◎項松林

“兩個一百年”歷史交匯期和世界百年未有之大變局下，中國開放型經(jīng)濟進入了新發(fā)展階段。復(fù)雜多變的外部形勢，以及國內(nèi)開放領(lǐng)域和層次不斷深化與拓展，對外資的治理能力、治理水平提出了新要求。2020年12月19日，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資安全審查辦法》（以下簡稱為《安審辦法》），標志著我國外資國家安全審查治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進入了新時代?！栋矊忁k法》的發(fā)布，不僅是國際通行的外資管理方法在當(dāng)前中國的應(yīng)用，更是穩(wěn)步推進我國外商投資管理制度改革、更好發(fā)揮《安審辦法》“平衡外資經(jīng)濟利益和維護國家安全”雙重使命的重要抓手。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“越開放越要重視安全，越要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全，著力增強自身競爭能力、開放監(jiān)管能力、風(fēng)險防控能力，煉就金剛不壞之身”[1]。

一、制度建設(shè)是完善外資國家安全審查治理體系的中心任務(wù)

制度建設(shè)是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求[2]，外資國家安全審查治理體系建設(shè)更是如此。改革開放以來，大規(guī)模吸引外資與大力發(fā)展“大進大出”的國際國內(nèi)雙循環(huán)經(jīng)濟，始終是中國對外開放的“主旋律”。黨和國家抓住外資國家安全審查治理體系這一中心任務(wù)，不斷完善外資管理制度，目的是在充分利用外資和技術(shù)、管理經(jīng)驗等過程中，盡可能避免外資對國家整體安全造成嚴重損失。目前來看，以若干重大歷史事件為依據(jù)，我國外資國家安全審查治理體系的發(fā)展大致可以劃分為四個階段。

第一階段是從1978年到2011年以準入限制為主要手段的審查階段。標志性事件是“外資三法”等系列法律法規(guī)的頒布與施行。這一階段外資管理體制大體又可以劃分為“胚芽期”“起步期”“推進期”?！芭哐科凇笔侵?978——1995年嚴格審批時期。突出表現(xiàn)在國家先后頒布《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》（簡稱“外資三法”），構(gòu)成了中國對外開放起步階段維護國家經(jīng)濟安全的法律架構(gòu)，明確列出嚴格禁止或限制外資進入的行業(yè)，要求凡是“有損中國主權(quán)”和“不符合國民經(jīng)濟發(fā)展要求”的外資一律不予批準?！捌鸩狡凇笔侵?995——2001年與國際接軌的外資管理時期。突出表現(xiàn)在國家先后制定和完善的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將外資進入我國的產(chǎn)業(yè)細化為鼓勵、允許、限制、禁止四類，力圖用產(chǎn)業(yè)政策的方式對外資進行引導(dǎo)，避免原本“一企一審”的管理體制出現(xiàn)“管理過死”“負擔(dān)過重”等問題?！巴七M期”是2001——2010年加入世貿(mào)組織后符合國際規(guī)范的外資管理時期。突出特點是國家先后頒布和修訂《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，明確將外資進入中國的管理方法由原先審批制逐步過渡到登記制，要求涉及重點行業(yè)、存在或可能影響國家安全的外資并購，應(yīng)該向商務(wù)部申報。隨后出臺的《反壟斷法》《關(guān)于進一步做好利用外資工作的若干意見》，在制度上確立了外資安全審查框架，以便能夠更好平衡進一步擴大開放與維護國家安全的相互關(guān)系。

第二階段是從2011年到2013年建立外資國家安全審查立法階段。標志性事件是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（國辦發(fā)［2011］6號）和《商務(wù)部實施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度有關(guān)事項的暫行規(guī)定》。外資管理體制更加突出外資國家安全審查的重要性，根據(jù)國際慣例對我國外資安審的審查機構(gòu)、審查范圍、審查內(nèi)容、審查程序等進行立法規(guī)定。比如在外資國家安全審查機構(gòu)的設(shè)置上，當(dāng)時規(guī)定由發(fā)改委、商務(wù)部同外資并購相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域國家部門組建部級聯(lián)席會議實施；審查范圍包括關(guān)系到國防安全、關(guān)鍵技術(shù)在內(nèi)的重要領(lǐng)域，也包括軍工及配套企業(yè)、重要農(nóng)產(chǎn)品、能源、資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運輸服務(wù)、重大裝備制造等在內(nèi)的重要行業(yè)；審查內(nèi)容主要是國防安全、國家經(jīng)濟穩(wěn)定運行、社會基本生活秩序、關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力等四個方面；審查程序包括申請、審查和決定三階段，最終決定由部級聯(lián)席會議通知商務(wù)部作出是否批準的決定。如果存在嚴重分歧，可上報國務(wù)院最終決定是否批準?？陀^來看，國辦發(fā)［2011］6號文和商務(wù)部關(guān)于外資并購安全審查制度的規(guī)定，一定程度上彌補了我國長期以來外資國家安全審查制度的法律“缺位”問題。

第三階段是從2013年到2015年外資國家安全審查法規(guī)補充階段。標志性事件是《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》（國辦發(fā)［2015］24號）。黨的十八大以來，探索外資準入前國民待遇加負面清單管理模式，逐漸成為國內(nèi)擴大開放的新舉措。自2013年上海建立首個自由貿(mào)易試驗區(qū)以來，我國已經(jīng)設(shè)立21個對內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)，覆蓋了東部、中部、西部和東北各個方向。伴隨著自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略的國內(nèi)空間布局基本形成，外資負面清單也大幅縮短。這一方面展示中國持續(xù)擴大開放的決心，另一方面也要求對外資管理方式進行“革命”，以適應(yīng)開放中維護國家安全的歷史使命。為引導(dǎo)外資在自貿(mào)試驗區(qū)有序發(fā)展，2015年《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》正式推出，彌補了實行準入前國民待遇加負面清單管理模式下，對外資安全審查的“空白”。盡管自貿(mào)區(qū)內(nèi)國家安全審查范圍與2011年規(guī)定相同但更為具體，并要求凡是涉及國防安全必須絕對審查，而其他類型屬于相對審查?？刂茩?quán)的標準也更為細致，大體可以分為“單個投資者控股50%以上”“數(shù)個投資者控股權(quán)在50%以上”“控股權(quán)50%以下但有足夠大表決權(quán)”“其他重大影響企業(yè)決策情形”這四類。此外，還增加了“國家文化與公共道德”“網(wǎng)絡(luò)安全”這兩項新內(nèi)容。

第四階段是從2015年到目前全國版外資國家安全審查新發(fā)展階段。標志性事件是2020年全國版《外商投資法》與《外商投資安全審查辦法》的出臺。隨著外資市場準入負面清單管理制度的全國推廣，“外資管理中心后移”帶來的問題便是準入前審查作用不斷減弱，這就要求制定外資國家安全審查的全國版根本大法，建立新的外資管理體系。為此，2015年《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》正式對外征求意見，擬采取部門聯(lián)席會議制度模式加強外資安審。審查內(nèi)容更為具體，除了包括2011年版本的四項內(nèi)容外，還新增了“進出口管制和技術(shù)擴散”“外國投資事項受外國政府控制”“能源和糧食等關(guān)鍵資源”“技術(shù)領(lǐng)先地位”“聯(lián)席會議認為可考慮的其他因素”五項內(nèi)容。歷時近5年的反復(fù)修訂，《外國投資法（征求意見稿）》最終將其更名為《外商投資法》，2020年1月1日正式執(zhí)行。根據(jù)《外商投資法》及其實施條例的規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準，同年底，國家發(fā)改委、商務(wù)部聯(lián)合對外發(fā)布《外商投資安全審查辦法》，標志著人們期待已久的中國外資安全審查制度正式落地實施。在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中，健全外資安全審查制度，不僅能為我國更高水平對外開放保駕護航，而且填補國內(nèi)安全審查的監(jiān)管空白，對建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制十分有利。

二、治理水平現(xiàn)代化是推進外資國家安全審查治理能力的重要標尺

盡管理論界早已證明資本跨境流動有利于改善世界資源配置效率、提升全球生產(chǎn)率水平，但很多國家的實踐經(jīng)驗不斷表明：資本“真正”自由地跨境流動還沒有完全實現(xiàn)，絕大多數(shù)國家都有外資監(jiān)管的法律法規(guī)，涵蓋準入、運行、退出等各個方面?！胺乐箒碜蚤_放體系外的重大經(jīng)濟因素與非經(jīng)濟因素對國民經(jīng)濟正常運行的干擾破壞”[3]，日益成為各國關(guān)注的重點，外資國家安全審查制度似乎成為最后一道“防線”[4]正在多國實踐。應(yīng)該說，中國外資監(jiān)管制度的完善與發(fā)展，既是順應(yīng)跨境資本快速發(fā)展且動態(tài)調(diào)整的新時代需要，又是預(yù)防外國資本過度介入我國經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，主要目的是在提高外資管理法制化水平中，用制度化手段彌補外資管理漏洞，維護重要行業(yè)和重點領(lǐng)域的國家安全。

第一，外資國家安全審查治理能力現(xiàn)代化必須采取法治標準進行治理，改善管理效率。治理現(xiàn)代化要求使用現(xiàn)代化的標準建立新的治理方法與規(guī)則，外資國家安全審查更是如此，無論是美國還是英德法等其他國家，推行法制化、加強制度化建設(shè)都是重點。美國目前擁有較為完整的外資安審法律體系，先后制定了“?？松チ_里奧”條款、《伯德修正案》、《外國投資與國家安全法》和《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》，相關(guān)實施細則也不斷修改和完善。英德法也不斷加大法制化進程，比如德國最為重要的《對外經(jīng)濟法》與相關(guān)《對外經(jīng)濟條例》自頒布之后已經(jīng)多次修改，2017年再度修改條例強化外資申報義務(wù)；英國外資安全審查最早可以溯源到1973年《公平貿(mào)易法》與1975年《工業(yè)法》，之后在2002年和2017年進行修訂，2018年又通過《國家安全與投資》白皮書；法國分別于2004年、2006年、2008年修改外資安審程序，并于2011年公布了完善和改革外國投資仲裁的相關(guān)法令，鼓勵運用爭端解決形式處理外資國家安全審查，以改善其效率。日澳印加俄以及巴西等國也都在加強或提議外資國家安全審查的法制化，不斷提高制度化建設(shè)水平。順應(yīng)時代潮流，中國建立國際通行的外資國家安全審查制度，既是提高外資國家治理能力現(xiàn)代化水平的重要標尺，也是積極應(yīng)對外資可能誘發(fā)各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的必要條件，因為只有建立了完善的制度體系，才能更好發(fā)揮外資積極作用、避免消極影響，真正做到“有制度可依”。

第二，外資國家安全審查治理能力現(xiàn)代化必須具備解決困難的治理方式，彌補外資管理漏洞?？陀^來看，經(jīng)濟全球化帶動跨境投資快速發(fā)展后，我國現(xiàn)有外資政策體系中，都或多或少地存在防止跨境資本在本國產(chǎn)業(yè)的絕對擴張做法，比如反壟斷調(diào)查、市場準入制度、合資企業(yè)股比限制等，但這些政策還不“徹底”，可能存在“漏洞”。比如《反壟斷法》的審查目的只是對達到標準的企業(yè)進行調(diào)查，預(yù)防壟斷市場形成，保護市場競爭，但其內(nèi)容較為單一，主要功能是排除并購?fù)顿Y可能存在的反競爭效果，適用條件只要求經(jīng)營者達到規(guī)定的申報標準即可，不達標準就可實施反壟斷調(diào)查，但《反壟斷法》一般不涉及國內(nèi)重點行業(yè)、重點基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)的投資與并購，由此帶來的問題是外資可能會過度“滲透”到關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)之中，有必要通過安全審查的方式維護國家安全利益?！栋矊忁k法》建立健全后，無論是外商投資者還是境內(nèi)相關(guān)當(dāng)事人主動申報屬于審查范圍內(nèi)的投資，還是相關(guān)職能部門要求的先期申報，均可在投資前期最大程度降低危害國家安全行為發(fā)生的概率。對于弄虛作假、拒不申報或不執(zhí)行附加條件等違法行為，無論是聯(lián)合懲戒還是將其納入國家不良信用記錄系統(tǒng)，都可以沉著應(yīng)對，真正做好“有制度必依”。

第三，外資國家安全審查治理能力現(xiàn)代化必須面向重大安全問題，維護重要行業(yè)安全。重點行業(yè)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)往往關(guān)系到一國經(jīng)濟命脈。一旦外資過度介入或控制，國家危險或會出現(xiàn)。與《反壟斷法》相比，外資安全審查的隱蔽性更強，手段也更為豐富，既可以涵蓋制造業(yè)領(lǐng)域，也可以包括金融、IT技術(shù)等服務(wù)業(yè)，還可以保障能源資源安全與糧食安全等。正因為如此，西方國家外資安全審查主管機構(gòu)只要認定其有違反國家安全的“嫌疑”，就可以發(fā)起調(diào)查[5]。同時，審查內(nèi)容多元化，還可以與一國反恐、核擴散、出口限制等對外經(jīng)濟政策保持一致[6]，持續(xù)跟蹤還能發(fā)現(xiàn)外國投資者是否具有對方政府或軍隊等重要部門相關(guān)任職信息。只要發(fā)現(xiàn)涉嫌危害國家安全，即便是交易得到批準，專門的外資安全審查機構(gòu)也可以采取征收或罰沒巨額資金等措施盡可能消除“隱患”。立足國情并適當(dāng)借鑒國外經(jīng)驗，我國《安審辦法》中規(guī)定，外資國家安全審查的范圍涵蓋重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重大裝備制造、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運輸服務(wù)、重要文化產(chǎn)品與服務(wù)、重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)、重要金融服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)等領(lǐng)域。國家發(fā)改委與商務(wù)部牽頭成立的外資安全審查辦公室負責(zé)接收審查申請，分三個階段完成審查工作，并最終給出三檔審查決定：（1）通過安全審查的，可實施投資；（2）對于附加條件通過審查的，應(yīng)當(dāng)按照附加條件實施投資；（3）對于禁止投資的，不得實施投資。外資國家安全審查機制的建立和完善，是平衡經(jīng)濟發(fā)展利益和維護國家安全雙重使命的必要手段，因為只有實現(xiàn)外資治理體系與治理能力的變革，才能對可能涉及國家安全的重要行業(yè)和重要領(lǐng)域進行提前“預(yù)警”，真正做實“有制度能依”。

三、提高效能是確保外資國家安全審查治理體系發(fā)揮作用的根本保障

外資國家安全審查治理能力與治理水平現(xiàn)代化需要通過提高治理效能體現(xiàn)出來。如果沒有好的治理效能，即便有美好的制度，也難以實現(xiàn)具體管理目標。與國外相比，雖然中國外資國家安全審查制度是在順應(yīng)經(jīng)濟全球化新形勢要求下建立起的新規(guī)則，但治理效能卻存在較大差異，突出表現(xiàn)在審查動機、審查依據(jù)、審查原則、審查目的這四個方面。在新一輪對外開放中，我們必須進一步采取切實措施維護國家重大安全利益，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

從審查動機看，我國外資國家安全審查主要是為了統(tǒng)籌安全與發(fā)展，以便建立起包容性政策的國際通行政策，有理有節(jié)正確對待外國投資者。相反美西方國家外資安全審查突出“政治影響”，經(jīng)濟因素處于次要位置。改革開放以來，外資深度融入中國經(jīng)濟，在國民收入增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、財政稅收體制改革等領(lǐng)域，都發(fā)揮了積極作用。未來中國持續(xù)擴大對外開放的領(lǐng)域、層次、范圍不會發(fā)生根本改變，引導(dǎo)外資更好發(fā)揮“六穩(wěn)六?！钡膽B(tài)度更不會改變。外資國家安全審查制度的建立與《安審辦法》的出臺既不是保護主義，更不可能是開放倒退，而是健全開放型經(jīng)濟安全保障體系，更好發(fā)揮外資在構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)新發(fā)展格局中的作用。這是因為沒有將安全風(fēng)險降到更小，全方位對外開放將不可持續(xù)。反觀美西方國家，其外資國家安全審查的政治性更強，審查方式也更加主觀，甚至只要東道國外資委員會或元首認為有必要展開調(diào)查，就可以發(fā)起外資安全審查。至于經(jīng)濟因素，西方國家考量的很少，甚至一些投資金額很小的交易也會納入外資安全審查，比如我國華為公司收購美國三葉公司的并購案僅涉及200萬美元就引發(fā)美方的國家安全調(diào)查，就是一個典型例證。

從審查依據(jù)看，中國《安審辦法》不僅有詳細的投資行業(yè)、地域、決定控制權(quán)等規(guī)定，而且審查時間、審查機構(gòu)等也有明確說明，給出了具體的申報流程，特點是透明度高、審查標準統(tǒng)一。相反，部分發(fā)達或發(fā)展中國家的外資安全審查機制，其安全審查大都存在標準模糊、定義寬泛、透明度不高等問題。比如印日俄三國中，只有俄羅斯有專門的外資國家安全審查法案，印度和日本根本沒有專門的外資安全審查法，相關(guān)外資審查規(guī)定分散在不同的法律法規(guī)體系之中。國家安全的定義也很寬泛，甚至像漁業(yè)、印刷等與國家安全實際關(guān)系不大的行業(yè)，也在列入限制外商投資的范疇之內(nèi)。審查過程更是透明度不高，存在主觀操作空間大的問題。比如，俄羅斯規(guī)定審查結(jié)果出來后，監(jiān)管委員會將做出批準或不批準交易的決議，但程序必須經(jīng)過委員會與主管機關(guān)的雙重審查，不僅增加了審查成本，而且可能給申請人帶來時間拖延的風(fēng)險。印度負責(zé)安全審查的機關(guān)主要是國家安全委員會，屬于單層監(jiān)管，因為集調(diào)查權(quán)、裁判權(quán)、處罰權(quán)于一身，引發(fā)外商投資者對程序公正的擔(dān)憂。同時因為印度沒有相應(yīng)的救濟方式，結(jié)果只能是一家之言，外資無處申訴。日本外資國家安全審查注重所謂“結(jié)果”導(dǎo)向目標，突出特點是：如果有利于改善日本國際收支、有利于發(fā)展經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的外商投資，往往采取快速審批的態(tài)度。相反，如有可能損害國家安全和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，往往是采取冗長審查方式，或者采取不予批準的消極態(tài)度，自然帶來透明度不高問題。

從審查原則看，我國按照對等原則設(shè)立外資《安審辦法》、不針對任何國家搞“歧視性”。相反，美國等西方國家設(shè)立的外資安全審查制度大多是單方面規(guī)則調(diào)整，對特定國家或特定屬性的外資有明顯“歧視性”規(guī)定。中國外資國家安全審查制度及其《安審辦法》中明確規(guī)定：按照必要合理原則，精準審查可能影響國家安全的外商投資，并避免審查泛化，目的是加強國際化、法制化、市場化的營商環(huán)境建設(shè)，持續(xù)為外商投資服務(wù)。同時，我國《外商投資法》也有明確的對等原則要求，即凡是對中國企業(yè)對外投資采取歧視性規(guī)定的經(jīng)濟體，我國也將采取必要措施予以“反擊”。這些確定性的政策導(dǎo)向，既為吸引外資服務(wù)，也為中國企業(yè)走出去服務(wù)。而美西方國家的外資安全審查制度經(jīng)常為特定“政治需要”不斷進行調(diào)整，甚至將外資安全審查作為“經(jīng)濟武器”，打壓競爭對手。比如，日本經(jīng)濟在20世紀七八十年代快速崛起后，美國單方面多次更改其外資安全審查條例，阻止日本企業(yè)國際競爭力提升。典型例子就是為應(yīng)對日本富士通公司收購美國仙童半導(dǎo)體公司而專門修改“埃克森——弗羅里奧”條款。隨著中國經(jīng)濟實力的不斷提升，美國又以所謂“反競爭”名義打壓外國政府擁有或控制的企業(yè)（即國有企業(yè)）對美投資，要求對國有企業(yè)和國家控制企業(yè)并購實施更加嚴格的標準，甚至還要求對涉嫌危害美國家安全的企業(yè)進行征收，并處以巨額罰款。實踐中，美國國會下屬的美中經(jīng)濟與安全審查委員會就曾在2016年向美國國會提交的年度報告中，建議授予美國外資委員會禁止中國國有企業(yè)收購美國企業(yè)。對外資國家安全審查趨嚴并不限于美國，其他主要經(jīng)濟體也有類似規(guī)定。例如歐盟外資國家安全審查主要針對非歐盟企業(yè)，本意是保障資本在歐盟內(nèi)部的流動性，但歐盟也擔(dān)心某些國家的企業(yè)，也就是國有企業(yè)采取迂回式的并購策略，先從法國、荷蘭等對外資控制要求相對較低的國家開始，逐步打入歐洲內(nèi)部。其他國家也類似，比如加拿大要求對有政府背景企業(yè)的并購申報門檻明顯高于非政府企業(yè)；俄羅斯的外資安全法修訂案中，雖然對地下資源戰(zhàn)略投資的股權(quán)比重有所放松（即從10%提高到25%），但對于外國政府控制的企業(yè)依舊沒有變，要求地下資源戰(zhàn)略公司注冊資本占比僅為5%。對私人投資的要求降低，而對外國政府控制企業(yè)或國有企業(yè)股權(quán)要求不放松，實際是用變相方式重點防范國有性質(zhì)企業(yè)對其境內(nèi)的投資行為。

從審查目的看，我國外資安全審查更多是為了促進投資，而美西方部分國家實施嚴格的外資安全審查，往往侵蝕其發(fā)展利益。自國辦發(fā)［2011］6號文嘗試建立外資國家安全審查制度以來，國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：中國實際利用外資的數(shù)量從當(dāng)年的1176.98億美元增加到2019年的1381.35億美元，增加了17.36%；2020年國家《外商投資法》及《安審辦法》出臺后，盡管各國都在遭受全球新冠肺炎疫情“肆虐”，但外資看好中國經(jīng)濟發(fā)展前景并未改變。我國實際利用外資再次從2020年的1443.69億美元擴大到2021年的1782.53億美元，增速達到23.47%。上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)的客觀事實一再說明：中國外資安全審查制度的實施效能，塑造了更加安全穩(wěn)定的國內(nèi)投資環(huán)境，可持續(xù)性的穩(wěn)定投資政策對外商更具吸引力；《安審辦法》的出臺不僅可以進一步筑牢國家重大安全問題“防線”，而且可以給大量低風(fēng)險或無風(fēng)險的外商投資者提供更加便捷的準入條件，穩(wěn)步提升我國引進外資的質(zhì)量與數(shù)量。反觀美國在2018年修改外資安全審查法案之后，其2019年FDI流入量卻降低至2016年的一半，2020年更是同比減少60%左右。幾乎是相同時間段出臺的外資安全審查法案，中美引進外資數(shù)量與質(zhì)量的顯著差異，再次說明美國將孤立主義、單邊主義、民族主義、保護主義思潮融入外資安全審查法案之中，重視的只是政治考量，并非為了促進投資、追求更大經(jīng)濟利益。

美國不斷采取更加嚴格的措施加強外資安全審查是不爭的事實，比如在行業(yè)分布上，經(jīng)過多次補充，現(xiàn)在美國外資國家安審主要包括21個行業(yè)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、信息通信、國防航空、軍工、能源、化學(xué)生物、公共健康、郵政與運輸、科學(xué)研究、關(guān)鍵制造等關(guān)鍵行業(yè)；也涉及軍品清單及受出口管制的重點技術(shù)與設(shè)備關(guān)系國防的關(guān)鍵技術(shù)；還包括鄰近美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、軍事敏感地區(qū)或政府關(guān)鍵設(shè)施等敏感地域，以及外國政府能施加實質(zhì)或間接影響的外國政府相關(guān)資本。概括起來，美國外資國家安全審查除了傳統(tǒng)國防安全外，還涵蓋國際領(lǐng)先技術(shù)、核心基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)等各個方面。而在觸發(fā)條件上，美國要求并購方所在政府最好能和美國在防止核擴散、反恐合作、出口限制等方面具有一致性。審查上也更主觀，只要美國總統(tǒng)和外資委員會認為有必要進行調(diào)查就可以展開。人員構(gòu)成上，美國擁有專門的外資安全審查機構(gòu)，即設(shè)立在美國財政部內(nèi)的美國外資投資委員會（CFIUS）。該委員會具有穩(wěn)定的成員，由11位成員加5位觀察員構(gòu)成，其中主席由財政部長擔(dān)任，9位有投票權(quán)的成員分別是財政部長、能源部長、國防部長、商務(wù)部長、司法部長、國務(wù)卿、國土安全部長、美國貿(mào)易代表、科技政策辦公室主任；2位非投票成員分別是勞工部長、國家情報部主任；5位觀察員由總統(tǒng)經(jīng)濟政策助理、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)國土安全與航空事務(wù)助理、管理與預(yù)算辦公室主任、經(jīng)濟顧問委員會主席組成。反觀其他國家，大多主要依賴不同部門協(xié)調(diào)合作處理國家外資安全審查，比如澳大利亞雖然也有外資審查委員會，成員有6名略少于美國，但主要成員分別是國家安全、稅收、農(nóng)業(yè)、公司治理、法律領(lǐng)域?qū)＜壹媛?，唯一的一名全職人員是財政部外國投資司司長。由此可見，這些國家外資安全審查的政治色彩遠低于美國。

總之，國際政治環(huán)境的變化加速了外資安全審查全球“擴大化”趨勢，特別是美國曾作為跨境投資的重要國際推手，其貿(mào)易政策已經(jīng)從過去的“自由貿(mào)易”走向“公平貿(mào)易”再走向如今的“價值觀貿(mào)易”，助長了部分西方國家外資安全審查制度在世界蔓延。中國經(jīng)濟快速發(fā)展，同世界各國交往日益密切，“大規(guī)模走出去”和“高質(zhì)量引進來”是未來開放性經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。這決定了在“走出去”中，需要采取切實有效措施應(yīng)對全球范圍尚不完全透明的安全審查程序，推動中國企業(yè)海外投資穩(wěn)步前進；也決定了在“引進來”中，需要建立相應(yīng)的外資安全審查制度確保本國經(jīng)濟安全。與美國相比，我國外資安全審查制度的建立既順應(yīng)時代發(fā)展的新要求，更體現(xiàn)外資國家安全治理的中國智慧。突出表現(xiàn)在：審查動機主要是為了統(tǒng)籌安全與發(fā)展的雙重需要；審查依據(jù)主要是為了提高透明度，增強外資吸引力；審查原則主要是為了平等對待各國投資者，避免“歧視”特定國家或特定屬性的外商投資企業(yè)；審查目的主要是為了更好利用外資，促進國內(nèi)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，滿足人們對美好生活的需要。

[注 釋]

[1]習(xí)近平.正確認識和把握中長期經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題[J].求是，2021（2）： 4-6.

[2]高汝仕.論推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的四個維度[J].江南論壇，2021（8）： 7-8.

[3]項松林.外資國家安全審查制度為何是最后一道“防線”[N].學(xué)習(xí)時報，2019-01-04.

[4]項松林、田容至.發(fā)達國家外資國家安全審查政策的影響[J].開放導(dǎo)報，2020（5）： 85-92.

[5]Pamment, J.,Towards a new conditionality?The convergence of international development, nation brands and soft power in the British National Security Strategy[J].Journal of International Relations and Development, 2018, 21（2）： 396-414.

[6]Bhala, R.TPP, American National Security and Chinese SOEs[J].World Trade Review,2017, 16（4）： 655-671.