文_莊子銀

當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素正成為驅(qū)動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略性資源，同時(shí)也在以顛覆性的方式改變國(guó)家治理模式。大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的發(fā)展為政府提供了前所未有的數(shù)據(jù)收集和分析潛力，我國(guó)逐漸將數(shù)字技術(shù)納入解決國(guó)家治理問題的有效工具范疇，不斷助推數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)建設(shè)步伐。但我國(guó)數(shù)據(jù)治理過程仍舊面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建科學(xué)的數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系，對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行高效地組織、分析和部署，從而充分釋放數(shù)據(jù)要素作為新型生產(chǎn)要素的價(jià)值，提高政府治理效能，成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

一、數(shù)據(jù)要素是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手

隨著新一代數(shù)字信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，我國(guó)正步入大數(shù)據(jù)時(shí)代。數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在深刻改變國(guó)家治理模式。為了充分激發(fā)數(shù)據(jù)要素作為生產(chǎn)要素的價(jià)值，進(jìn)而使其成為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵著力點(diǎn)，需要構(gòu)建科學(xué)的數(shù)據(jù)治理規(guī)則體系以對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行有效的組織、分析和部署。依托大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理體系是一種現(xiàn)代化的治理策略，利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等技術(shù)平臺(tái)以及特定的指標(biāo)體系和計(jì)算規(guī)則，沿著量化治理的路線提供全面、系統(tǒng)和科學(xué)的量化評(píng)估，并以此作為制定或調(diào)整國(guó)家戰(zhàn)略決策的主要依據(jù)。我國(guó)目前正處于在治理領(lǐng)域大規(guī)模應(yīng)用數(shù)字系統(tǒng)的試驗(yàn)前沿。譬如，用于污染控制的傳感器、用于環(huán)境保護(hù)的國(guó)家大數(shù)據(jù)平臺(tái)、用于綜合安全和監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的面部識(shí)別攝像頭以及用于金融治理的區(qū)塊鏈技術(shù)。尤其是在新冠肺炎疫情防控中，將政府與社會(huì)數(shù)據(jù)融合開發(fā)的“健康碼”，在疫情防控過程中發(fā)揮了重要作用，成為國(guó)家數(shù)據(jù)治理的重要實(shí)踐。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的深度融合，將打破傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)壁壘，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行、文化教育、城市服務(wù)等方面的顯著優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)社會(huì)治理模式創(chuàng)新，全面提高政府治理和服務(wù)效能。

二、數(shù)據(jù)治理過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)及挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)治理涵蓋數(shù)據(jù)收集、大數(shù)據(jù)分析、將分析結(jié)果應(yīng)用于具體治理問題等關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)治理過程中的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)因不同數(shù)據(jù)價(jià)值鏈階段而異，主要存在以下方面的問題。

數(shù)據(jù)孤島問題。由于生成、收集和管理數(shù)據(jù)的參與者極具多元化，本地?cái)?shù)據(jù)通常具有高度異質(zhì)性，因此被形象地稱為“數(shù)據(jù)海洋”。盡管數(shù)據(jù)量巨大，但卻難以形成“真正的大數(shù)據(jù)”，因?yàn)椴患嫒莸臄?shù)據(jù)無法被輕易地整合到單一的數(shù)據(jù)池中進(jìn)行分析。即使在同一政府機(jī)構(gòu)內(nèi)，不同部門共享的數(shù)據(jù)格式或采用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)也未必是統(tǒng)一的。這種數(shù)據(jù)處理模式的異質(zhì)性進(jìn)一步被從事政府項(xiàng)目的私營(yíng)企業(yè)放大，這些企業(yè)在團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目之間，甚至在同一企業(yè)內(nèi)部也存在不同的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法互聯(lián)互通、開放共享及高效利用。

數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。數(shù)據(jù)收集過程極具復(fù)雜性。不同數(shù)據(jù)可能會(huì)有許多不同利益相關(guān)方參與收集過程。私人部門通常不會(huì)采用與公共服務(wù)提供者相同的專業(yè)化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，他們收集數(shù)據(jù)不以提高公共服務(wù)效率為目的，而純粹是為了商業(yè)目的。這類數(shù)據(jù)可能不是公共服務(wù)環(huán)境中所要求的嚴(yán)格的、穩(wěn)健的數(shù)據(jù)采樣結(jié)果。同樣的，私人部門尤其是社交媒體平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和公平性缺乏激勵(lì)措施。社交媒體平臺(tái)通常會(huì)在用戶根據(jù)算法建議作出決策時(shí)“反復(fù)思考”數(shù)據(jù)，從而扭曲數(shù)據(jù)。其中的一個(gè)例子就是，基于自動(dòng)算法向用戶推薦朋友、活動(dòng)和產(chǎn)品。此外，由于數(shù)據(jù)的某些特征比其他特征更容易收集，因此存在抽樣偏差的趨勢(shì)，從而進(jìn)一步加大數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和集成障礙。為了使數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化并大規(guī)模集成到有利于大數(shù)據(jù)或人工智能分析和應(yīng)用的數(shù)字環(huán)境中，需要數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)。更重要的是，行政程序必須與政治層級(jí)內(nèi)不同地區(qū)和級(jí)別的數(shù)據(jù)資源持有機(jī)構(gòu)兼容。因此，數(shù)據(jù)整合的復(fù)雜性不僅源于技術(shù)挑戰(zhàn)，還源于體制的分散。當(dāng)前，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化問題嚴(yán)重阻礙了中央政府關(guān)于智慧政府愿景的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檫@需要系統(tǒng)規(guī)劃并充分協(xié)調(diào)大數(shù)據(jù)和人工智能領(lǐng)域的不同參與者的活動(dòng)。

大數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)踐化。充分“挖掘”大數(shù)據(jù)價(jià)值，并將其與實(shí)際社會(huì)治理問題相聯(lián)系是另一個(gè)重大挑戰(zhàn)。大多數(shù)治理問題通常難以轉(zhuǎn)化為大數(shù)據(jù)項(xiàng)目。收集的數(shù)據(jù)在大多數(shù)情況下僅僅具有信號(hào)作用，缺乏合法用途。與數(shù)據(jù)開放共享程度較高的國(guó)家相比，我國(guó)數(shù)據(jù)開放范圍和渠道仍舊不足，數(shù)據(jù)應(yīng)用深度開發(fā)仍需要加強(qiáng)。

地方等級(jí)制度和數(shù)據(jù)政治。政府機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)資源、訪問和共享問題與相互競(jìng)爭(zhēng)的政治利益密切相關(guān)。由于“政府工作人員對(duì)威脅其習(xí)慣和權(quán)威的變化的抵制”以及“缺乏跨組織橫向協(xié)作和信息共享機(jī)制”，擁有不同的數(shù)據(jù)資源的政府部門之間通常彼此競(jìng)爭(zhēng)，而不是相互合作，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理效率低下。

數(shù)據(jù)隱私和安全問題。大數(shù)據(jù)技術(shù)的擴(kuò)散通過國(guó)家和非國(guó)家行為體的剝削性數(shù)據(jù)收集和壓制性監(jiān)視對(duì)公民隱私構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)。此外，數(shù)據(jù)決策可能會(huì)受到算法自動(dòng)化和數(shù)據(jù)集成到數(shù)字系統(tǒng)過程中產(chǎn)生的偏差和錯(cuò)誤的影響。這也使國(guó)家和其他主體的責(zé)任和糾正機(jī)制復(fù)雜化。

數(shù)據(jù)治理文化。創(chuàng)建一種將數(shù)據(jù)視作資產(chǎn)并幫助組織作出數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的文化具有較大的挑戰(zhàn)性。這是因?yàn)?，?duì)于基于大數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)治理，尤其是基于人工智能的大數(shù)據(jù)分析，人們的理解十分有限，更不了解如何在不同組織之間執(zhí)行系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)治理流程。因此，這就產(chǎn)生了數(shù)據(jù)治理流程的“黑箱”。

問責(zé)機(jī)制缺失。數(shù)據(jù)往往分散在諸多實(shí)施不同數(shù)據(jù)策略的組織中，這可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)責(zé)任不明、責(zé)任分散，并反過來影響在大數(shù)據(jù)分析算法中使用此類數(shù)據(jù)的適用性或相應(yīng)決策的正確性。部門和組織之間的數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合行動(dòng)也可能削弱不同主體之間的責(zé)任機(jī)制。

數(shù)字不平等造成偏見。民眾或服務(wù)用戶在使用和獲取數(shù)字技術(shù)方面存在不平等，這反過來在數(shù)據(jù)收集過程中造成偏見。此外，商業(yè)主體通常沒有興趣捕捉欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)群體的觀點(diǎn)和行為。這導(dǎo)致數(shù)據(jù)通常是通過非隨機(jī)抽樣生成的?；谶@些數(shù)據(jù)的政策制定可能只包含有限的觀察，而忽略了影響民眾生活的政治、文化和治理等更廣泛因素。

算法的力量。大數(shù)據(jù)算法的設(shè)計(jì)過程可能會(huì)反映參與者的制度偏見。此外，算法的“黑匣子”還可能削弱個(gè)體自主性，因?yàn)樗惴ㄒ钥刂菩畔⒘鞯姆绞剿茉旌图s束著個(gè)體選擇。一些研究還強(qiáng)調(diào)了算法產(chǎn)生社會(huì)偏見的方式。譬如，面部識(shí)別軟件中嵌入的種族偏見、預(yù)測(cè)性犯罪應(yīng)用中針對(duì)“常見嫌疑人”的偏見。這些偏見將引起數(shù)據(jù)治理對(duì)算法透明度和問責(zé)制以及公平性的擔(dān)憂。

三、加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，充分釋放數(shù)據(jù)資源價(jià)值

加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理、深化數(shù)據(jù)開發(fā)、保障數(shù)據(jù)安全是充分釋放數(shù)據(jù)資源價(jià)值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要想實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，需要建立完整數(shù)據(jù)生命周期或價(jià)值鏈的體制機(jī)制，并解決數(shù)據(jù)共享過程中的技術(shù)、體制和社會(huì)障礙。

首先，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理體系的頂層設(shè)計(jì)，從制度建設(shè)和文化培育兩方面著手，構(gòu)建國(guó)家治理現(xiàn)代化的“雙輪驅(qū)動(dòng)”機(jī)制。從制度建設(shè)層面而言，需要加快推進(jìn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理法律體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)，避免與現(xiàn)有法律條款發(fā)生沖突，切實(shí)保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益；制定通用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)共享原則，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和集成；建立并完善數(shù)據(jù)治理能力評(píng)估體系；建立專職的大數(shù)據(jù)治理部門并部署專業(yè)技術(shù)人才，以監(jiān)督整個(gè)數(shù)據(jù)治理過程；建立綜合數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，全面提高不同領(lǐng)域的公共服務(wù)供給水平和社會(huì)治理水平；繼續(xù)推行“網(wǎng)絡(luò)大國(guó)”“數(shù)字中國(guó)”和“智能社會(huì)”等中心舉措；明晰數(shù)據(jù)治理過程中的基本自律原則。譬如，國(guó)家治理中所使用的數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)的道德標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)所有權(quán)政策、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的安全和保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等；堅(jiān)持開放和保護(hù)并重，暢通因政府?dāng)?shù)據(jù)開放引起的行政糾紛的救濟(jì)途徑。

從文化建設(shè)層面而言，培育全民參與數(shù)字社會(huì)建設(shè)的文化氛圍，并構(gòu)建數(shù)字化思維。需要深刻認(rèn)識(shí)數(shù)字技術(shù)在國(guó)家和社會(huì)治理中的重要價(jià)值，促進(jìn)政府由管理型向服務(wù)型、科層型向網(wǎng)絡(luò)型、封閉型向開放型體制機(jī)制的變革。數(shù)字化思維有利于激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)新活力，重構(gòu)社會(huì)秩序、通過運(yùn)用數(shù)字洞察力、數(shù)字決策力、數(shù)字執(zhí)行力、數(shù)字引導(dǎo)力提升國(guó)家治理、社會(huì)治理和企業(yè)治理的現(xiàn)代化水平。此外，還應(yīng)樹立開放意識(shí)，積極借鑒國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)治理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

其次，加強(qiáng)與數(shù)據(jù)治理制度和文化相互匹配、協(xié)同發(fā)力的互補(bǔ)性機(jī)制建設(shè)，打造數(shù)據(jù)收集、匯聚、存儲(chǔ)、流通、應(yīng)用等全生命周期環(huán)節(jié)的平臺(tái)、技術(shù)、人才、安全等全方位保障格局。一是加強(qiáng)國(guó)家數(shù)據(jù)共享、交換和集中的智能化平臺(tái)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)跨網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)和行政服務(wù)的有效連接。需要建立健全國(guó)家公共數(shù)據(jù)資源體系，構(gòu)建統(tǒng)一的國(guó)家公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)和開發(fā)利用端口，推動(dòng)人口、交通、通信等公共數(shù)據(jù)資源安全有序開放；建立數(shù)據(jù)共享的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系；探索政府、企業(yè)、行業(yè)組織和公眾共同參與的多主體協(xié)同治理機(jī)制，聚焦數(shù)據(jù)管理、共享開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用、授權(quán)許可、安全和隱私保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面，加強(qiáng)“政產(chǎn)學(xué)研用”各方數(shù)據(jù)的多元共治模式。

二是提高數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新能力水平。加大數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)投入力度，提高技術(shù)自主創(chuàng)新能力。我國(guó)基礎(chǔ)科學(xué)研究短板依然突出，企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)研究重視不夠，重大原創(chuàng)性成果缺乏，數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面沒有得到根本改變。因此，需要鼓勵(lì)高校、科研院所加強(qiáng)對(duì)數(shù)字技術(shù)的基礎(chǔ)理論研究，并疏通企業(yè)等市場(chǎng)主體對(duì)技術(shù)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化渠道，加大推廣運(yùn)用的范圍和力度；引導(dǎo)企業(yè)加大數(shù)字技術(shù)研發(fā)投入，對(duì)高研發(fā)投入企業(yè)實(shí)施研發(fā)補(bǔ)貼、稅收減免等政策激勵(lì)手段；開展數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的開放創(chuàng)新合作，學(xué)習(xí)、吸收外部先進(jìn)的技術(shù)知識(shí)。

三是推動(dòng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。需要全面建設(shè)以數(shù)據(jù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)、通信網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)運(yùn)算能力為核心的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系；超前部署新一代5G基站、數(shù)據(jù)中心、超級(jí)計(jì)算、云計(jì)算、人工智能平臺(tái)、寬帶基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施；探索政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體高效參與的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資模式；建立多元化主體共同參與項(xiàng)目開發(fā)的激勵(lì)機(jī)制和渠道。

四是完善數(shù)字型人才的培育機(jī)制。我國(guó)數(shù)字型職業(yè)如大數(shù)據(jù)分析、軟件編程、工業(yè)軟件、數(shù)據(jù)安全等數(shù)字技能的培育規(guī)模仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。數(shù)字人才的培養(yǎng)需要與時(shí)俱進(jìn)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加大資源投入力度，培育數(shù)字技術(shù)人才和應(yīng)用創(chuàng)新人才，為數(shù)字中國(guó)建設(shè)提供強(qiáng)有力的人力資源支撐。加強(qiáng)數(shù)據(jù)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，在數(shù)據(jù)生成、豐富、存儲(chǔ)、訪問、共享、發(fā)布、管理、分析、使用、保護(hù)、隱私和歸檔等領(lǐng)域培育使用專業(yè)化數(shù)字型人才。

五是建立數(shù)據(jù)要素的安全保障機(jī)制。為了防止數(shù)據(jù)泄漏和數(shù)據(jù)濫用，需要建立覆蓋數(shù)據(jù)收集、匯聚、存儲(chǔ)、流通、應(yīng)用等全生命周期的大數(shù)據(jù)安全管理體系；打造數(shù)據(jù)安全監(jiān)測(cè)與審計(jì)、數(shù)據(jù)追蹤溯源、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)安全指標(biāo)評(píng)估體系；加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)，確保數(shù)據(jù)的合規(guī)利用；建立數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理制度和個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證制度；為數(shù)據(jù)集與個(gè)人信息的鏈接創(chuàng)建安全的環(huán)境，防范數(shù)據(jù)反標(biāo)識(shí)等操作；推動(dòng)數(shù)字平臺(tái)反壟斷監(jiān)管常態(tài)化，避免數(shù)據(jù)殺熟、數(shù)據(jù)濫用、公民隱私泄漏等風(fēng)險(xiǎn)。

六是強(qiáng)化數(shù)字化應(yīng)用，全面深化數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)。一方面，加快智能型政府建設(shè)。政府部門應(yīng)科學(xué)籌劃并部署各類新興數(shù)字技術(shù)，從而更好地了解民眾需求，為民眾提供更個(gè)性化的服務(wù)；加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，提高數(shù)字治理能力，以實(shí)施電子政務(wù)和建設(shè)新型智慧城市為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為手段，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和數(shù)據(jù)集成；深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，有效提升政府行政效能和服務(wù)創(chuàng)新，優(yōu)化政府治理體系。另一方面，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)向縱深發(fā)展。據(jù)中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2022年）》顯示，2021年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到45.5萬億元，占GDP比重達(dá)到39.8%，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為構(gòu)建我國(guó)新發(fā)展格局的重要戰(zhàn)略支撐。未來需要繼續(xù)推行數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化等領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略舉措，全面推動(dòng)行業(yè)數(shù)字化升級(jí)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群；堅(jiān)定不移地發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能制造，全面深化生產(chǎn)制造、經(jīng)營(yíng)管理、市場(chǎng)服務(wù)等環(huán)節(jié)的數(shù)字化應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上，形成以數(shù)據(jù)應(yīng)用或業(yè)務(wù)發(fā)展為契機(jī)開展數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量、完善數(shù)據(jù)治理架構(gòu)；以數(shù)據(jù)治理架構(gòu)的完善強(qiáng)化數(shù)字化應(yīng)用的良性循環(huán)格局。