蘇 超

（華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042）

全球公共衛(wèi)生治理是指各種公共和私人行為者在次國家、國家和國際層面采取行動，試圖管控并改善全球疾病系統(tǒng)的基本手段或機(jī)制[1]。在當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理中，世界衛(wèi)生組織（World Health Organization，WHO）是全球衛(wèi)生治理的牽頭機(jī)構(gòu)，其借助聯(lián)合國系統(tǒng)平臺，形成一種由國際組織和主權(quán)國家在內(nèi)的諸多利益相關(guān)主體參與的多層多元全球衛(wèi)生治理體制。在WHO的成立下，逐漸形成了以《國際衛(wèi)生條例》和《世衛(wèi)組織煙草控制框架公約》為主要規(guī)則的全球衛(wèi)生治理體系基本構(gòu)架。此次新冠疫情在全球范圍的大流行，充分體現(xiàn)了當(dāng)前全球衛(wèi)生治理體系的分散，凸顯了全球衛(wèi)生治理的窘?jīng)r，缺乏協(xié)調(diào)抗擊流行病所需資源的集中和共享的結(jié)構(gòu)，“本應(yīng)以規(guī)則為基礎(chǔ)的治理秩序讓位于一種以狹隘私利為主導(dǎo)的新秩序”[2]。

目前，對全球公共衛(wèi)生治理的研究，學(xué)界均在反思如何應(yīng)對在全球公共衛(wèi)生危機(jī)的基礎(chǔ)上，重點討論國際社會如何加強(qiáng)衛(wèi)生治理合作、如何發(fā)揮WHO世界衛(wèi)生治理中心作用等問題。在探討全球衛(wèi)生治理時，往往強(qiáng)調(diào)多層次的治理合作，但忽視了全球公共衛(wèi)生治理的碎片化現(xiàn)象，對該現(xiàn)象缺乏深入分析。為此，應(yīng)當(dāng)深入分析當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理的碎片化現(xiàn)象，揭示全球公共衛(wèi)生治理碎片化的表現(xiàn)及原因，并立足于整體性治理，進(jìn)一步提供全球公共衛(wèi)生治理的整體化、協(xié)同化治理路徑。

一、全球衛(wèi)生治理碎片化的表現(xiàn)

碎片化是全球化進(jìn)程中的一個顯著特征[3]。“碎片化”在國際法領(lǐng)域表現(xiàn)為法律部門、區(qū)域性造法活動、國際法主體及實施機(jī)制增多。碎片化的特征表現(xiàn)為多元化、復(fù)雜化及無序化，進(jìn)而又導(dǎo)致競爭化。結(jié)合碎片化的定義，“全球衛(wèi)生治理碎片化”可視為在WHO為中心的全球衛(wèi)生治理之外，各個地區(qū)加強(qiáng)了衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，發(fā)展并形成一些專門化、區(qū)域化的衛(wèi)生治理合作機(jī)制；各種衛(wèi)生合作機(jī)制間呈現(xiàn)相互平行、交疊狀態(tài)，也存在合作與競爭并存的關(guān)系，加劇了全球衛(wèi)生治理復(fù)雜性；各種衛(wèi)生治理機(jī)制自成體系，不存在相互隸屬關(guān)系；在當(dāng)前全球衛(wèi)生治理體系中不存在占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的權(quán)威，特別是在地區(qū)合作主導(dǎo)權(quán)、合作方式等方面，各種衛(wèi)生合作機(jī)制存在相互競爭，甚至?xí)l(fā)生沖突。

盡管有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理實現(xiàn)了國際衛(wèi)生合作的超越和發(fā)展，呈現(xiàn)治理主體多元化、治理范圍擴(kuò)大化等特征[4]，但是基于整體性治理的視角，前述特征恰恰反映了全球衛(wèi)生治理的“碎片化”趨勢。

第一，全球衛(wèi)生治理合作機(jī)制呈現(xiàn)明顯的多元化特點。當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理的參與主體包括國家和非國家行為體等諸多利益相關(guān)方。不僅存在世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國系統(tǒng)、國際衛(wèi)生合作伙伴關(guān)系等國際層面的治理機(jī)制，也存在區(qū)域性衛(wèi)生合作機(jī)制以及次國家層面的各種健康政策和建議[5]。20世紀(jì)末，許多國際組織和區(qū)域合作組織憑借自身優(yōu)勢紛紛參與到全球公共衛(wèi)生治理中，形成了許多雙邊和多邊衛(wèi)生治理機(jī)制。例如，作為專業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，世界銀行憑借資金優(yōu)勢，在2015—2019年累計在衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域投資7.1億美元，已經(jīng)成為聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)在全球衛(wèi)生領(lǐng)域最大的資金提供者[6]。世界銀行將支持健康作為對人力資本和經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)性投資，根據(jù)全球衛(wèi)生、營養(yǎng)和人口戰(zhàn)略，實施全民健康覆蓋運動[7]，同包括世界糧食計劃署在內(nèi)的12個組織或國家啟動了《人人享有健康生活和福祉全球行動計劃》。世界貿(mào)易組織的爭端解決機(jī)制也對公共衛(wèi)生領(lǐng)域的爭議解決發(fā)揮著重要作用，事實上成了國際傳染病控制方面最有影響力的組織[8]。二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人峰會和部長會議也關(guān)注到衛(wèi)生治理領(lǐng)域，通過發(fā)布全球倡議，切實推進(jìn)衛(wèi)生治理領(lǐng)域的融資機(jī)制建設(shè)。同時，部分國家也積極推進(jìn)國際衛(wèi)生合作。以中國為例，中國政府同世衛(wèi)組織通過簽訂諒解備忘錄的形式增進(jìn)衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，又推動上海合作組織、中國-東盟、亞太經(jīng)合組織、金磚國家合作等多邊框架和機(jī)制下的衛(wèi)生合作[9]。

第二，衛(wèi)生合作機(jī)制呈現(xiàn)顯著的機(jī)制復(fù)雜性。機(jī)制復(fù)雜性是指管約某一特定事件或領(lǐng)域的諸多部分重疊（Partially overlapping）的并行（Nonhierarchical）組織。在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域，機(jī)制復(fù)雜性體現(xiàn)為行為體的重疊和機(jī)制的復(fù)合。行為體是國際機(jī)制主體的最小單元，行為體重疊是指一個或多個成員加入多個調(diào)整相同領(lǐng)域問題的不同國際機(jī)制，從而產(chǎn)生成員身份重疊，即機(jī)制成員要素的重疊[10]。機(jī)制的復(fù)合根據(jù)機(jī)制成員要素是否重疊又可分為三種類型，即重疊機(jī)制、平行機(jī)制和嵌套機(jī)制[11]。在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機(jī)的迫切需求下，誕生了諸多復(fù)合治理機(jī)制。以東南亞區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作機(jī)制為例，中國通過區(qū)域內(nèi)“中日韓-東盟”“中國-東盟”、APEC會議、瀾滄江-湄公河對話合作機(jī)制等多種機(jī)制開展衛(wèi)生合作，均將公共衛(wèi)生安全和衛(wèi)生治理作為重點合作領(lǐng)域，并且在成員要素上存在部分重疊。上述機(jī)制成員又處于世界衛(wèi)生組織的治理框架下，如此便形成了重疊機(jī)制和嵌套機(jī)制。在以不同區(qū)域合作視角審視全球衛(wèi)生治理時，諸如中國-東盟衛(wèi)生合作論壇、泛美衛(wèi)生組織、歐盟框架下以歐洲疾病預(yù)防控制中心等機(jī)制，在議題部分存在重疊，但各個機(jī)制之間不存在成員身份的重疊，形成全球衛(wèi)生治理平行機(jī)制。各種衛(wèi)生合作機(jī)制從本質(zhì)上表現(xiàn)出各個成員要素為尋求本國利益最大化而做出的自發(fā)合作行為，顯現(xiàn)出全球衛(wèi)生治理的無序。

第三，國際公共衛(wèi)生制度的重疊?，F(xiàn)有國際公共衛(wèi)生制度不僅包括以WHO為核心的聯(lián)合國諸公共衛(wèi)生制度，還包括以法國梅里?；饡葹榇淼姆钦焦残l(wèi)生制度、以G20等為代表的涉衛(wèi)新型國際制度。除此之外，美國以其單邊主義思想試圖構(gòu)建以自己為主導(dǎo)的國際公共衛(wèi)生制度[12]。聯(lián)合國公共衛(wèi)生治理體系是將世衛(wèi)組織置于衛(wèi)生治理的核心地位，以聯(lián)合國兒童基金會和人口基金會為專項補(bǔ)充，以世界銀行、世貿(mào)組織、國際勞工組織等為重要依托的治理體系。在政府間國際組織框架下，也存在著全球衛(wèi)生治理的非正式安排，諸如美國蓋茨基金會、法國梅里埃基金會、全球防治艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金和全球疫苗免疫聯(lián)盟等非政府組織在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮著重要作用。同時，各國也積極開展區(qū)域性衛(wèi)生治理合作，通過開展衛(wèi)生健康外交，以國家參與的形式推動公共衛(wèi)生治理進(jìn)程。例如，G20在新冠疫情暴發(fā)后，特別重視疫情信息的通報分享，促進(jìn)成員國抗疫經(jīng)驗的交流，進(jìn)行疫苗研發(fā)合作；金磚國家新開發(fā)銀行在疫情發(fā)生后分別向印度、南非等國發(fā)放貸款，幫助其他國家抗擊疫情；亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行設(shè)立危機(jī)恢復(fù)基金，向越南、哈薩克斯坦等12個國家提供應(yīng)對疫情相關(guān)融資貸款。美國以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力，試圖建立以自己為主導(dǎo)的國際公共衛(wèi)生治理體系。早在2014年，美國就啟動了一項全球衛(wèi)生安全議程，旨在提高伙伴國預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對預(yù)防傳染病的能力，推進(jìn)全球衛(wèi)生安全，試圖以該項議程的領(lǐng)導(dǎo)者的身份支持全球衛(wèi)生安全的目標(biāo)和宗旨。2019年5月9日，美國還發(fā)布了《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，并再次重申“美國政府將繼續(xù)采取協(xié)調(diào)一致的方式，加強(qiáng)世界預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對傳染病威脅的能力，無論這種威脅是自然的、意外的還是蓄意的”[13]。2020年，美國在該議程中提出全球衛(wèi)生安全議程2024年行動目標(biāo)，在2024年前完成對多個國家的健康安全能力評估[14]。

二、全球公共衛(wèi)生治理碎片化的成因

全球公共衛(wèi)生治理的碎片化是多種因素共同導(dǎo)致的結(jié)果，其中涉及當(dāng)前全球衛(wèi)生治理的固有弊端，也涉及各國之間的利益考量以及大國之間的政治博弈等因素。以下主要原因共同導(dǎo)致當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理的碎片化。

第一，世界衛(wèi)生組織自身的局限性使其治理能力不彰。當(dāng)前，逆全球化時隱時現(xiàn)，由此導(dǎo)致在國際公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域出現(xiàn)國際衛(wèi)生發(fā)展援助資金短缺，阻礙了全球衛(wèi)生治理的進(jìn)程。WHO面對當(dāng)前國際衛(wèi)生發(fā)展援助的平臺期，各國很難如期繳納會員費，使得WHO面臨資金緊張的困境，制約了其在全球公共衛(wèi)生治理中應(yīng)發(fā)揮的作用。在其決策框架下，世界衛(wèi)生大會和執(zhí)委會的決定能否得到較好的執(zhí)行取決于成員國會費和自愿捐款的支持。如果會費和各種捐款資金不能如期到位，就會嚴(yán)重影響WHO的正常運轉(zhuǎn)，延誤全球衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃的實施和阻礙其他衛(wèi)生治理行動的開展。WHO的運轉(zhuǎn)實際依賴于國際共識，其決策取決于各個利益主體能否達(dá)成國際共識。當(dāng)前，WHO共有194個會員國，如此多的利益主體使得各方很難達(dá)成共識?！坝捎趯ΜF(xiàn)有制度的實質(zhì)性規(guī)范或規(guī)則的不滿、對其決策規(guī)則的不滿或?qū)ΜF(xiàn)有治理安排的制度適合性不滿，進(jìn)而誘導(dǎo)政策改變、增加對集體決策的影響或提高治理效率決策的困難?！盵15]在WHO體制固有弊端下，各國轉(zhuǎn)向區(qū)域性衛(wèi)生治理合作。除此之外，當(dāng)前全球公共衛(wèi)生危機(jī)的多領(lǐng)域滲透，使WHO的跨領(lǐng)域和跨層次協(xié)調(diào)能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，由此倒逼全球衛(wèi)生治理的碎片化。

第二，綜合國力差異導(dǎo)致的國家話語權(quán)的強(qiáng)弱。基于各個國家的利益導(dǎo)向，使各國試圖通過各項制度安排，以確保本國在部分領(lǐng)域的影響力。由于各個國家在經(jīng)濟(jì)、科技等多方面存在發(fā)展差距，綜合國力較弱的國家在全球公共衛(wèi)生問題治理中缺乏主導(dǎo)性，缺失話語權(quán)，導(dǎo)致國家的“邊緣化”，進(jìn)而使得一國很難融于全球衛(wèi)生治理體系中。在大國主導(dǎo)的全球公共衛(wèi)生治理體系下，發(fā)展水平較低的國家在衛(wèi)生和健康保護(hù)領(lǐng)域得不到充分的國際支持和援助。一方面，基于維護(hù)民族國家的利益，在公共衛(wèi)生治理中更加重視國界保護(hù)，使得“特別缺乏能力……以解決諸如全球變暖，環(huán)境惡化或流行病之類的全球現(xiàn)象”[16]。另一方面，在現(xiàn)有國際制度下，部分國家出現(xiàn)實力錯位，使其不得不轉(zhuǎn)向選擇其他公共衛(wèi)生組織的合作伙伴，形成多層次的衛(wèi)生合作機(jī)制。

第三，全球公共衛(wèi)生治理問題的復(fù)雜性、分散性以及規(guī)范開放性。全球公共衛(wèi)生涉及食品安全、能源安全以及人類健康等議題，其復(fù)雜性需要主權(quán)國家、國際組織、非政府組織參與全球公共衛(wèi)生治理，由此形成一種復(fù)雜性參與。全球公共衛(wèi)生治理的制度安排體現(xiàn)出各參與主體在衛(wèi)生治理領(lǐng)域的側(cè)重點不同，各個治理主體在發(fā)揮作用時所依賴的權(quán)威來源不同。有的是基于組織和制定國際衛(wèi)生政策的權(quán)威，比如世界衛(wèi)生組織；有的是基于商業(yè)性質(zhì)的權(quán)威，比如世貿(mào)組織和國際貨幣基金組織等；有的是基于專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威，比如聯(lián)合國兒童基金會和人口基金會等。全球公共衛(wèi)生治理組織的功能性差異和結(jié)構(gòu)性差異導(dǎo)致全球公共衛(wèi)生治理呈現(xiàn)出有待整合的狀態(tài)，形成整合需求，使得多個公共衛(wèi)生治理主體誕生并涌入。全球公共衛(wèi)生規(guī)范具有開放性和包容性特征。在開放的法律體系之下，能為更多的組織機(jī)構(gòu)提供參與制定衛(wèi)生治理規(guī)范的機(jī)會，也使眾多健康議題得到規(guī)則的保障和支持。全球公共衛(wèi)生法律體系的開放性源于公共衛(wèi)生涉及國家安全、經(jīng)濟(jì)繁榮和可持續(xù)發(fā)展，涉及人權(quán)事業(yè)的發(fā)展以及國際社會的公平正義，其開放性將推動公共衛(wèi)生領(lǐng)域的制度建設(shè)，但無數(shù)治理主體的無序涌入也造成了全球衛(wèi)生治理的碎片化。

三、全球公共衛(wèi)生治理碎片化的挑戰(zhàn)

無論是哪個領(lǐng)域的治理，一定程度的碎片化對該領(lǐng)域的治理不無正面意義，例如在公共領(lǐng)域的多方參與更能引起全球各個主權(quán)國家的重視，更易獲得專業(yè)的治理經(jīng)驗[2]。碎片化的正面意義不言自明，但碎片化對全球公共衛(wèi)生治理帶來的挑戰(zhàn)，仍應(yīng)加以關(guān)注和警惕。

全球公共衛(wèi)生治理的碎片化進(jìn)一步弱化了WHO全球公共衛(wèi)生治理中心的地位和作用。隨著各種治理主體的大量出現(xiàn)，WHO已經(jīng)從全球公共衛(wèi)生治理的核心跌落[17]。原因在于，當(dāng)前國際社會呈現(xiàn)出多邊化特征，各種專業(yè)性或區(qū)域性的國際組織出現(xiàn)，并且在全球公共衛(wèi)生問題的部分具體領(lǐng)域中或多或少扮演著治理主體的角色。當(dāng)各個治理主體結(jié)合自身諸如資金、執(zhí)行力等特有優(yōu)勢跨入全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域時，其表現(xiàn)往往反襯出WHO衛(wèi)生治理能力的不足，從實效上弱化了其全球公共衛(wèi)生治理的中心地位和作用。世界銀行在全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的介入，與WHO形成合作與競爭并存的關(guān)系。世界銀行通過其天然優(yōu)勢已經(jīng)對全球衛(wèi)生治理體系的穩(wěn)定性造成不良影響，甚至削弱了WHO的領(lǐng)導(dǎo)地位[18]。在大衛(wèi)生概念下，公共衛(wèi)生治理已經(jīng)從單純預(yù)防疾病和保護(hù)人類身體健康的范圍擴(kuò)展到了國際經(jīng)貿(mào)、國家安全等領(lǐng)域。多領(lǐng)域的復(fù)雜性治理呈現(xiàn)出體系分散、機(jī)制碎化，一定程度上約束和限制了WHO有效性的發(fā)揮[19]。

全球公共衛(wèi)生治理的碎片化使得在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生危機(jī)時治理機(jī)制缺乏敏捷性，不能及時做出反應(yīng)并采取有效措施。面對突發(fā)的全球公共衛(wèi)生危機(jī)，由于多個治理主體職權(quán)、合作范圍、合作程度的不同，部分治理主體有合作但缺乏采取行動的權(quán)力，當(dāng)需要采取措施時，治理主體又出現(xiàn)職能分散等情況[20]。職能分散情況下的行動與合作，需要各個職能互補(bǔ)的治理主體進(jìn)行協(xié)同處理。例如，WHO作為聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)衛(wèi)生問題的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，關(guān)注到疫情通報、專家咨詢、技術(shù)指導(dǎo)以及疫苗研發(fā)領(lǐng)域，其中需要世界銀行提供相關(guān)項目的資金支持，在疫苗的進(jìn)出口貿(mào)易上又需要在世界貿(mào)易組織框架下對疫苗專利實施豁免或給予關(guān)稅優(yōu)惠政策。在疫苗研發(fā)領(lǐng)域，一方面需要依靠全球疫苗免疫聯(lián)盟以及世界各國加強(qiáng)疫苗研發(fā)；另一方面，在豁免新冠疫苗知識產(chǎn)權(quán)這一議題上，又可能遭受美國等國家以及部分跨國藥企、行業(yè)協(xié)會的激烈反對，無疑導(dǎo)致各個治理主體決策遲緩，缺乏敏捷性，阻礙了全球衛(wèi)生治理。

全球公共衛(wèi)生治理的碎片化使得全球公共衛(wèi)生治理繼續(xù)朝著無序化方向發(fā)展。當(dāng)前，國際組織呈現(xiàn)出精細(xì)化、區(qū)域化的特點，國際組織數(shù)量逐年增多。精細(xì)化、專業(yè)化、區(qū)域化的國際合作的確能夠填補(bǔ)當(dāng)前全球公共衛(wèi)生治理的諸多欠缺，并且對WHO主導(dǎo)下的治理機(jī)制起到很好的補(bǔ)充作用，但是國際組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的無序擴(kuò)張和滲透，使公共衛(wèi)生治理機(jī)制趨向于一種無計劃、多方向發(fā)展。尤其是在國際衛(wèi)生法領(lǐng)域，諸多國際組織在缺乏協(xié)調(diào)的情況下參與治理，使得任何國際組織都可參與到國際衛(wèi)生立法程序中，造成公共衛(wèi)生立法資源的浪費，導(dǎo)致國際衛(wèi)生領(lǐng)域的立法分散，各個立法之間缺乏協(xié)調(diào)，立法效率低下。在世貿(mào)組織框架下制定的《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》，其中就包含了食品安全、動物衛(wèi)生和植物衛(wèi)生三個領(lǐng)域的衛(wèi)生檢疫措施，并規(guī)定了檢疫機(jī)構(gòu)在實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施時應(yīng)遵循的程序和要求。同時，在國際人權(quán)保護(hù)、國際環(huán)境保護(hù)以及動植物保護(hù)領(lǐng)域，聯(lián)合國大會及聯(lián)合國開發(fā)計劃署、人權(quán)事務(wù)委員會、世界動物衛(wèi)生組織等也或多或少承擔(dān)著公共衛(wèi)生治理的部分職責(zé)。早在2002 年WHO 就曾經(jīng)指出：“由于有許多國際組織分享與衛(wèi)生有關(guān)的問題上的立法權(quán)威，發(fā)布指令與施加義務(wù)的努力容易分散和無效。”[8]

四、全球公共衛(wèi)生治理碎片化的策略應(yīng)對

面臨全球公共衛(wèi)生治理碎片化的挑戰(zhàn)，必須立足于建立全球統(tǒng)一的公共衛(wèi)生治理體系，將全球公共衛(wèi)生治理體系嵌于全球治理的整體化和系統(tǒng)化中，推進(jìn)現(xiàn)有治理體系的整合；在互嵌融合的基礎(chǔ)上推進(jìn)全球衛(wèi)生治理，有效彌合全球公共衛(wèi)生治理的碎片化，確保在后疫情時代面臨全球公共衛(wèi)生危機(jī)時，治理體系能第一時間發(fā)揮作用。

彌合全球公共衛(wèi)生治理的碎片化問題，首先要將重點放在全球衛(wèi)生治理體系的構(gòu)建上?，F(xiàn)有公共衛(wèi)生治理體系下，WHO是聯(lián)合國層面的一個全球性政府間國際組織。無論從專業(yè)性角度還是從覆蓋面考慮，任何一個組織都不可能取代當(dāng)前WHO在全球衛(wèi)生治理中的位置。鑒于其深厚的衛(wèi)生治理歷史以及潛在的領(lǐng)導(dǎo)力，現(xiàn)今沒有任何一個機(jī)構(gòu)能夠在規(guī)范權(quán)威①規(guī)范權(quán)威主要指世界衛(wèi)生組織下由世界衛(wèi)生大會通過并發(fā)布的《國際衛(wèi)生條例》。目前，該條例是世界各國公認(rèn)的一部具有普遍約束力的國際衛(wèi)生法。和全球影響力上超越WHO，進(jìn)行后疫情時代全球公共衛(wèi)生治理最便利、最經(jīng)濟(jì)的方案仍舊是以WHO 為中心展開全球公共衛(wèi)生治理的體系化構(gòu)建。在這一大前提下，進(jìn)而討論如何鞏固和強(qiáng)化WHO的全球衛(wèi)生治理中心地位、發(fā)揮WHO治理能力這一問題。

首先是如何構(gòu)建以WHO為中心的全球公共衛(wèi)生治理體系問題。這就需要在目標(biāo)定位、會員機(jī)制、結(jié)構(gòu)構(gòu)建和實際操作等方面對WHO加以改革。

在目標(biāo)定位上，調(diào)整并明確后疫情時代WHO的目標(biāo)及宗旨。當(dāng)前，世衛(wèi)組織的目標(biāo)是為世界各國人民創(chuàng)造一個更美好、更健康的未來。鑒于后疫情時代全球公共衛(wèi)生治理的更高需求，應(yīng)當(dāng)調(diào)整其目標(biāo)和宗旨，著重強(qiáng)調(diào)WHO在全球衛(wèi)生治理中的橋梁、紐帶作用，將其目標(biāo)和宗旨擴(kuò)展為搭建各個主權(quán)國家、國際組織、非政府組織的橋梁，在其統(tǒng)一協(xié)調(diào)下進(jìn)行全球公共衛(wèi)生治理，致力于全世界人民更高水平的健康。

在會員機(jī)制上，擴(kuò)大會員的準(zhǔn)入類型?，F(xiàn)有會員機(jī)制下，只有主權(quán)國家才能成為會員國。主權(quán)國家存在基于單邊利益的短視行為，削減了其參與全球衛(wèi)生治理的積極性。利益考量和大國間的政治博弈是制約全球衛(wèi)生治理體制整體化發(fā)展的主要因素[21]。為此，應(yīng)當(dāng)通過機(jī)制變革，有機(jī)協(xié)調(diào)與整合各個利益主體。全球公共衛(wèi)生治理有其特殊性，全球公共衛(wèi)生危機(jī)具有“跨國界”的特性，其中也涉及影響人類健康的多種因素，因此需要更廣泛的參與者加入全球衛(wèi)生治理的行列?？梢钥紤]吸收區(qū)域性的國際組織和非政府組織成為WHO會員單位，一方面他們比主權(quán)國家具有更為長遠(yuǎn)的利益考量，更容易看到各國之間的共同利益，另一方面也可以發(fā)揮其獨有的資金優(yōu)勢，為WHO的運轉(zhuǎn)提供堅實保障。同時，也可以采用PPP公私合作模式②PPP公私合作模式是指公共與私營部門在公共設(shè)施和服務(wù)的建設(shè)或運營中相互合作的一種模式，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，共擔(dān)融資風(fēng)險、共享收益。構(gòu)建全球公共衛(wèi)生政策網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮企業(yè)和公民社會參與全球公共衛(wèi)生治理[22]。

在結(jié)構(gòu)構(gòu)建上，重新構(gòu)建WHO決策機(jī)制，推進(jìn)下屬機(jī)構(gòu)改革。通過變革現(xiàn)有經(jīng)費機(jī)制，充分發(fā)揮世界衛(wèi)生組織基金會在資金支持方面的重要作用，避免受經(jīng)費或援助資金的掣肘。完善投票決策程序，規(guī)避受國際政治等外在因素對決策結(jié)果的影響。在下屬機(jī)構(gòu)改革上，除發(fā)揮上述世界衛(wèi)生組織基金會的作用外，也應(yīng)當(dāng)充分重視世界衛(wèi)生組織合作中心的作用。世界衛(wèi)生組織合作中心分布于會員國國內(nèi)，均是衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)。當(dāng)全球公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時，世界衛(wèi)生組織合作中心可在國際上發(fā)揮“吹哨人”作用，并且將在技術(shù)支持、疫情通報、治理協(xié)作上發(fā)揮重大作用。除此之外，也可根據(jù)協(xié)調(diào)對象的不同，設(shè)置區(qū)域公共衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)委員會、社會參與公共衛(wèi)生治理協(xié)調(diào)委員會，在國際公共衛(wèi)生事件突發(fā)時，使WHO協(xié)調(diào)機(jī)制直達(dá)區(qū)域性治理機(jī)構(gòu)和非政府間組織，協(xié)調(diào)響應(yīng)各類組織參與全球衛(wèi)生治理。

在實際操作上，要推動全球公共衛(wèi)生治理策略的優(yōu)化和動態(tài)調(diào)整，改革區(qū)域性衛(wèi)生治理體系，使之與全球衛(wèi)生治理體系相適應(yīng)。制度間的協(xié)同配合和良性互動是提升全球治理能力的重要抓手。多部門的治理方式往往出現(xiàn)過度分散化和缺乏協(xié)調(diào)性的問題[23]。因此，必須推動全球公共衛(wèi)生治理統(tǒng)一框架的構(gòu)建，合理明確各個參與主體的配合義務(wù)和職能劃分，適時調(diào)整和優(yōu)化全球公共衛(wèi)生治理策略，將當(dāng)前區(qū)域性衛(wèi)生治理體系的改革統(tǒng)一于WHO的管理協(xié)調(diào)之下，倡導(dǎo)各個區(qū)域治理主體以及非政府組織在WHO基本規(guī)范之下，細(xì)化參與全球衛(wèi)生治理的措施和行動，避免區(qū)域性國際組織和非政府組織的行動與WHO的基本政策或規(guī)范指南相沖突。在改革的同時，WHO也應(yīng)當(dāng)借鑒和吸收區(qū)域治理主體的成功治理經(jīng)驗，并將其融入全球性的衛(wèi)生治理規(guī)范中。

在對WHO進(jìn)行系統(tǒng)性改革之后，就應(yīng)考慮如何鞏固和強(qiáng)化WHO全球衛(wèi)生治理中心的地位這一問題。事實上，解決該問題的關(guān)鍵就是如何使WHO能夠在國際公共衛(wèi)生治理中發(fā)揮實效。

第一，深化WHO主導(dǎo)下的全球公共衛(wèi)生治理理念，加深理念認(rèn)同。制度協(xié)同下全球公共衛(wèi)生治理的核心要義是構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體[12]。當(dāng)前，全人類對衛(wèi)生健康共同體的建設(shè)具有強(qiáng)烈需求。增強(qiáng)人類衛(wèi)生健康共同體意識，實現(xiàn)核心價值觀念的深度匹配，由理念認(rèn)同推動實踐認(rèn)同，將會更好地推動衛(wèi)生治理的協(xié)同發(fā)展。在以人類衛(wèi)生健康共同體為引領(lǐng)的公共衛(wèi)生治理體系下，公共衛(wèi)生治理的國際性規(guī)范和區(qū)域性規(guī)范將實現(xiàn)協(xié)同治理，兩者間的制度互動也將反推理念認(rèn)同的深化，使得各個治理主體將人類衛(wèi)生健康共同體理念融于治理活動中，從而搭建人類衛(wèi)生健康共同體的實踐應(yīng)用體系。遵循“整體治理”的邏輯，以“全人類的健康”為治理導(dǎo)向，變革治理手段，在治理機(jī)制上實現(xiàn)全球協(xié)調(diào)和資源整合，協(xié)調(diào)和整合治理層級、治理機(jī)制、制度重疊等碎片化問題。

第二，繼續(xù)推進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理的法治化建設(shè)，將多元衛(wèi)生合作置于統(tǒng)一的國際衛(wèi)生法框架下。當(dāng)前，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有普遍約束力的國際衛(wèi)生實體法是WHO 框架下訂立的《國際衛(wèi)生條例（2005）》，其中就規(guī)定了國際合作和援助的內(nèi)容，但內(nèi)容較為籠統(tǒng)。因此，可以考慮進(jìn)一步修訂國際衛(wèi)生條例，以實現(xiàn)WHO框架下公共衛(wèi)生資源的有效配備和協(xié)調(diào)。一方面，強(qiáng)化國際法上的責(zé)任體系，詳細(xì)規(guī)定國際衛(wèi)生條例設(shè)定的在國際衛(wèi)生合作時應(yīng)履行的國際義務(wù)，設(shè)定違約通告程序，在發(fā)揮“軟法”的技術(shù)指導(dǎo)性的同時，適當(dāng)發(fā)揮其國際道義上的譴責(zé)性，以督促各個治理主體嚴(yán)格履約；另一方面，將全球范圍內(nèi)的雙邊和多邊區(qū)域衛(wèi)生合作機(jī)制進(jìn)行整合，確保各個合作機(jī)制之間實現(xiàn)有益補(bǔ)充，從資源利用角度彌合和化解低效率、復(fù)雜重疊的合作機(jī)制，為公共衛(wèi)生合作構(gòu)建統(tǒng)一的國際合作框架，提供統(tǒng)一的國際法保障。

第三，加強(qiáng)和完善國際公共衛(wèi)生治理應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過系統(tǒng)建設(shè)保障信息流通和資源調(diào)配，破除信息不對稱問題，實現(xiàn)信息共享。在進(jìn)行應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)注重保障系統(tǒng)的參與度和靈活性。一方面，全球公共衛(wèi)生問題的復(fù)雜性和不確定性，迫切需要多元主體參與到國際公共衛(wèi)生治理應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中；另一方面，復(fù)雜性和不確定性也使得在應(yīng)對未來全球公共衛(wèi)生問題時，不能單單依靠既有治理經(jīng)驗，還要結(jié)合具體問題情境進(jìn)行實時動態(tài)的策略調(diào)整，提升應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的韌性和塑性。此外，融入應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的成員不僅要注重信息的主動共享，更要注重信息的流動使用。在應(yīng)急策略上，既要積極響應(yīng)國際層面的應(yīng)急策略，也要提升自身應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件的能力，結(jié)合系統(tǒng)提供的信息變化適時優(yōu)化個體策略。

第四，繼續(xù)發(fā)揮中國等具有高度社會責(zé)任感國家的話語權(quán)和影響力，支持WHO在制度、治理等領(lǐng)域的全面改革，促進(jìn)WHO的軟法中增加“硬法”規(guī)則。在WHO的規(guī)范體系中，因缺少實施制裁的機(jī)制和爭議解決機(jī)制，一定程度上造成全球衛(wèi)生治理規(guī)范得不到遵守。因此，可以考慮在WHO中設(shè)置爭議解決機(jī)制和制裁機(jī)制，通過機(jī)制運用和制度約束的范式來化解爭議，規(guī)范會員單位的行為，以增強(qiáng)WHO 在衛(wèi)生領(lǐng)域的話語權(quán)。上述機(jī)制改革需要包含中國在內(nèi)的具有高度社會責(zé)任感的國家的倡議和支持。

五、小結(jié)

公共衛(wèi)生問題應(yīng)當(dāng)是整個國際社會共同面對的問題?；仡櫲祟惤?jīng)歷的數(shù)次瘟疫史，我們應(yīng)深刻認(rèn)識到全球公共衛(wèi)生問題對人類歷史和文明產(chǎn)生的重要影響。當(dāng)前全球治理體系正處于重塑變革期，全球公共衛(wèi)生問題的治理應(yīng)順勢而為，關(guān)注和警惕全球公共衛(wèi)生治理領(lǐng)域的碎片化問題，立足于全球化的新時代，各個國家之間的聯(lián)系日益緊密，彌合碎片化問題需要各國著眼于全人類的共同利益，在世衛(wèi)組織框架下加強(qiáng)務(wù)實合作，成為全球公共衛(wèi)生治理的接受者、參與者和推動者，共同打造人類衛(wèi)生健康共同體。