文_郎友興

黨的十八大以來(lái)的十年，我國(guó)城鎮(zhèn)化有很大進(jìn)展，2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)64.72%。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國(guó)城鎮(zhèn)化仍處于30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，仍有較大空間。從城鎮(zhèn)化意愿來(lái)看，多數(shù)農(nóng)民向往城市生活、愿意落戶城市，并且在行動(dòng)上也積極響應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，希望從“農(nóng)村人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)民工”之后，再有一次蝶變，成為城市中的“新市民”。各地進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有雙向的動(dòng)力，地方政府的推力與農(nóng)民進(jìn)城的動(dòng)力都是足夠的，盡管存在區(qū)域差異性。

我國(guó)城鎮(zhèn)化依然有較大空間，而這個(gè)空間是由多種因素造成的，其中一個(gè)因素就是農(nóng)民市民化的問(wèn)題?，F(xiàn)在的農(nóng)民市民化涉及兩個(gè)相當(dāng)具體的問(wèn)題，一是進(jìn)城后原先在農(nóng)村的一些權(quán)益主要是土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)如何維持與保障的問(wèn)題；二是進(jìn)城農(nóng)民住房用地指標(biāo)的保證與使用問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程包括農(nóng)民市民化來(lái)說(shuō)是重要的，因?yàn)橥恋厣系臋?quán)益、落戶城市的住房不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，土地就是進(jìn)城后農(nóng)民的社保，“安居”才能“樂(lè)業(yè)”。

這兩個(gè)議題已經(jīng)在2022年5月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》中明確說(shuō)明：“依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。建立健全省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，重點(diǎn)支持吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，專(zhuān)項(xiàng)安排與進(jìn)城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。”前者是個(gè)體農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題，后者是政府規(guī)劃的問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，法律是明確的，政策是清楚的，主要在于如何執(zhí)行與落實(shí)。

需要指出的是，當(dāng)我們?cè)谒伎嫁r(nóng)民市民化時(shí)，其實(shí)不必拘泥于農(nóng)民非進(jìn)城不可，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城的話，不僅需要對(duì)進(jìn)城后農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)益進(jìn)行保障，而且需要單獨(dú)增加住房指標(biāo)。從浙江省寧波市等地的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民市民化完全可以就地市民化，就是農(nóng)民不進(jìn)城，通過(guò)社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)均等化建設(shè)以及現(xiàn)代生活方式對(duì)農(nóng)村居民的改造，讓其享受到現(xiàn)代城市市民的公共服務(wù)和相關(guān)的都市文化，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民在本村或本鎮(zhèn)、本街道就能夠市民化。如果能夠?qū)嵭芯偷厥忻窕?，那么，本文下面所討論的議題“土地權(quán)益保障”和“建設(shè)用地指標(biāo)”就不是問(wèn)題了。

一、土地權(quán)益保障的重點(diǎn)在三種“例外”

對(duì)于農(nóng)民個(gè)體的權(quán)益，相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作出了明確規(guī)定。例如，農(nóng)村土地承包權(quán)在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中的條款很明確：“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件?！睂?duì)于宅基地使用權(quán)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》有明確規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅。”《民法典》對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓等也作出了進(jìn)一步的法律規(guī)定。

2017年寧波市出臺(tái)《寧波市人民政府關(guān)于支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)寧波市《意見(jiàn)》）。寧波市《意見(jiàn)》提出，要維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，各級(jí)政府不得強(qiáng)行要求進(jìn)城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M(jìn)城落戶條件。對(duì)此，時(shí)間上略早于寧波的浙政發(fā)〔2017〕35號(hào)《浙江省人民政府關(guān)于支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)浙江省《意見(jiàn)》）也作出相同的規(guī)定。

顯然，問(wèn)題除了如何落實(shí)法律條款、相關(guān)政策之外，重點(diǎn)或困難之處在于下列三種筆者稱(chēng)之為例外的情況。這里的“例外”主要指與常規(guī)的法律保障情況有別，所以容易產(chǎn)生執(zhí)行上的分歧或問(wèn)題。

第一種例外是土地被征用了的情況。其實(shí)土地被征用是比較常見(jiàn)的。被征用土地的農(nóng)戶往往處于弱勢(shì)地位，缺乏“議價(jià)”能力或者機(jī)會(huì)。這時(shí)候，地方政府需要擔(dān)當(dāng)公平公正的角色。如果不能做到這一點(diǎn)，那么被征用土地的農(nóng)戶的權(quán)益很難得到保障。退而言之，政府有偏頗，那么，應(yīng)該有司法途徑來(lái)保障。此外，土地被征用了的農(nóng)戶應(yīng)該有知情權(quán)，即政府應(yīng)該以清單式的方式告之土地被征用農(nóng)戶有哪些權(quán)利，哪些權(quán)益是受到保障的，例如，預(yù)征土地知情權(quán)、被征地農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果確認(rèn)權(quán)、申請(qǐng)預(yù)征聽(tīng)證權(quán)、參與征收?qǐng)?bào)批權(quán)、征地批準(zhǔn)結(jié)果知情權(quán)、土地補(bǔ)償知情權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議權(quán)，等等。另外，應(yīng)該逐漸從貨幣補(bǔ)償轉(zhuǎn)到社保安置。

第二種例外是土地兩年未能耕作而被收回的情況。相關(guān)規(guī)定已經(jīng)清楚地表明，承包期內(nèi)的土地不能撂荒2年以上，否則，村集體可以依法收回土地。問(wèn)題的關(guān)鍵在于：如何界定“撂荒”？如何收回？更重要的是“撂荒”的農(nóng)戶若干年后又提出要承包土地怎么辦？假如某承包土地的農(nóng)戶因病而無(wú)法耕作自己的承包地，也沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄈ缦喈?dāng)僻遠(yuǎn)的農(nóng)村），也沒(méi)有農(nóng)戶愿意幫助其耕作而免受撂荒的結(jié)局。這樣的情況，會(huì)產(chǎn)生如下問(wèn)題：這類(lèi)撂荒的土地是否要收回？若干年后農(nóng)戶身體康復(fù)而有了耕作的能力重新提出要回原先的承包土地，應(yīng)如何操作？再進(jìn)一步推論，假如被撂荒的土地很巧合地被分配給別的農(nóng)戶，或者轉(zhuǎn)讓給某一經(jīng)營(yíng)公司，那么，撂荒的農(nóng)戶如何要回他（她）的承包土地，等等。這些都是難題。

第三種例外是土地權(quán)益如何有償轉(zhuǎn)讓。盡管土地歸屬權(quán)屬于農(nóng)村集體，而農(nóng)民個(gè)人只有土地的承包權(quán)，可是在承包期內(nèi)的土地是可以被子女繼承的，變成事實(shí)上的“歸屬權(quán)”，更何況下一輪承包期到期的時(shí)間是2057年，也就是說(shuō)，在2057年之前，不論戶口發(fā)生何種變化，農(nóng)村家庭的土地不會(huì)隨著戶口的變化而被收回。可是，全國(guó)各地“人地分離”的情況普遍存在。對(duì)已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地已經(jīng)沒(méi)有進(jìn)行繼續(xù)耕作的可能，也不再成為最后的退路，可是需要更多土地的農(nóng)民或者公司卻無(wú)法獲得更多土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這大大地制約了土地要素功能的有效發(fā)揮。面對(duì)這種情況，問(wèn)題就變成了如何促進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地權(quán)益的轉(zhuǎn)讓。因此，“十四五”規(guī)劃《建議》再次提出，要“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。事實(shí)上，寧波市《意見(jiàn)》已經(jīng)指出，要通過(guò)健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益，促進(jìn)相關(guān)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)。當(dāng)然，因?yàn)樯婕爸T多因素，寧波市對(duì)于“有償轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定看起來(lái)還是相對(duì)謹(jǐn)慎的：“現(xiàn)階段要嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。”

盡管市場(chǎng)化不是唯一的方式，但是，它顯然是基本的手段，即以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，對(duì)愿意轉(zhuǎn)讓或退出農(nóng)村土地權(quán)益的已經(jīng)進(jìn)城落戶農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段也就是建設(shè)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的交易市場(chǎng)，對(duì)轉(zhuǎn)讓或退出農(nóng)村土地權(quán)益的進(jìn)城落戶農(nóng)民給予合理補(bǔ)償。為此，需要對(duì)農(nóng)村土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓、退出進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。此外，與此相關(guān)并且有著共同邏輯的是，要做農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住房確權(quán)登記頒證工作，明晰農(nóng)民集體收益分配權(quán)。由此可見(jiàn)，需要形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

無(wú)論是政府還是相關(guān)的法律政策，顯然將進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)視為一種保障，視為激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城并且落戶、推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程的一個(gè)穩(wěn)定器、安全閥。如果從《寧波高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》來(lái)看的話，這種權(quán)益保障顯然是政府的底線思維。在《行動(dòng)計(jì)劃》中，寧波市提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改革”：一是“探索農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等‘帶權(quán)進(jìn)城’或自愿有償退出機(jī)制，試行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案、以經(jīng)常居住地登記戶口、平等享受基本公共服務(wù)制度，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移”；二是“全面推行人地錢(qián)掛鉤、以人定地、錢(qián)隨人走制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分類(lèi)管理政策，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策”。寧波市的“帶權(quán)進(jìn)城”“以人定地、錢(qián)隨人走”顯然已經(jīng)走得更遠(yuǎn)了。當(dāng)然，對(duì)于中國(guó)的大多數(shù)區(qū)域來(lái)說(shuō)，目前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里依然需要這樣的底線思維。

二、土地規(guī)劃與指標(biāo)重在監(jiān)管

除了讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來(lái)”外，還得讓他們“住得下”。浙江省政府較早地開(kāi)始考慮并著手解決進(jìn)城農(nóng)民的住房問(wèn)題。浙江省《意見(jiàn)》明確規(guī)定，“進(jìn)城落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有和城鎮(zhèn)居民同等住房救助和住房保障；未在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，按照合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等條件，逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。省財(cái)政在安排保障性住房相關(guān)資金時(shí)，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)給予重點(diǎn)支持。各市、縣（市、區(qū)）政府要加大投入力度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持社會(huì)力量投資建設(shè)和營(yíng)運(yùn)公共租賃住房，按照市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的原則，采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求”。寧波市積極跟進(jìn)。寧波市《意見(jiàn)》指出，“各區(qū)縣（市）要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，完善提升城市基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市功能，增強(qiáng)城市承載能力。完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資制度，建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，通過(guò)發(fā)行地方政府債券、推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式等多種方式，拓寬城市建設(shè)融資渠道。按照市場(chǎng)配置資源和政府保障相結(jié)合的原則，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)或租賃住房，采取多種方式解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住問(wèn)題”。

就進(jìn)城農(nóng)民的住房而言，《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)意見(jiàn)》也很明確提出“建立集約高效的建設(shè)用地利用機(jī)制。加強(qiáng)存量低效建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，保障縣城建設(shè)正常用地需求。推廣節(jié)地型、緊湊式高效開(kāi)發(fā)模式，規(guī)范建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)。鼓勵(lì)采用長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等方式供應(yīng)工業(yè)用地，提升現(xiàn)有工業(yè)用地容積率和單位用地面積產(chǎn)出率。穩(wěn)妥開(kāi)發(fā)低丘緩坡地，合理確定開(kāi)發(fā)用途、規(guī)模、布局和項(xiàng)目用地準(zhǔn)入門(mén)檻”，特別提出“專(zhuān)項(xiàng)安排與進(jìn)城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)”。新增建設(shè)用地的計(jì)劃指標(biāo)，是保證地方政府（縣級(jí)政府）推進(jìn)工作積極性的一個(gè)基本因素，也是解決農(nóng)民工進(jìn)城落戶的一個(gè)重要條件。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)的建設(shè)用地指標(biāo)，完善住房保障體系，讓新市民“有房子住，留得下”。

因此，現(xiàn)在的問(wèn)題在于，一是如何落實(shí)“新增建設(shè)用地的計(jì)劃指標(biāo)”的問(wèn)題，二是更為重要與關(guān)鍵的監(jiān)督問(wèn)題。監(jiān)管以保證兩個(gè)方面的真正落實(shí)：一是縣級(jí)政府不會(huì)也不能將新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)挪作他用，二是上級(jí)政府在分配指標(biāo)時(shí)不能打折扣，不能以此名義讓這些指標(biāo)挪作他用或允許縣級(jí)政府變相地更改指標(biāo)的用途。

和權(quán)益保障一樣，土地規(guī)劃與指標(biāo)重在監(jiān)管，也屬于底線思維，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里依然需要這樣的底線思維。

三、城市的產(chǎn)業(yè)與就業(yè)是硬道理

我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要長(zhǎng)期地推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶，做好市民化的工作。地方政府不能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的時(shí)候鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，讓他們留在城市，而一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)碰到困難就想到讓農(nóng)民返鄉(xiāng)。地方政府不能以進(jìn)城落戶的農(nóng)民在農(nóng)村有退路而不在增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、保障城市充分就業(yè)下功夫，要在如何增加就業(yè)增加這些落戶城市的農(nóng)民的收入方面做文章。盡管法律與相關(guān)政策上保障農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，以此作為穩(wěn)定器、安全閥來(lái)鞏固城鎮(zhèn)化的成果，但是也要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)展到今天這個(gè)階段，要讓進(jìn)城落戶的農(nóng)民再退回到農(nóng)村已經(jīng)不現(xiàn)實(shí)，也不可能。

因此，除了讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來(lái)”“住得下”外，還需要讓他們“留得下”，而“留下來(lái)”一個(gè)關(guān)鍵就是就業(yè)，要有工作可做，并且這份工作可以保證家人能夠穩(wěn)定地、可預(yù)期地在城市生活。如果說(shuō)權(quán)益涉及農(nóng)民的最后保障與退路問(wèn)題，而土地指標(biāo)涉及農(nóng)民在城市里有無(wú)穩(wěn)定的住所，這兩項(xiàng)固然都是重要的，但是說(shuō)到底，推進(jìn)農(nóng)民市民化、讓農(nóng)民在城市安居樂(lè)業(yè)，根本還是就業(yè)，一個(gè)穩(wěn)定的、可預(yù)期的就業(yè)機(jī)會(huì)及其由此帶來(lái)的收入才是最為核心的問(wèn)題。對(duì)此，寧波市政府有足夠清醒的認(rèn)識(shí)。寧波市《意見(jiàn)》中提出“加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的支持力度”：一是為調(diào)動(dòng)各區(qū)縣（市）推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性，有序推動(dòng)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，市財(cái)政創(chuàng)新建立了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；二是縣級(jí)財(cái)政部門(mén)要統(tǒng)籌上級(jí)轉(zhuǎn)移支付和自有財(cái)力，支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的失業(yè)人員進(jìn)行失業(yè)登記，提供免費(fèi)職業(yè)指導(dǎo)、介紹、培訓(xùn)及技能鑒定等公共就業(yè)服務(wù)；三是鼓勵(lì)單位吸納就業(yè)困難的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，等等。

如果城市沒(méi)有強(qiáng)大的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，就不能提供足夠的崗位維持就業(yè)，那么，城鎮(zhèn)化及農(nóng)民市民化就不可能有穩(wěn)定性。

四、縣城城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是城鄉(xiāng)均衡化、一體化

農(nóng)民市民化只是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)過(guò)渡階段。從浙江杭州、寧波等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)看，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，農(nóng)民市民化已經(jīng)不是一個(gè)重要的議題。目前在寧波，相當(dāng)一部分農(nóng)民缺乏動(dòng)力進(jìn)城被市民化。其原因就在于，寧波各區(qū)縣城鄉(xiāng)發(fā)展均衡，農(nóng)民收入主要來(lái)源于二、三產(chǎn)業(yè)，就業(yè)也沒(méi)問(wèn)題，進(jìn)城轉(zhuǎn)變成市民不再具有吸引力。

事實(shí)上，從新農(nóng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村振興，再到現(xiàn)代化示范窗口建設(shè)，然后成為共同富裕建設(shè)示范區(qū)，浙江的城鄉(xiāng)差異不再明顯。相比全國(guó)其他區(qū)域，浙江率先推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)、區(qū)域間平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。浙江被公認(rèn)為發(fā)展最均衡的省份。2018年浙江省城鄉(xiāng)居民收入比為2.04∶1，這一數(shù)據(jù)為全國(guó)各省區(qū)中最低，而到了2021年，浙江城鄉(xiāng)居民收入比再次下降到1.94∶1，其中最引人注目的是嘉興市的數(shù)據(jù)：早在2012年嘉興市城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)為1.92∶1，2021年縮小至1.60∶1。另一個(gè)就是11個(gè)地市間均衡發(fā)展。2017年，浙江省11市中人均GDP最高市與最低市的倍差為1.70，2020年最高和最低縮小至1.21倍，是區(qū)域收入差距最小的省份之一。再就浙江省城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平來(lái)說(shuō)，2019年浙江省醫(yī)療保障局、省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《2019年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作實(shí)施方案》。《方案》明確城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)新增30元，大病保險(xiǎn)人均最低籌資標(biāo)準(zhǔn)增加15元，貧困人口大病保險(xiǎn)起付線降低50%。從2020年起，按照“全市制度統(tǒng)一、預(yù)算統(tǒng)籌編制、基金分級(jí)管理”的思路，用3年時(shí)間分步全面做實(shí)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保市級(jí)統(tǒng)籌。

總而言之，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展均衡性不斷提高，城鄉(xiāng)生活方式與質(zhì)量的差異日趨縮小，農(nóng)民是否依然還會(huì)像城鎮(zhèn)化早期那樣決然地向城市轉(zhuǎn)移很難說(shuō)，而人口的逆城市化也是有可能發(fā)生的。到城鄉(xiāng)發(fā)展均衡階段，也將是農(nóng)民市民化過(guò)程結(jié)束的時(shí)候。在城市還是鄉(xiāng)村生活會(huì)成為人們的自主選擇，城市未必是農(nóng)民特別向往之地，農(nóng)民也未必愿意市民化，不管是主動(dòng)的還是被動(dòng)的。筆者近來(lái)在浙江省寧波市的調(diào)研表明，要讓寧波市江北區(qū)的農(nóng)民進(jìn)城成為市民，或者就地改變身份由農(nóng)村居民變成城市居民，他們都是不愿意的。寧波早在2016年9月30日就宣布在全市范圍內(nèi)取消“農(nóng)業(yè)”“非農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，結(jié)束了城鄉(xiāng)二元戶籍，進(jìn)入城鄉(xiāng)戶口一元制的新時(shí)代。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)通過(guò)全域融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體共繁榮。鎮(zhèn)海區(qū)通過(guò)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，資源和要素進(jìn)一步向農(nóng)村傾斜。通過(guò)努力，2019年鎮(zhèn)海區(qū)就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)村級(jí)電商服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、快遞服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、城鎮(zhèn)民用天然氣、河道衛(wèi)生保潔、垃圾收運(yùn)全覆蓋，90%以上的農(nóng)村菜場(chǎng)開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化改造。這樣城鄉(xiāng)的生活與環(huán)境基本沒(méi)有差別。姚江社區(qū)是寧波市江北區(qū)第一個(gè)純農(nóng)民安置新型社區(qū)，那里的居民是地地道道的農(nóng)民，卻過(guò)著同城市居民一樣的生活。這是就地市民化的典型，姚江社區(qū)在浙江并非個(gè)例。就寧波等地來(lái)說(shuō)，農(nóng)民市民化已經(jīng)不再是人們所思慮的議題了。從這個(gè)意義上說(shuō)，所謂市民化問(wèn)題也就終結(jié)了。相信中國(guó)其他區(qū)域，隨著時(shí)間的推移，作為地方政府一個(gè)重要議題的市民化，其終結(jié)也只是時(shí)間問(wèn)題。