劉欣然

(武漢大學 法學院 湖北 武漢 430072)

隨著涉法糾紛的增加，依法解決社會矛盾已成為我國國家治理的重要議題。2021年3月，十三屆全國人大第四次會議將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為“十四五”[1]時期的指導思想，并指出到2035年要基本實現(xiàn)的社會主義現(xiàn)代化遠景目標，即“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。

新時期訴訟制度的發(fā)展與完善更需要適應社會發(fā)展的要求。長期以來，民行關(guān)聯(lián)案件的分別裁判給當事人造成訴累，嚴重影響司法公正和效率，為改進此種狀況而建立的行政訴訟一并審理民事爭議制度(下文簡稱“一并審理制度”)，是訴訟制度發(fā)展與創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。從理論和實踐層面探討一并審理制度的完善方向，促進其正確且合理地適用，對進一步發(fā)揮訴訟作為糾紛解決途徑的優(yōu)勢，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]具有重要意義。

一 一并審理制度概述

(一)審理的對象：民行關(guān)聯(lián)案件

由于現(xiàn)實中行政爭議與民事爭議經(jīng)常彼此關(guān)聯(lián)，行政訴訟或民事訴訟在各自的訴訟過程中有時會遇到需要求助于對方的訴訟程序加以解決的問題，這種案件被稱為民行關(guān)聯(lián)案件[3]。

長期以來，民行關(guān)聯(lián)案件的復雜性與民事訴訟、行政訴訟的各行其是使這種案件難免發(fā)生訴訟久拖不決、裁判沖突等情況，極易損害公眾心中的司法權(quán)威。基于防止裁判沖突、提高訴訟效益的要求，一并審理制度的建立與完善成為實質(zhì)化解民行相關(guān)爭議的現(xiàn)實所需與關(guān)鍵所在。

(二)制度的概念與發(fā)展歷程

行政訴訟一并審理民事爭議制度是指行政訴訟中人民法院根據(jù)當事人的申請，將符合條件的與該行政案件相關(guān)的民事爭議一并審理、分別裁判的法律制度。2000年最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規(guī)定了行政裁決類型的案件可以進行一并審理。2015年實施的《行政訴訟法》第61條將一并審理的適用范圍擴大到行政許可、登記、征收、征用和行政裁決類型的行政訴訟，由此正式確立了一并審理制度。該制度具有“一并審理”“分別裁判”等特點，避免了“同案不同判”的司法亂象和相關(guān)民事爭議是行政爭議的基礎時中止行政訴訟等待民事訴訟裁判結(jié)果的訴訟拖延，有利于從實質(zhì)上化解相關(guān)聯(lián)的行政、民事糾紛。該制度的發(fā)展和完善，既是依法治國、建立高效的法治實施體系的重要路徑之一，也是提升訴訟效益和治理效能、維護司法裁判權(quán)威的重要舉措。

二 制度的適用狀況與成因

(一)適用狀況

一并審理制度打破了行政訴訟與民事訴訟之間的壁壘，其主要目的在于防止裁判發(fā)生矛盾，提高審判效率。然而，該制度在審判實踐中卻很少被法院所采用，制度的實際適用率極低。據(jù)統(tǒng)計，從2015年5月1日到2018年11月1日，法院審查后準許適用一并審理制度的案件僅占當事人申請的全部案件數(shù)量的4%[4]。總體來看，一并審理制度的運行狀況呈現(xiàn)出當事人不會用、法官不想用、當事人申請率低、法院準許率低等特點。這種情況不利于依法化解矛盾、維護社會穩(wěn)定與社會治理能力的提高。

(二)成因分析

立法的缺失向來是司法問題的源頭。程序立法的不完善成為制度運行中的最大障礙。就一并審理制度來看，相關(guān)法律與司法解釋的內(nèi)容粗略，尚不足以構(gòu)建完整的訴訟架構(gòu)，亦無法滿足復雜司法實踐的需要。而且，學術(shù)界與實務界在制度的適用范圍、審查標準等方面存在諸多爭議，也有待立法提供更加明確、可操作的規(guī)定。具體來看，一并審理制度在適用范圍方面，現(xiàn)有立法規(guī)定了行政許可、行政登記、征收、征用和行政裁決五種法定類型，但現(xiàn)實中行政處罰等案件也存在申請一并審理的情形(1)參見哈爾濱市平房區(qū)人民法院(2018)黑0108行初12號行政判決。；在審查標準方面，實踐中對《行政訴訟法》第61條規(guī)定的“相關(guān)”民事爭議沒有一個統(tǒng)一的理解和判斷標準，審查的主體、內(nèi)容、形式、自由裁量權(quán)行使的界限等要素沒有形成統(tǒng)一的操作規(guī)范，不同法院作法不同，呈現(xiàn)出一定的隨意性，這不僅有害于一并審理制度的威信與成效，也不利于保護當事人的合法權(quán)利。

制度適用較少，運行效果不如預期的原因，還有法律主體主觀能動性的影響。當事人不知道或者不會用，法官不會用或者不愿用，也是造成一并審理制度適用率低的因素之一。一般而言，普通案件的當事人不會掌握大量的法律知識，因而很可能不了解一并審理制度，無法辨別自己的爭議是否可以適用該制度，更難以判斷在何時何地以何種形式提出一并審理的請求。司法實踐中，有些當事人在一審時并未提出申請，卻在上訴時提出一審法院沒有依法一并審理屬于程序違法的主張(2)參見江西省高級人民法院(2018)贛行終1133號行政判決、鄭州市中級人民法院(2019)豫01行終337號行政判決。；還有部分當事人提出的申請并不合理，比如存在著訴訟條件不對應的問題?；诹⒎ù致栽斐傻倪m用之難，法官們對于一并審理制度的適用也秉持著能免則免的態(tài)度：大多數(shù)行政法官更傾向于堅持采取和民事訴訟獨立開來的審判模式；對于司法解釋所規(guī)定的告知義務(3)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第138條第3款規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中發(fā)現(xiàn)民事爭議為解決行政爭議的基礎，當事人沒有請求人民法院一并審理相關(guān)民事爭議的，人民法院應當告知當事人依法申請一并解決民事爭議?！?，也存在法官不主動履行的情形(4)參見湖北省黃石市黃石港區(qū)人民法院(2018)鄂0202行初9號行政判決。。

此外，配套措施的缺失或不完善亦是制度適用的阻礙。考慮到行政法官數(shù)量少、審理民事爭議的經(jīng)驗不足的問題，如何避免行政法官在審理民事案件時帶入濃厚的行政審判色彩，審理過程中如果需要民事法官的支持又該求助于何種機制，這都需要通過健全相關(guān)機制加以解決。完善一并審理制度，還需要補足與其相適應的立案、移送等一系列相關(guān)規(guī)定。

三 一并審理與行政附帶民事訴訟的比較

明確制度的基本內(nèi)涵，是解決各種爭議，促進該制度適用與完善的先決條件。對于一并審理制度的把握，需要注意其與行政附帶民事訴訟的近似與區(qū)別。在(2017)最高法行申3307號、(2018)最高法行申2960號等行政裁定書中，最高法院認為《行政訴訟法》所確立的一并解決相關(guān)民事爭議，其本質(zhì)是一并解決兩個爭議，而不是行政附帶民事訴訟。

(一)兩者的區(qū)別

兩者的適用情形不同。在行政附帶民事訴訟中，民事爭議隨著行政爭議的產(chǎn)生而產(chǎn)生。行政機關(guān)的行為導致了民事爭議的出現(xiàn)，行政機關(guān)是民事爭議的一方當事人，也是民事爭議的承擔者。一并審理制度的適用則是由于行政裁決行為沒有解決好當事人之間的民事爭議，或者行政許可、登記、征收、征用對民事爭議當事人的權(quán)利和義務產(chǎn)生了影響，在對其行政行為提起訴訟時，要求一并解決其民事爭議。

民事爭議的地位不同。與刑事附帶民事訴訟類似，行政附帶民事訴訟中，民事訴訟完全處于附屬地位；民事爭議是在行政爭議的同時或隨后產(chǎn)生的，是由行政行為所引起的衍生品。而“《行政訴訟法》所確立的‘一并解決相關(guān)民事爭議’，其本質(zhì)是一并解決兩個爭議，而不是‘行政附帶民事訴訟’”(5)參見中華人民共和國最高人民法院(2018)最高法行申2960號行政裁定、中華人民共和國最高人民法院(2017)最高法行申1482號行政裁定、中華人民共和國最高人民法院(2017)最高法行申3307號行政裁定。。一并審理制度所審理的民行關(guān)聯(lián)案件中，更多的表現(xiàn)為其與行政爭議的互相交織，民事爭議并非必然處于附屬地位。行政訴訟撤訴的，民事爭議仍應繼續(xù)審理。

(二)兩者的適用舉例

筆者在中國裁判文書網(wǎng)檢索了2018～2021年適用行政訴訟一并審理民事爭議的裁判文書，從中選取了兩個典型案例，可以從更加具體的視角呈現(xiàn)出該制度實際適用中存在的問題，同時也體現(xiàn)出了司法實踐中對行政附帶民事訴訟的需要。

1.案例一

A、B、C三人系兄妹關(guān)系，共同繼承其母生前留有的房屋一處，其各自的繼承份額已被生效民事調(diào)解書確認。因政府改造項目，區(qū)征收辦與A、B、C三人簽訂了《房屋征收安置協(xié)議》及其補充協(xié)議，并將房屋交予征收單位拆除，后區(qū)征收辦僅向C支付了部分征收補償款。原告A、B提起行政訴訟，要求區(qū)征收辦根據(jù)征收安置協(xié)議向其履行征收補償款的給付義務，并申請法院一并解決其與C之間的民事糾紛——即訴請法院確認A、B、C各自享有的征收補償費金額并判令C將上述款項支付給A、B。法院同意了當事人的申請，依法適用了一并審理制度，對該民事爭議立案(C為被告，區(qū)征收辦為第三人)后，依法交由同一審判組織進行審理。經(jīng)審理，法院最終對行政案件與民事案件分別做出了裁判：在行政判決書中判決區(qū)征收辦應繼續(xù)履行征收補償款給付義務；在民事判決書中判決區(qū)征收辦向A、B兩人支付xx元、C向A、B兩人支付xx元。民事案件的被告C不服提起上訴，二審法院經(jīng)審理駁回上訴，維持原判，并對兩案一并審理給予了肯定性評價。該案通過一并審理，實質(zhì)化解了涉案行民關(guān)聯(lián)爭議，使A、B兩人無須另行提起民事訴訟而實現(xiàn)了權(quán)利救濟。

然而，從民事爭議的產(chǎn)生與地位來看，該案更符合行政附帶民事訴訟的情形。該案中，涉訴民事爭議是在行政爭議的基礎上產(chǎn)生，其解決也以行政爭議的解決為前提：兄妹三人各自的繼承份額已被生效民事調(diào)解書確認，本身不存在民事爭議，由于區(qū)征收辦簽署的《房屋征收安置協(xié)議》及其補充協(xié)議和其只向C支付補償款的行為，才引發(fā)了征收辦與兄妹三人之間以及兄妹三人之間關(guān)于補償款的糾紛。因此，在本案中，民事爭議是具有附屬性的，征收辦的具體行政行為直接導致了民事爭議的出現(xiàn)，更適合通過行政附帶民事訴訟加以解決。

2.案例二

K公司為解決員工住宿問題而自建的房屋因城市規(guī)劃被征收。2013年3月，該區(qū)征收局在K公司未提交房屋權(quán)屬證明的前提下與其簽訂《房屋補償拆除協(xié)議》，確認補償面積和補償金額。五日后，征收局向K公司支付部分補償金額。同年6月，K公司向征收局提供了自行出具的《證明》，證明被征收房屋系該公司所有。同年12月，該區(qū)經(jīng)濟和信息化局提出，根據(jù)政府文件，該被征收房屋已歸屬該區(qū)人民政府管理，由此要求征收局另行與其簽訂《搬遷協(xié)議書》，約定前述《房屋補償拆除協(xié)議》無效。K公司未收到剩余補償款信訪無果，提起行政訴訟，要求征收局依照《房屋補償拆除協(xié)議》支付剩余款項。一審判決認為，對于訴爭房屋的權(quán)屬爭議需要另行通過訴訟程序確定，而補償款的支付應待訴爭房屋的權(quán)屬確定后再作處理，因K公司不能證明案涉《房屋補償拆除協(xié)議》有效，故駁回K公司的訴訟請求。K公司不服提起上訴。

此案屬于民事爭議為解決行政爭議的基礎的情形，只有先確認被征收房屋的歸屬才能明確征收辦履行補償款支付義務的對象。一審法院既已發(fā)現(xiàn)這一點，就應當依法告知當事人提出一并審理的申請，追加該區(qū)經(jīng)濟和信息化局為第三人，對兩個案件適用一并審理制度。一審法院認為原告舉證不能，在本案房屋權(quán)屬不明的情況下駁回原告訴請的做法，違背了行政訴訟證明責任分配的原則和法定告知義務，既損害了當事人的訴訟權(quán)利，造成了判決的不公正，又會導致糾紛久拖不決、損害訴訟效益的后果。二審法院認為，一審法院舉證責任分配錯誤，并且因未履行告知義務而屬程序違法，故撤銷原判，發(fā)回重審，實現(xiàn)了當事人的權(quán)利救濟。一審法院的錯誤從一定程度上反映了該制度在法官方面的適用障礙，予以警戒的同時更應認識到加強法官教育的勢在必行。二審法院對一審裁判的否定起到了撥亂反正之效，充分發(fā)揮此類裁判的示范作用，將對法官主動履職提供反向激勵。

四 完善一并審理制度的建議

完備的立法是法律制度良好運行的基礎和前提，當前一并審理制度的法律規(guī)定明顯粗略。因此，要在尊重事實的基礎上完善一并審理制度。

(一)完善制度的適用范圍和審查標準

作為一項新制度，在立法時一并審理制度還存在不確定性，限制受案范圍是必要的，這體現(xiàn)了立法者的謹慎態(tài)度。但聯(lián)系現(xiàn)行法律規(guī)定和該制度的設計初衷，也應意識到為行政訴訟法所明確的“五類行政訴訟”的適用范圍具有局限性，并不能涵蓋所有需要一并審理的情形。現(xiàn)階段應先積累審判經(jīng)驗、完善制度設計和相關(guān)配套措施，待時機成熟時取消對行政訴訟類型的閉合式列舉，讓其他類型的民行關(guān)聯(lián)案件也可以適用該制度。

對適用條件與審查標準的明確與完善，是促進司法公正的要求，也是推進一并審理制度良好運行之所需。該制度的適用首先要求“必須同時存在行政訴訟和民事訴訟”[5]，且行政案件符合法定類型；其次，一并審理的適用不能由法院主動進行，而是需要至少有一方當事人向法院提出了一并審理的申請；最后，不同屬性的爭議之間要存在關(guān)聯(lián)性。法官應依次對行政案件是否成立且符合法定類型、管轄是否適當、兩案是否存在關(guān)聯(lián)性、有無不宜一并審理的情形等進行審查，其中最為關(guān)鍵的是對于事實、程序或請求上有無關(guān)聯(lián)性進行審查。法官的自由裁量權(quán)應嚴格限制在兩個爭議的關(guān)聯(lián)程度和實際審理條件之中。需要指出的是，以案例作為指導案例或參考案例，也許能夠更加有效地明確一并審理制度的適用條件與審查標準。

(二)完善制度運行的程序規(guī)范

民事訴訟與行政訴訟的區(qū)分在一定程度上意味著公法與私法的界限，完善一并審理制度基本考量，不僅要從理論上明確該制度的性質(zhì)，而且要在充分認識兩類訴訟的基礎上實現(xiàn)訴訟程序的規(guī)范與完善。在當前，最合適的方法是通過司法解釋明確規(guī)定民事爭議部分的審理原則上適用《民事訴訟法》的規(guī)定[6]，依照民事訴訟程序進行，并對審理過程中訴訟程序交織可能遇到的特殊情況予以專門規(guī)定。需要強調(diào)的是，要把握好訴訟過程中幾個重要的程序銜接點：準許一并審理的時間標志著訴訟程序由單一的行政訴訟轉(zhuǎn)向行政訴訟與民事訴訟的并行；而某一訴訟的單獨撤訴又意味著一并審理程序的結(jié)束。為更好地保護權(quán)利與追求公正，對民事訴訟相對于行政訴訟而獨有的調(diào)解、反訴、訴訟保全和先予執(zhí)行等問題的關(guān)注不可或缺。

在具體程序上，法官對于一并審理的申請，具有審查和釋明義務。對一并審理的審查應該在七日以內(nèi)作出決定，該決定原則上采取書面形式，特殊情況下可以當庭告知。對符合條件的民事爭議予以單獨立案(行政裁決案件除外)，分配至該行政案件所在的行政審判庭；對于不宜一并審理的相關(guān)民事爭議，也應當作出決定，并說明理由，告知相應訴訟權(quán)利，不能另行立案后裁定駁回起訴(6)參見樂山市中級人民法院(2019)川11民終1276號民事裁定。。當事人對不予一并審理的決定不服可以向作出該決定的法院申請復議一次。

(三)加強宣傳教育，完善配套措施

與“深化司法體制綜合配套改革”“深入開展法治宣傳教育”[1]和 “增強全民法治觀念”“夯實依法治國群眾基礎”[2]的要求相適應，一并審理制度的完善需要加強宣傳教育，提高法官與當事人適用的積極性。首先，要提高法官對一并審理制度的認可度。通過不斷完善立法上的制度設計和程序規(guī)范以化解爭議，為法官運用該制度處理案件營造良好的司法環(huán)境；建立相應的評價機制，提高一并審理案件的權(quán)重考評[7]。可以選取典型案例進行宣傳，對正確適用該制度實質(zhì)化解爭議的案件予以適當?shù)墓膭钆c褒獎，對法官沒有履行相關(guān)告知義務、不處理當事人一并審理請求等不作為行為的后果予以進一步明確。其次，要加強制度宣傳和群眾教育，增加當事人獲知一并審理制度的途徑，提高當事人的識別能力，減少并盡可能避免當事人因缺少法律知識而錯失申請一并審理可能的情形，使其在了解相關(guān)法律的基礎上進行相應的選擇。

為使一并審理制度能夠更好地融入我國的訴訟機制和司法體制，更好地發(fā)揮其應有的功用，要逐步建立和完善與一并審理制度相關(guān)的配套措施。要加強法官的職業(yè)教育，多組織不同審判庭之間的交流，使法官擁有更多更全面的審判經(jīng)驗和智慧；要開展專項培訓，提高法官適用該制度審理案件的能力。也可以考慮一并審理案件下行政合議庭引入一名民事法官參與審理，從而加強合議庭審理相關(guān)民事糾紛的專業(yè)性。還可以建立與一并審理制度相配套的分案機制，建立法院內(nèi)部的案件移送機制以應對一并審理案件中行政訴訟單獨撤訴或其他有需要的情形。對于一并審理的民事部分應實行單獨立案、編發(fā)案號、繳納訴訟費。

(四)通過立法規(guī)定行政附帶民事訴訟

如前文所述，一方面，行政附帶民事訴訟與一并審理制度有其各自的適用領(lǐng)域，對于由行政行為引發(fā)的民事爭議本應通過行政訴訟提起附帶民事訴訟解決，但符合條件的民行關(guān)聯(lián)案件均一并審理的規(guī)定未免有簡單除暴之嫌；另一方面，目前行政附帶民事訴訟制度已被運用于諸多案件，特別是從行政附帶民事公益訴訟的視角來看，行政附帶民事訴訟具有其必要性和可行性。通過立法規(guī)定行政附帶民事訴訟，尤其是行政附帶民事公益訴訟，不僅有利于構(gòu)建附帶訴訟與一并審理各司其職的民行關(guān)聯(lián)案件的訴訟路徑，也有利于為環(huán)境行政附帶民事公益訴訟提供正當性法律依據(jù)并促進其開展相應實踐工作。

五 結(jié)語

國家治理現(xiàn)代化的推進離不開理論的引領(lǐng)、制度的建構(gòu)與完善。堅持和完善中國特色社會主義法治體系，構(gòu)建更加完善的訴訟制度，是提高國家治理能力的必然舉措。一并審理制度在近年來的司法實踐中所呈現(xiàn)出的低適用率，反映出尚不完善的制度設計不能很好地與司法實踐相契合。因此，完善一并審理制度工作的重中之重是通過立法形成完備的法律規(guī)范，健全相關(guān)機制以推動該制度的立法與司法實踐相契合，從而使這項法律制度真正“活起來”。逐步完善一并審理制度，在實踐中將其實質(zhì)性化解爭議的優(yōu)勢落實，才能使制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為依法治國、推進國家治理現(xiàn)代化貢獻力量。