曾 鵬，李洪濤

(1.廣西民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，廣西 南寧 530006；2.大連理工大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)部，遼寧 大連 116024)

一、研究背景與問題

行政級別的制度設(shè)計是政府對區(qū)域發(fā)展的重要規(guī)劃方式，政府通過劃分層級結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)對地理空間的行政管理[1]。恩格斯曾經(jīng)指出：國家的職能之一就是用區(qū)域劃分其國民。行政級別制度一方面是政府以行政管理與區(qū)域發(fā)展為目的展開的地區(qū)間層級的設(shè)計規(guī)劃，另一方面也反映出不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特征趨勢。我國自改革開放以來，發(fā)展方式逐漸由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下的縱向運(yùn)行機(jī)制向著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的橫向運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)變，原有的行政區(qū)劃設(shè)置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜[2]。為推動我國的改革開放發(fā)展進(jìn)程，在東部沿海地區(qū)設(shè)置的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計劃單列市、副省級城市等行政區(qū)劃制度調(diào)整模式有效地推動了城市、區(qū)域、國家整體的開放水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，既反映出政府通過行政級別制度的設(shè)計調(diào)整推動區(qū)域乃至國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大作用，也反映出區(qū)域、城市利用行政級別制度實現(xiàn)集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模優(yōu)勢的發(fā)展現(xiàn)象。繼而在我國出現(xiàn)了一種兼具行政職能與經(jīng)濟(jì)職能的區(qū)域經(jīng)濟(jì)類型：行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。

行政級別作為國家政治權(quán)力在地理空間上的體現(xiàn)，對城市的資源配置、社會治理、政策規(guī)劃實施起到重要作用。行政級別更高的城市相對于普通地級市而言，在財政支出能力、人力資本吸引能力、資源集聚能力上具備更大的優(yōu)勢，從而為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為優(yōu)越的基礎(chǔ)條件。城市可以憑借行政級別的優(yōu)勢在中國的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下獲取正反饋效應(yīng)，因此從行政級別的角度理解城市發(fā)展也就抓住了中國特色的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式的關(guān)鍵。

行政級別設(shè)定不僅對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、人口、資源分配產(chǎn)生了重要影響，還對區(qū)域土地產(chǎn)出效率產(chǎn)生了顯著影響。一方面，屬于不同行政區(qū)劃的地區(qū)、不同行政級別的城市其資源稟賦與政治權(quán)力的不同，使得其單位空間內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展效率存在差異；另一方面，相鄰地區(qū)需要通過協(xié)調(diào)行政區(qū)劃設(shè)置實現(xiàn)其發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)，同時也可以進(jìn)一步提升單位空間內(nèi)部的土地產(chǎn)出效率。

隨著我國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，通過行政區(qū)劃制度的調(diào)整優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系是全面深化改革的重要實現(xiàn)路徑。土地空間作為不可再生資源，數(shù)量及面積受到固定限制。隨著城市的人口增多、集聚規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市用地需求也在不斷增加，進(jìn)而逐漸引發(fā)地區(qū)間、城市間的土地資源爭奪。城市用地擠占農(nóng)業(yè)用地的情況屢屢發(fā)生，城市內(nèi)部呈現(xiàn)出土地資源緊缺、空間布局混亂的現(xiàn)象，對地區(qū)的土地資源分配、空間布局結(jié)構(gòu)提出了極大挑戰(zhàn)。要實現(xiàn)集約型的經(jīng)濟(jì)增長、城市規(guī)模與承載力相適應(yīng)、地區(qū)的梯度化發(fā)展結(jié)構(gòu)，就需要協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)，正確處理好城市土地產(chǎn)出效率與規(guī)模擴(kuò)張之間的矛盾，通過對城市進(jìn)行行政級別的設(shè)定調(diào)整以及城市規(guī)模的管控從而實現(xiàn)對土地產(chǎn)出效率的提升、資源配置能力的優(yōu)化、政府與市場及城市發(fā)展規(guī)律的協(xié)調(diào)[3]。

十八屆三中全會報告提出了要健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)從嚴(yán)合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。在2015、2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，城市的發(fā)展要注重空間布局的規(guī)劃協(xié)調(diào)，實現(xiàn)緊湊集約，使人口規(guī)模與承載能力相適應(yīng)，深化改革，完善市場化資源配置的體制機(jī)制并深化行政管理體制改革，打破壟斷，提高勞動生產(chǎn)率。2017年10月18日習(xí)近平總書記在十九大報告中明確指出要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，深化行政體制改革，形成科學(xué)合理的管理體制。此外在2019年1月1日起施行的《行政區(qū)劃管理條例》中也強(qiáng)調(diào)了通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，強(qiáng)化政府的行政化管理，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)與區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前缺乏從行政級別、城市規(guī)模視角展開的對土地產(chǎn)出效率的研究，未能實現(xiàn)對我國特色行政區(qū)劃制度下行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的研究分析。本研究基于空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，運(yùn)用新經(jīng)濟(jì)地理理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展理論，認(rèn)為行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率之間存在緊密聯(lián)系，城市土地產(chǎn)出效率的提升依賴于行政級別的設(shè)計調(diào)整、城市規(guī)模的控制作用。研究基于理論分析，實現(xiàn)對行政級別、城市規(guī)模、土地產(chǎn)出效率的定量測算，并將三者納入統(tǒng)一的分析體系中進(jìn)行研究。研究對于探尋城市土地產(chǎn)出效率提升實現(xiàn)路徑，確保地區(qū)地理空間結(jié)構(gòu)合理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市空間發(fā)展可持續(xù)具有重要的理論與實踐價值。

二、文獻(xiàn)回顧

關(guān)于區(qū)域行政級別設(shè)定及規(guī)?？刂频难芯科鹗加诙际兄卫韺?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，這源于政府在都市治理過程中可通過地方環(huán)境及公共服務(wù)設(shè)施等間接影響企業(yè)投資和居民居住環(huán)境的選擇，從而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展[4]。國外學(xué)者對于政府的行政區(qū)劃設(shè)置作用與地區(qū)發(fā)展的研究主要側(cè)重于對城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致的公共資源、土地資源的擠壓問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過對行政區(qū)劃的調(diào)整統(tǒng)籌各方利益，協(xié)調(diào)政府管理[5]。Ahrend等將行政區(qū)劃、政府治理效率與生產(chǎn)力集聚之間進(jìn)行了聯(lián)系，認(rèn)為國家及地區(qū)的城市行政區(qū)劃設(shè)置保持一定的寬松環(huán)境有利于生產(chǎn)力集聚以及城市規(guī)模擴(kuò)大[6]。Irwin基于城市空間經(jīng)濟(jì)模型對城市土地利用變化進(jìn)行分析，認(rèn)為土地產(chǎn)出效率的研究要結(jié)合經(jīng)濟(jì)層面與政策層面雙重影響分析[7]。Tsai對人口與城市土地擴(kuò)張進(jìn)行分析，認(rèn)為城市擴(kuò)張來自于人口的潛在壓力，城市要提升土地產(chǎn)出率必須實施以城市中心為核心形成高度緊湊的行政區(qū)劃的政策[8]。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)，學(xué)者們對各國的行政區(qū)劃進(jìn)行了更為廣泛多維的研究。Geshkov和Desalvo對美國城市土地產(chǎn)出效率進(jìn)行分析，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對不同規(guī)模大小城市的增長邊界進(jìn)行有效控制，通過控制城市擴(kuò)張實現(xiàn)對土地產(chǎn)出效率的有效維持[9]。Koster和Rouwendal通過對歐洲行政規(guī)劃政策與土地產(chǎn)出效率的研究，發(fā)現(xiàn)通過緊湊和功能混合的規(guī)劃方式，拓展城市土地的多樣程度有利于土地產(chǎn)出效率的提高[10]。Sridhar研究印度城市的土地產(chǎn)出效率，認(rèn)為過于嚴(yán)苛的土地規(guī)劃政策不利于城市經(jīng)濟(jì)及空間格局的發(fā)展[11]。Duvivier通過對中國地區(qū)及城市用地類型的分析發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的城市用地效率差異性較大，行政級別較高的城市生產(chǎn)效率具備優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)對城市進(jìn)行合理規(guī)劃[12]。

在行政級別方面，最早由舒慶、劉君德[13]提出了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的概念，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是因行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生剛性約束從而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)。關(guān)于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式是否適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)體制的問題，劉小康認(rèn)為行政級別的制度設(shè)計是我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中體制機(jī)制轉(zhuǎn)變從而對區(qū)域經(jīng)濟(jì)所形成的來自行政力量與市場力量的分割現(xiàn)象[14]。王麒麟認(rèn)為城市行政級別的形成源于政府干預(yù)，而城市群經(jīng)濟(jì)因城市行政級別越高呈現(xiàn)出越好的發(fā)展水平[15]。高玲玲和孫海鳴認(rèn)為行政級別制度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在的聯(lián)系，行政區(qū)單位的變動對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著一定的影響[16]。國內(nèi)學(xué)者進(jìn)一步結(jié)合行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與土地產(chǎn)出效率進(jìn)行了研究分析。馮紅燕等認(rèn)為影響土地產(chǎn)出效率的主要因素可以分為自然因素與經(jīng)濟(jì)社會因素兩個方面，應(yīng)當(dāng)通過對土地進(jìn)行分區(qū)管理，完善現(xiàn)有土地行政管理制度[17]。方創(chuàng)琳和馬海濤對政府行政管理與土地資源保護(hù)問題展開研究，發(fā)現(xiàn)中國行政區(qū)單位不斷增多導(dǎo)致行政結(jié)構(gòu)及規(guī)模復(fù)雜化，容易引發(fā)土地資源的浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制城市行政級別的審批權(quán)限，謹(jǐn)慎擴(kuò)大人口規(guī)模[18]。李志剛等對土地產(chǎn)出效率與地區(qū)主體功能規(guī)劃管理之間的關(guān)系展開研究，認(rèn)為提升土地產(chǎn)出率需要對地區(qū)及城市進(jìn)行充分的功能區(qū)規(guī)劃，強(qiáng)化地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從區(qū)域一體化及功能區(qū)劃分的視角進(jìn)行政府行政管理[19]。

基于上述分析可以看到，國內(nèi)外學(xué)者對行政級別、城市規(guī)模從不同學(xué)科、不同維度進(jìn)行了較為充分的研究，認(rèn)為城市的級別、規(guī)模對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空間結(jié)構(gòu)變化具有重要作用，行政級別、規(guī)模大小的設(shè)計調(diào)整應(yīng)當(dāng)圍繞促進(jìn)國家及地區(qū)的穩(wěn)定、健康發(fā)展進(jìn)行。國外對行政級別與規(guī)模的研究歷史較久，視角廣闊且成果豐碩。然而，由于不同的政治結(jié)構(gòu)測度方法與對應(yīng)的行政級別相關(guān)聯(lián)，傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)測度方法使相關(guān)研究更加模糊化[20]。行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的影響仍是一個有待深入研究的課題。就國內(nèi)而言，學(xué)者對于行政級別的研究主要是以理論闡述為主，如多中心治理理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展理論和政府間關(guān)系理論等。在土地產(chǎn)出效率的研究中，大部分國內(nèi)外學(xué)者將政府、經(jīng)濟(jì)因素作為主要影響變量展開分析。

目前關(guān)于行政級別、城市規(guī)模的研究并未考慮我國行政級別設(shè)定的特殊性，切實結(jié)合我國國情的地區(qū)行政管理制度研究極為罕見。尚未有研究實現(xiàn)對行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率的定量分析。本研究將行政級別、城市規(guī)模、土地產(chǎn)出效率納入統(tǒng)一的面板數(shù)據(jù)模型中進(jìn)行定量分析。研究結(jié)論對政府提升城市土地產(chǎn)出效率選擇實現(xiàn)路徑、行政級別設(shè)定調(diào)整方向、城市規(guī)?？刂品取⑥D(zhuǎn)變政府空間治理模式、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展關(guān)系具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

基于以上分析，本研究嘗試從理論與實證兩個層面回答如下問題：(1)我國的城市行政級別規(guī)劃是否對土地產(chǎn)出效率的提升起到正向作用？(2)城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率之間呈現(xiàn)出何種變化趨勢，是否存在適用于土地產(chǎn)出效率提升的最優(yōu)城市規(guī)模？(3)如何有針對性地通過行政區(qū)劃制度的設(shè)計與調(diào)整推動我國城市土地產(chǎn)出效率的提升？

三、制度背景分析

改革開放之后我國在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式下形成了穩(wěn)定的城市行政級別體系，自上而下依次為：直轄市、副省級城市、非副省級的省會城市、一般地級市。直轄市與其他省份、自治區(qū)相同，直接受到中央管轄，直轄市的市委書記通常由中央政治局委員擔(dān)任，市長也為正省部級配置，城市的行政級別最高。省會城市是省份、自治區(qū)的行政中心，省會城市的市委書記通常會兼任省委常委，為副省部級配置，從而省會城市的行政級別要高于一般地級市。在我國的城市行政級別體系中不同的省會城市之間還存在著差異。在中央文件(1)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會印發(fā)<關(guān)于副省級市若干問題的意見>的通知》(中編發(fā)〔1995〕5號)。中對副省級城市進(jìn)行了明確的劃分：廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、重慶、南京、西安、長春、濟(jì)南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波為副省級城市。在中國現(xiàn)有的15個副省級城市中有13個為政府設(shè)立的計劃單列市(濟(jì)南、杭州除外)。因此，對于副省級城市的制度設(shè)計可以追溯到計劃單列市的產(chǎn)生。

1983年黨中央、國務(wù)院決定將重慶市設(shè)為計劃單列市(2)《中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)四川省委、四川人民政府<關(guān)于在重慶市進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制綜合改革試點(diǎn)意見的報告>》。，并陸續(xù)批復(fù)了沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、寧波、廈門、青島、武漢、成都、重慶、廣州、深圳、西安等14個計劃單列市的政策文件。計劃單列市的市委書記由中央直接任命，給予副省部級的配置。計劃單列市的設(shè)立是國家從政府級別的角度對部分政治中心、區(qū)位中心城市給予政策、財政、權(quán)力上的優(yōu)勢條件，是中國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式下行政區(qū)劃制度設(shè)計與調(diào)整的重要表現(xiàn)。而副省級城市的確定進(jìn)一步對不同城市內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員的政治級別進(jìn)行了明確，使得副省級城市與非副省級的省會城市、一般地級市之間的差異得到了制度層面的確立。在1997年重慶市被設(shè)立為直轄市之后，我國的城市行政級別基本保持了穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)體系。

城市行政級別越高其能夠?qū)崿F(xiàn)的權(quán)力范圍、財政能力、資源配置均更具優(yōu)勢，進(jìn)而使得整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高。行政級別更高的城市在區(qū)域內(nèi)承載著更為重要的推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的責(zé)任。用不同城市行政級別與GDP之間的關(guān)系形成散點(diǎn)圖(研究對中國城市行政級別通過虛擬變量的形式進(jìn)行劃分，其中，直轄市啞變量賦值為4，副省級城市啞變量賦值為3，準(zhǔn)副省級城市啞變量賦值為2，一般地級市啞變量賦值為1)。圖1為中國2016年260個地級及以上城市的行政級別與GDP的散點(diǎn)圖，可以看到城市的行政級別越高其經(jīng)濟(jì)規(guī)模也就越大，兩者之間存在顯著的線性關(guān)系。

圖1 城市行政級別與GDP散點(diǎn)圖

伴隨著近些年我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速發(fā)展，地區(qū)內(nèi)的城市行政級別設(shè)置也進(jìn)行過多次變動——“地改市”“縣改市”“地市合并”“市管縣”“省管縣”等大方向性的調(diào)整，每一次調(diào)整改革都是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求的回應(yīng)。通過對民政部區(qū)劃地名司政策文件的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)2000—2006年期間行政區(qū)劃設(shè)置以城市更名、建立新區(qū)、區(qū)劃歸屬調(diào)整為主，所頒發(fā)的行政區(qū)劃設(shè)置文件在2004年后出現(xiàn)了懸崖式的數(shù)量下降。研究進(jìn)一步對2007年至2016年期間經(jīng)國務(wù)院審批通過的縣級以上行政區(qū)劃的變更調(diào)整政策文件進(jìn)行統(tǒng)計，所進(jìn)行的政策調(diào)整分別為6項(2007年)、4項(2008年)、9項(2009年)、12項(2010年)、13項(2011年)、14項(2012年)、19項(2013年)、29項(2014年)、35項(2015年)、39項(2016年)，其中是對地區(qū)進(jìn)行“撤縣改區(qū)”“地改市”“多區(qū)合并”“設(shè)立新區(qū)(縣)”等方面的行政級別設(shè)置安排的政策文件分別為：1項(2007年)、1項(2008年)、6項(2009年)、5項(2010年)、10項(2011年)、14項(2012年)、17項(2013年)、28項(2014年)、34項(2015年)、34項(2016年)。說明政府正在不斷通過積極的行政級別調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，協(xié)調(diào)政府與市場之間的關(guān)系，從而在新常態(tài)下構(gòu)建更高層級的開放經(jīng)濟(jì)格局。行政級別設(shè)置是對城市職能的準(zhǔn)確定位、要素資源的優(yōu)化配置，是新常態(tài)下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、解決城市間的發(fā)展制約問題、滿足我國整體發(fā)展需要的重要實現(xiàn)路徑。城市行政級別的設(shè)置是為適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行的資源合理調(diào)配以及政府職能轉(zhuǎn)變。

四、理論框架及研究假設(shè)

本研究基于空間政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，運(yùn)用新經(jīng)濟(jì)地理理論、規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展理論對行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率進(jìn)行研究。工業(yè)革命后，人類的勞動生產(chǎn)率不斷提升，人口、資本、各類要素資源不斷在城市形成集聚，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不斷推動地區(qū)及城市高速發(fā)展?？臻g一方面作為重要的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的載體參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中；另一方面，空間距離也成為人口、資本、各類要素資源流動擴(kuò)散的冰山成本，對經(jīng)濟(jì)增長形成影響；再一方面，空間作為重要的經(jīng)濟(jì)要素，其演化發(fā)展也會推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的提升。由于土地資源是不可再生資源，城市擴(kuò)張不僅受到客觀區(qū)位條件的影響制約，同時也會不斷增加城市的承載壓力。因此，充分提升土地產(chǎn)出的效率對于地區(qū)及城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。

土地產(chǎn)出效率一方面受到政府行政規(guī)劃的作用，另一方面也會受城市客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。行政級別是政府實現(xiàn)國家及地區(qū)空間規(guī)劃管理的重要制度，通過對城市建立梯度化的制度體系，實現(xiàn)對土地資源的有效配置及合理利用。由不同級別政府結(jié)構(gòu)為主導(dǎo)的行政網(wǎng)絡(luò)形成了國家層面中央—地方、地區(qū)層面核心—邊緣的地理空間結(jié)構(gòu)關(guān)系。進(jìn)行行政級別調(diào)整意味著行政管轄區(qū)范圍的變化以及行政權(quán)力的變更。一般而言，行政級別較高的城市的人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、職能范圍、資源優(yōu)勢都較為明顯。研究進(jìn)一步由圖2對城市行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率的作用機(jī)理展開分析。

圖2 行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的作用機(jī)理

通過圖2對行政級別與土地產(chǎn)出效率之間的關(guān)系進(jìn)行分析，研究運(yùn)用新經(jīng)濟(jì)地理理論，認(rèn)為地區(qū)的集聚經(jīng)濟(jì)是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，而政府的政策規(guī)劃、政府投資行為等會對地區(qū)的集聚效應(yīng)產(chǎn)生正向或負(fù)向的影響，政府部門是推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)集聚化的重要作用因素[21]。研究進(jìn)一步由三個方面就行政級別對土地產(chǎn)出效率的影響作用展開分析。第一，行政級別更高的城市其權(quán)力職能范圍更大，并且人員的晉升空間也更大，從而使得政府的職能范圍與治理能力具備優(yōu)勢。例如副省級城市相比于一般地級市，一方面整體部門配置為副省部級單位，其行政權(quán)力更高，能夠獲取相對應(yīng)資源配置的能力也更強(qiáng)。同時副省級城市內(nèi)部各部門人員的晉升空間也比一般地級市更廣闊，從而促進(jìn)政府的治理能力及效率提升。第二，行政級別更高的城市在財政稅收方面更具備優(yōu)勢，其財政規(guī)模更大并且自由度更高。例如副省級城市在國家財政體系中屬于省一級單位，其財政支出直接由中央進(jìn)行劃撥，相較于一般地級市而言，副省級城市在財政稅收方面受到省一級單位的制約較小，其整體財政規(guī)模與支出自由程度更高，從而使地方政府財政實力出現(xiàn)顯著差異。第三，行政級別更高的城市其資源配置能力更具備優(yōu)勢。一方面行政級別更高的城市與中央及省一級部門的聯(lián)系更加緊密，其能夠獲取的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限、政策便利優(yōu)惠條件、戰(zhàn)略資源支持也就更多，從而使得城市在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中更具備軟實力方面的優(yōu)勢。例如副省級城市與一般地級市相比，其能夠?qū)崿F(xiàn)部分省級單位的政府權(quán)限職能，并且與中央各部門間的聯(lián)系更為緊密，能夠為城市的發(fā)展?fàn)幦「嗟碾[性優(yōu)勢條件及資源傾斜。另一方面行政級別更高的城市在國家區(qū)域規(guī)劃中的戰(zhàn)略地位更加突出，承載著帶動區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)。例如國家設(shè)立的15個副省級城市均在區(qū)域發(fā)展中處于特殊地位，承載著區(qū)域發(fā)展由點(diǎn)帶面的責(zé)任。行政級別更高的城市更容易獲取區(qū)域發(fā)展中的政策支撐、要素集聚等優(yōu)勢，從而與一般地級市拉開差距。

不僅是副省級城市與一般地級市相比具有顯著優(yōu)勢，非副省級的省會城市與一般地級市相比也具備行政級別所帶來的優(yōu)勢條件。一方面省會城市是省份、自治區(qū)的行政中心，其獲取省一級部門單位的財政、政策支持的競爭力要比一般地級市更強(qiáng)；另一方面由于省會城市處于省份、自治區(qū)的行政中心，在項目審批、驗收以及人力物流等方面的成本相較一般地級市也更具備優(yōu)勢；再一方面省會城市在中國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)模式下往往不僅是行政中心，也是經(jīng)濟(jì)中心，承載著省份、自治區(qū)要素集聚、資源分配、擴(kuò)散帶動等方面的作用，使得省會城市在人力資本、資金投入、科技水平、基礎(chǔ)設(shè)施等方面相較一般地級市的差距不斷被拉大。省會城市呈現(xiàn)出全方面對省(自治區(qū))內(nèi)其他一般地級市的超越[22]。

研究進(jìn)一步結(jié)合規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論對城市規(guī)模與城市土地產(chǎn)出效率之間的關(guān)系展開分析。在城市發(fā)展處于起步階段時，由于城市獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢、聚集吸引能力，使得各類要素資源在城市內(nèi)部形成集聚，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大可以促使規(guī)模經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，勞動力成本與交易成本的下降也不斷促使更大規(guī)模的集聚形成以及市場規(guī)模的擴(kuò)張[23]。城市內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施、綜合職能、公共服務(wù)、社會福利等方面也趨于完善，進(jìn)而促使城市成為地區(qū)內(nèi)部發(fā)展的主要動力[24]。當(dāng)城市處于高速發(fā)展階段，其城市土地產(chǎn)出效率不斷提升。但隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，也會對城市的承載能力提出更高的要求，城市的社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，資源環(huán)境的消耗程度不斷擴(kuò)大[25]，部分行政級別更高、發(fā)展基礎(chǔ)更好的城市其集聚經(jīng)濟(jì)率先出現(xiàn)了邊際遞減的現(xiàn)象，城市規(guī)模的擴(kuò)大不再對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到顯著作用，而由于人口密度過大、生產(chǎn)生活成本上升、社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜、地區(qū)發(fā)展差距懸殊從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)下降，城市開始出現(xiàn)“大城市病”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步呈現(xiàn)出向外部擴(kuò)散的趨勢。因而當(dāng)城市規(guī)模超過一定范圍后，會導(dǎo)致對城市土地產(chǎn)出效率的抑制作用?；谏鲜龇治觯芯空J(rèn)為城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率起到倒U型結(jié)構(gòu)作用，城市規(guī)模存在最優(yōu)規(guī)模臨界點(diǎn)，當(dāng)城市規(guī)模超過最優(yōu)范圍后，會對土地產(chǎn)出效率起到負(fù)向作用。

結(jié)合上述分析，本研究對行政級別、城市規(guī)模的交互與城市土地產(chǎn)出效率之間的關(guān)系展開分析。行政級別對土地產(chǎn)出效率具備正向的推動作用，行政級別更高的城市可以在權(quán)力職能范圍、財政能力、資源配置等方面更具備優(yōu)勢，促使城市土地規(guī)劃利用的效率更高。城市規(guī)模在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期伴隨著規(guī)模效應(yīng)，對土地產(chǎn)出效率起到正向作用，而當(dāng)城市規(guī)模超過承載力范圍后，會對土地產(chǎn)出效率起到負(fù)向作用[26]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展理論的觀點(diǎn)提出在實際情況下存在著一般化的行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)同發(fā)展模式，可以通過政府行政力量的調(diào)控以實現(xiàn)對市場化條件下城市發(fā)展不平衡的修正。研究行政級別、城市規(guī)模的交互對土地產(chǎn)出效率的作用也就是進(jìn)一步探尋城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)同。一方面根據(jù)政府通過構(gòu)建梯度化的行政級別結(jié)構(gòu)對地區(qū)空間體系進(jìn)行全局整體設(shè)計，可以為不同類別、不同階段的城市預(yù)留發(fā)展空間，滿足地區(qū)整體的土地資源需求，優(yōu)化土地產(chǎn)出效率；另一方面城市規(guī)模的管控可以實現(xiàn)城市健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。行政級別、城市規(guī)模的交互是政府作用與市場因素之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，可以進(jìn)一步提升地區(qū)及土地產(chǎn)出效率[27]。

根據(jù)以上分析，研究提出以下三個研究假設(shè)。

H1：行政級別對土地產(chǎn)出效率會產(chǎn)生正向作用。

H2：城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)倒U型作用。

H3：行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率會有協(xié)同的正向作用。

五、研究模型設(shè)定與變量說明

研究使用面板數(shù)據(jù)對行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率展開分析。結(jié)合理論分析，建立行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率的實證模型。通過式(1)可以對研究假設(shè)H1進(jìn)行檢驗，通過式(2)可以對研究假設(shè)H2進(jìn)行檢驗，通過式(3)進(jìn)一步對式(1)、式(2)進(jìn)行聯(lián)立分析，可以對研究假設(shè)H3進(jìn)行檢驗。

LnEFFit=β1LEVELit+βicontrol+regioni+uit

假設(shè)螞蟻單位在尋覓食物源過程中沒有出現(xiàn)被食物源以外的其它物體吸引、游離、停滯等負(fù)面情況，時間無擱置損耗，針對6種螞蟻在返程路徑上對食物源及遭遇的信息反饋程度，進(jìn)行模糊比照分析．

(1)

LnEFFit=β2LnSCAit+β3(LnSCAit)2+βicontrol+regioni+uit

(2)

LnEFFit=β1LEVELit+β2LnSCAit+β3(LnSCAit)2+β4LEVELit×LnSCAit+

βicontrol+regioni+uit

(3)

其中，EFFit表示土地產(chǎn)出效率，為城市生產(chǎn)總值與建成區(qū)面積之比，通過土地產(chǎn)出效率可以對城市的經(jīng)濟(jì)效率及土地利用狀況進(jìn)行衡量[28]。LEVELit表示行政級別，研究依據(jù)中國城市劃分標(biāo)準(zhǔn)對行政級別變量進(jìn)行虛擬變量賦值，直轄市賦值為4，副省級城市賦值為3，準(zhǔn)副省級城市賦值為2，一般地級市賦值為1[29]。城市規(guī)模LnSCAit用城市年末總?cè)丝诤饬俊?LnSCAit)2為城市規(guī)模的平方項，根據(jù)柯善咨和趙曜[30]的研究通過取城市規(guī)模的平方項可以對城市規(guī)模的倒U型變化進(jìn)行檢驗。LEVELit×LnSCAit為兩者的交互項，對行政級別、城市規(guī)模的協(xié)同作用能力進(jìn)行分析，研究對模型內(nèi)的交互項進(jìn)行去中心化處理以避免交互項的共線性問題。control表示控制變量，regioni為模型對城市的地區(qū)效應(yīng)進(jìn)行控制，uit表示隨機(jī)項，i表示第i個城市，t表示第t個年份。

本研究參考其他學(xué)者的研究成果進(jìn)行控制變量的選取，包括：工業(yè)集聚水平[31](IND)、規(guī)模以上企業(yè)總利潤[32](PROF)、貨運(yùn)總量[33](FRE)、客運(yùn)總量[34](PAS)、財政預(yù)算收入[35](BUGS)、道路面積[36](ROAD)、平均工資[37](WAGE)。以上述控制變量對城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸能力、政府財政能力、城市基礎(chǔ)設(shè)施、消費(fèi)水平進(jìn)行衡量。本文以2000—2016年為時間段對行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率展開研究。為了確保研究的準(zhǔn)確性，選取了2000—2016年行政級別保持穩(wěn)定的260個地級及以上城市作為研究對象，依照直轄市(4個)、副省級城市(3)副省級城市中包含部分副省級省會城市及計劃單列市。省會級計劃單列市有：廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟(jì)南、杭州；非省會的計劃單列市有：大連、青島、深圳、廈門、寧波。(10個省會級計劃單列市、5個非省會的計劃單列城市)、準(zhǔn)副省級的省會城市(4)考慮到我國非副省級的省會城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平與普通地級市相比存在較大優(yōu)勢，因此研究將非副省級的省會城市設(shè)定為準(zhǔn)副省級城市，與地級市形成區(qū)分；準(zhǔn)副省級的省會城市有：南寧、昆明、長沙、石家莊、太原、呼和浩特、合肥、福州、南昌、鄭州、?？?、貴陽、拉薩、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊。(17個省會城市)及一般地級市(225個城市)對城市行政級別進(jìn)行劃分?？紤]到香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)的特殊性，研究未將其納入研究范圍；拉薩市數(shù)據(jù)空缺較多，因此也未將其納入研究范圍。研究所使用的地級及以上城市數(shù)據(jù)來自《中國城市統(tǒng)計年鑒(2001—2017)》，部分?jǐn)?shù)據(jù)來自于各省統(tǒng)計年鑒、各城市的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計公報中的城市宏觀數(shù)據(jù)。研究所使用的相關(guān)價格數(shù)據(jù)運(yùn)用《中國統(tǒng)計年鑒(2000—2017)》的GDP指數(shù)進(jìn)行平減，由于年鑒統(tǒng)計口徑為省域數(shù)據(jù)，因此研究對各市的GDP指數(shù)用其所在省份數(shù)據(jù)進(jìn)行換算。表1為260個城市面板數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計。

表1 變量的統(tǒng)計性描述

六、實證模型分析

(一)全國地級及以上城市樣本估計

研究以全國260個地級及以上城市的數(shù)據(jù)作為全樣本，對行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率的關(guān)系進(jìn)行面板數(shù)據(jù)檢驗。研究首先對數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根和格蘭杰因果檢驗，一方面對變量間關(guān)系進(jìn)行驗證，另一方面排除數(shù)據(jù)不平穩(wěn)導(dǎo)致的偽回歸出現(xiàn)。檢驗結(jié)果表明，行政級別、城市規(guī)模、土地產(chǎn)出效率在二階滯后的情況下保持平穩(wěn)，并且行政級別、城市規(guī)模、土地產(chǎn)出效率之間的因果關(guān)系滿足研究假設(shè)的推論。說明進(jìn)行行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率的影響研究具備科學(xué)合理性。由于城市行政級別為不隨時間變化的虛擬變量，因此參考何鳴和柯善咨[38]的研究方法，對模型進(jìn)行雙對數(shù)OLS參數(shù)估計，同時考慮到模型可能存在的異方差性，進(jìn)一步通過Hubei目標(biāo)函數(shù)對模型進(jìn)行Robust穩(wěn)健性檢驗。結(jié)果見表2、表3。

表2 實證檢驗回歸結(jié)果

表3 模型穩(wěn)健性檢驗

研究所得到的實證回歸結(jié)果基本驗證了研究假設(shè)。通過模型(1)可以看到行政級別對土地產(chǎn)出效率具備顯著的正向作用，行政級別越高的城市其土地產(chǎn)出效率更具備優(yōu)勢。對模型(2)進(jìn)行分析可以看到城市規(guī)模在一次方、二次方項上均達(dá)到了在1%水平上顯著，且二次方項系數(shù)為負(fù)，說明城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)倒U型作用。通過模型(3)可以看到在將行政級別、城市規(guī)模納入統(tǒng)一模型后，模型依舊保持穩(wěn)定，其中城市規(guī)模的作用幅度更大，說明兩者之間存在一定的相互影響。通過模型(4)進(jìn)一步引入行政級別、城市規(guī)模的交互項，結(jié)果依舊保持穩(wěn)定，而行政級別、城市規(guī)模的交互項呈現(xiàn)不顯著的正向作用，說明二者間存在不協(xié)調(diào)的問題。研究對OLS、Robust估計分析結(jié)果進(jìn)行對比，各項變量的系數(shù)基本相同，說明研究模型具備一定的穩(wěn)健性。

(二)內(nèi)生性檢驗

本研究通過全國260個地級及以上城市的面板數(shù)據(jù)分析對研究假設(shè)進(jìn)行了驗證。研究發(fā)現(xiàn)行政級別對土地產(chǎn)出效率具備顯著的正向作用，城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)倒U型作用，行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的協(xié)同推動作用較弱?？紤]到模型設(shè)置內(nèi)可能存在二次方項引起的共線性問題以及模型設(shè)計中可能存在的遺漏、估計偏差，研究進(jìn)一步對式(4)進(jìn)行內(nèi)生性檢驗。通過Durbin-Wu-Hausman內(nèi)生性檢驗得到P值為0.000，拒絕原假設(shè)，說明模型確實存在內(nèi)生性問題。研究通過選取工具變量運(yùn)用兩階段最小二乘法的方式對模型進(jìn)行內(nèi)生性檢驗[39]。通過反復(fù)嘗試選取了城市常住人口、政府預(yù)算支出作為城市行政級別的工具變量，全社會資本存量(全社會資本存量參考范巧[40]的研究成果運(yùn)用永續(xù)盤存法對城市全社會資本存量進(jìn)行估算)作為城市規(guī)模的工具變量。行政級別設(shè)定本身就與城市的常住人口指標(biāo)有著緊密聯(lián)系，同時城市的常住人口與政府預(yù)算支出直接體現(xiàn)出政府行政級別的職能范圍與財政能力作用，城市規(guī)模的擴(kuò)大意味著其資本存量的擴(kuò)大，用城市資本存量也可以較為清晰反映出城市的規(guī)模效應(yīng)。因此研究所選用的工具變量在理論上與核心解釋變量之間也存在著較為明顯的正向關(guān)聯(lián)性。研究參考連玉君等[41]的研究方法運(yùn)用兩階段最小二乘IV估計的方式對核心解釋變量進(jìn)行內(nèi)生性檢驗，結(jié)果見表4。

表4 內(nèi)生性檢驗回歸結(jié)果

表4內(nèi)生性檢驗結(jié)果與表2、3的回歸結(jié)果相符，說明研究結(jié)論具備較高的科學(xué)性與可信性。研究進(jìn)一步對所選取的工具變量的識別能力進(jìn)行sargan過度識別檢驗，模型P值為0.102，無法拒絕原假設(shè)，說明模型所選用的工具變量基本合理，可以對模型進(jìn)行識別解釋。雖然所選用的工具變量可以達(dá)到對模型的識別解釋，但也可能存在部分工具變量與模型關(guān)聯(lián)性較弱的可能，因此本研究再通過弱工具檢驗對所選用的工具變量進(jìn)行判斷。通過弱工具變量識別發(fā)現(xiàn)所選用的工具變量其Partial R2數(shù)值均保持在0.3以上的水平，說明模型選用的工具變量不存在弱工具變量的問題。

(三)門檻效應(yīng)分析

本研究通過面板數(shù)據(jù)實證檢驗得到城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率起倒U型作用，說明城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率起的作用存在最優(yōu)區(qū)間值。研究通過門檻效應(yīng)模型對城市規(guī)模存在的結(jié)構(gòu)變化點(diǎn)進(jìn)行捕捉分析，從而對最優(yōu)城市規(guī)模進(jìn)行探尋。參考李梅和柳士昌[42]運(yùn)用面板數(shù)據(jù)門檻模型的研究成果，對式(2)進(jìn)行改寫：

LnEFFit=α0+β1LnCAP(SCAit≤γ)+β2LnCAP(SCAit>γ)+βicontorl+yeart+uit

(4)

CAP為全社會資本存量，研究在內(nèi)生性檢驗中將全社會資本存量作為城市規(guī)模的工具變量對模型進(jìn)行了驗證，說明全社會資本存量與城市規(guī)模之間存在極強(qiáng)的正向關(guān)聯(lián)性，并且與其他變量之間不存在內(nèi)生性問題，因此研究選用全社會資本存量與城市規(guī)模直接的關(guān)聯(lián)性構(gòu)建式(4)。研究運(yùn)用門檻效應(yīng)模型進(jìn)行自抽樣檢驗從而對城市規(guī)模的結(jié)構(gòu)變化點(diǎn)個數(shù)及信息進(jìn)行確定。結(jié)果見表5。

表5 門檻效應(yīng)檢驗

根據(jù)表5分析結(jié)果可以看到在500次自抽樣門檻效應(yīng)檢驗中城市規(guī)模在單一門檻下顯著性水平最高，在雙重門檻、三重門檻下其顯著性較低，說明城市規(guī)模存在一個結(jié)果變化點(diǎn)。研究為了進(jìn)一步對結(jié)果變化點(diǎn)的取值及其趨勢進(jìn)行判斷，運(yùn)用門檻效應(yīng)模型對式(4)進(jìn)行檢驗，結(jié)果見表6。

表6 門檻效應(yīng)回歸結(jié)果

根據(jù)表6可以看到在城市規(guī)模小于387萬人時，城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)正向作用；在城市規(guī)模大于387萬人后，城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)較為微弱的抑制作用，再次對假設(shè)2進(jìn)行了驗證，城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)倒U型作用。

七、研究發(fā)現(xiàn)與討論

通過對我國行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的影響研究，所得到實證結(jié)果與研究假設(shè)基本相符，通過文獻(xiàn)分析、理論研究、實證研究，研究發(fā)現(xiàn)以下特征。

第一，行政級別對土地產(chǎn)出效率的提升具有顯著影響。

第二，城規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)倒U型作用，城市在387萬人時處于最優(yōu)城市規(guī)模。

第三，行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的協(xié)同作用較小，現(xiàn)階段城市行政級別與城市規(guī)模之間存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

至此研究已經(jīng)從文獻(xiàn)分析、理論分析、實證分析三個層面對我國行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的影響展開分析，接下來針對上述研究發(fā)現(xiàn)進(jìn)行進(jìn)一步討論。

第一，行政級別對土地產(chǎn)出效率具備顯著推動作用。劉君德[43]、劉小康[44]、朱建華等[45]等學(xué)者通過對我國行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式研究分析，發(fā)現(xiàn)我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中滲透著強(qiáng)烈的政府經(jīng)濟(jì)行為，地區(qū)的行政中心與經(jīng)濟(jì)中心往往高度重合。行政級別設(shè)定對城市的權(quán)力范圍、邊界范圍進(jìn)行了政治層面上的限定，較高權(quán)力級別的城市在資源分配上具備優(yōu)勢，政府治理效率也更高，從而使得土地資源配置矛盾更少，土地產(chǎn)出效率較高。行政級別較高的城市在國家及地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略中地位更高，其得到的政策優(yōu)勢更大，城市進(jìn)行空間布局規(guī)劃的層級更高，因此其內(nèi)部空間布局安排及調(diào)整能力更好，進(jìn)一步提升了城市的土地產(chǎn)出效率。通過行政級別設(shè)定的方式將地理空間作為制度性工具，可以提升城市地理空間的協(xié)調(diào)程度[46]。

第二，城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)倒U型作用變化。城市規(guī)模作為衡量城市大小的客觀變量，隨著城市的發(fā)展其規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口不斷形成集聚，為資本積累帶來了大量的人力資本優(yōu)勢。但隨著城市人口超過其承載力范圍，由人口、資本過度積累帶來的空間生產(chǎn)關(guān)系矛盾導(dǎo)致城市土地產(chǎn)出效率會出現(xiàn)下降，因此城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的正面效益存在一個最優(yōu)范圍[47-48]。研究通過理論與實證分析發(fā)現(xiàn)城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的作用存在著一個最優(yōu)的規(guī)模區(qū)間，最優(yōu)的城市規(guī)模大致的范圍在387萬人左右。從我國實際情況展開分析，我國的副省級以及省會城市的人口往往超過387萬，而對行政級別與土地產(chǎn)出效率關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)行政級別的提升會對土地產(chǎn)出效率呈現(xiàn)正向作用，說明目前我國對于大中城市而言其城市規(guī)模的擴(kuò)大對于土地產(chǎn)出效率的提升未形成明顯的推動作用，而我國中小城市則存在著人力資源不足抑制其土地產(chǎn)出效率的現(xiàn)象。人口超過387萬人的城市，往往是區(qū)域發(fā)展的中心，其呈現(xiàn)出的土地產(chǎn)出效率偏低，一方面說明簡單依靠“人口紅利”、粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)不能帶動城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[49]，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，中心城市要通過經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)型、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)模范圍調(diào)控等政策手段以滿足新時代我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)。另一方面超過387萬人口的城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的抑制作用也說明城市盲目擴(kuò)張、土地財政、人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)會導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的降低[50]。

第三，行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率的協(xié)同作用較弱。土地產(chǎn)出效率的提升一方面依賴于行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)調(diào)平穩(wěn)發(fā)展，另一方面也與城市的客觀發(fā)展具有緊密聯(lián)系。研究發(fā)現(xiàn)二者之間的協(xié)同作用較弱，說明決定地區(qū)及城市的空間關(guān)系的行政力量、城市客觀發(fā)展存在不協(xié)調(diào)的狀況。土地產(chǎn)出效率是對城市生產(chǎn)效率的衡量，實際上也就是對地理空間上資源有效配置能力的判斷[51]。行政級別是由政策層面將地理空間視為制度性工具從而對城市空間關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的方式，城市規(guī)模是城市實現(xiàn)發(fā)展的重要動力。因此，提升土地產(chǎn)出效率需要對行政力量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)匹配[52]。要素資源密集流動的區(qū)域往往具備一定的發(fā)展基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢，導(dǎo)致城市在客觀的集聚—擴(kuò)散效應(yīng)下會帶來地區(qū)發(fā)展的不均衡和地區(qū)空間關(guān)系的不穩(wěn)定[53]。因此需要政府以行政級別設(shè)定、調(diào)整城市規(guī)?？刂频姆绞竭M(jìn)行地理空間政策規(guī)劃，維持地區(qū)的地理空間梯度化結(jié)構(gòu)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展方向，通過提升土地產(chǎn)出效率的方式實現(xiàn)國家及地區(qū)土地資源的合理分配。

八、政策含義及政策建議

通過對行政級別、城市規(guī)模對土地產(chǎn)出效率影響的研究發(fā)現(xiàn)，對中央及各級政府進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整、優(yōu)化土地資源配置、建設(shè)緊湊型地區(qū)空間布局結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)型提供了重要的理論與實證參考。

通過研究可以得到以下政策含義：第一，研究為評估我國城市行政區(qū)劃制度、土地資源配置的協(xié)調(diào)關(guān)系提供了理論論證及實證支撐，為土地產(chǎn)出效率與政府治理模式研究提供了新角度、新方向。第二，探究進(jìn)行行政級別、城市規(guī)模與土地產(chǎn)出效率問題研究的重要性，為進(jìn)一步完善地區(qū)空間治理、行政區(qū)劃設(shè)置提供了理論與實證層面的驗證。第三，研究為政府根據(jù)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)行地區(qū)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市關(guān)系梳理、土地產(chǎn)出效率優(yōu)化提供了實踐路徑選擇。

基于上述政策含義分析，研究提出以下通過行政管理體制的調(diào)整有效提升土地產(chǎn)出率的政策建議。

其一，政府應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)發(fā)展展開行政區(qū)劃設(shè)置，強(qiáng)化行政區(qū)劃設(shè)置在城市空間治理中的作用。研究發(fā)現(xiàn)雖然行政級別越高的城市其土地產(chǎn)出效率越具備優(yōu)勢，但在全國范圍內(nèi)行政級別與城市規(guī)模的匹配狀況還需要進(jìn)一步調(diào)節(jié)，對符合發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的城市積極展開行政級別的提升，同時嚴(yán)格管控城市規(guī)模，避免由于人口、資本的過度積累導(dǎo)致城市空間關(guān)系矛盾的激增。政府一方面應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，要著眼長遠(yuǎn)展開行政區(qū)劃的調(diào)整工作；另一方面應(yīng)當(dāng)將國家的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與行政區(qū)劃設(shè)置工作相結(jié)合，以發(fā)展城市群作為行政區(qū)劃設(shè)置目標(biāo)；再一方面應(yīng)當(dāng)持續(xù)進(jìn)行城市規(guī)模擴(kuò)容與戰(zhàn)略性空間調(diào)整，促進(jìn)行政區(qū)劃設(shè)置與城市規(guī)模的協(xié)同效應(yīng)。

其二，政府應(yīng)當(dāng)通過行政區(qū)劃制度協(xié)調(diào)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)體系的良性健康發(fā)展。研究結(jié)論說明以行政力量進(jìn)行城市空間布局優(yōu)化、城市規(guī)?？刂凭邆淇尚行约氨匾?。政府一方面應(yīng)當(dāng)重視行政區(qū)劃制度與土地產(chǎn)出效率之間的作用關(guān)系，通過行政級別調(diào)整、城市規(guī)模管控提升土地產(chǎn)出效率與空間治理能力；另一方面應(yīng)當(dāng)形成規(guī)范化、制度化、動態(tài)化的行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整的制度流程，開展實行行政區(qū)劃制度的試點(diǎn)工作；再一方面應(yīng)當(dāng)梳理細(xì)化城市行政級別的設(shè)計模式，由行政級別設(shè)置給城市發(fā)展賦能，推動土地產(chǎn)出效率的提升。

其三，政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)行政區(qū)劃設(shè)置與土地產(chǎn)出效率的協(xié)同，提升城市土地資源配置與城市發(fā)展的匹配程度。研究發(fā)現(xiàn)說明行政力量與資本流動均對土地產(chǎn)出效率的提升產(chǎn)生影響，對地理空間進(jìn)行規(guī)劃有利于各類要素資源的自由流動。政府一方面應(yīng)當(dāng)正確處理等級結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小、土地資源之間的作用關(guān)系，在順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律的前提下進(jìn)行空間布局的規(guī)劃調(diào)節(jié)[54]；另一方面應(yīng)當(dāng)形成行政區(qū)劃制度與城市職能的匹配[55]，要充分發(fā)揮中國特色社會主義政府治理模式的優(yōu)勢；再一方面應(yīng)當(dāng)以行政區(qū)劃設(shè)置促進(jìn)城市土地產(chǎn)出效率提升，合理高效利用地區(qū)土地資源。