李雪瑩 荊麗梅 張惠文 王靜蓉 何江江 金春林

摘 要 新冠肺炎疫情對全國衛(wèi)生相關(guān)系統(tǒng)既是一次難度極高的挑戰(zhàn)，也是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)能力的契機(jī)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，完善重大疫情防控體制機(jī)制是健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要支撐。本文以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為依據(jù)，通過文獻(xiàn)綜述系統(tǒng)梳理典型國家和地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速響應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合專家咨詢分析目前疾病預(yù)防控制快速響應(yīng)機(jī)制的主要問題和挑戰(zhàn)，并從網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)和信息互通等方面提出思考與建議，為建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效響應(yīng)及時(shí)的疾病預(yù)防控制體系和快速響應(yīng)機(jī)制提供決策參考。

關(guān)鍵詞 疫情防控；公共衛(wèi)生；應(yīng)急響應(yīng)

中圖分類號：R19 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-1533（2022）04-0003-04

基金項(xiàng)目：上海市公共衛(wèi)生三年行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目（疾病預(yù)防控制體制機(jī)制創(chuàng)新研究- GWV-11）子課題（疾病預(yù)防控制體系快速響應(yīng)機(jī)制研究）。

Challenges and reflections of the rapid response mechanism of disease prevention and control

LI Xueying1， JING Limei1， ZHANG Huiwen1， WANG Jingrong1， HE Jiangjiang2， JIN Chunlin2（1.School of Public Health of Shanghai Traditional Chinese Medicine University， Shanghai 201232， China； 2. Hygiene and Health

Development Research Center/Institute of Medical Science and Technology Information of Shanghai 200040， China）

ABSTRACT The COVID-19 epidemic is not only an extremely difficult challenge to the national health-related system， but also an opportunity to summarize experience and lesson and improve the ability to respond to public health emergencies. General Secretary Xi Jinping stresses that improvement of the major epidemic prevention and control system and mechanism， improvement of the national public health emergency management system， and improvement of the system and mechanism of major epidemic prevention and control are the important supports for improving the public health emergency management system. Based on experience and facts， this paper systematically combs the experience and lessons of rapid response to public health emergencies in typical countries and regions through literature review， combines with expert consultation， analyzes the main problems and challenges of the current rapid response mechanism for disease prevention and control， and puts forward thoughts and suggestions from the aspects of network direct reporting system and information exchange to provide decisionmaking reference for the establishment of an efficient and timely response to disease prevention and control system and rapid response mechanism.

KEY WORDS epidemic prevention and control； public health； emergency response

2019年12月以來的新型冠狀病毒肺炎（新冠肺炎）疫情是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[1]，在威脅公共健康的同時(shí)對全國衛(wèi)生相關(guān)系統(tǒng)既是一次難度極高的挑戰(zhàn)，也是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提升應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)能力的契機(jī)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，完善重大疫情防控體制機(jī)制是健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的重要支撐。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中，我國的應(yīng)急管理體系不斷演化，法律保障、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、信息溝通機(jī)制都有很大改善，但與此同時(shí)，也暴露出監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不合理、信息互通不高效、信息化程度不高等一系列亟待優(yōu)化的問題。因此，本研究以經(jīng)驗(yàn)事實(shí)作為依據(jù)，通過文獻(xiàn)綜述總結(jié)典型國家和地區(qū)的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合專家訪談和咨詢，提出優(yōu)化我國應(yīng)急管理體系的建議。

1 典型國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)不同國家和地區(qū)的特征和典型性，國內(nèi)主要聚焦香港和臺(tái)灣地區(qū)，國外主要梳理日本的縱向三級網(wǎng)絡(luò)、橫向多機(jī)構(gòu)合作的綜合監(jiān)測及應(yīng)對體系，韓國的“雙路徑、交叉式”應(yīng)急管理體系，新加坡的家園危機(jī)管理系統(tǒng)，美國的聯(lián)邦-地區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)和德國的以州為主、屬地管理的應(yīng)急管理體制。

1.1 國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

香港特區(qū)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)是以行政長官為首的保安事務(wù)委員會(huì)，遇到突發(fā)事件時(shí)由政務(wù)司和財(cái)政司對危機(jī)管理的各個(gè)部門實(shí)行統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，其主要機(jī)構(gòu)包括中樞指揮機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)以及保障機(jī)構(gòu)等。將突發(fā)事件分為緊急情況和危急情況兩種[2]，一旦發(fā)生突發(fā)事件，香港特區(qū)政府會(huì)啟動(dòng)高效的應(yīng)急處理工作，即限制涉及的部門和機(jī)構(gòu)數(shù)目，限制緊急應(yīng)變系統(tǒng)的聯(lián)系層次，授予緊急事故現(xiàn)場的有關(guān)人員必要的權(quán)力和責(zé)任。此外，政府幾乎對每個(gè)應(yīng)急預(yù)案1年至少演練1次，通過演練提高政府的應(yīng)急處置水平，每年可達(dá)30多次應(yīng)急演練。

臺(tái)灣省最高衛(wèi)生行政管理部門是衛(wèi)生福利部，下設(shè)有中央健保局、疾病管制局、國民健康局等分支機(jī)構(gòu)，其中疾病管制局負(fù)責(zé)各類疾病的防疫工作[3]。疫情期間為應(yīng)對疫情變化，臺(tái)灣中央疫情指揮中心調(diào)升開設(shè)層級，成立“嚴(yán)重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心”，一級開設(shè)的組織架構(gòu)以“情報(bào)、作戰(zhàn)、后勤”3大范疇，下設(shè)10個(gè)執(zhí)行分組進(jìn)行各項(xiàng)防疫。并成立專家咨詢小組，設(shè)立研發(fā)組，加速相關(guān)產(chǎn)品開發(fā)[4]。建設(shè)基于互聯(lián)網(wǎng)的綜合信息平臺(tái)，向公眾與決策方提供實(shí)時(shí)信息[5]。

1.2 國外經(jīng)驗(yàn)

日本厚生勞動(dòng)省在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，建立了“三級兩大系統(tǒng)”，即“中央-都道府縣-市町村”三級，“國家-地方”兩大應(yīng)急管理系統(tǒng)，形成了日本突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。分布在各行政區(qū)域的保健所作為專職技術(shù)性公共衛(wèi)生行政組織，在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)發(fā)揮核心作用，與厚生勞動(dòng)省形成上下協(xié)調(diào)關(guān)系，同時(shí)與地方政府、地方公共衛(wèi)生中心、公安部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和教育部門等形成橫向合作關(guān)系[6]。地方應(yīng)急系統(tǒng)中的地方保健所發(fā)揮著核心作用，遵循“日常防備”和“緊急事態(tài)”兩種機(jī)制，當(dāng)急性傳染病等事件發(fā)生時(shí)，立即啟動(dòng)“緊急事態(tài)”機(jī)制[7]。

韓國應(yīng)急管理為中央及地方組成的“雙路徑、交叉式”應(yīng)急管理體系。發(fā)生突發(fā)事件后，中央與地方協(xié)同開展應(yīng)急管理，中央遵守“中央安全管理委員會(huì)-中央災(zāi)難安全對策本部-中央事故處理本部和中央緊急救助控制團(tuán)”三級管理體系，地方遵守“區(qū)域?yàn)?zāi)難安全對策本部-區(qū)域晉級救援與控制團(tuán)隊(duì)和救災(zāi)志愿者”二級管理體系[8]。由疾病管理本部全權(quán)負(fù)責(zé)疫情事務(wù)處理，集中統(tǒng)一管理所有與傳染病有關(guān)的信息，協(xié)助相關(guān)機(jī)構(gòu)對現(xiàn)場進(jìn)行指揮、管控和支援。

新加坡建立了家園危機(jī)管理系統(tǒng)和國家傳染病中心，形成一個(gè)強(qiáng)大的危機(jī)管理框架，協(xié)調(diào)國家對策并進(jìn)行資源配置[9]。新加坡疫情防控管理機(jī)構(gòu)層級較少，職責(zé)分工明確，有效克服了多層級設(shè)置導(dǎo)致的管理效能遞減、條塊協(xié)同困難的問題。完備的醫(yī)療分級和轉(zhuǎn)診制度也在應(yīng)對疫情中起到了決定性作用[10]。

美國聯(lián)邦層面管理機(jī)構(gòu)美國衛(wèi)生與公共服務(wù)部（Department of Health and Human Services，HHS）是主要的政府公共衛(wèi)生行政部門。在突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件中，HHS負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)各科研部門、社會(huì)部門以及醫(yī)院等公共衛(wèi)生部門的反應(yīng)和協(xié)作等方面的工作。美國各州都設(shè)有與HHS保持協(xié)作關(guān)系的衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)及公共衛(wèi)生部門，是美國公共衛(wèi)生體系的核心。美國還設(shè)有“國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備”（Strategic National Stockpile，SNS）用于衛(wèi)生應(yīng)急的國家倉庫，各州與聯(lián)邦公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合作制訂使用規(guī)劃。

德國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理由“嚴(yán)重傳染疾病能力與治療中心”常設(shè)工作組負(fù)責(zé)，實(shí)行以州為主、屬地管理的應(yīng)急管理體制，因此，各州政府是德國應(yīng)急管理的主體。突發(fā)事件發(fā)生后，以州最高行政長官或內(nèi)政部長為核心的應(yīng)急指揮小組緊急啟動(dòng)，有關(guān)部門以及專家參與決策指揮，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)政府以及全社會(huì)的力量。德國應(yīng)對疫情的治理體系包括5個(gè)子系統(tǒng)，各個(gè)系統(tǒng)之間環(huán)環(huán)相扣、分工協(xié)作，形成一個(gè)有機(jī)整體，在抗擊新冠肺炎疫情過程中，取得了較好的治理效果[11]。

2 現(xiàn)狀與主要問題

2.1 監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)敏感程度不高，前移關(guān)口作用不明顯

2003年非典疫情爆發(fā)后，政府投資、中國疾控中心牽頭共同組建了一套覆蓋全國的傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)，以便在醫(yī)院接診傳染病患者或疑似患者后，能夠快速上報(bào)、審核、分析和決策。近年數(shù)據(jù)顯示，各省市哨點(diǎn)醫(yī)院傳染病報(bào)告綜合質(zhì)量呈現(xiàn)上升趨勢，但依然存在漏報(bào)和報(bào)告不完整的情況，無法反映突發(fā)疫情的全貌[12]，以二級、區(qū)級醫(yī)療機(jī)構(gòu)居多[13]，主要有以下幾個(gè)原因：監(jiān)測哨點(diǎn)布局和數(shù)量不夠合理；哨點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對傳染病監(jiān)測工作的重視程度不夠；傳染病報(bào)告人員數(shù)量配置不足、人員變動(dòng)頻繁工作連續(xù)性較差；臨床醫(yī)生傳染病疫情報(bào)告的意識(shí)較低；疾病診斷不明、信息填寫不完整等[14-15]。并且現(xiàn)行監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)主要針對特定傳染病種進(jìn)行監(jiān)測，在面對未知、少見、不明原因疾病還存在不足。

2.2 培訓(xùn)效果不佳，缺少聯(lián)合性演練

定期進(jìn)行針對性的傳染病培訓(xùn)是目前提高基層醫(yī)務(wù)人員防病意識(shí)的主要手段，醫(yī)務(wù)人員作為防疫預(yù)警的第一道關(guān)口，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)異常并及時(shí)地、規(guī)范地上報(bào)是提高應(yīng)急響應(yīng)速度的著力點(diǎn)之一。但長期以來，“重醫(yī)輕防”現(xiàn)象普遍存在，三級醫(yī)院由于臨床工作壓力較大，醫(yī)護(hù)人員大多注重患者疾病的診治上而疲于應(yīng)對相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)；二級醫(yī)院診療經(jīng)驗(yàn)不足，存在預(yù)警意識(shí)淡薄、主觀上重視程度不高、傳染病相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備不足、對傳染病相關(guān)法律法規(guī)不熟悉等問題[16-18]，且僅接受知識(shí)培訓(xùn)，缺少參加傳染病救援實(shí)踐或預(yù)警演練的經(jīng)驗(yàn)，無法有效提升突發(fā)傳染病的應(yīng)急能力[19]。目前已有的應(yīng)急演練局限于單個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部，而在實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)工作需要通過多家單位的協(xié)作完成，缺少聯(lián)合多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)、涉及多部門、社會(huì)范圍的聯(lián)合性演練[20]。

2.3 信息化程度低，數(shù)據(jù)互通存在障礙

公立醫(yī)院與疾病防控部門之間存在的“信息孤島”現(xiàn)象，一定程度上造成疫情初期信息的缺失和延遲，無法充分發(fā)揮醫(yī)院的哨點(diǎn)作用。信息系統(tǒng)整合度較低也造成醫(yī)院系統(tǒng)無法與該地區(qū)其他醫(yī)院和疾病預(yù)防控制中心實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，能完全實(shí)現(xiàn)資源共享、實(shí)時(shí)溝通的信息平臺(tái)尚未建立。許多傳染病上報(bào)需要通過多套系統(tǒng)完成，并且多數(shù)流調(diào)工作依舊停留在較原始的紙筆形式，上報(bào)系統(tǒng)分散化加上信息散在化，無法高效整合已有的信息和資源，工作效率提升困難。

3 思考與建議

3.1 建立綜合監(jiān)測模式，逐步提高哨點(diǎn)監(jiān)測敏感度

亟需加強(qiáng)癥狀監(jiān)測領(lǐng)域的相關(guān)研究與實(shí)踐，彌補(bǔ)現(xiàn)有疾病監(jiān)測系統(tǒng)的缺陷，增強(qiáng)對傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的早期預(yù)警、監(jiān)測和態(tài)勢感知的能力。綜合考慮醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療水平、檢測水平、周邊患者特征等因素完善哨點(diǎn)醫(yī)院的布局，并將重大新發(fā)傳染病的預(yù)警能力作為完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的重點(diǎn)，開展結(jié)合癥狀、暴露因素、數(shù)據(jù)信息等元素的綜合監(jiān)測，形成多點(diǎn)觸發(fā)的監(jiān)測模式，進(jìn)一步提高傳染病監(jiān)測的敏感度，發(fā)揮預(yù)警作用。

3.2 應(yīng)急演練與理論培訓(xùn)結(jié)合，逐步建立公共衛(wèi)生應(yīng)急演練制度

專業(yè)化培訓(xùn)是提高應(yīng)急管理能力的重要途徑[21]，應(yīng)急能力培訓(xùn)體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)一方面針對一線醫(yī)務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)管理層的分級和分類培訓(xùn)，另一方面完善面向普通民眾的傳染病宣教。在原本理論為重的授課結(jié)合案例的傳統(tǒng)培訓(xùn)方法的基礎(chǔ)上，將情景模擬、桌面推演、實(shí)戰(zhàn)演練等互動(dòng)性和操作性強(qiáng)的培訓(xùn)方式作為應(yīng)急培訓(xùn)的主要方法，通過演練及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提高應(yīng)急管理培訓(xùn)的質(zhì)量和效果，逐步提升應(yīng)急流程的可靠性，全面提升整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急能力，最終建立以行動(dòng)為導(dǎo)向，體現(xiàn)“黃金時(shí)刻”和“事件現(xiàn)場”應(yīng)急管理原則的全鏈條、全社會(huì)范圍的演練制度。

3.3 加快公共衛(wèi)生信息化建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)整合有效信息

實(shí)現(xiàn)數(shù)字化使醫(yī)院信息資源高度共享已成現(xiàn)代化醫(yī)院的迫切需要，建議在現(xiàn)有信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，有效整合傳染病上報(bào)系統(tǒng)，將公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、海關(guān)檢驗(yàn)、檢疫等部門內(nèi)信息整合互通，簡化上報(bào)流程，提高工作效率。利用大數(shù)據(jù)挖掘分析患者多方面信息，進(jìn)行傳染病暴露史核查，輔助臨床醫(yī)生進(jìn)行相應(yīng)的診斷。通過擴(kuò)展系統(tǒng)內(nèi)傳染病上報(bào)功能，完整收集病例的生理和生化檢測報(bào)告、影像報(bào)告、疾病的暴露史等基本信息，實(shí)現(xiàn)傳染病病例信息報(bào)告撰寫的自動(dòng)化。構(gòu)建公共衛(wèi)生信息互通平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“邊調(diào)查，邊報(bào)告”的傳染病疫情調(diào)查制度，提高傳染病報(bào)告效率，有助于傳染病的早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早治療。

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