許燦英， 黃志明， 吳菁敏

(1.仰恩大學(xué) 法學(xué)院,福建 泉州 362014；2.北京市京師(泉州)律師事務(wù)所,福建 泉州 362021；3.莆田市荔城區(qū)人民檢察院，福建 莆田 351100)

自2015年5月5日中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》到最高人民檢察院在2015年12月通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》，再到2018年3月2日起實施的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱為《法檢解釋》)以及2021年7月1日起施行《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱為《辦案規(guī)則》)，歷經(jīng)6年之久，見證了訴前程序從一開始的試行到被賦予重要地位。但是《辦案規(guī)則》只是籠統(tǒng)地概括規(guī)定提起行政公益訴訟之前應(yīng)先履行檢察建議這一前置程序，不足以滿足司法實踐的需要，使得檢察建議流于形式，未能發(fā)揮立法者所要追求或者賦予的功能，偏離訴前程序所獨(dú)有的價值，造成涉及行政公益的案件數(shù)量居高不下且棘手難解。因此，實踐中衍生出了另一種訴前程序階段的糾紛解決機(jī)制，即“訴前圓桌會議”，這一機(jī)制的引入取得了一定的成果并引起各地區(qū)爭相效仿。但值得深思的是訴前程序下的檢察建議機(jī)制在適用過程中遇到了哪些困境？又為何訴前圓桌會議能夠彌補(bǔ)檢察建議的不足？這些問題都亟待進(jìn)一步厘清。

對于上述問題，目前國外將圓桌會議引入訴前程序的研究微乎其微，國內(nèi)亦是鮮有針對性研究，若有涉獵，也僅是粗略提及將圓桌會議視為訴前程序的解決舉措，未進(jìn)行縱向深入探討。因此，在為行政公益訴訟制度的立法確立鼓呼之余，仍需冷靜思考“后立法階段”制度的應(yīng)然走向[1]，即以實證分析的角度分析訴前程序下檢察建議的適用情況，反思檢察建議的現(xiàn)實弊端，同試行的訴前圓桌會議相比較，而后針對性地提出將圓桌會議引入訴前程序的制度構(gòu)建。

一、圓桌會議引入訴前程序的前后變化

1.圓桌會議引入訴前程序前的現(xiàn)狀(1)說明：訴前圓桌會議適用前的現(xiàn)狀是指行政公益訴訟案件只經(jīng)過檢察建議程序的現(xiàn)狀(因為只有部分地區(qū)試行圓桌會議，不排除有些地區(qū)至今仍未試行過圓桌會議。分析

本研究通過無訟智能檢索工具，以“行政公益訴訟”為關(guān)鍵詞，以“行政”為案由進(jìn)行檢索，基于緊扣論述主題要求，重點(diǎn)分析與該主題相關(guān)的案例，認(rèn)為其中的共性特征能夠折射出訴前程序下檢察建議在適用中存在的困境。

在最高檢指導(dǎo)案例——湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟(下稱鄖陽區(qū)案)(2)檢例第30號：湖北省十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案。中，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)怠于履職、侵害狀態(tài)仍在持續(xù)中為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)落實行政處罰決定，恢復(fù)森林植被。行政機(jī)關(guān)未回復(fù)。后檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法，責(zé)令其繼續(xù)履行職責(zé)。

最高檢指導(dǎo)案例——福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案(下稱清流縣案)(3)檢例第31號：福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環(huán)保局行政公益訴訟案。中，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)逾期仍未對扣押的電子垃圾和殘留物進(jìn)行無害化處置,也未對第三人作出行政處罰為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)對扣押的電子垃圾和殘留物進(jìn)行無害化處置。行政機(jī)關(guān)回復(fù)擬將危險廢物交由有資質(zhì)的單位處置。后行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。

在安圖縣人民檢察院訴安圖縣國土資源局不履行法定職責(zé)案(下稱安圖縣案)(4)參見(2017)吉2403行初19號安圖縣人民檢察院訴安圖縣國土資源局不履行法定職責(zé)案。中，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)沒有依法履職為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)立即采取有效措施。行政機(jī)關(guān)回復(fù)《關(guān)于楊麗青非法占用的土地是否符合土地規(guī)劃情況的說明》。后行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法，責(zé)令其繼續(xù)履行職責(zé)。

在雙遼市檢察院訴雙遼市林業(yè)局行政公益訴訟案(下稱雙遼市案)(5)參見(2017)吉0382行初8號雙遼市檢察院訴雙遼市林業(yè)局行政公益訴訟案。中，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)拒不履行監(jiān)管職責(zé)，致使被毀壞的林地至今未恢復(fù)原狀為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)依法對第三人進(jìn)行處罰，并責(zé)令其恢復(fù)原狀。行政機(jī)關(guān)回復(fù)稱該林地權(quán)屬不清，已要求第三人停止毀林。后行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法，責(zé)令其繼續(xù)履行職責(zé)。

在績溪縣人民檢察院訴績溪縣林業(yè)局林業(yè)行政管理不履行法定職責(zé)案(下稱績溪縣案)(6)參見(2017)皖1824行初18號績溪縣人民檢察院訴績溪縣林業(yè)局林業(yè)行政管理不履行法定職責(zé)案。中，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)對違法行為未采取任何行政處罰措施，怠于履行職責(zé)為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)依法履職。行政機(jī)關(guān)回復(fù)已責(zé)令第三人在該山場補(bǔ)種樹木。后行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。

在敦化市人民檢察院訴被告敦化市國土資源局不履行法定職責(zé)案(下稱敦化市案)(7)參見(2017)吉2401行初45號敦化市人民檢察院訴被告敦化市國土資源局不履行法定職責(zé)案。中，檢察機(jī)關(guān)以涉案耕地仍然被違法侵占，公共利益仍處于受侵害狀態(tài)為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)立即采取有效措施，依法拆除違法建筑物和其他設(shè)施。行政機(jī)關(guān)回復(fù)準(zhǔn)備申請強(qiáng)制執(zhí)行。后行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。

在貴陽市南明區(qū)人民檢察院訴貴陽市南明區(qū)后巢鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)政府案(下稱南明區(qū)案)(8)參見(2017)黔0181行初20號貴陽市南明區(qū)人民檢察院訴貴陽市南明區(qū)后巢鄉(xiāng)人民政府鄉(xiāng)政府案。中，檢察機(jī)關(guān)以傾倒、焚燒垃圾現(xiàn)象并未得到有效遏制，垃圾造成的污染仍持續(xù)存在為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)糾正隨意堆放垃圾及垃圾焚燒問題，依法履行監(jiān)管職責(zé)。行政機(jī)關(guān)回復(fù)已經(jīng)基本得到解決，違法傾倒的垃圾也基本拖運(yùn)、處理完畢。后行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職。

在遼源市人民檢察院訴遼源市林業(yè)局不履行法定職責(zé)案(下稱遼源市案)(9)參見(2017)吉0402行初59號遼源市人民檢察院訴遼源市林業(yè)局不履行法定職責(zé)案。中，檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)怠于履職，致使被違法破壞的林地至今未能恢復(fù)原狀為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)。行政機(jī)關(guān)沒有進(jìn)一步作出處罰決定。后檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法，責(zé)令繼續(xù)履職。

在嵩明縣人民檢察院訴嵩明縣國土資源局不履行法定職責(zé)案(下稱嵩明縣案)(10)參見(2017)云7101行初37號嵩明縣人民檢察院訴嵩明縣國土資源不履行法定職責(zé)案。中，檢察機(jī)關(guān)以尚有出讓金及違約金未繳納，國家和社會公共利益依然處于受侵害的狀態(tài)為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)追繳第三人出讓金及追究第三人的違約責(zé)任。行政機(jī)關(guān)回復(fù)擬向人民法院提起訴訟，要求第三人支付出讓金并按出讓合同承擔(dān)違約金。后行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。

在貴州省黔西縣人民檢察院訴貴州省黔西縣林業(yè)局不履行行政職權(quán)案(下稱黔西縣案)(11)參見(2015)仁環(huán)保行初字第1號貴州省黔西縣人民檢察院訴貴州省黔西縣林業(yè)局不履行行政職權(quán)案。中，檢察機(jī)關(guān)以其仍未履行職責(zé)，導(dǎo)致第三人一直違法進(jìn)行生產(chǎn)為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)及時對第三人進(jìn)行查處并書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)未回復(fù)。后檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。

在清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民檢察院訴清遠(yuǎn)市清新區(qū)浸潭鎮(zhèn)人民政府其他行政行為案(下稱清新區(qū)案)(12)參見(2016)粵1803行初113號清遠(yuǎn)市清新區(qū)人民檢察院訴清遠(yuǎn)市清新區(qū)浸潭鎮(zhèn)人民政府其他行政行為案。中，檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境污染的隱患依然存在，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，完善垃圾場污染防治設(shè)施，防止對周邊環(huán)境造成污染。行政機(jī)關(guān)回復(fù)進(jìn)行處理且已停止垃圾場的使用，并進(jìn)行了封場處理。實際行政機(jī)關(guān)未按檢察建議整改，檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法，責(zé)令其繼續(xù)履行職責(zé)。

在和龍市人民檢察院訴和龍市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)案(下稱和龍市案)(13)參見(2017)吉2401行初92號和龍市人民檢察院訴和龍市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局不履行法定職責(zé)案。中，檢察機(jī)關(guān)以僅采取措施對垃圾進(jìn)行清理，未能從根本上解決新元河污染問題為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)立即履行監(jiān)督管理職責(zé)。行政機(jī)關(guān)逾期回復(fù)，并稱已對河道內(nèi)的垃圾及污泥進(jìn)行了清理。后檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。

在南京市雨花臺區(qū)人民檢察院訴被告雨花臺區(qū)農(nóng)業(yè)局、第三人財政局不履行法定職責(zé)案(下稱雨花臺區(qū)案)(14)參見(2017)蘇8602行初1930號南京市雨花臺區(qū)人民檢察院訴被告雨花臺區(qū)農(nóng)業(yè)局、第三人財政局不履行法定職責(zé)案。中，檢察機(jī)關(guān)以追繳措施不力，追繳效果不佳，公共利益仍處于受侵害狀態(tài)為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議兩行政機(jī)關(guān)履行追繳違規(guī)發(fā)放補(bǔ)貼資金的職責(zé)并回復(fù)，行政機(jī)關(guān)回復(fù)已向公司追繳，但公司表示現(xiàn)階段無償還能力。后檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決終結(jié)訴訟。

在福州市倉山區(qū)人民檢察院訴福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局環(huán)保行政公益訴訟案(下稱倉山區(qū)案)(15)參見(2017)閩0104行初24號福州市倉山區(qū)人民檢察院訴福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局環(huán)保行政公益訴訟案。中，檢察機(jī)關(guān)以雖采取一定措施，卻未全面履行法定職責(zé)為訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)發(fā)出檢察建議，建議行政機(jī)關(guān)糾正違法用地行為和恢復(fù)林地原狀。行政機(jī)關(guān)回復(fù)將加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法及履行自身法定職責(zé)的力度。后檢察機(jī)關(guān)向法院起訴，法院判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行為違法。

由上述案例可以發(fā)現(xiàn)，一旦檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，判決結(jié)果基本上是行政機(jī)關(guān)敗訴，其判決的類型包括確認(rèn)違法和責(zé)令繼續(xù)履行職責(zé)?？梢姡V前程序下檢察建議的機(jī)制難以承載“使命”。究其根本，上述案例透視出訴前程序在實施過程中所面臨的如下困境：

(1)檢察建議內(nèi)容的模糊性 在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)須依職權(quán)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書后應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)回復(fù)。其中，檢察建議內(nèi)容會影響到行政機(jī)關(guān)的履職程度以及最終達(dá)到的效果，不同的行政公益訴訟案件和對公共利益損害程度等因素都會導(dǎo)致檢察建議內(nèi)容的不同?？蓪嵺`是，大多數(shù)檢察建議千篇一律，其內(nèi)容同為依法履行職責(zé)并消除危害?？梢姡瑱z察建議內(nèi)容過于模糊，行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)無法確定。一方面，在絕大多數(shù)案件中，檢察建議缺少對技術(shù)方面的考量，純粹從危害結(jié)果分析，難免與行政機(jī)關(guān)所回復(fù)內(nèi)容有所區(qū)別；另一方面，對于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，部分行政機(jī)關(guān)僅作書面回復(fù)，大多沒有實質(zhì)整改行為。另外，檢察建議內(nèi)容要求行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)要窮盡一切救濟(jì)的手段消除對公共利益的危害，這也給行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時帶來困難，如若行政機(jī)關(guān)窮盡一切救濟(jì)手段，問題仍未得到解決，是否意味著行政機(jī)關(guān)仍需承擔(dān)敗訴后果？在行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議期間能否與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商？這些問題立法均尚未予以回應(yīng)。因此，如何使檢察建議內(nèi)容明了直接，這不僅是檢察機(jī)關(guān)在實踐中所面臨的問題，也是行政機(jī)關(guān)在履職時所遭遇的困境。

(2)訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)苛性 檢察機(jī)關(guān)往往基于行政機(jī)關(guān)是否完全履行職責(zé)作為其是否提起行政公益訴訟的前提，結(jié)果會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡一切救濟(jì)手段依法履行職責(zé)，卻未能制止公共利益繼續(xù)受到侵害而仍會被視為依法履行職責(zé)的不徹底的情況。以清新區(qū)案為例，該案件特殊之處在于行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)，但要徹底解決環(huán)境污染問題存在一定的難度以及恢復(fù)時間較長，如果貿(mào)然進(jìn)行處理，不僅不符合環(huán)境自我修復(fù)的自然規(guī)律，還可能會產(chǎn)生其他的負(fù)面影響。同時，行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)從哪個時間點(diǎn)起算？從《法檢解釋》的第二十二條第(三)項的規(guī)定“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料”來看，判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的時間點(diǎn)是從檢察建議發(fā)出后起算的，但前述有些案例則是從實際發(fā)生環(huán)境污染時起算，有些損害擴(kuò)大確實與行政機(jī)關(guān)的不及時或者不作為行為有關(guān)，但是有些損害擴(kuò)大是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了相應(yīng)職責(zé)卻未能制止損害繼續(xù)，此時不宜將實際發(fā)生損害到發(fā)出檢察建議的期間內(nèi)損害計算歸于行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)。對于這一點(diǎn)，不管是法律規(guī)范還是司法實踐均未予以充分考量，其要求行政機(jī)關(guān)在訴前程序中依法完全履行職責(zé)，即檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)是通過結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷的，而結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)在訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)中最為嚴(yán)苛。這導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)履職行為無法達(dá)到檢察機(jī)關(guān)在檢察建議中所要求的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致最終只能作為被告。

(3)行政公益案件的特殊性 由于涉及環(huán)境要素的多樣性，如清新區(qū)案中涉及多種環(huán)境問題——植被的恢復(fù)以及河道污染問題，這些問題的解決往往需要有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)來制作方案，同時也需要大量的資金注入和漫長的恢復(fù)期限，體現(xiàn)出了行政公益案件的特殊性，但檢察機(jī)關(guān)未能充分考慮到這些行政公益訴訟的特殊性。首先，檢察機(jī)關(guān)缺少對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)內(nèi)容的審核，如和龍市案，一審法院認(rèn)為被告在接到檢察建議前已經(jīng)組織對新元河進(jìn)行了清理，在接到檢察建議后依法委托相關(guān)機(jī)構(gòu)制定整治方案，并呈報本級政府審查，然而排污問題沒有徹底解決且后果仍然存在，這并非是被告在檢察建議后未依法履行法定職責(zé)所導(dǎo)致。再者，行政機(jī)關(guān)對環(huán)境保護(hù)有其專業(yè)性的一面，其對于環(huán)境保護(hù)具有首次判斷權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)的履職行為有一定的謙抑性，檢察機(jī)關(guān)的行為并不能代替行政機(jī)關(guān)的履職行為?？紤]到行政機(jī)關(guān)完全履職受到自然條件限制，履職行為需經(jīng)過一定的法定程序，如清新區(qū)案，該案件需要一定的制作、審核程序，一旦未對環(huán)境問題所產(chǎn)生的風(fēng)險做進(jìn)一步的評估，貿(mào)然進(jìn)行治理，可能會擴(kuò)大環(huán)境污染問題。另外，環(huán)境公益訴訟案件可能會牽涉到刑事案件，第三人造成環(huán)境損害被刑事拘留亦或是被其他刑事強(qiáng)制措施所控制，行政機(jī)關(guān)又如何去依法履行職責(zé)？

(4)多個行政機(jī)關(guān)之間配合的復(fù)雜性 在一些行政公益訴訟案件中會涉及多個行政機(jī)關(guān)主體，因此司法機(jī)關(guān)對行政公益訴訟審查的第一個要件即是行政機(jī)關(guān)的主體資格。在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)選擇主要的責(zé)任主體作為被告，并以次要責(zé)任主體作為第三人向人民法院提起訴訟，多個行政機(jī)關(guān)主體之間如何銜接成為一大問題。目前，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其在兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，但行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行一系列的履職行為以及調(diào)查取證，甚至需要對其他行政相關(guān)人進(jìn)行聽證，也同樣需要其他行政機(jī)關(guān)的協(xié)助和配合。如在雨花臺區(qū)案中，涉及多個行政機(jī)關(guān)之間的配合，第三人雨花臺財政局在訴訟中未發(fā)揮其職責(zé)，甚至對達(dá)成的調(diào)解協(xié)議也未有第三人履職行為的參與。在環(huán)境公益訴訟案件中，多個行政機(jī)關(guān)之間的配合顯得尤為突出，這是因為各環(huán)境要素之間相互聯(lián)系、相互依存的特點(diǎn)，要求環(huán)境行政執(zhí)法中的相關(guān)部門之間的配合[2]。如在倉山區(qū)案中，第三人在涉案林地上實施的行政違法行為復(fù)雜，既有違法建設(shè)，又有非法改變林地用途等，涉及包括被告在內(nèi)的多個行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法定職權(quán)，需要多個行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，也需要報批到上級機(jī)關(guān)，由上級機(jī)關(guān)牽頭協(xié)調(diào)多個行政機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法，否則單憑主要責(zé)任主體機(jī)關(guān)難以將聯(lián)合執(zhí)法付諸于實踐之中。

2.圓桌會議引入訴前程序后的現(xiàn)狀分析

2017年底，福建省檢察機(jī)關(guān)率先在全國探索公益訴訟訴前圓桌會議工作機(jī)制，為公益訴訟探索新路。之前的訴前程序只有檢察建議，但隨著訴前圓桌會議的試行，各地相繼效仿，尋求對行政公益案件的靈活處理方法，但目前仍然處于探索階段。

通過對涉及訴前圓桌會議的案例進(jìn)行分析，可見這類案例具有的共同特點(diǎn)，呈現(xiàn)出檢察建議與圓桌會議之間的鮮明對比。在福建省長樂市檢察機(jī)關(guān)與古槐鎮(zhèn)政府一案(下稱長樂市案)[3]中，市檢察機(jī)關(guān)在辦案中得到線索，一處露天垃圾越堆越高，惡臭難聞，河水受污。檢察機(jī)關(guān)遂向鎮(zhèn)政府第一次發(fā)出檢察建議，鎮(zhèn)政府復(fù)函稱已經(jīng)清理整改完畢，但實際上污染未除；第二次發(fā)出檢察建議，鎮(zhèn)政府獲悉檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備提起公益訴訟后，很快拿出整改方案。后檢察機(jī)關(guān)牽頭召開圓桌會議，邀請各方代表參加，會議對清理垃圾措施提出完善意見，多個單位協(xié)作配合，同時建成轉(zhuǎn)運(yùn)站和轉(zhuǎn)運(yùn)點(diǎn)，做到當(dāng)天垃圾當(dāng)日處理的效果。

在三元區(qū)檢察院與三元區(qū)林業(yè)局一案(下稱三元區(qū)案)[4]中，區(qū)檢察院在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)，林地被違法占用于修建駕校訓(xùn)練場。檢察機(jī)關(guān)向區(qū)林業(yè)局發(fā)出第一次檢察建議，要求及時依法采取有效措施，恢復(fù)原狀；第二次檢察建議是要求依法履行職責(zé)。區(qū)林業(yè)局回復(fù)稱當(dāng)前整改確有客觀障礙和困難，但有整改意愿及明確的整改方案。后區(qū)林業(yè)局申請召開圓桌會議，邀請各方代表參加，達(dá)成共識。

在上杭縣檢察院與古田鎮(zhèn)政府一案(下稱上杭縣案)[5]中，公眾反映稱古田鎮(zhèn)部分村在將生活垃圾運(yùn)至馬仁凹堆放，污染溪水，嚴(yán)重影響下游公眾的生產(chǎn)、生活。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，古田鎮(zhèn)政府立即關(guān)停馬仁凹垃圾堆放點(diǎn)，對存留的垃圾進(jìn)行清理，但清理不徹底。后檢察院牽頭召開圓桌會議，縣檢察院分管領(lǐng)導(dǎo)、承辦檢察官、縣古田鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)、第三方代表及各村村民代表參加會議，最終達(dá)成良好效果。

在南安市檢察院與多個相關(guān)部門一案(下稱南安市案)[6]中，南安市美林梧山村村民通過檢察監(jiān)督指導(dǎo)中心向市檢察院民行部的檢察官反映情況。南安市檢察院向市林業(yè)局發(fā)出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)；向市國土局發(fā)出檢察建議，市國土局答復(fù)實施治理存在許多困難，希望檢察院出面協(xié)調(diào)相關(guān)部門。后檢察院召開訴前圓桌會議，邀請各方代表參加，簽署《自愿治理承諾書》，最終達(dá)成治理方案。

在湖北省鐘祥市檢察院與多個相關(guān)部門一案(下稱鐘祥市案)[7]中，公眾舉報鐘祥市東橋鎮(zhèn)某水庫因養(yǎng)鴨造成水污染，嚴(yán)重影響居民生產(chǎn)、生活。鐘祥市檢察院檢察建議后，行政部門依舊未能高效履職，無法盡快整改非法養(yǎng)殖場并恢復(fù)水域生態(tài)。在引入圓桌會議后，各參會行政部門分別圍繞各自職能匯報履職情況，提出問題和困難，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，并達(dá)成了共識。

在鼓樓區(qū)檢察院與鼓樓區(qū)園林局案(下稱鼓樓區(qū)案)[8]中，鼓樓區(qū)檢察干警在履職過程中發(fā)現(xiàn)，第三人對被侵占的林地沒有按照行政處罰的決定完成生態(tài)修復(fù)。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后雖有進(jìn)行部分補(bǔ)植，但仍沒有達(dá)到復(fù)綠的標(biāo)準(zhǔn)，也未完成生態(tài)修復(fù)。后園林局申請召開圓桌會議并得到檢察院同意，邀請多方人員參與，最后達(dá)成共識。

在永泰縣檢察院與永泰縣林業(yè)局案(下稱永泰縣案)[9]中，縣檢察院利用巡回檢察平臺，發(fā)現(xiàn)案件線索。縣檢察院于2017年5月至2017年7月間，向縣林業(yè)局發(fā)出3份檢察建議書，都未能及時恢復(fù)臨時占用林地的生產(chǎn)條件。后縣檢察院召開圓桌會議，邀請各方代表，廣泛征求意見，最終達(dá)成整改方案。

在新羅區(qū)檢察院與新羅區(qū)環(huán)保局案(下稱新羅區(qū)案)[10]中，區(qū)檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，第三人堆放的大量磷石膏可能造成周邊環(huán)境污染。區(qū)檢察院向環(huán)保局發(fā)出檢察建議，建議環(huán)保局依法履行職責(zé)；向國土資源局發(fā)出檢察建議，建議依法作出處理，依法履行監(jiān)管職責(zé)。后檢察院召開圓桌會議，各方代表參加并提出意見，最后達(dá)成可行性方案。

在閩清縣檢察院與縣國土資源局案(下稱閩清縣案)[11]中，縣檢察院干警在走訪過程中發(fā)現(xiàn)，一家石料場及兩家采石場欠繳礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。縣檢察院向縣國土資源局發(fā)出三份督促履職的訴前檢察建議，但受客觀困難影響，未能在兩個月內(nèi)完成整改。后縣國土局申請召開圓桌會議，邀請各方代表參加，廣泛征求意見，最終達(dá)成共識。

比較訴前程序中圓桌會議引入前后的案例可知，其不同之處在于是否存在訴前圓桌會議，恰恰影響著行政公益案件的走向，即是以訴訟方式還是以非訴訟方式解決糾紛，關(guān)系到實際問題解決效果與社會反響。實踐中訴前圓桌會議的出現(xiàn)，一方面說明檢察建議存在解決糾紛上的缺陷，而訴前圓桌會議能夠彌補(bǔ)該缺陷；另一方面可以明顯看出，以福建省為代表先行試行圓桌會議取得了一定的效果，將糾紛化解在訴訟之外，使得訴前圓桌會議取得了一系列成效以及解決了當(dāng)前檢察建議存在的困境。

(1)加強(qiáng)行政公益主體之間的對話 檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前對訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)苛，對行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議要求其依法履行職責(zé)并消除后果，這看似沒有什么問題，要求行政機(jī)關(guān)依法履職亦是無可厚非的，問題是依法履行職責(zé)的程度應(yīng)當(dāng)如何去理解？同時，此類表述顯得檢察建議內(nèi)容有些空洞，不切合實際。而有學(xué)者認(rèn)為檢察建議的內(nèi)容可以不必過細(xì)，檢察建議的重點(diǎn)要在對行政行為的定性上下功夫[12]，這就需要檢察機(jī)關(guān)站在行政機(jī)關(guān)行為的角度出發(fā)，為行政公益主體之間對話作進(jìn)一步鋪墊。對此，長樂市案、三元區(qū)案等中，檢察機(jī)關(guān)在檢察建議階段發(fā)出多份檢察建議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職，說明檢察機(jī)關(guān)對提起行政公益訴訟的排斥，往往傾向于以非訴訟方式解決糾紛。引入訴前圓桌會議后，能夠加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)機(jī)關(guān)之間的對話，在對話中形成最終共識，使得行政公益案件所產(chǎn)生的問題才具有解決的方向。否則一旦檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)履職行為不滿足訴前程序?qū)彶闃?biāo)準(zhǔn)，就極易以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟，從而將訴前程序的對話轉(zhuǎn)移到訴訟程序的對話，這無疑增加了司法成本。

(2)多方行政機(jī)關(guān)與代表的并舉參與 行政公益案件往往涉及多方行政機(jī)關(guān)，使得行政公益問題愈發(fā)復(fù)雜，如何協(xié)調(diào)多個行政機(jī)關(guān)的責(zé)任分配成為檢察機(jī)關(guān)一個棘手的問題。如南安市案與鐘祥市案，需要檢察機(jī)關(guān)向不同的行政機(jī)關(guān)作出檢察建議，而且各方行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)不明，行政機(jī)關(guān)之間有時存在互相推卸責(zé)任的情況，檢察建議階段仍然只是停留在各自為政、相互獨(dú)立解決問題的狀態(tài)。但是訴前圓桌會議將多方行政機(jī)關(guān)召集起來，一起商談解決問題，使得行政機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)明了，更能高效完美地解決問題。如在鐘祥市案中，各方行政機(jī)關(guān)在圓桌會議上分別提出問題和困難，并且圍繞各自的職能匯報履職情況，最終達(dá)成了共識。同時，訴前圓桌會議之能夠促成檢察建議所遺留的問題得到最終解決，與組織方的精心構(gòu)想、邀請“什么部門、什么人”參加會議有極大關(guān)系。其中，專業(yè)人員參會可以對各方方案進(jìn)行技術(shù)性指導(dǎo)以及完善，人大代表和政協(xié)委員代表的參會可以進(jìn)一步約束最終達(dá)成的共識，起到了監(jiān)督作用。另外，圓桌會議都邀請相關(guān)群眾代表參與討論，這一方面讓公眾了解行政公益，達(dá)到送法下鄉(xiāng)的效果；另一方面公眾參與也有助于提供本地區(qū)的特點(diǎn)信息從而有利于問題解決。如在上杭縣案中，圓桌會議上邀請了新生村、苧園村以及赤坑村等村民代表參加，因為垃圾堆放點(diǎn)涉及各個村的利益，影響到各村的生產(chǎn)、生活，有必要將相關(guān)利益者邀請到會議上來討論問題，讓公眾代表各村表達(dá)對公益問題的意見及看法。

(3)專業(yè)性領(lǐng)域問題的解決 行政公益訴訟屬于行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性領(lǐng)域，涉及行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，體現(xiàn)了檢察權(quán)對行政權(quán)所保持的尊重和對權(quán)力邊界的恪守以及行政機(jī)關(guān)先行處理原則[13]。既然行政公益訴訟案件涉及專業(yè)性問題，檢察權(quán)能否替行政權(quán)代為判斷，答案顯然是否定的。檢察機(jī)關(guān)偏向?qū)p害結(jié)果的判斷，未充分考慮專業(yè)性領(lǐng)域所存在的問題，只會在實踐中演化為檢察權(quán)與行政權(quán)的沖突。如何解決環(huán)境問題屬于行政機(jī)關(guān)判斷的范疇，檢察機(jī)關(guān)對此類專業(yè)性領(lǐng)域的問題缺乏足夠了解，有些情況下需要引入專家制作治理方案，還需要對方案進(jìn)行報批程序。在訴前圓桌會議試行過程中，各方提出問題并進(jìn)行商討，檢察機(jī)關(guān)居中聽取各行政機(jī)關(guān)對行政公益問題的合理解釋，這樣能夠讓檢察機(jī)關(guān)更好地參與到專業(yè)性領(lǐng)域問題的解決當(dāng)中。同時，引入專家對環(huán)境問題進(jìn)行評估，能夠讓檢察機(jī)關(guān)信服，不至于使行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)處于各執(zhí)一詞的境況。如上述的三元區(qū)案與南安市案，兩者同為行政機(jī)關(guān)在履職過程中遇到諸多困難，檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的行使給予了一定的考慮并召開了圓桌會議，將問題擺在桌面上，各方合力加以解決。有的案件需要對第三人進(jìn)行聽證，行政機(jī)關(guān)可以將聽證程序融入到圓桌會議上一同處理，這樣既能節(jié)約行政資源，同時，讓第三人參與問題處理更為有利于解決問題。

二、圓桌會議引入訴前程序的理論基礎(chǔ)

由上述的對比可以發(fā)現(xiàn)，訴前圓桌會議在實踐中產(chǎn)生的效果比檢察建議更為突出，經(jīng)過訴訟程序的行政公益訴訟案件即使以判決亦或是裁定方式約束行政機(jī)關(guān)依法履職，未必比通過引入訴前圓桌會議促使行政機(jī)關(guān)主動履職來得更為直接，更能節(jié)省成本。因此，需要在理論層面對訴前圓桌會議的引入進(jìn)行展開，探知為何引入訴前圓桌會議是訴前程序?qū)嵸|(zhì)化的路徑。

1.彰顯訴前程序的獨(dú)立價值

訴前程序與訴訟程序在制度上被賦予了同等的地位，一旦訴前程序起不了作用或者沒有達(dá)到效果，則會引起檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。在一定程度上，訴前程序有賴于訴訟程序的保障，加之與訴訟程序剛性功能不同的是訴前程序的軟性功能，表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)的回復(fù)達(dá)不到檢察建議所要求內(nèi)容，使得軟性功能的作用被擱置，需要對軟性功能進(jìn)一步重申，恢復(fù)訴前程序的作用。引入訴前圓桌會議與檢察建議在程序上或是制度上均是相輔相成的，訴前圓桌會議也具有軟性功能的一面，以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)所召開的圓桌會議，尋求各方主體在行政公益案中的權(quán)責(zé)，實現(xiàn)解決問題方式的多元化，將行政資源控制在合理的范圍之內(nèi)，節(jié)省不必要的成本，可以在最大程度上調(diào)動行政機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)以及相關(guān)的人員保護(hù)公共利益的主動性，這才是訴前程序的獨(dú)立價值，否則將被訴訟程序所吞噬。另外，訴前程序的設(shè)置意味著增設(shè)了一個緩沖機(jī)制，阻卻檢察機(jī)關(guān)直接向法院的提起訴訟權(quán)[14]。訴前圓桌會議能夠充當(dāng)這個緩沖機(jī)制，因為檢察機(jī)關(guān)不僅僅能在訴訟程序上發(fā)揮其既有作用，在訴前程序中更需要其發(fā)揮其主要作用?；诖?，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟中應(yīng)堅持“謙抑審慎原則”，在決定提起公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)首先嘗試其他解決途徑[15]。為了能夠彰顯訴前程序的獨(dú)立價值，引入訴前圓桌會議實屬必要，能夠給單一的檢察建議注入活力。同時，獨(dú)立價值還體現(xiàn)在保障社會組織參與社會公共事務(wù)治理的權(quán)利、糾紛解決方式多元化等獨(dú)特價值[16]。

2.案件的分流、過濾作用

數(shù)據(jù)顯示，2015年、2016年我國環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量分別為62例和146例，共208例；2016年環(huán)境公益訴訟的數(shù)量較之于2015年有較大幅度上升，增長率為135.48%。依這樣的增長速度，很快會產(chǎn)生令人擔(dān)憂的“訴訟爆炸”現(xiàn)象，有必要對行政公益訴訟案件進(jìn)行分流與過濾。而訴前程序的另外一項作用恰好是對行政公益案件的分流及過濾，主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，將簡單的行政公益案件在訴前予以解決，以免進(jìn)入訴訟程序，達(dá)到分流、過濾目的。第二，將行政機(jī)關(guān)已經(jīng)達(dá)到完全履行職責(zé)程度且對公共利益的損害已經(jīng)降到最低的大部分案件，在訴前圓桌會議程序中予以解決，意味著訴前圓桌會議能優(yōu)化司法職權(quán)配置，節(jié)約司法成本，提高效能。這不僅能達(dá)到公益訴訟的目的，還能避免檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的相互不理解，同時節(jié)約了司法資源。行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間往往因缺少對話而演變成在訴訟程序上的對抗，而將圓桌會議機(jī)制引入訴前程序，則使得各主體能把問題和困難擺上桌面加以協(xié)調(diào)，從而達(dá)到案件的分流與過濾的作用。

3.法律效果與社會效果并行

單單以檢察建議作為訴前程序，不能否認(rèn)其具有的法律效果，與此同時也需要考慮社會效果，因為行政公益訴訟案件往往直接影響到相關(guān)公眾的生活。行政機(jī)關(guān)依法履職的效果是否達(dá)到公眾能夠生產(chǎn)、生活的水準(zhǔn)？對此，公眾對于行政公益案件有自身的看法。相對于其他機(jī)關(guān)，公眾更能了解周邊環(huán)境問題的癥結(jié)所在，因此，問題應(yīng)如何處理或許公眾能夠為之出一份力。在訴前圓桌會議中，往往邀請專家、公眾、人大代表以及政協(xié)委員等參與到圓桌會議中討論相關(guān)問題，最終達(dá)成共識，體現(xiàn)出社會公眾的積極認(rèn)同和主動參與， 社會評價也極高。訴前程序應(yīng)包含檢察建議與訴前圓桌會議，兩者對應(yīng)著法律效果與社會效果，社會效果同時也表現(xiàn)在加強(qiáng)對公眾環(huán)保意識的宣傳和引導(dǎo)，可以做到公眾與行政機(jī)關(guān)的對接，深化公眾參與，保障社會公眾的知情權(quán)。

過去無論是檢察機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)甚至是法院均過于重視法律效果，而忽視了社會效果的重要性，檢察建議和訴訟程序都體現(xiàn)出公眾參與程度低，且都是間接參與。與之相比，訴前圓桌會議則是讓公眾參與程度大大地提高且為直接參與，充分地保障了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)以及建議權(quán)。通過訴前圓桌會議的方式實現(xiàn)了案件的法律效果與社會效果有機(jī)的統(tǒng)一，以不訴訟的方式達(dá)到公益保護(hù)的目的。

4.完善行政機(jī)關(guān)的自我糾錯機(jī)制

行政公益訴訟制度設(shè)計的初衷并不是為訴訟而訴訟，而是督促行政機(jī)關(guān)及時糾正錯誤，其以檢察建議為中心，旨在給予行政機(jī)關(guān)一個自我檢查和自我糾錯的機(jī)會。因此，對于訴訟權(quán)來說，檢察機(jī)關(guān)要在“慎用”與“善用”之間走出一條平衡之道。再者，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序和訴訟程序中均是扮演監(jiān)督者的角色，法律未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以代替行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，如何依法履職是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)思考的問題，不屬于檢察機(jī)關(guān)工作范圍。但是行政機(jī)關(guān)單單依靠自身，往往會忽視問題所在，達(dá)不到檢察建議的審查標(biāo)準(zhǔn)，需要其他各方主體的配合以及督促，而訴前圓桌會議正好能發(fā)揮多方力量，合力解決問題?？梢姡朐V前圓桌會議，能夠完善行政機(jī)關(guān)自我的行政自制[17]，進(jìn)一步促使行政機(jī)關(guān)認(rèn)識到自身存在的問題并認(rèn)真加以彌補(bǔ)和改進(jìn)。

在檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時，行政機(jī)關(guān)的表現(xiàn)往往是被動性的，難以獲得良好的法律效果和社會效果。而訴前圓桌會議雖然最終達(dá)成的共識并不具有法律上的強(qiáng)制力，但關(guān)系到行政機(jī)關(guān)的公信力以及權(quán)威，加之各方主體的相互配合，與行政機(jī)關(guān)就公益訴訟中的疑難問題交換意見，協(xié)商解決辦法，這使得行政機(jī)關(guān)更愿意主動履行職責(zé)?？梢哉f引入訴前圓桌會議，其對行政公益問題的解決有百利而無一害，其能推動行政機(jī)關(guān)主動履職糾錯，調(diào)動相關(guān)部門和組織共同參與，促進(jìn)公益訴訟問題得到解決。即使存在行政機(jī)關(guān)再次不履行職責(zé)，亦有訴訟程序作為最后的防線兜底。

三、圓桌會議引入訴前程序后的適用規(guī)則

當(dāng)引入訴前圓桌會議之后，訴前程序就包括檢察建議與訴前圓桌會議兩種。這就需要對圓桌會議引入訴前程序后的適用規(guī)則進(jìn)一步厘清，即探究訴前圓桌會議的啟動模式，研究訴前程序銜接到訴訟程序情形，明確越過訴前程序而直接提起訴訟的例外。

1.訴前圓桌會議的啟動

2017年11月出臺的《行政公益訴訟訴前圓桌會議實施意見(試行)》對訴前圓桌會議的定義進(jìn)行規(guī)定，是指在檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)收到檢察建議兩個月內(nèi)，行政機(jī)關(guān)有整改意愿并有明確整改方案，但因特殊原因無法主動履職的，經(jīng)人民檢察院同意后可以召開訴前圓桌會議(16)參見福建省福州市人民檢察院于2017年11月出臺的《行政公益訴訟訴前圓桌會議實施意見(試行)》。。其后在2019年6月6日發(fā)布的《福建省人民檢察院關(guān)于建立行政公益訴訟訴前圓桌會議機(jī)制的規(guī)定(試行)》(以下簡稱為《規(guī)定》)中，對訴前圓桌會議的定義作進(jìn)一步完善，指其是一種借鑒“楓橋經(jīng)驗”、著力協(xié)商解決公益受損問題的方式方法。人民檢察院在向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議之后，針對被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)雖有整改意愿但因客觀原因整改確有困難，或案件涉及多個行政機(jī)關(guān)需協(xié)調(diào)配合共同履職的，人民檢察院通過召集相關(guān)部門、組織以及群眾代表召開訴前圓桌會議，共同研究解決方案和措施，推動被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)更好地履行公益保護(hù)職責(zé)(17)參見福建省人民檢察院于2019年6月發(fā)布的《福建省人民檢察院關(guān)于建立行政公益訴訟訴前圓桌會議機(jī)制的規(guī)定(試行)》。。從上述定義來看，訴前圓桌會議是以檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督為中心的制度設(shè)計，注重融入公眾參與、民主等要素[18]。因此，訴前圓桌會議實質(zhì)上是，在公眾參與、各方主體協(xié)商、代表參與的基礎(chǔ)上，合力解決行政公益問題的過程，最終達(dá)成共識，實現(xiàn)各方主體發(fā)揮的作用。

(1)依申請的圓桌會議 啟動訴前圓桌會議存在依職權(quán)或依申請的兩種方式，為了能夠使得檢察建議與圓桌會議具有銜接性，訴前圓桌會議應(yīng)當(dāng)是依申請的方式。因為并非所有的行政公益案件都需要進(jìn)入訴前圓桌會議程序的，如果不是履行存在困難，說明在檢察建議階段中，僅憑行政機(jī)關(guān)就能通過自身來解決問題。同樣的，在《規(guī)定》第四條(18)《規(guī)定》第四條規(guī)定：人民檢察院按照檢察公益訴訟案件辦理程序向行政機(jī)關(guān)提出督促依法履職的檢察建議后兩個月內(nèi)，經(jīng)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)申請，且符合下列情形之一的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后召開訴前圓桌會議：(一)被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)具有整改意愿，但因客觀原因整改確有困難的；(二)案件涉及多個行政機(jī)關(guān)，需協(xié)調(diào)配合共同履職的；(三)需要召開訴前圓桌會議的其他情形。中也體現(xiàn)出訴前圓桌會議要由被監(jiān)督機(jī)關(guān)申請。基于此，對于是否存在履行上的困難，這應(yīng)來源于行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)過程中的獨(dú)立判斷，倘若讓檢察機(jī)關(guān)貿(mào)然依職權(quán)主動啟動訴前圓桌會議，極易與行政機(jī)關(guān)對于問題的判斷有所不同，進(jìn)而導(dǎo)致案件處理的推延和行政資源的浪費(fèi)。更何況根據(jù)訴前圓桌會議的定義，行政機(jī)關(guān)是否有整改意愿并有明確整改方案，檢察機(jī)關(guān)是無從判斷的。檢察機(jī)關(guān)只是在行政機(jī)關(guān)提出申請之后，對其申請內(nèi)容進(jìn)行審核，是否有必要召開訴前圓桌會議，來源于檢察機(jī)關(guān)的同意。圓桌會議也是行政機(jī)關(guān)主動進(jìn)行糾錯的一種方式，依申請的方式說明行政機(jī)關(guān)能主動地依法履行其相應(yīng)的職責(zé)。

(2)檢察機(jī)關(guān)審查申請的內(nèi)容 行政機(jī)關(guān)依申請的訴前圓桌會議，并不當(dāng)然引起圓桌會議的必然召開，同時訴前圓桌會議也存在成本問題。召開訴前圓桌會議需要召集各方主體，往往會給檢察機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的工作帶來負(fù)擔(dān)，可能會影響解決糾紛的效率。這就需要對檢察建議程序進(jìn)行完善，需要在檢察建議內(nèi)容里明確添加行政機(jī)關(guān)有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請訴前圓桌會議的召開，檢察機(jī)關(guān)則是基于對行政機(jī)關(guān)的整改意愿、整改方案以及特殊原因等這三方面的主要原因進(jìn)行判斷。這樣檢察機(jī)關(guān)既有主動一面，又有被動的一面。如果過度地去遷就行政機(jī)關(guān)，反而損害到檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威以及作為監(jiān)督者的地位。檢察機(jī)關(guān)審查從原先檢察建議的行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)化為具有實際操作訴前圓桌會議的整改意愿、整改方案以及特殊原因主要三方面。

2.訴前程序與訴訟程序的銜接

在訴前程序引入圓桌會議之后，訴前程序包括檢察建議和訴前圓桌會議，意味著訴前程序與訴訟程序之間的銜接需要進(jìn)行重構(gòu)。軟性程序與剛性訴訟是圍繞法律監(jiān)督所建構(gòu)制度的兩個互助單元：訴前程序是實現(xiàn)法律監(jiān)督的靈巧設(shè)計，提起訴訟則是制度核心和最終保障。當(dāng)存在以下五種情形時，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起行政公益訴訟。

(1)訴前圓桌會議未達(dá)成最終共識 訴前圓桌會議只是緩沖檢察機(jī)關(guān)提起訴訟程序一種機(jī)制，但是這種機(jī)制若最后未能發(fā)揮其應(yīng)有作用，即未達(dá)成最終的共識，可以認(rèn)為訴前圓桌會議是以失敗而告終。而訴前圓桌會議是否達(dá)成共識，理應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)判斷。檢察機(jī)關(guān)在判斷時應(yīng)避免以為召開訴前圓桌會議就一定要達(dá)成最終的共識，同時不斷地與行政機(jī)關(guān)尋求協(xié)商、溝通。檢察機(jī)關(guān)在判斷時一旦發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)利用訴前圓桌會議拖延時間，不能及時“依法履行職責(zé)”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)判定訴前圓桌會議無法達(dá)成最終共識，要果斷提起訴訟，否則將造成對公共利益的損害。未達(dá)成共識還可能是因為各方之間就疑難問題未存在共識，各方主體權(quán)責(zé)未明了等，此時檢察機(jī)關(guān)主持下的訴前圓桌會議程序也應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)主動轉(zhuǎn)化為向法院提起訴訟程序。即應(yīng)體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)在充當(dāng)監(jiān)督者角色時，仍然是以公共利益為主要前提，一切以損害公共利益為目的的行為，應(yīng)當(dāng)被檢察機(jī)關(guān)予以禁止。

(2)行政機(jī)關(guān)未參加訴前圓桌會議且回復(fù)不足以達(dá)到完全履職 訴前圓桌會議是行政機(jī)關(guān)主動進(jìn)行糾錯的一種方式，其啟動應(yīng)以行政機(jī)關(guān)依申請為原則，以檢察機(jī)關(guān)依主動邀請為例外。訴前圓桌會議因申請而啟動并得到了檢察機(jī)關(guān)的同意，說明檢察機(jī)關(guān)認(rèn)同了行政機(jī)關(guān)對于公共利益問題的解釋。行政機(jī)關(guān)一般都會參與到訴前圓桌會議中，畢竟圓桌會議是由于行政機(jī)關(guān)所申請的，未參加訴前圓桌會議屬于一種比較罕見的情況。當(dāng)行政機(jī)關(guān)未參與到訴前圓桌會議時，這不能成為檢察機(jī)關(guān)直接提起行政公益訴訟的依據(jù)，仍然需要由檢察機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)在回復(fù)檢察建議內(nèi)容是否達(dá)到依法履行職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。因為訴前圓桌會議只是訴前程序過程中的一個環(huán)節(jié)，相對于檢察建議來說，訴前圓桌會議并不是一種前置程序，所以檢察機(jī)關(guān)能否提起行政公益訴訟的判斷依據(jù)應(yīng)來源于對行政機(jī)關(guān)回復(fù)內(nèi)容的判斷，而非僅來源于行政機(jī)關(guān)是否參加到訴前圓桌會議中。

(3)達(dá)成共識后行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé) 能否讓訴前圓桌會議最終達(dá)成的共識付諸于實踐，取決于行政機(jī)關(guān)是否依達(dá)成的共識履行其職責(zé)。若行政機(jī)關(guān)存在敷衍情況，對公共利益問題不履行或者不完全履行自身職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)即可向法院提起行政公益訴訟，否則會導(dǎo)致公共利益問題的擴(kuò)大，錯過最佳治理時機(jī)。因此，檢察機(jī)關(guān)在各方主體達(dá)成最終共識后，需要承擔(dān)起監(jiān)督者的責(zé)任，按照達(dá)成的共識要求，對行政機(jī)關(guān)完成每一階段的任務(wù)進(jìn)行實地監(jiān)督和考察。對于雖不能達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)，但能進(jìn)行進(jìn)一步完善的，需要盡快進(jìn)行協(xié)商；一旦不能補(bǔ)救是因為行政機(jī)關(guān)的原因所造成，則檢察機(jī)關(guān)須向法院提起行政公益訴訟。再者，通過訴前圓桌會議達(dá)成的最終共識并不具有強(qiáng)有力的約束力，更不具有在行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)后所產(chǎn)生的強(qiáng)制執(zhí)行力，仍然需要由檢察機(jī)關(guān)向法院提起訴訟，尋求對行政機(jī)關(guān)更大的約束力。

(4)行政機(jī)關(guān)未提起申請且回復(fù)不足以達(dá)到完全履職 上述三點(diǎn)情況是基于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)向檢察機(jī)關(guān)申請召開訴前圓桌會議，同時檢察機(jī)關(guān)也已經(jīng)同意行政機(jī)關(guān)召開訴前圓桌會議。與之不同的是，存在行政機(jī)關(guān)未向檢察機(jī)關(guān)提起圓桌會議的申請且檢察機(jī)關(guān)未主動邀請的情況，是因為可能行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己已經(jīng)完全依法履行職責(zé)，不存在其他有損害到公共利益問題；也可能是行政機(jī)關(guān)的不作為，包括未依法履行職責(zé)的不作為以及未主動申請訴前圓桌會議召開的不作為兩種情況。但是，行政機(jī)關(guān)未提起訴前圓桌會議的申請，這不能作為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)仍然需要以行政機(jī)關(guān)的回復(fù)作為是否要提起行政公益訴訟的依據(jù)。這是因為，訴前圓桌會議只是一種為了解決公益問題的程序，并不影響到檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的實際判斷標(biāo)準(zhǔn)，所以行政機(jī)關(guān)未提起訴前圓桌會議的申請，同時需要滿足行政機(jī)關(guān)所回復(fù)的內(nèi)容不足以使檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為是已經(jīng)完全依法履行職責(zé)，則檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)向法院提起訴訟。

(5)未回復(fù)檢察建議 行政機(jī)關(guān)未回復(fù)檢察建議內(nèi)容，說明存在兩種情況：第一種情況是行政機(jī)關(guān)有不作為的行政行為，不進(jìn)行依法履行職責(zé)，在還未引入訴前圓桌會議的情況下，本就已設(shè)置了檢察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)未回復(fù)檢察建議時，即可提起行政公益訴訟。第二種情況是因為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對公共利益問題進(jìn)行了依法履行職責(zé)，而且已經(jīng)完全履行職責(zé)，但是卻未回復(fù)檢察機(jī)關(guān)關(guān)于檢察建議的內(nèi)容(包括超過兩個月期限回復(fù))，此種屬于比較罕見的情況，仍然需要檢察機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)是否完全依法履行其法定職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)的行政行為符合檢察機(jī)關(guān)的審查標(biāo)準(zhǔn)，則檢察機(jī)關(guān)無需再提起訴訟，因為訴前程序與訴訟程序的目的在行政機(jī)關(guān)完全依法履行職責(zé)時已經(jīng)落空，不滿足檢察機(jī)關(guān)向法院提起訴訟的條件。

3.訴前程序的例外

現(xiàn)行的法律與司法解釋尚未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以越過訴前程序直接向法院提起訴訟，也就是訴前程序的例外亦或是豁免。但是存在一些特殊的情況，其允許檢察機(jī)關(guān)直接提起訴訟而不經(jīng)過訴前程序。故而需要規(guī)定訴前程序的例外情況，以滿足特殊情況下的緊急適用，主要存在以下兩種情形：

第一，基于違法行為已經(jīng)造成公益利益的嚴(yán)重?fù)p害且損害仍然繼續(xù)，如果不對其及時進(jìn)行控制，將擴(kuò)大公共利益損害。這種情況是因為緊急情況所造成的，檢察機(jī)關(guān)可以不必經(jīng)過訴前程序的階段，直接向法院提起行政公益訴訟，以免損害的發(fā)生繼續(xù)擴(kuò)大。同時也因為是緊急情況，檢察機(jī)關(guān)可以先向法院申請訴前禁令，要求行政機(jī)關(guān)先行對損害進(jìn)行有效控制。訴前程序的例外體現(xiàn)出在緊急情況下，應(yīng)將公共利益的保護(hù)置于首位。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)需要對此進(jìn)行判斷以及在申請訴前禁令時進(jìn)行合理的解釋，否則法院可不予受理。

第二，行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)已經(jīng)沒有實質(zhì)上的意義，該種情況下也可以越過訴前程序，直接向法院提起訴訟。因為不管是檢察建議還是訴前圓桌會議，其都是行政機(jī)關(guān)的自我糾錯的機(jī)制，如果行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)都已經(jīng)不具有實質(zhì)上的意義，說明訴前程序?qū)怖娴谋Ｗo(hù)起不了任何作用。但應(yīng)注意的是，不能因為行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)已經(jīng)沒有實質(zhì)意義，而當(dāng)然放棄對行政機(jī)關(guān)的追責(zé)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在查明事實的前提下，如果與行政機(jī)關(guān)未及時履行職責(zé)相關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以通過訴訟程序向法院請求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，以判決書或者裁定書的形式予以行政機(jī)關(guān)警示，發(fā)揮訴訟程序的作用，以免變相導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)通過沒有實質(zhì)意義的履行職責(zé)行為，來規(guī)避檢察機(jī)關(guān)與法院的追責(zé)。

四、結(jié) 論

雖然行政公益訴訟制度從初創(chuàng)探索逐步走向規(guī)范成熟，但當(dāng)前訴前程序仍然存在不足，未能彰顯其獨(dú)立價值，使得訴前程序流于形式化。通過對比司法實踐中引入訴前圓桌會議的前后效應(yīng)，一方面反映出檢察建議的不足，另一方面凸顯出訴前圓桌會議的價值與作用，這在一定程度上印證了訴前程序中圓桌會議存在的意義。訴前圓桌會議可以彰顯訴前程序的獨(dú)立價值，分流和過濾案件，實現(xiàn)法律與社會效果并行，完善行政機(jī)關(guān)自我糾錯機(jī)制，而訴前程序?qū)嶋H上應(yīng)當(dāng)是一個連接檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、融合外部監(jiān)督與自我糾錯的復(fù)合型模式[19]，這表明訴前圓桌會議恰恰能夠滿足訴前程序復(fù)合型模式的要求。故而圓桌會議能夠?qū)崿F(xiàn)訴前程序的實質(zhì)化，有必要在訴前程序中引入訴前圓桌會議。

在確定引入訴前圓桌會議機(jī)制之后，仍需探討引入后的適用規(guī)則。其一，啟動訴前圓桌會議的研究表明，應(yīng)當(dāng)依申請啟動圓桌會議。其二，引入后訴前程序與訴訟程序間銜接的研究表明，當(dāng)在以下五種情形時，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提起行政公益訴訟：第一，訴前圓桌會議未達(dá)成最終共識；第二，行政機(jī)關(guān)未參加訴前圓桌會議且回復(fù)不足以達(dá)到完全履職；第三，達(dá)成共識后行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)；第四，行政機(jī)關(guān)未提起申請且回復(fù)不足以達(dá)到完全履職；第五，未回復(fù)檢察建議。其三，引入后訴前程序存在例外情況的研究表明，當(dāng)違法行為已經(jīng)造成公益利益的嚴(yán)重?fù)p害且損害仍然繼續(xù)，或者行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)已經(jīng)沒有實質(zhì)上的意義，檢察機(jī)關(guān)可以越過訴前程序直接向法院提起訴訟。通過上述適用規(guī)則，將圓桌會議巧妙融入訴前程序中，與檢察建議一起，助推訴前程序的實質(zhì)化。