楊熊裔

(重慶第二師范學院 黨委統(tǒng)戰(zhàn)部， 重慶 400065)

2015年是我黨全面推進和深化群團組織改革的重要一年：2月，中共中央印發(fā)《關于加強和改進黨的群團工作的意見》，這是我黨歷史上第一部群團工作的綱領性文獻；7月，中央召開群團工作會議，對黨的群團工作和群團組織改革作出全面部署，這在黨的歷史上是第一次；11月，中央全面深化改革領導小組審議通過《全國總工會改革試點方案》《上海市群團改革試點方案》《重慶市群團改革試點方案》等，推動群團組織系統(tǒng)性改革。2018年2月，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》將構建群團工作體系和深化群團組織改革納入深化黨和國家機構改革的重要目標和內容，這在我國機構改革歷史上是第一次。2019年10月，黨的十九屆四中全會決定將群團工作作為黨的領導制度體系的組成部分和構建基層社會治理新格局的重要力量。2021年11月，黨的十九屆六中全會決議將推動群團工作改革創(chuàng)新作為中國特色社會主義新時代政治建設重要內容。筆者通過梳理上述黨的重要文獻和相關政策文本發(fā)現，不同文本對群團工作主體的表述不盡相同。譬如，黨的十四大報告將群團工作主體表述為“群眾組織”，黨的十九大報告稱之為“群團組織”，黨的十八屆四中全會決定則表述為“人民團體和社會組織”等。在上述黨的重要文獻中，群團工作的主體被分別冠以群眾組織、群團組織、人民團體和社會組織等不同的組織名稱，而學界對這些概念的法律意義關注較少，研究成果并不多見。有學者甚至認為“群眾團體主要是歷史延續(xù)下來的稱謂或習慣叫法，沒有法律意義”[1]。學理認知不足導致實務應用混亂，“很多地方領導甚至群團組織主要負責人對群團組織到底包括哪些機構、群團組織與人民團體有何區(qū)別、群團組織與社會團體有何關聯等基本問題不甚了解”[2]，一些人尚停留在“群團組織就是工會、共青團、婦聯等組織”的認知水平。學界和實務界對群團組織概念的模糊認識和隨意應用，影響了群團改革的成效和方向，故有必要對其主體概念進行全面梳理和辨析。有鑒于此，本文試圖從法學特別是組織法的角度對群團工作主體概念予以厘清，以期為深入研究群團組織提供理論支撐。

一、黨和政府政策及法律文本中的群團工作主體

當前，學術界對組織法的研究側重于以法律文本為基礎，對政策文件等關注較少。實際上，黨和政府的政策性文本也是十分重要的法律思想資源，是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、法治體系必不可少的思想來源和文本支撐。一些法律概念尤其是組織法概念，其權威解釋并非來自法律文本，而是存在于浩如煙海的政策文件中，比如編制、部門管理、歸口管理等。這些文件在公權力組織中和社會上實施多年，事實上起著類似于法律的作用，甚至比法律的權威性更高。從這些政策性文件中概括和歸納群團工作主體內涵，不失為研究組織法中群團組織的新路徑。

(一)黨的文件中群團工作主體考察

群團工作及其改革，主要是以黨的文件在推動，有必要予以優(yōu)先考察。在黨的文件中，黨章和黨代會報告具有較高的權威性和代表性，是本文考察的重要對象。

1. 黨章

《中國共產黨章程》是中國共產黨黨內法規(guī)的最高黨法、根本大法，具有最高權威性。對群團工作主體在黨章中表述的研究，有助于我們更深入地了解其外延和內涵。

群團工作主體的相關表述正式出現在黨章中，是黨的九大黨章中的 “革命群眾組織”。黨的十大、十一大黨章沿用了該表述。以黨的十二大為分界點，之后黨章中“革命群眾組織”去掉了“革命”二字，表述為“群眾組織”。此后，黨章雖經多次修訂，但“群眾組織”這一概念的表述并未發(fā)生變化。2015年出臺的《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，首次在黨的重要文件層面使用了“群團組織”這一新稱謂。2017年黨的十九大修訂黨章，將“群眾組織”正式更名為“群團組織”。群團工作主體的范圍在黨的九大至黨的十九大的黨章里基本保持穩(wěn)定，主要為共產主義青年團、婦女聯合會和工會等。其間，群團工作主體的功能稍有變化。黨的十二大以前，強調黨對群團工作主體的領導，黨的十二大以后，在強調黨的領導基礎上要求充分發(fā)揮群團工作主體的作用，特別是黨的十九大修訂黨章時增加了群團工作主體“保持和增強政治性、先進性、群眾性”內容，群團工作主體的功能定位進一步明確。

2. 黨代會報告

中國共產黨全國代表大會是當代中國具有極高合法性效力的政策話語輸出平臺，歷次黨代會報告的用詞十分嚴謹規(guī)范，往往包含了表明中國政策話語指向的指導思想、政策內容和政策創(chuàng)新。因此，從黨代會報告中折射出來的政策話語指向來分析群團組織的演變具有較高的可信度。與黨章中較多表述為“群眾組織”相比，黨的代表大會報告中群團工作主體的稱謂體現出多樣性。經筆者梳理統(tǒng)計，主要有以下幾種：一是“團體”。這是最早出現在黨代會文件中的群團工作主體表述。1945年黨的七大政治報告《論聯合政府》即采用此種表述。二是“群眾組織”。1956年黨的八大報告、1969年黨的九大報告、1973年黨的十大報告、1977年黨的十一大報告，以及1992年黨的十四大報告即采用此種表述。三是“群眾團體”。1987年黨的十三大報告、1997年黨的十五大報告即采用此種表述。四是“人民團體”。2002年黨的十六大報告、2007年黨的十七大報告和2012年黨的十八大報告即采用此種表述。五是“群團組織”，這也是最新的表述。2017年黨的十九大報告采用此種表述。從黨代會報告對群團工作主體發(fā)揮作用的規(guī)定來看，主要有兩種：一是黨聯系群眾的橋梁和紐帶作用。自黨的十三大以來，幾乎歷次黨代會報告均規(guī)定了群團工作主體此種作用。二是其他作用。如“民主參與和民主監(jiān)督”“參與社會管理和公共服務”等。

(二)國務院文件中群團工作主體考察

有人認為，群團工作主體(如群團組織)只是黨的話語體系里的概念[1]。這種觀點值得商榷。根據我國組織法，國務院要對全國人民代表大會負責并報告政府工作，因此國務院政府工作報告具有一定法律效力，其在政府文件中具有一定的代表性。從時間來看，2016年以前國務院報告政府工作時未表述群團組織，2016年國務院政府工作報告中首次出現群團組織表述，并一直延續(xù)至今。從使用語境來看，政府主要是將群團組織視為社會治理的重要參與者，支持其發(fā)揮作用。

實際上，除了政府工作報告，國務院其他文件中對群團工作主體的表述也比較常見。如《國務院辦公廳關于印發(fā)社區(qū)服務體系建設規(guī)劃(2011—2015年)的通知》將群團工作主體作為社區(qū)服務組織的類型，《國務院關于堅持科學發(fā)展安全發(fā)展促進安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉的意見》將群眾工作主體作為組織動員廣大職工開展安全生產監(jiān)督的重要力量，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規(guī)定群團工作主體有向社會購買服務的資格等。可見，群團工作主體不僅僅是黨的話語體系里的概念，同樣也是政府話語體系里的概念。

綜上，我們不難發(fā)現：第一，用語方面。從黨章來看，群團工作主體用語較為穩(wěn)定，大體可分為群眾組織和群團組織兩類；從黨代會報告來看，群團工作主體用語表述多有不同，且并無連續(xù)性，如黨的十三大報告表述為群眾團體，黨的十四大報告表述為群眾組織，黨的十五大報告表述為群眾團體，黨的十六大報告則表述為人民團體；從同時期黨章與黨代會報告對群團工作主體銜接來看，用語并不統(tǒng)一，如黨的十八大修訂的黨章表述為群眾組織，黨的十八大報告則表述為人民團體。第二，功能方面。黨的文件規(guī)定較為統(tǒng)一，群團工作主體的功能主要是黨聯系群眾的橋梁和紐帶；政府文件規(guī)定則是按照工作實際對黨聯系群眾的橋梁和紐帶的細分，作用比較多樣。第三，范圍方面。黨的文件和政府文件對群團工作主體均采取列舉方式予以界定，主要指工會、共青團、婦聯等組織。

(三)法律文本中的群團工作主體考察

從上述黨和政府文件來看，似乎群團工作主體概念是一種政治術語。事實上，我國的法律法規(guī)也有不少涉及群團組織。

1949年中華人民共和國成立后，出臺了大量法律法規(guī)，其中一些法律規(guī)定涉及群團工作主體。譬如1950年政務院出臺的《社會團體登記暫行辦法》規(guī)定，人民群眾團體屬于社會團體的范疇；同年頒布的《農民協會組織通則》，將農民協會定位于農民自愿集合的群眾組織。1957年制定的《中國工會章程》規(guī)定，中國工會是工人階級自愿結合的廣泛的群眾組織。1978年之后的法律文本中，也有一些法律法規(guī)對群團工作主體進行了規(guī)定。譬如《工會法》規(guī)定工會是群眾組織；《志愿服務條例》明確了人民團體和群眾團體是志愿者工作的管理主體之一；《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》將群團組織與全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關并列，規(guī)定了群團組織中工人的退休條件和退休費支付等問題；《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》規(guī)定了企業(yè)的名稱不能和群眾團體的名稱相抵觸，在立法上將群眾團體與政黨、黨政軍機關、社會團體并列。

由上述可知，群團組織是作為一個法律概念存在的，只不過群團工作主體在法律文本中的規(guī)定較為簡略，從文本中很難直接看出其法律意義。那么，群團組織究竟有何法律意義，為何沒有法律對群團工作主體進行準確界定，就是值得深入研究的問題。為研究方便，下面以黨的十九大報告中對群團工作主體的最新表述“群團組織”為例，將其與其他相近或相似的法律概念進行比較，進一步辨析其意義。

二、“群團組織”與其他相近概念辨析

通過上述黨章、黨代會報告、政府工作報告、國務院文件和法律法規(guī)中有關群團工作主體概念的不同表述，可發(fā)現與群團組織含義相近的概念主要有社會組織、社會團體、人民團體、群眾性組織、群團機關等，特作如下辨析。

(一)群團組織與社會組織

從學術界和實務界的現狀來看，與群團組織一樣，對社會組織的概念尚未形成共識。有學者認為，社會組織的概念有狹義和廣義之分：狹義的社會組織主要指的是根據現行行政法規(guī)在各級民政部門登記注冊的基金會、社會團體和民辦非企業(yè)單位，以及因種種原因雖未能合法登記但活躍在社會生活方方面面的各種草根組織、社區(qū)組織及體制外的社會組織；廣義的社會組織則還要包括各類事業(yè)單位和人民團體[2]。也有學者將社會組織的概念分為四個層次：狹義的社會組織，廣義的社會組織Ⅰ，廣義的社會組織Ⅱ，廣義的社會組織Ⅲ。其中，狹義的社會組織包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三種形式[3]。而民政部社會組織管理局主辦的民政一體化政務服務平臺、中國社會組織公共服務平臺中公示的社會組織只包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位三類?？梢?，社會組織概念的外延和內涵都不甚清晰，亟待從理論和立法層面進行整合、厘清。從國務院社會組織立法的沿革和趨勢來看，對社會組織立法采取《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等三大條例相融合的思路。2018年，民政部起草的《社會組織登記管理條例(草案征求意見稿)》沒有對社會組織進行界定，將社會組織分為社會團體、基金會、社會服務機構三類。筆者認為，這種簡單的列舉式立法沒有將社會組織作為真正的法律概念來對待，無法深入揭示社會組織的法律特點，會產生將社會組織分為社會團體、基金會、社會服務機構三種組織的憲法依據何在、為什么只有這三類組織才是社會組織、社會組織與其他組織有什么區(qū)別等疑問。由于爭議較大，社會組織法截至目前還沒有正式出臺。實際上，無論社會組織采取哪一種定義，其內涵和外延都包括社會團體，學界對此并無異議。由于群團組織屬于社會團體，就此可以得出群團組織從屬于社會組織概念的結論。

(二)群團組織和社會團體

目前，我國法律對社會團體采用定義的方式予以界定[4]，即“中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。從定義文本切入分析，社會團體的主要特點可歸結如下：社會團體的組成基本單位是中國公民而非外國公民，公民主觀上是自愿而非被強迫，目標是實現會員的共同意愿，行為規(guī)則是章程，性質是非營利性的。社會團體的成立有三個要素：具備法人條件(如名稱、機構、住所、經費等)，業(yè)務主管部門審批同意，民政部門許可登記。以上為原則性規(guī)定，法律同時也規(guī)定了例外情況，即有三種社會團體的成立不需要進行登記[5]。對于前兩類不進行登記的社會團體，民政部《關于對部分團體免予社團登記有關問題的通知》和《關于對部分社團免予社團登記的通知》進行了列舉式規(guī)定。參加中國人民政治協商會議的人民團體不進行登記的有中華全國總工會、中國共產主義青年團等8類。此外，經國務院批準可以免予登記的有三種情況：中國文學藝術界聯合會、中國作家協會等14類組織；中國戲曲家協會、中國電影家協會等11個中國文聯所屬的文藝家協會；省、自治區(qū)、直轄市的文聯、作協。

綜上可見，社會團體的范圍很廣，大致分為登記和免予登記兩大類。筆者認為，群團組織屬于不登記的社會團體，但范圍較小，僅包括參加中國人民政治協商會議的人民團體和經國務院批準免予登記的三類團體，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的社會團體不屬于群團組織。因此，直接將無須登記的社會團體作為群團組織的觀點是不正確的。這里對群團組織范圍的界定主要是從功能上進行考慮，屬于群團組織的社會團體具有較強的政治性，其功能都是作為黨聯系人民群眾的橋梁和紐帶。

(三)群團組織與人民團體

與群團組織、社會組織類似，人民團體也沒有準確的法律概念。人民團體第一次出現在法律文本中，應是1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》。該共同綱領賦予了人民團體對國家機關和公務人員的監(jiān)督權。中國人民政治協商會議第一屆全體會議參加單位共5大類46家，其中16家是人民團體。人民團體概念的形成有很大的歷史和政治因素，除了后來成立的中華全國歸國華僑聯合會、中華全國臺灣同胞聯誼會，中華全國總工會等6個組織均參加了1949年的第一屆中國人民政治協商會議。1954年，憲法正式納入人民團體概念，將其作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，同時規(guī)定其有向全國人民代表大會常務委員會調查委員會提供調查所需材料的義務?！鞍硕椃ā痹谛蜓灾欣^承了這一表述。此外，《中國人民政治協商會議章程》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》等重要法律文件也有關于人民團體的提議權、推薦權等規(guī)定。不過，雖然法律納入了人民團體這一概念，但卻對何種組織是人民團體未予界定。

筆者認為，可以從《中國人民政治協商會議章程》第20條規(guī)定，結合中國人民政治協商會議網站公布的全國委員會委員名單來界定人民團體范圍。該章程規(guī)定：“中國人民政治協商會議全國委員會由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成，設若干界別。”全國委員會委員名單主要由中國共產黨、8個民主黨派、無黨派人士、中華全國總工會等8個組織、文化藝術界等13個界別以及3類特邀人士構成。兩相對照，將人民團體的概念等同為“中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華全國婦女聯合會、中國科學技術協會、中華全國歸國華僑聯合會、中華全國臺灣同胞聯誼會、中華全國青年聯合會、中華全國工商業(yè)聯合會”8個組織是合適的，也有相應政策依據。

對人民團體從上述憲法和組織法的角度進行解釋，有利于讓很多法律規(guī)定“正本清源”。如《中華人民共和國刑法》第382條第2款、第387條第1款、第391條第1款、第396條第1款在有關貪污賄賂方面犯罪的規(guī)定中,采用“國家機關、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體”的表述?！度嗣穹ㄔ航M織法》第19條規(guī)定可以由人民團體推薦的公民為被告人進行辯護。將人民團體的概念代入法律條文來看，明顯不合理，前者會將大量行使公權力的組織排除在刑法適用范圍之外，后者則將使被告人的訴訟權利受到限制。和筆者觀點類似，有學者建議廢止刑法中人民團體的概念[6]。

由此可見，人民團體屬于群團組織。將人民團體和群團組織“捆綁使用”的做法值得商榷，如《工會、共青團、婦聯等人民團體和群眾團體機關參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》中的“工會、共青團、婦聯等人民團體和群眾團體”等。

(四)群團組織與群眾性組織

在我國組織中，有一類組織在表述上和群團組織接近，容易產生理解和使用的錯誤，這類組織即群眾性組織。群眾性組織產生較早：1952年《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》規(guī)定治安保衛(wèi)委員會是群眾性的治安保衛(wèi)組織；1954年《城市居民委員會組織條例》規(guī)定居民委員會是群眾自治性的居民組織，同年的《人民調解委員會暫行組織通則》規(guī)定調解委員會是群眾性的調解組織。這些組織在以后的立法中均被保留，僅在表述上做了一些微調，如人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織。

實際上，群眾性組織和群團組織是不同性質的組織。在我國20世紀50年代的法律條文中，前者一般被稱為“群眾性的xx組織”，后者被稱為“群眾組織”。從1956年黨的八大報告中也可以看出兩者不同，在八大報告中稱為群眾組織(群團組織)的，只有農民合作社、工會組織、青年團組織和婦女組織4類。考慮到當時治安保衛(wèi)委員會、人民調解委員會等組織已有立法，如果這些組織是群眾組織(群團組織)的話，是不可能在黨的重要文件中涉及的。對于理論上的區(qū)別，筆者認為有兩點：一是運行規(guī)則不同。群團組織主要依靠章程進行管理，比如工會、婦聯等皆有章程，且被法律明文規(guī)定。群眾性組織主要依靠法律進行管理，法律沒有要求居民委員會、人民調解委員會制訂章程。二是組織性質不同。群團組織是明顯的政治組織，和黨的工作聯系密切。群眾性組織社會屬性突出，偏重于辦理公共事務和公益事業(yè)、協助維護治安，政治屬性不明顯。

(五)群團組織與群團機關

在群團組織研究中，還有一個容易混淆的重要概念——群團機關(群眾團體機關)。目前對于群團機關還沒有準確定義，其概念出自黨內法規(guī)《中國共產黨機構編制工作條例》，范圍界定以中央機構編制委員會辦公室門戶網站公布的群團機關目錄和2006年中組部、人事部聯合印發(fā)的規(guī)范性文件《工會、共青團、婦聯等人民團體和群眾團體機關參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》為主要依據，群團機關在中央層面有22家。群團組織和群團機關雖聯系緊密，但二者并不相同。群團機關就是“組織化”的群團組織。所謂組織化即納入機構編制管理體系，也就是通常意義上的“體制內”。與其他群團組織相比，“組織化”的群團組織有以下特點：人員身份上使用編制，組織架構上與國家機關類似，職能方面除章程外，還有職能職責的規(guī)定。同時，范圍也遠小于群團組織。譬如，中華全國總工會機關是群團機關，全國總工會則是群團組織，某高校工會是群團組織，卻不是群團機關等。所以，群團組織是群團機關的基礎，群團機關是列入機構編制管理的群團組織。

三、結語

在黨和政府重要文獻、相關政策性文件及國家法律法規(guī)中，有關群團組織概念的表述不盡相同，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性，學界和實務界也普遍存在對群團組織這一概念的模糊認識和不當應用，這在某種程度上影響了群團組織和群團工作改革的成效，甚至影響到我國組織立法的進程。通過探討，可初步得出結論：群團工作主體的用語在黨的文件、國務院文件和法律規(guī)定中各不相同，有一個歷史演進的過程，黨的十九大以后統(tǒng)一表述為“群團組織”。盡管群團組織具有法律上的意義，但更側重政治上的意義。群團組織的范圍包括參加中國人民政治協商會議的人民團體和經國務院批準免予登記的三類團體。社會組織、社會團體、人民團體、群團組織、群眾性組織、群團機關是不同的概念。從范圍上看，社會組織>社會團體>群團組織>人民團體。群眾性組織則比較特殊，不屬于社會團體，甚至不屬于社會組織(狹義的社會組織范疇)，而是單獨的一類組織。與其他組織不同，群團機關是組織法上的概念，目前主要依據黨內法規(guī)和重要政策文件對其規(guī)范。這些結論有助于進一步厘清群團組織的歷史由來、政治屬性和法律內涵，為完善群團工作體系、深化群團組織改革提供一定理論支撐。