陳學彬 張國旭

推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，最根本的是集中精力辦好自己的事情，最關鍵的是同心合力辦好合作的事情。川渝毗鄰地區(qū)作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的重要組成部分，是推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的重要載體。在重慶毗鄰四川的13個區(qū)縣中，重慶市城口縣具有重要的紐帶作用，推動包括城口在內(nèi)的川渝毗鄰地區(qū)融合發(fā)展，對于堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記關于推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的重要指示走深走實，在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長極，具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、毗鄰地區(qū)融合發(fā)展的價值考量

盡管毗鄰地區(qū)行政區(qū)劃不同，但是邊界相連、地緣相近、人文相通、經(jīng)濟相融，在區(qū)域提升和發(fā)展上，既相互依賴又相互促進。毗鄰地區(qū)融合發(fā)展，是在行政區(qū)域與經(jīng)濟區(qū)域適度分離的情況下，踐行共享理念、實行抱團發(fā)展，并形成強大合力，加快促進共同發(fā)展的有效途徑。從川渝毗鄰地區(qū)融合發(fā)展的價值看，無論是對城口的自身發(fā)展，還是基于毗鄰區(qū)縣共同發(fā)展，甚至是對整個成渝地區(qū)的整體發(fā)展，都將產(chǎn)生很多積極的影響效應。

（一）回波效應：促進城口本地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

首先，加強城口與毗鄰地區(qū)的融合發(fā)展，對城口發(fā)展而言，無疑是重要的戰(zhàn)略機遇，既能補齊短板、打牢基礎，還能在深化創(chuàng)新、增添動力中逐步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加快升級、擴大開放、拓展空間。其次，在融合發(fā)展中，城口也將發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，凸顯紅色資源和生態(tài)資源優(yōu)勢以及區(qū)位優(yōu)勢，以此吸納其他毗鄰區(qū)縣的各類發(fā)展要素，從而彌補自身的不足，倒逼轉(zhuǎn)型，并集聚其他區(qū)縣的人才、資金、技術等流入本縣。這種回波效應，將進一步促進城口縣經(jīng)濟社會快速且高質(zhì)量發(fā)展。

（二）疊加效應：促進川渝毗鄰區(qū)縣共同發(fā)展

無論是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈內(nèi)“雙核”城市群的發(fā)展，還是毗鄰區(qū)縣的融合發(fā)展，都是在于打破行政界限和地區(qū)本位主義，由追求自身利益最大化，到遵循互惠互利、優(yōu)勢互補、相互協(xié)調(diào)、相互促進的原則，充分利用各自優(yōu)勢，優(yōu)化空間發(fā)展格局，并將各自優(yōu)勢通過擴散效應帶動相鄰地區(qū)的發(fā)展，從而提高整個地區(qū)的總體發(fā)展水平。在重慶與四川毗鄰的13個區(qū)縣中，無論基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)資源、公共服務等都各有優(yōu)勢。推動毗鄰地區(qū)融合發(fā)展，就是一種資源共享、優(yōu)勢互補下的要素聚集和良性循環(huán)，所產(chǎn)生的是“1+1>2”的疊加效應，將有效地促進毗鄰區(qū)縣的各自向好發(fā)展和整體提升。

（三）外溢效應：推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈整體發(fā)展

唱好“雙城記”，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，就是要牢固樹立成渝地區(qū)一盤棋思想和一體化發(fā)展理念。川渝毗鄰地區(qū)在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈中，呈“幾何中心”位置，并處于“輻射點”區(qū)域。因此，城口與毗鄰地區(qū)融合發(fā)展促進川渝毗鄰地區(qū)整體發(fā)展，其資金、市場等發(fā)展要素自然就會向外輻射，從而產(chǎn)生“外溢效應”，推動“地理中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展軸心”，以此帶動和促進整個成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的發(fā)展。

二、城口與毗鄰地區(qū)融合發(fā)展的可行性

城口縣，既是重慶向北重要門戶，也是重慶與四川毗鄰的13個區(qū)縣之一，在與毗鄰地區(qū)的融合發(fā)展中，城口具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，更具有較強的可行性。

（一）地緣關系相近

城口區(qū)位獨特。從全國范圍來看，位于祖國版圖的腹心地帶，是長江三峽腹地連接大西北的重要連接點，更是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈和渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群的重要組成部分。從毗鄰情況看，城口踞三省門戶、扼四方咽喉，處于重慶、四川、陜西三省（市）結(jié)合處，南與重慶巫溪縣、開州區(qū)、四川宣漢縣毗鄰，東北與陜西鎮(zhèn)坪縣、平利縣、嵐皋縣、紫陽縣接壤，西與四川萬源市相連。獨特地理條件決定了自身的發(fā)展機遇和平臺優(yōu)勢。同時，城口承載著連接渝東北、川東北融合發(fā)展的橋梁紐帶作用。

（二）人文關系相通

地緣相近，人文相通。城口與宣漢、萬源、巫溪、開州等區(qū)縣，歷來就是好鄰居、好伙伴、好朋友，人們生活習性相似、口語方言相通、相互往來已久，兩地聯(lián)姻比比皆是。特別是城口與宣漢、萬源等地，這種聯(lián)系更為緊密。直到今天，城口人民到重慶主城區(qū)的最便捷通道—城萬快速通道也從萬源境內(nèi)穿越而過。城口的雙河、沿河、左嵐、巴山、周溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多群眾盡管戶籍在本地，卻長期居住在宣漢、萬源境內(nèi)。同時，萬源的舊院、大竹、鐘亭、白果、蜂桶等鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有很多群眾生活在城口。城口的民俗文化包括唱山歌、薅草鑼鼓、祭祀等與宣漢土家族文化一脈相承、大同小異。

（三）歷史淵源濃厚

從歷史沿革看，重慶直轄前，城口本就是四川省的一部分，曾與萬源同屬一縣。清道光二年（1822年）開始設城口廳，即當時萬源下轄的七八九保，屬四川綏定府，民國二年（1913年）城口廳改名為城口縣，屬川東道綏定府。由此，在經(jīng)濟建設、社會發(fā)展以及基礎設施建設上，城口與四川毗鄰區(qū)縣曾是一體化發(fā)展不可分割的一部分。從紅色革命歷史看，城口與宣漢、萬源同是川陜革命根據(jù)地的重要組成部分。1933年10月，紅軍經(jīng)四川宣漢進入城口，許多宣漢籍的紅軍戰(zhàn)士在城口留下了光輝的足跡，同時，紅軍解放萬源東北部，曾在萬源大竹建置城口縣。1934年9月在大竹河召開的第一次城口蘇維埃（工農(nóng)兵）代表大會上，正式成立城口縣蘇維埃政府，轄大竹區(qū)、白果區(qū)、冉家區(qū)、坪壩區(qū)、廟壩區(qū)5個區(qū)，直到1935年1月紅軍撤離城口北上長征，蘇維埃政府工作才予以結(jié)束。

（四）政策覆蓋疊加

從國家層面看，國務院印發(fā)的《關于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》中明確指出：“鼓勵大別山、川陜、湘鄂渝黔等革命老區(qū)對接長江經(jīng)濟帶發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設”;從省市層面看，重慶市與四川省聯(lián)合印發(fā)的《關于印發(fā)川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺推進方案的通知》明確指出，支持城口、宣漢、萬源建設革命老區(qū)振興發(fā)展示范區(qū)。除此之外，還有西部大開發(fā)、長江經(jīng)濟帶建設、秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)等，這些政策，均覆蓋惠及并交匯疊加到城口及部分毗鄰區(qū)縣。

（五）自身優(yōu)勢明顯

一是生態(tài)優(yōu)勢明顯，生態(tài)資源豐富。城口森林覆蓋率達70.2%，生態(tài)環(huán)境綜合指數(shù)居全市10個重點生態(tài)功能區(qū)第一，空氣質(zhì)量優(yōu)良天居全市第一。二是擁有豐富的礦產(chǎn)資源。包括錳、鋇、煤、大理石、古生物化石等20余種礦產(chǎn)資源，其中鋇礦居亞洲之首，錳礦屬于全國五大礦區(qū)之一。三是特色產(chǎn)品豐富。城口老臘肉、城口山地雞、城口蜂蜜、雞鳴貢茶等51個產(chǎn)品獲國家有機食品認證，有機食品數(shù)量位居重慶和秦巴地區(qū)前列。另外，太白貝母、杜仲、天麻等名貴中藥材達500余種。這些資源在推動毗鄰地區(qū)融合發(fā)展中，無疑是一種明顯的比較優(yōu)勢。

三、城口與毗鄰地區(qū)融合發(fā)展的現(xiàn)實困境

近年來，盡管城口與毗鄰區(qū)縣之間在基礎設施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作和公共服務等方面逐步體現(xiàn)了互聯(lián)互通、對接共享，初步形成區(qū)域間共贏發(fā)展、協(xié)同互補的新格局，但是已然形成的行政壁壘并未打破，仍存在地方政府以各自需求為標準、尋求自身利益最大化的現(xiàn)象。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的重大戰(zhàn)略背景下，盡管給各毗鄰區(qū)縣在融合發(fā)展上帶來了前所未有的新機遇，同時也還面臨諸多困境。

（一）合作方式較單一

從合作主體上看，川渝毗鄰地區(qū)大多以政府合作為主，而除政府之外的社會組織或企業(yè)主體以及民間組織的合作相對薄弱，加上在合作運營、項目落實、經(jīng)營管理和利益分配等方面，缺乏保障措施和長效機制;從合作方式看，目前為止，川渝毗鄰地區(qū)政府大多以會議和簽署協(xié)議為主，沒有從更深層地建立起全方位、多渠道的合作方式，對持續(xù)跟進督促合作協(xié)議的執(zhí)行和推進情況還有待進一步提高。

（二）合作理念相對滯后

在城口與毗鄰區(qū)縣已有的合作中，雙方都比較偏重于追求在短期內(nèi)能產(chǎn)生直接的效益，并為了傾向于各自追求自身利益最大化而“趨利避害”，很難越過行政區(qū)劃進行更深層次的合作，往往存在以自身利益、短期利益、局部利益為先，而忽略了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等有利于促進長期可持續(xù)和全局性的一體化發(fā)展要素的重構(gòu)。同時，對人才、科教、資源、市場、技術等其他方面的合作范疇較少、合作程度不深。在行政區(qū)劃和地方保護主義的影響下，易導致生態(tài)環(huán)境的破壞、建設項目布展不合理、國土資源開發(fā)利用率低、重復建設、惡性競爭等問題出現(xiàn)。這難以適應新時代高質(zhì)量發(fā)展的要求，亟須加快轉(zhuǎn)變和更新觀念，用新理念新思想推動毗鄰區(qū)域合作發(fā)展。

（三）合作體制機制不夠完善

川渝毗鄰地區(qū)融合發(fā)展，離不開完善的體制和長效機制的支撐。但在實踐中，城口與毗鄰區(qū)縣政府在合作體制機制上還不夠健全，合作的組織形式相對較為松散，制度化程度相對較低，政府合作共識的達成往往是靠領導人作出的承諾來保障，沒有及時上升到制度層面，這就使得合作缺少穩(wěn)定性。同時，缺乏有效的利益共享機制來平衡協(xié)調(diào)合作過程中的各方利益。

（四）合作進程推進較慢

截至目前，盡管城口先后與達州、萬源、宣漢、奉節(jié)等地對接交流，并簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，切實把戰(zhàn)略共識轉(zhuǎn)化為工作機制、規(guī)劃方案和政策措施以及合作項目。但合作進程推進較為緩慢，區(qū)域壁壘問題依然嚴峻，在重大規(guī)劃制定、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、生態(tài)環(huán)境治理、行政服務管理等方面，還有待進一步突破。同時，還存在推動民間商會、協(xié)會、社團等組織協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展不夠、參與度不高，合作開放的區(qū)域市場體系也未及時建立等問題。

四、推進城口與毗鄰地區(qū)融合發(fā)展的進路

推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設，既需要集中精力辦好自己的事，更需要同心合力辦好合作的事，秉承著眼發(fā)展全局，強化自身發(fā)展，抓好區(qū)域協(xié)調(diào)，并建立長效機制，才能有效推動毗鄰地區(qū)融合發(fā)展。

（一）堅持原則，著眼發(fā)展全局

一是要樹立從全局謀劃一域與以一域服務全局的理念，堅持把城口發(fā)展同區(qū)域發(fā)展、國家發(fā)展緊密聯(lián)系起來，從推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設、“一區(qū)兩群”協(xié)調(diào)發(fā)展中把握戰(zhàn)略定位，擬清發(fā)展思路，科學制定中長期發(fā)展規(guī)劃;二是要立足當前，更要著眼長遠，堅持把抓當前與謀長遠有機結(jié)合起來，既要在補短板、強弱項、解難題上精準發(fā)力，又要在推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的中長期目標上持續(xù)發(fā)力;三是堅持共抓大保護，不搞大開發(fā)，堅持人與自然和諧共生，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，使“綠水青山”產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益。同時，樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，堅持走生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化協(xié)同發(fā)展之路;四是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，正確處理政府與市場的關系，充分激活市場活力，建立市場準入機制，優(yōu)化營商環(huán)境，強化與渝東北、川東北、陜南毗鄰地區(qū)規(guī)劃合作，推動多元社會主體廣泛參與毗鄰地區(qū)的融合發(fā)展態(tài)勢。

（二）補齊短板，加強基礎設施建設

“打鐵還需自身硬”。集中精力辦好自己的事，必須以彌補自身不足為前提，著力解決城口在推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活方面長期存在的薄弱環(huán)節(jié)。一是必須把改善交通作為最緊迫任務，既要確?！巴饴?lián)”快捷，實現(xiàn)與毗鄰地區(qū)的互聯(lián)互通，又要做到“內(nèi)聯(lián)”通暢，豐富“毛細血管”，抓緊建好產(chǎn)業(yè)路、旅游路，減少斷頭路;二是加強在教育、醫(yī)療和衛(wèi)生等公共服務方面的建設和投入，提高公共服務水平和社會保障能力，為更好滿足人民群眾對美好生活需要創(chuàng)造條件;三是加強水利和能源設施建設，推動城鄉(xiāng)防洪、中小河流治理、山洪災害防治、水土流失等水利工程建設，并加快推進清潔能源基地建設，有序推動風電、光伏等清潔能源開發(fā)與利用;四是為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢下的經(jīng)濟新增長創(chuàng)造環(huán)境，適度規(guī)劃新基建項目，構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動的創(chuàng)新體系和新型生產(chǎn)范式，為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型打下堅實基礎。

（三）找準定位，發(fā)揮示范作用

城口有著獨特的區(qū)位特征和地緣關系，加上豐富的生態(tài)資源，在加強與毗鄰地區(qū)融合發(fā)展中，發(fā)揮比較優(yōu)勢，作好示范引領。一是突出綠色發(fā)展示范作用。實現(xiàn)綠色發(fā)展，既是人類社會發(fā)展的本質(zhì)要求，也是當代中國社會發(fā)展的必然選擇。守好“綠水青山”，是創(chuàng)建國家生態(tài)文明建設示范縣的第一要務，在充分尊重自然、保護自然的前提下，打造山清水秀、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)的生態(tài)城市，建設渝東北生態(tài)后花園。同時，突出在生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系建設上的示范作用，著力在毗鄰區(qū)縣中率先探索出一條“兩山”實踐創(chuàng)新發(fā)展之路。二是突出合作門戶作用。充分發(fā)揮城口地處渝川陜結(jié)合部的獨特區(qū)位優(yōu)勢，加快連接開放通道，建設開放平臺，營造良好的開放環(huán)境。推動城口與開州、巫溪、巫山、奉節(jié)共同保護生態(tài)屏障，積極融入川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)，建設秦巴山區(qū)商貿(mào)物流基地。發(fā)揮重慶和三峽庫區(qū)連接陜西南部、四川東部的交通要塞作用，建設渝川陜綠色邊貿(mào)發(fā)展示范區(qū)，建成渝川陜合作門戶。三是突出革命老區(qū)合作示范作用。城口作為重慶市唯一成建制建立了縣、區(qū)、鄉(xiāng)、村四級蘇維埃政權的革命老區(qū)，在利用紅色資源、傳承紅色基因、弘揚老區(qū)精神上，帶頭做好示范作用，主動聯(lián)合宣漢、萬源等革命老區(qū)，進一步建好革命傳統(tǒng)教育基地和愛國主義教育基地，建成川陜革命老區(qū)合作示范區(qū)。

（四）加強合作，抓好區(qū)域協(xié)同

在基礎設施上，做到互聯(lián)互通。在全力推進城口高速路段建設和渝西高鐵城口境內(nèi)盡快開工的同時，積極推進城口至宣漢至大竹至鄰水、城口至萬源、城口至巫溪高速公路等重大交通項目前期工作，全面融入高速公路和高速鐵路網(wǎng)絡，盡快實現(xiàn)與周邊高速高鐵互聯(lián)互通。在生態(tài)環(huán)境上，做到共治共保。突出城口在生態(tài)保護和生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系建設上的先行示范作用的同時，積極與周邊區(qū)縣共同保護，共同構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控機制，確保毗鄰區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和諧共生。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，做到協(xié)作共興。堅持把農(nóng)文旅融合發(fā)展作為最大潛力，推動生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)文旅、綠色加工集約化發(fā)展，聯(lián)合毗鄰區(qū)縣共同構(gòu)建生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)體系，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，推動資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。在紅色文化上，做到共講共傳。聯(lián)合宣漢、萬源兩地，共同建設革命傳統(tǒng)教育基地和愛國主義教育基地，建成川陜革命老區(qū)合作示范區(qū)，共同保護紅色資源，傳承紅色基因。在人才隊伍建設上，做到互進互引。打通毗鄰區(qū)域人才引進通道，加強人才培養(yǎng)平臺建設，共同建立健全有利于吸引、激勵和留住人才協(xié)同發(fā)展的機制。在公共服務上，做到共建共享。借助區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢資源，不斷解決好教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)等領域合作，進一步提升區(qū)域內(nèi)基層公共服務能力和服務水平。

（五）強化保障，建立長效機制

促進區(qū)域融合發(fā)展，必須在堅持“一盤棋”和一體化理念下，以建立合作共建、互利共贏的區(qū)域融合發(fā)展機制作為保障。一是構(gòu)建毗鄰地區(qū)多方合作機制，在著重建立健全政府合作機制的同時，助推民間組織合作機制，引導非營利組織、企業(yè)主體和各類協(xié)會組織積極參與到區(qū)域發(fā)展中，確保合作項目主體的多樣性和持久性;二是建立重大政策協(xié)商機制，針對毗鄰區(qū)域基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、能源應用、生態(tài)保護等重大合作項目，定期召開工作聯(lián)席會和推進會;三是建立區(qū)域長期合作機制，避免因領導變動或項目主體變化而改變，保障合作的長期性、穩(wěn)定性;四是建立監(jiān)督機制，針對合作主體和合作項目的實施，建立第三方監(jiān)督機構(gòu)，建立公開監(jiān)督機制，實行常態(tài)化的監(jiān)督，確保多方合作的公開性、透明性。

作者單位：中共重慶市城口縣委黨校

責任編輯：張 波

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