guān)部門決定修訂、更換、調(diào)整或淘汰教材。

（三）配置政策資源，健全制度體系

完善制度體系建設(shè)是推動高校教材走向治理法治化的重要舉措，它能為治理主體的行為提供制度依據(jù)，規(guī)范各相關(guān)主體的參與，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的科學(xué)配置和有效監(jiān)督。在三級管理體制中，國家層面已于2019年出臺了《規(guī)劃》和《普通高等學(xué)校教材管理辦法》，為高校教材建設(shè)指明了發(fā)展方向，描繪了路徑。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)持續(xù)優(yōu)化治理工具，通過立法和修訂相關(guān)法規(guī)，對教材治理行為賦權(quán)[23]。如單獨(dú)出臺《教材法》或在《高等教育法》中進(jìn)一步明確關(guān)于高校教材管理的相關(guān)事項(xiàng)。在地方層面，則應(yīng)以《規(guī)劃》和《辦法》為藍(lán)本，結(jié)合本省實(shí)際規(guī)劃推進(jìn)時間表和路線圖，確保國家相關(guān)政策實(shí)施到位，尤其要關(guān)注省級層面高校教材的制度體系建設(shè)，形成省級教育行政部門制度為主，其他行政部門制度協(xié)同的管理體系，在制度設(shè)計中增加供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的使用，對高校教材建設(shè)形成推力。在高校層面，則應(yīng)加強(qiáng)校內(nèi)的教材管理制度建設(shè)，對編寫、審定、選用和評價等環(huán)節(jié)進(jìn)行明文規(guī)定，并確定主管部門和各環(huán)節(jié)的責(zé)任部門，還需在制度建設(shè)中突出分類管理的思想。補(bǔ)齊高校人文社科類教材建設(shè)的短板，加強(qiáng)哲學(xué)社會科學(xué)類教材建設(shè)，通過制度來保證哲學(xué)社科教材的中國特色，進(jìn)一步完善教材編寫、推廣和使用的協(xié)同機(jī)制，有效提高哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀教材的使用率、覆蓋率[24]。針對不同類型和不同區(qū)域的高校，出臺教材建設(shè)的分類指導(dǎo)意見，做出針對性部署。

（四）搭建協(xié)商平臺，形成多元治理

構(gòu)建高校教材的多元治理格局是實(shí)現(xiàn)治理民主化的重要手段，其關(guān)鍵在于理順教材建設(shè)作為國家事權(quán)與社會力量有序規(guī)范參與之間的關(guān)系。高校教材建設(shè)是國家事權(quán)，意味著教材須反映國家社會政治制度性質(zhì)，承載民族歷史文化傳統(tǒng)，傳遞主流和權(quán)威知識與價值，兼顧不同地域和學(xué)段學(xué)科的差異[25]。對意識形態(tài)性很強(qiáng)的教材，如馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點(diǎn)教材和“兩課”教材等，必須由國家統(tǒng)一編寫、統(tǒng)一審定和統(tǒng)一管理。這是落實(shí)立德樹人根本任務(wù)的重要前提。而教材建設(shè)作為國家事權(quán)，并不完全排斥社會力量的參與，各級教育行政部門由于資源和人力較為有限，面對體系龐大的高校教材建設(shè)，需要通過授權(quán)委托和項(xiàng)目引導(dǎo)的方式廣泛吸引社會力量參與，尤其是對實(shí)踐類教材和信息化教材等開放性強(qiáng)的種類而言，社會參與不僅能夠提供必要的資源支持，還能讓此類教材建設(shè)更貼近社會和市場的實(shí)際。在理順關(guān)系的基礎(chǔ)上，需要搭建起各方協(xié)商的平臺。建立民主決策的平臺，在涉及高校教材管理的決策環(huán)節(jié)中，既要落實(shí)政府對于教材管理決策的主體責(zé)任，又要充分聽取高校、教師、學(xué)生和社會組織的意見，為他們提供發(fā)聲的渠道；建立資源共享的平臺，涉及教材管理的資源包括人力資源、資金支持、信息資源和政策資源等，要充分發(fā)揮各主體的資源優(yōu)勢，促進(jìn)資源在平臺上的流動、互通和共享，為教材管理提供有效的資源支持；設(shè)立民主反饋平臺，重視教師和學(xué)生來自教材使用一線的真實(shí)反饋，在反饋與后續(xù)修訂之間建立起必要的聯(lián)結(jié)。也可委托社會第三方組織對教材建設(shè)的實(shí)際效果進(jìn)行監(jiān)督，圍繞教材管理展開科學(xué)研究，為治理行為的改進(jìn)提供借鑒。