●謝小劍

一、刑事撤案權(quán)擴(kuò)張帶來的新問題

刑事撤案是指在刑事訴訟中偵查機(jī)關(guān)立案?jìng)刹橹?，?jīng)過全面?zhèn)刹?，根?jù)已經(jīng)查明的證據(jù)和事實(shí)，認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，或者依據(jù)法律規(guī)定不需要追究刑事責(zé)任的，將該案件予以撤銷不再進(jìn)行偵查，依法終止追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的一項(xiàng)訴訟活動(dòng)。

刑事撤案制度是訴訟階段論理念下的程序設(shè)計(jì)，在訴訟階段論理念指導(dǎo)之下，將訴訟程序設(shè)置為立案、偵查、審查起訴、審判程序等不同的訴訟階段，每一個(gè)階段由一個(gè)辦案機(jī)關(guān)控制，在程序終結(jié)時(shí)采取終結(jié)階段的行為，作出終結(jié)性決定。相反，如果不采取訴訟階段論，刑事訴訟中并無嚴(yán)格的立案制度，則其偵查往往始于對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，缺乏正式的終結(jié)偵查的撤案制度。

在我國刑事訴訟中，存在以下幾種撤銷案件的情形：其一，偵查終結(jié)時(shí)撤案制度。根據(jù)《刑事訴訟法》第162條、第163條的規(guī)定，在偵查過程中，事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分地證明案件不構(gòu)成犯罪或者不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，偵查機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)偵查終結(jié)程序，撤銷案件。然而，“沒有犯罪事實(shí)”的撤案情形長(zhǎng)期被忽視，直到2012年才寫入《刑事訴訟法》，作為不予追訴的理由，也是撤案的理由。

其二，絕對(duì)不捕時(shí)撤案制度。對(duì)于公安機(jī)關(guān)報(bào)捕的案件，檢察機(jī)關(guān)一旦作出絕對(duì)不捕決定，即以事實(shí)不構(gòu)成犯罪或者不需要追究刑事責(zé)任為由，不批準(zhǔn)逮捕犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)在收到《不批準(zhǔn)逮捕決定書》后，應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人解除強(qiáng)制措施，同時(shí)撤銷案件。

其三，通知撤案制度。檢察機(jī)關(guān)有立案監(jiān)督權(quán)，公安機(jī)關(guān)立案之后，檢察機(jī)關(guān)在聽取公安機(jī)關(guān)理由的基礎(chǔ)上，認(rèn)為不符合立案條件的，通知公安機(jī)關(guān)撤案，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出撤案決定。

其四，建議撤案制度。在案件移送審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)建議偵查機(jī)關(guān)撤案。1998年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第262條規(guī)定，“對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人沒有違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由將案卷退回公安機(jī)關(guān)處理”。退回補(bǔ)充偵查之后，公安機(jī)關(guān)可以作出撤案的決定?！?〕2020年《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第296條第3項(xiàng)規(guī)定，退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的案件，公安機(jī)關(guān)有很大的程序處理權(quán)，甚至“發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的犯罪事實(shí)有重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件或者對(duì)犯罪嫌疑人終止偵查，并將有關(guān)情況通知退查的人民檢察院”。第263條規(guī)定，公訴部門對(duì)本院偵查部門移送審查起訴的案件，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人沒有犯罪事實(shí)或者符合刑事訴訟法第15條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)退回本院偵查部門并建議作出撤銷案件的處理。這是職務(wù)犯罪案件建議撤案制度的基本法律依據(jù)。2007年《最高人民檢察院關(guān)于公訴案件撤回起訴若干問題的指導(dǎo)意見》第11條規(guī)定，在審判階段撤回起訴的案件，人民檢察院可以將案卷退回偵查機(jī)關(guān)（部門）處理，并提出重新偵查或者撤銷案件的建議。2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行）第401條、402條在維持自偵案件建議撤銷案件處理的同時(shí)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，將發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人沒有違法犯罪行為的，規(guī)定為應(yīng)當(dāng)作出不起訴決定，不再規(guī)定為退回公安機(jī)關(guān)處理。

刑事訴訟中的撤案制度有五個(gè)特征：其一，階段特定。撤案被嚴(yán)格限定在偵查階段。在審查起訴時(shí)發(fā)現(xiàn)符合撤案的情形，檢察機(jī)關(guān)除了特定情形下建議撤案，只能依法作出不起訴決定。其二，主體特定。只能由偵查機(jī)關(guān)作出撤案決定，但檢察機(jī)關(guān)通過通知撤案、建議撤案，一定程度上間接分享了撤案權(quán)。其三，理由的法定性。偵查機(jī)關(guān)并無在事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分地證明構(gòu)成犯罪，以及證據(jù)不足時(shí)作出撤案決定的權(quán)力。唯一的例外是，后文所述的2018年構(gòu)建的特殊撤案制度。其四，以案件為單位?，F(xiàn)有撤案制度以案件為單位，即是否撤案主要查證案件有無犯罪事實(shí)。該犯罪事實(shí)顯然也包括了犯罪嫌疑人如何實(shí)施犯罪，但是其不以犯罪嫌疑人為對(duì)象。相反，不起訴決定是對(duì)某個(gè)人的不起訴，這與偵查機(jī)關(guān)的撤案決定不同。其五，撤案具有終結(jié)偵查階段的功能，只有重新立案才能再次啟動(dòng)追訴程序。

傳統(tǒng)上，我國刑事撤案制度可以視為控權(quán)模式下的程序建構(gòu)。近年來，我國刑事撤案制度發(fā)生了較大的變化，刑事撤案的范圍在擴(kuò)張，賦予辦案機(jī)關(guān)更大的撤案權(quán)。一是在司法實(shí)踐中各地公安機(jī)關(guān)不乏和解撤案的積極探索。2003年北京市政法委出臺(tái)了《關(guān)于處理輕傷害案件的會(huì)議紀(jì)要》，其中規(guī)定因民間糾紛引起的輕傷害案件，犯罪嫌疑人有認(rèn)罪、悔罪表現(xiàn)而且能夠積極賠損，被害人要求不追究其刑事責(zé)任的，公安機(jī)關(guān)可以對(duì)案件作出撤案處理。之后，2004年浙江省《關(guān)于當(dāng)前辦理輕傷犯罪案件適用法律若干問題的意見》、2005年安徽省《關(guān)于辦理故意傷害案（輕傷）若干問題的意見》也規(guī)定可以基于刑事和解而撤案?！?〕參見楊明、張?jiān)迄i：《論偵查階段的和解撤案——寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策統(tǒng)攝下的制度構(gòu)建》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期，第159頁。然而，在2012年修改《刑事訴訟法》時(shí)，并沒有規(guī)定和解撤案制度，《刑事訴訟法》第279條規(guī)定，對(duì)于達(dá)成和解協(xié)議的案件，公安機(jī)關(guān)可以向人民檢察院提出從寬處理的建議，不可以直接撤案。盡管如此，和解撤案在實(shí)踐中并未杜絕。

二是2018年《刑事訴訟法》修改規(guī)定了特殊撤案制度，明確公安機(jī)關(guān)可在事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分地證明構(gòu)成犯罪的情形下撤案。2018年《刑事訴訟法》第182條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實(shí)供述涉嫌犯罪的事實(shí)，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對(duì)涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴?！庇捎谄湓趥刹榻K結(jié)之后規(guī)定該條，盡管該條沒有明確證明標(biāo)準(zhǔn)，但其也應(yīng)當(dāng)適用事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的偵查終結(jié)證明標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，其并沒有實(shí)質(zhì)上突破《刑事訴訟法》規(guī)定的控權(quán)模式。

三是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制的改革目標(biāo)，即建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，監(jiān)察法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)充分的撤案權(quán)。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第206條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對(duì)沒有證據(jù)證明或者現(xiàn)有證據(jù)不足以證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷案件?！蓖瑫r(shí)，在撤案權(quán)行使過程中沒有構(gòu)建外部制約制度，從而，監(jiān)察機(jī)關(guān)獲得對(duì)案件較大的撤案權(quán)，不僅有了新的撤案主體，而且撤案的理由、條件、對(duì)象都發(fā)生變化。

刑事撤案不斷擴(kuò)張引發(fā)的思考是，為何傳統(tǒng)《刑事訴訟法》對(duì)偵查機(jī)關(guān)的嚴(yán)格限制撤案制度在當(dāng)前會(huì)發(fā)生如此大的變化，變化的原因是什么，當(dāng)前是否需要調(diào)整刑事訴訟撤案制度，同時(shí)監(jiān)察撤案模式與刑事訴訟撤案模式是否有實(shí)質(zhì)上的不同，監(jiān)察撤案新模式有何利弊，又應(yīng)如何規(guī)范其適用。

二、刑事訴訟中撤案的控權(quán)模式

（一）刑事訴訟中撤案控權(quán)模式的基本特征

刑事訴訟中撤案是一種控權(quán)模式，其將防范偵查機(jī)關(guān)濫用撤案權(quán)、放棄追訴犯罪作為主要目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)該功能，其程序配置表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.權(quán)力行使的法定化。偵查機(jī)關(guān)對(duì)案件的走向并無裁量選擇權(quán)，只能在法定條件滿足時(shí)作出三種選擇：一是對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分構(gòu)成犯罪，需要追究刑事責(zé)任的，必須移送審查起訴。二是對(duì)事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分不構(gòu)成犯罪的，以及不需要追究刑事責(zé)任，偵查機(jī)關(guān)必須撤案。三是在事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況下，偵查機(jī)關(guān)只能繼續(xù)偵查?！缎淌略V訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)不足的情況下作出存疑不起訴決定的權(quán)力，兩相對(duì)照，很明顯《刑事訴訟法》沒有賦予偵查機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)不足案件的撤案權(quán)。

在我國，由于往往由公安機(jī)關(guān)完成偵查，該制度實(shí)際上限制了公安機(jī)關(guān)的刑事撤案權(quán)，公安機(jī)關(guān)只能在案件事實(shí)不構(gòu)成犯罪時(shí)撤案，不能在證明構(gòu)成犯罪的情況下對(duì)輕微犯罪案件撤案，從而不能對(duì)輕微犯罪案件分流，同時(shí)對(duì)于證據(jù)不足的案件也不能撤案?？傮w而言，公安機(jī)關(guān)撤案權(quán)受到嚴(yán)格控制，以此達(dá)到控權(quán)的目的。

2.等同于定罪的撤案證明標(biāo)準(zhǔn)。逮捕的證明標(biāo)準(zhǔn)接近于定罪標(biāo)準(zhǔn)，尚不需要完全符合定罪標(biāo)準(zhǔn)。但是，如果偵查機(jī)關(guān)要撤案或者要將案件移送檢察院審查起訴，都需要事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分地證明犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪。從而，無論是移送審查起訴還是撤案都要求非常高的證明標(biāo)準(zhǔn)，幾乎等同于定罪標(biāo)準(zhǔn)，這構(gòu)成對(duì)撤案權(quán)的限制，以防范偵查權(quán)濫用。

3.較為嚴(yán)格的偵查終結(jié)程序。在我國刑事訴訟中，充分偵查之后，一旦偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)已經(jīng)查清，則啟動(dòng)偵查終結(jié)程序。偵查終結(jié)程序是決定是否撤案的必經(jīng)程序，一個(gè)案件是否偵查終結(jié)，是否滿足撤案條件，需要經(jīng)過承辦人、承辦人所在部門、法制部門、分管領(lǐng)導(dǎo)的審理，才能作出決定。從而，撤案是由偵查機(jī)關(guān)按照行政程序作出刑事決定的過程，這種行政化程序本身也能發(fā)揮程序控制功能?！?〕參見馬靜華：《供述自愿性的權(quán)力保障模式》，載《法學(xué)研究》2013年第3期，第158-171頁。與之配套的是，偵查機(jī)關(guān)需要將所有在案證據(jù)歸檔，形成決定犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪的卷宗材料，還需要制作第一份歸納犯罪嫌疑人犯罪事實(shí)的法律文書——起訴意見書。這意味著，犯罪嫌疑人是否構(gòu)成犯罪，需要經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)正式、完整的審查程序，其構(gòu)成對(duì)犯罪嫌疑人保護(hù)的一道重要程序，是我國慎重追訴制度的重要組成部分?！?〕參見謝小劍：《論我國的慎訴制度及其完善——兼評(píng)以審判為中心的訴訟制度改革》，載《法商研究》2015年第6期，第153頁。此外，2018年構(gòu)建的特殊撤案制度，不僅適用條件嚴(yán)格，還要求公安部和最高人民檢察院的同意，才能偵查終結(jié)撤案，其撤案的程序要求更高。

4.不設(shè)置偵查期限，配之以不得中止偵查制度?！缎淌略V訟法》沒有規(guī)定偵查期限，立案之后偵查沒有時(shí)間限制，可以無限期偵查。為了保障犯罪嫌疑人權(quán)利，《刑事訴訟法》規(guī)定了偵查羈押期限制度，從逮捕之后偵查羈押期限一般為兩個(gè)月，可以在法定條件下經(jīng)過上級(jí)偵查機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)的審批最長(zhǎng)達(dá)七個(gè)月。如果超過了偵查羈押期限需要繼續(xù)偵查的，可以轉(zhuǎn)為取保候?qū)徎蛘卟徊扇?qiáng)制措施。也就是說，在不采取任何強(qiáng)制措施的前提下，可以無期限地展開偵查。這種制度設(shè)置無疑為查明犯罪真相、有效打擊犯罪提供了充分的訴訟期限。

然而，沒有偵查期限可能會(huì)導(dǎo)致案件久拖不決，會(huì)嚴(yán)重影響犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，因此立法要求在偵查過程中不得隨意中斷偵查。所以，我國《刑事訴訟法》和《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》都沒有規(guī)定中止偵查制度，〔5〕2013年最高人民檢察院《關(guān)于審查起訴期間犯罪嫌疑人潛逃或身患嚴(yán)重疾病應(yīng)如何處理的請(qǐng)示》中也沒有規(guī)定中止審查制度，只是在《刑事訴訟法》第206條規(guī)定被告人脫逃或者患有嚴(yán)重疾病，無法出庭時(shí)的中止審理制度。相反我國刑事訴訟法特別強(qiáng)調(diào)取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住期間不得中止偵查。

5.建立充分的監(jiān)督制約制度。作出撤案決定后，當(dāng)事人不服可以向法院提出刑事自訴。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)撤案展開監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的撤案行為進(jìn)行法律監(jiān)督。2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（試行）第565條已經(jīng)將不該撤案而撤案作為偵查監(jiān)督的主要內(nèi)容之一。2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第347條規(guī)定，在退回補(bǔ)充偵查后，“人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見”。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)可能存在違法動(dòng)用包括違法立案、撤案在內(nèi)的刑事手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛的情形。為此，最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》第28條、第30條還規(guī)定對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪案件的監(jiān)督制度，人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪案件立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)撤銷案件。人民檢察院通知撤銷案件的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件，并報(bào)告原審批的省級(jí)以上公安機(jī)關(guān)。但是即使如此，仍有學(xué)者批評(píng)，撤案制度缺乏有效監(jiān)督和司法審查，缺乏必要而充分的補(bǔ)救途徑，〔6〕參見謝進(jìn)杰：《撤銷案件制度研究》，載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第2期，第127頁。對(duì)撤案制度限權(quán)的理念可謂深入人心。

6.嚴(yán)格限制再行追訴。刑事撤案表明涉嫌的犯罪事實(shí)不構(gòu)成犯罪或者不需要追究刑事責(zé)任。從而，撤案制度具有終結(jié)偵查階段的功能，犯罪嫌疑人不再成為被偵查對(duì)象，也產(chǎn)生終結(jié)案件的效果。此外，偵查終結(jié)移送審查起訴之后，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件作出沒有犯罪事實(shí)或者不需要追究刑事責(zé)任的絕對(duì)不起訴決定，現(xiàn)行《刑事訴訟法》并未要求公安機(jī)關(guān)作出撤案決定，而是以絕對(duì)不起訴替代撤案決定，產(chǎn)生終結(jié)案件的效力。刑事撤案制度是對(duì)刑事立案的否定，發(fā)揮對(duì)偵查予以控制的功能。作出撤案決定后，只有重新立案才能展開偵查、追訴。〔7〕對(duì)犯罪嫌疑人作出相對(duì)不起訴也有終結(jié)案件偵查的效果，但是對(duì)犯罪嫌疑人作出存疑不起訴決定或者疑罪從無的無罪判決后，根據(jù)現(xiàn)行法律在發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)或者新的證據(jù)時(shí)，可以再次追訴，從而其是否產(chǎn)生終結(jié)案件的效果，偵查機(jī)關(guān)是否可以繼續(xù)對(duì)案件偵查，值得研究。

（二）刑事訴訟撤案控權(quán)模式的價(jià)值評(píng)判

刑事訴訟撤案制度的理論基礎(chǔ)是我國的訴訟階段論。刑事訴訟撤案的控權(quán)模式追求實(shí)體正義，以發(fā)現(xiàn)真相，打擊犯罪為主要目標(biāo)，充分避免犯罪嫌疑人被錯(cuò)誤入罪，也避免偵查機(jī)關(guān)無端放棄追訴。其一，這種模式構(gòu)建的目標(biāo)以打擊犯罪為主，為了避免錯(cuò)誤打擊必須以發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相為前提，無論是較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格的偵查終結(jié)程序，無期限的偵查制度，都以該目標(biāo)為宗旨。其二，體現(xiàn)了有罪必訴的理念。這種模式建立在起訴法定主義理念基礎(chǔ)上，以對(duì)偵查機(jī)關(guān)的不信任為前提，試圖對(duì)其消化案件的權(quán)力嚴(yán)格限制。只要有犯罪事實(shí)就必須偵查，直至查清犯罪事實(shí)，不允許放棄對(duì)犯罪行為的追訴。如果結(jié)合立法上對(duì)裁量不起訴的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐中對(duì)不起訴的嚴(yán)格管控，這種有罪必訴的理念則更加清晰。其三，追求實(shí)體正義的目標(biāo)必然對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)體權(quán)利形成一道較高的保護(hù)網(wǎng)，立法上試圖大大減少犯罪嫌疑人被錯(cuò)誤入罪的可能性。在確定犯罪嫌疑人是否有罪時(shí)，必須經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)的把關(guān)，從而偵查終結(jié)后的撤案制度構(gòu)成了認(rèn)定犯罪嫌疑人有罪的一道程序關(guān)口。

這種模式也產(chǎn)生了一些問題，主要包括以下幾個(gè)方面：1.無期限偵查有損犯罪嫌疑人獲得迅速審判的權(quán)利。為了充分保障偵查機(jī)關(guān)查清事實(shí)真相的時(shí)間，該模式對(duì)偵查期限不加限制，這導(dǎo)致有些案件偵查期限可能非常長(zhǎng)，不利于效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，一旦期限過長(zhǎng)也導(dǎo)致部分偵查機(jī)關(guān)沒有迅速偵查的緊迫感，有些案件偵查之后可能因?yàn)榉N種原因被擱置，形成實(shí)踐中飽受詬病的“疑案從掛”現(xiàn)象，可能對(duì)犯罪嫌疑人的身心和生活造成很大的困擾。這必然損害犯罪嫌疑人獲得迅速審判的權(quán)利。美國、日本等國犯罪嫌疑人享有迅速審判的權(quán)利，其中美國要求及時(shí)對(duì)犯罪嫌疑人啟動(dòng)審判程序，否則視為侵犯了其權(quán)利。我國雖然沒有明確被追訴人有獲得迅速審判的權(quán)利，但其畢竟是正當(dāng)程序的內(nèi)在要求，我國也以期限制度避免訴訟時(shí)間過長(zhǎng)而損害被追訴人權(quán)益。撤案控權(quán)模式為了維持該模式，不設(shè)置偵查期限，可能突破我國期限制度的限權(quán)功能。

2.不符合認(rèn)識(shí)規(guī)律，造成證據(jù)不足案件難以處理。根據(jù)辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論的非至上性原理，并不是所有案件都能偵破，這是常識(shí)。在無法偵破的背景下，要求辦案機(jī)關(guān)不停止偵查，顯然不現(xiàn)實(shí)，也不符合認(rèn)識(shí)規(guī)律。這造成了實(shí)踐中程序異化，要么將案件擱置，“疑罪從掛”、久拖不決，要么強(qiáng)行偵查終結(jié)移送審查起訴，然后等待檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查后撤案或由檢察機(jī)關(guān)決定不起訴，終止刑事訴訟程序?！?〕參見彭現(xiàn)如、邢永杰：《偵查階段證據(jù)不足案件撤案程序之構(gòu)建》，載《中國刑事法雜志》2010年第3期，第77頁。

3.無法及時(shí)分流，難以應(yīng)對(duì)輕微刑事案件增加帶來的新問題。根據(jù)現(xiàn)行撤案制度，偵查機(jī)關(guān)對(duì)于構(gòu)成犯罪的輕微刑事案件沒有實(shí)體處理權(quán)，只能移送檢察機(jī)關(guān)作不起訴處理，造成訴訟資源的浪費(fèi)與訴訟成本增加，當(dāng)事人也難免訟累。〔9〕參見楊明、張?jiān)迄i：《論偵查階段的和解撤案——寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策統(tǒng)攝下的制度構(gòu)建》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期，第157頁。當(dāng)前，我國同時(shí)出現(xiàn)了犯罪圈擴(kuò)大和輕刑化現(xiàn)象，刑法修正案不斷擴(kuò)張刑法范圍，將許多輕微犯罪行為納入刑法調(diào)整，這導(dǎo)致法院判決案件中的輕刑比例大幅增加。比如，危險(xiǎn)駕駛罪已經(jīng)成為刑事案件數(shù)量最多的罪名，幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪也成為刑事案件數(shù)量第三的罪名。這些案件無法在偵查階段分流，必須進(jìn)入刑事起訴和刑事審判程序，而檢察機(jī)關(guān)有罪必訴，加重了分流不足的問題。這種模式難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢(shì)。需要思考的是，應(yīng)否賦予偵查機(jī)關(guān)對(duì)輕微犯罪案件撤案權(quán)，應(yīng)如何解決分流中存在的問題。

4.辦案機(jī)關(guān)缺乏便宜權(quán)，無法處理特殊案件。受制于嚴(yán)格的法定標(biāo)準(zhǔn)，偵查機(jī)關(guān)缺乏處理特殊案件的便宜權(quán)，不能通過差異化的處理，發(fā)揮激勵(lì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的功能。對(duì)危害國家安全、恐怖活動(dòng)犯罪等特殊案件，犯罪嫌疑人配合破獲這些犯罪可能比僅僅打擊其個(gè)人犯罪對(duì)公共利益的價(jià)值更大，然而犯罪嫌疑人可能以獲得偵查機(jī)關(guān)撤案為條件，檢察機(jī)關(guān)事后作不起訴決定不能滿足犯罪嫌疑人的心理需求，2018年雖然構(gòu)建了特殊撤案制度，但是對(duì)其適用的程序控制過于嚴(yán)格，無法適應(yīng)實(shí)踐需求。

三、監(jiān)察撤案中的集中統(tǒng)一模式

（一）監(jiān)察撤案中集中統(tǒng)一模式的基本特征

與前述控權(quán)模式不同，監(jiān)察體制中的撤案制度采取集中統(tǒng)一模式，該模式中監(jiān)察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效地行使監(jiān)察撤案權(quán)。

1.監(jiān)察撤案擴(kuò)張到證據(jù)不足案件中的被調(diào)查人。在監(jiān)察法律中，職務(wù)犯罪案件的撤案權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)集中行使，不僅可以在事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分地證明不構(gòu)成違法犯罪時(shí)撤案，而且可以在證據(jù)不足時(shí)撤案?！侗O(jiān)察法》第45條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對(duì)沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位。”《監(jiān)察法實(shí)施條例》第206條進(jìn)一步明確：“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對(duì)沒有證據(jù)證明或者現(xiàn)有證據(jù)不足以證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依法撤銷案件?！边@極大地改變了之前偵查機(jī)關(guān)只能在事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的情況下撤案的制度。由于證據(jù)是否充分是內(nèi)心對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的一種判斷，如果說事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分地證明不構(gòu)成犯罪是較為清晰的標(biāo)準(zhǔn)，證據(jù)不夠是否充足則具有一定的彈性空間，更何況我國對(duì)于違法犯罪事實(shí)的證據(jù)是否確實(shí)充分引入了“令人信服”“排除合理懷疑”等主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步使事實(shí)認(rèn)定具有主觀性，進(jìn)而擴(kuò)大了處置時(shí)的彈性空間。

2.監(jiān)察撤案權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)集中、獨(dú)立行使。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使撤案權(quán)屬于其獨(dú)享的權(quán)力，不存在對(duì)撤案的分權(quán)制度。檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)監(jiān)察撤案進(jìn)行監(jiān)督，無權(quán)間接分享撤案權(quán)。監(jiān)察體制改革中，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于相互配合、相互制約的關(guān)系，制約只發(fā)生在案件移送檢察院審查起訴之后。雖然《刑事訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的原則，但是由于監(jiān)察體制改革明確了監(jiān)察調(diào)查適用《監(jiān)察法》而不是《刑事訴訟法》，這導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)行使原則上不受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！侗O(jiān)察法》中檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的立案、撤案行為進(jìn)行監(jiān)督，沒有通知撤案的制度，不存在糾正監(jiān)察機(jī)關(guān)違法撤案的權(quán)力。在監(jiān)察調(diào)查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)被調(diào)查人留置，不需要申請(qǐng)檢察院逮捕被調(diào)查人，自然不存在因?yàn)闄z察院作出絕對(duì)不捕決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)不得不撤案的情形。盡管檢察機(jī)關(guān)可以在審查起訴中事后制約，但是對(duì)于證據(jù)不足的案件只能退回補(bǔ)充調(diào)查，也無權(quán)建議撤案。我國刑事訴訟撤案制度中檢察機(jī)關(guān)間接分享撤案權(quán)的立法，都沒有出現(xiàn)在監(jiān)察法律中，這保障了監(jiān)察機(jī)關(guān)集中、獨(dú)立地行使撤案權(quán)。

3.缺乏嚴(yán)格的調(diào)查終結(jié)程序，需要撤案時(shí)直接進(jìn)入處置程序中。監(jiān)察調(diào)查結(jié)束后，《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》沒有明確規(guī)定調(diào)查終結(jié)程序，缺乏類似于《刑事訴訟法》偵查終結(jié)程序的詳細(xì)規(guī)定。實(shí)際上，由于監(jiān)察調(diào)查限制在有限的期限內(nèi)，必須正視調(diào)查結(jié)束時(shí)證據(jù)仍不足該如何處理的問題。從現(xiàn)有規(guī)定來看，監(jiān)察調(diào)查結(jié)束后，如果要起訴則進(jìn)入審理程序，案件審理部門經(jīng)審理認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為，且通過退回補(bǔ)充調(diào)查仍無法達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)提出撤銷案件的建議。如果監(jiān)察調(diào)查結(jié)束后，案件調(diào)查部門認(rèn)為案件證據(jù)不足需要撤案時(shí)，則進(jìn)入處置程序。〔10〕《監(jiān)察法實(shí)施條例》第188條至第191條規(guī)定，調(diào)查組在調(diào)查工作結(jié)束后應(yīng)當(dāng)集體討論，形成調(diào)查報(bào)告。經(jīng)調(diào)查認(rèn)為被調(diào)查人構(gòu)成職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況提出相應(yīng)處理意見，經(jīng)審批將調(diào)查報(bào)告、職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪事實(shí)材料、涉案財(cái)物報(bào)告、涉案人員處理意見等材料，連同全部證據(jù)和文書手續(xù)移送審理。但是，沒有規(guī)定認(rèn)為被調(diào)查人不構(gòu)成職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪時(shí)如何處理。“第四節(jié)審理”的條文也是以調(diào)查部門認(rèn)為構(gòu)成犯罪為前提。撤案的規(guī)定則直接規(guī)定在“第六節(jié)處置”的條文當(dāng)中。

《監(jiān)察法實(shí)施條例》第206條規(guī)定了撤案內(nèi)部監(jiān)督制度，撤案需要備案或者審批。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)撤銷案件后，應(yīng)當(dāng)在七個(gè)工作日以內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)送備案報(bào)告。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)擬撤銷上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)指定管轄或者交辦案件的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)指定管轄或者交辦案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。然而，這主要表現(xiàn)為撤案的上級(jí)備案或者審批制度，辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部的撤案審批程序缺乏詳細(xì)的規(guī)定。

4.行政違法撤案與刑事犯罪撤案融合，缺乏獨(dú)立的監(jiān)察刑事撤案制度。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)撤案權(quán)屬于其處置權(quán)的一部分，在性質(zhì)上不具有獨(dú)立性。監(jiān)察制度將撤案權(quán)置于處置權(quán)之中，其條文規(guī)定在《監(jiān)察法》第45條處置權(quán)的條款之中，處置權(quán)還包括談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉、政務(wù)處分、問責(zé)建議、移送起訴追究職務(wù)犯罪等。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅有權(quán)對(duì)違法行為處置，也有權(quán)作出犯罪認(rèn)定并移送審查起訴，需要考慮是通過違法還是通過犯罪處置才能發(fā)揮最大的治理效能，處置權(quán)行使過程中需要解決的問題比刑事訴訟撤案制度更為復(fù)雜。監(jiān)察體制中存在對(duì)涉嫌犯罪事實(shí)的靈活處置權(quán)，包括對(duì)其作違法處置，進(jìn)而不需要通過撤案，就可以化解刑事訴訟法中偵查機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)構(gòu)成犯罪案件撤案帶來的問題。

另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)撤案權(quán)不限于刑事案件，集中了職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的撤案權(quán)。與刑事訴訟撤案只針對(duì)刑事案件不同，監(jiān)察撤案的對(duì)象是職務(wù)違法犯罪案件，不存在獨(dú)立的監(jiān)察刑事撤案制度?！?1〕根據(jù)我國現(xiàn)行監(jiān)察制度，雖然在立案時(shí)可以不明確是否涉嫌犯罪做刑事犯罪監(jiān)察立案調(diào)查，但是不排除實(shí)踐中也存在針對(duì)涉嫌犯罪的以刑事犯罪監(jiān)察立案調(diào)查，同時(shí)在調(diào)查過程中，一些調(diào)查行為只針對(duì)犯罪事實(shí)展開，比如訊問、搜查、技術(shù)調(diào)查，在采取這些措施后，實(shí)質(zhì)上被調(diào)查案件的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌侣殑?wù)犯罪調(diào)查，此后的撤案可以認(rèn)為是職務(wù)犯罪的撤案，或者在處置時(shí)明確案件的性質(zhì)屬于職務(wù)犯罪從而構(gòu)成刑事撤案。這意味著監(jiān)察撤案制度需要解決的不僅是是否構(gòu)成刑事犯罪的撤案問題，而且還要解決是否構(gòu)成違法的撤案問題?！侗O(jiān)察法》沒有規(guī)定撤案的證明標(biāo)準(zhǔn)，而是規(guī)定了認(rèn)定違法事實(shí)和認(rèn)定犯罪事實(shí)的不同證明標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第62條、第63條，犯罪的證明標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)比違法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要高，前者要求“綜合全案證據(jù)，對(duì)所認(rèn)定事實(shí)已排除合理懷疑”，后者僅要求“綜合全案證據(jù)，所認(rèn)定事實(shí)清晰且令人信服”。所以即使證據(jù)不足不構(gòu)成犯罪的案件，在證據(jù)上也可能符合違法的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而不用撤案，作出政務(wù)處分。從而，在調(diào)查后只要其構(gòu)成違法就不能撤案，這導(dǎo)致撤案的可能性和概率大大下降。

5.較為明確的監(jiān)察辦案期限制度。與刑事偵查沒有明確的辦案期限不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案有較為嚴(yán)格的期限，應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出處理決定?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第185條規(guī)定：“調(diào)查職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪案件，對(duì)被調(diào)查人沒有采取留置措施的，應(yīng)當(dāng)在立案后一年以內(nèi)作出處理決定；對(duì)被調(diào)查人解除留置措施的，應(yīng)當(dāng)在解除留置措施后一年以內(nèi)作出處理決定。案情重大復(fù)雜的案件，經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)期限不得超過六個(gè)月?！痹谠撈谙迌?nèi)，即使沒有查清也應(yīng)當(dāng)作出決定，在證據(jù)不足時(shí)可以作出存疑撤案的處理。相反，刑事偵查辦案期限沒有明確的限制，只要沒有對(duì)犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施就可以一直偵查下去。

辦案期限對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案提出了更為嚴(yán)格的要求。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在該期限內(nèi)完成監(jiān)察調(diào)查，如果此期限不能查清犯罪事實(shí)的，視為案件事實(shí)最終無法查清，也應(yīng)在程序上作一個(gè)終結(jié)處理。監(jiān)察體制改革后，我國已經(jīng)構(gòu)建了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，調(diào)查資源集中，調(diào)查權(quán)限也遠(yuǎn)超之前的違法犯罪調(diào)查權(quán)限，在這種模式中，如果不能在法定期限內(nèi)查清犯罪事實(shí)，基于職務(wù)犯罪的特點(diǎn)幾乎很難查清犯罪事實(shí)，作出撤案的決定是妥當(dāng)?shù)摹?/p>

6.監(jiān)察撤案以人為單位而不是以案件為單位。整體而言，監(jiān)察調(diào)查是以人和單位而不是以事為監(jiān)察對(duì)象。職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，一般都要明確具體的違法犯罪嫌疑人。《監(jiān)察法》第39條規(guī)定，經(jīng)過初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條第2款規(guī)定，對(duì)沒有證據(jù)證明“被調(diào)查人”存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤案。從而，撤案也是以被調(diào)查人為對(duì)象。相反，刑事訴訟法則是以案件作為撤案的對(duì)象，無論是立案還是撤案，都是以案件是否構(gòu)成犯罪為前提。就撤案而言，只能在確實(shí)充分地證明“案件不構(gòu)成犯罪或者不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任”時(shí)，偵查機(jī)關(guān)才可以撤銷案件。

然而，監(jiān)察調(diào)查也存在以事立案的案件。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第181條第2款規(guī)定，對(duì)事故（事件）中存在職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪問題，需要追究法律責(zé)任，但相關(guān)責(zé)任人員尚不明確的，可以以事立案。對(duì)單位立案或者以事立案后，經(jīng)調(diào)查確定相關(guān)責(zé)任人員的，按照管理權(quán)限報(bào)批確定被調(diào)查人。從而，其產(chǎn)生一個(gè)問題，對(duì)于以事立案的案件，如果案件構(gòu)成違法犯罪存在需要追究刑事責(zé)任者，但是之前的被調(diào)查人又不符合追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，由于不存在類似于刑事訴訟中對(duì)案件繼續(xù)調(diào)查而對(duì)被調(diào)查人終止調(diào)查的制度，可能會(huì)帶來處理上的困難。

（二）監(jiān)察撤案中集中統(tǒng)一模式的評(píng)析

將刑事訴訟撤案制度與監(jiān)察撤案制度進(jìn)行比較，刑事訴訟撤案制度顯然屬于控權(quán)模式，其對(duì)偵查機(jī)關(guān)的撤案行為設(shè)計(jì)了非常嚴(yán)格的監(jiān)督控制制度，相反監(jiān)察撤案則屬于集中統(tǒng)一模式。

監(jiān)察法規(guī)定的撤案集中統(tǒng)一模式體現(xiàn)了監(jiān)察體制改革的精神，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革的目標(biāo)。監(jiān)察體制改革是我國一項(xiàng)重大的政治體制改革舉措，也是強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督的重大決策部署。改革的目標(biāo)是進(jìn)一步“整合反腐敗資源力量，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”?！?2〕李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉的說明》，載中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第29 頁。監(jiān)察體制改革以建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制為目標(biāo)，在該目標(biāo)之下采取了權(quán)力集中統(tǒng)一行使的模式。權(quán)力的集中統(tǒng)一行使也包括撤案權(quán)的集中統(tǒng)一行使，不再采取權(quán)力分割的權(quán)力配置模式，該模式中撤案權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)全權(quán)行使。

刑事訴訟撤案的控權(quán)模式不信任偵查機(jī)關(guān)，采取對(duì)其制約、監(jiān)督為主的立法理念。相反，《監(jiān)察法》采取對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)充分信任的立法模式。在調(diào)查過程中不允許主管機(jī)關(guān)之外的外部制約因素介入，不接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，不允許律師介入，只發(fā)揮法院、檢察院的事后制約作用?！?3〕參見謝小劍：《監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟程序銜接的法教義學(xué)分析》，載《法學(xué)》2019年第9期，第71頁。在構(gòu)建撤案制度時(shí)，也信任監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)依法行使，進(jìn)而采取集中統(tǒng)一模式，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)高度賦權(quán)，賦予其集中行使的撤案權(quán)，但是內(nèi)部制約機(jī)制較多，對(duì)辦案?jìng)€(gè)人采取非常多的程序控制。

《監(jiān)察法》設(shè)計(jì)的職務(wù)犯罪調(diào)查制度應(yīng)當(dāng)放在反腐敗的整體視野中評(píng)析。《刑事訴訟法》采取的是“有罪必究”的立法模式，而在職務(wù)犯罪調(diào)查中則更加重視職務(wù)犯罪處理對(duì)于反腐敗的積極意義，更加重視教育、挽救職務(wù)犯罪嫌疑人，如果其真誠悔罪、配合組織調(diào)查，給其出路，也就是體現(xiàn)了“懲前毖后、治病救人”的理念?！?4〕參見馬懷德主編：《監(jiān)察法學(xué)》，人民出版社2019年版，第189頁。實(shí)際上，職務(wù)犯罪案件較為特殊，被調(diào)查人反調(diào)查能力非常強(qiáng)，特別是賄賂案件證據(jù)較為稀缺，主要依賴被調(diào)查人供述定罪。然而，我國沒有污點(diǎn)證人制度，傳統(tǒng)上采取放過行賄人，重點(diǎn)查處受賄人的司法政策，從社會(huì)治理效果來看并不理想，于是黨的十九大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持受賄行賄一起查”，這對(duì)傳統(tǒng)辦案模式造成沖擊，迫切需要采取新的應(yīng)對(duì)措施。而新型撤案制度賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)較大的撤案權(quán)，有利于利用撤案權(quán)，發(fā)揮對(duì)被調(diào)查人的引導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》規(guī)定的“懲前毖后、治病救人”的原則。

同時(shí)，《監(jiān)察法》設(shè)計(jì)的職務(wù)違法犯罪調(diào)查期限制度對(duì)于被調(diào)查人而言具有一定的價(jià)值，被調(diào)查人能清楚地預(yù)判在多長(zhǎng)的期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)?shù)贸稣{(diào)查結(jié)論，而不是無期限地等待調(diào)查結(jié)論。

這種模式可能帶來如下問題：其一，與偵查機(jī)關(guān)撤案權(quán)受到極大約束不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使該權(quán)力時(shí)所受外部制約較為有限，主要依靠?jī)?nèi)部制約來約束，監(jiān)察機(jī)關(guān)有了非常大的處置權(quán)。當(dāng)然，我國監(jiān)察制度采取了較為嚴(yán)格的內(nèi)部制約制度，對(duì)于已經(jīng)立案調(diào)查的案件，撤案不僅需要經(jīng)過部門審核，還要監(jiān)察委員會(huì)集體作出決定。特別是，《監(jiān)察法》第49條還賦予被調(diào)查人可以對(duì)處置提出復(fù)審、復(fù)核的權(quán)利。這種內(nèi)部制約制度對(duì)于防止撤案權(quán)濫用具有重要意義。然而，在證據(jù)是否充分由監(jiān)察機(jī)關(guān)全權(quán)決定的背景下，證據(jù)不足比證據(jù)確實(shí)充分地證明不構(gòu)成犯罪更容易論證，更需要受到制約。從而，監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)大的撤案權(quán)可能會(huì)帶來權(quán)力濫用的問題，需要關(guān)注職務(wù)犯罪案件“監(jiān)察分流”存在風(fēng)險(xiǎn)，〔15〕參見詹建紅、崔瑋：《職務(wù)犯罪案件監(jiān)察分流機(jī)制探究——現(xiàn)狀、問題及前瞻》，載《中國法律評(píng)論》2019年第6期，第66-69頁。需要采取更為嚴(yán)格的內(nèi)部制約制度。其二，可能出現(xiàn)辦案期限不足的問題。由于監(jiān)察調(diào)查必須在法定期限內(nèi)完成，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)開展違法犯罪調(diào)查的時(shí)限較為緊張，很可能會(huì)期限不足。對(duì)于重特大案件而言，可能只能先通過違紀(jì)調(diào)查爭(zhēng)取時(shí)間，違紀(jì)調(diào)查與監(jiān)察違法犯罪調(diào)查之間的界限會(huì)變得模糊?；蛘咴诎讣扑蛯彶槠鹪V后，要求檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查，得以繼續(xù)調(diào)查。其三，一旦消極調(diào)查極可能導(dǎo)致案件在法定期限內(nèi)無法收集足夠的證據(jù)，無法完成調(diào)查，進(jìn)而不利于打擊職務(wù)犯罪行為。雖然目前我國監(jiān)察調(diào)查一旦啟動(dòng)，就受到內(nèi)部制約制度的約束，一定程度上能防范消極調(diào)查行為，但是消極調(diào)查行為如何規(guī)制仍然成為重要的立法問題。其四，撤案的法律效力值得探討，對(duì)于撤案之后有新的事實(shí)和證據(jù)需要重新立案時(shí)，其程序控制該如何設(shè)計(jì)，需要規(guī)范。

四、我國撤案制度“二元化”的完善

從上述對(duì)比分析來看，我國已經(jīng)形成了兩種完全不同的撤案制度。其在理念設(shè)計(jì)、程序架構(gòu)上都完全不同，服務(wù)于不同的目標(biāo)，兩者無法統(tǒng)一成為一種模式。需要討論的問題是，如何取長(zhǎng)補(bǔ)短，刑事訴訟撤案制度是否借鑒監(jiān)察撤案的條件，放松對(duì)撤案的限制，同時(shí)《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)非常大的撤案權(quán)，如何進(jìn)行規(guī)范。

（一）堅(jiān)持刑事訴訟撤案的控權(quán)模式

從我國撤案制度的發(fā)展來看，辦案機(jī)關(guān)有了越來越大的撤案權(quán)，這有助于克服控權(quán)模式弊端。未來的改革，刑事訴訟撤案模式是否需要向監(jiān)察撤案模式靠攏，是否需要賦予偵查機(jī)關(guān)更大的撤案權(quán)，包括對(duì)證據(jù)不足案件的撤案權(quán)，以及對(duì)犯罪情節(jié)輕微案件的撤案權(quán)，成為一個(gè)問題。比如，有學(xué)者主張，在偵查階段建立犯罪情節(jié)輕微的刑事撤案制度，刑事和解可以不追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任?！?6〕參見楊明、張?jiān)迄i：《論偵查階段的和解撤案——寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策統(tǒng)攝下的制度構(gòu)建》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期，第159頁。還有學(xué)者建議，對(duì)于偵查階段久查不清、久偵不明的案件，由偵查機(jī)關(guān)直接撤案，或者由偵查機(jī)關(guān)將案件提交檢察機(jī)關(guān)審查決定，實(shí)行撤案檢察審批制度?！?7〕參見彭現(xiàn)如、邢永杰：《偵查階段證據(jù)不足案件撤案程序之構(gòu)建》，載《中國刑事法雜志》2010 年第 3 期，第79頁。相反，有學(xué)者主張進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)偵查機(jī)關(guān)撤案權(quán)的制約，提出重構(gòu)刑事撤案制度，以撤案核準(zhǔn)模式取代自行撤案模式，偵查機(jī)關(guān)撤案都應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人民檢察院核準(zhǔn)，保留并強(qiáng)化通知撤案模式，取消建議撤案制度?！?8〕參見韓晗：《檢察權(quán)能新拓：撤案核準(zhǔn)的內(nèi)涵闡釋與模式展望》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》 2020年第2期，第106頁。

監(jiān)察撤案是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革的目標(biāo)而設(shè)，在程序設(shè)計(jì)理念上，與刑事訴訟法有非常大的不同，很多程序設(shè)計(jì)服務(wù)于國家反腐敗的重大目標(biāo)，具有正當(dāng)性，同時(shí)其程序設(shè)計(jì)有較為復(fù)雜的內(nèi)部制約、政治制約制度，不能將監(jiān)察體制改革的邏輯擴(kuò)展到所有的刑事案件中，否則必將產(chǎn)生“南橘北枳”的效果。相反，監(jiān)察撤案制度也不能采取刑事訴訟撤案模式，否則無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制的改革目標(biāo)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行刑事訴訟撤案控權(quán)模式有助于防止偵查權(quán)濫用，對(duì)于發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相也具有重要價(jià)值。在刑事司法中，一直存在司法保留理念，希望終結(jié)訴訟的權(quán)力保留在司法機(jī)關(guān)手中，法治理念中一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)即是對(duì)行政權(quán)力的限制。在我國堅(jiān)持依法治國理念的指導(dǎo)之下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)偵查機(jī)關(guān)撤案權(quán)的限制。

實(shí)際上，警察機(jī)關(guān)不具有輕微犯罪案件的分流權(quán)是各國的主流做法。歐美國家的刑事偵查均以發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人為前提，并未設(shè)立專門的刑事立案程序?！?9〕參見龍宗智：《念斌被再度確定為犯罪嫌疑人問題法理研判》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期，第44頁。在沒有立案程序的背景下，也就不需要類似于撤案功能的制度。大陸法系主要國家的警察機(jī)關(guān)一般沒有權(quán)力終結(jié)案件，沒有獨(dú)立的偵查終結(jié)程序。在法國，由預(yù)審法官裁定案件是否已經(jīng)偵查終結(jié)。在德國，檢察官?zèng)Q定是否起訴時(shí)終結(jié)偵查?！?0〕參見［德］托馬斯·魏根特：《德國刑事程序法原理》，江溯等譯，中國法制出版社2021年版，第48頁。在日本只有檢察官指定的案件，警察才可以作出輕微犯罪處分結(jié)束偵查?！?1〕參見［日］田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪、張凌、穆津譯，法律出版社2000年版，第97頁。一個(gè)例外是，英國的警察偵查結(jié)束后對(duì)已經(jīng)構(gòu)成犯罪的人常以不符合“公共利益”為由，以告誡、訓(xùn)誡或者警察警告代替移送起訴來處理?！?2〕參見樊崇義、吳光升：《寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策與刑事偵查程序》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第3期，第47頁。然而，這些案件多數(shù)屬于微罪，類似于我國的治安處罰案件。由于我國并無域外國家的微罪，從而對(duì)公民權(quán)利影響較為嚴(yán)重的輕微犯罪案件撤案權(quán)，不應(yīng)當(dāng)將其賦予公安機(jī)關(guān)。

問題的關(guān)鍵在于，在堅(jiān)持控權(quán)模式的基礎(chǔ)上，如何避免證據(jù)不足的案件久拖不決，解決證據(jù)不足案件的處置問題。同時(shí)，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微的案件，如何擴(kuò)大檢察院不起訴裁量權(quán)的適用，解決輕微犯罪案件的分流問題。為此，筆者主張以下改革。

1.完善中止偵查制度，解決長(zhǎng)期無法偵破案件的處置問題。為了應(yīng)對(duì)不設(shè)置偵查期限，可能損害犯罪嫌疑人權(quán)利的現(xiàn)象，現(xiàn)行法律采取了一定的措施。

一方面，在以案件為單位的撤案制度基礎(chǔ)上，建立以人為單位的終止偵查制度。偵查機(jī)關(guān)撤案主要是針對(duì)案件而不是個(gè)人，如果查清犯罪嫌疑人沒有實(shí)施偵查中的犯罪事實(shí)，可以繼續(xù)偵查以查獲真正的犯罪嫌疑人，對(duì)未實(shí)施犯罪行為的犯罪嫌疑人可以采取終止偵查措施，而不是偵查終結(jié)措施。其并未規(guī)定在《刑事訴訟法》中，而是規(guī)定在公安部的規(guī)章中。2020年《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第186條第2款規(guī)定，“對(duì)于經(jīng)過偵查，發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任，但不是被立案?jìng)刹榈姆缸锵右扇藢?shí)施的，或者共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人不夠刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)犯罪嫌疑人終止偵查，并對(duì)該案件繼續(xù)偵查?！?/p>

另一方面，《刑事訴訟法》對(duì)部分特殊犯罪采取期限制度。對(duì)一些特殊案件而言，接受偵查本身可能會(huì)對(duì)犯罪嫌疑人造成非常大的負(fù)面影響，比如對(duì)于經(jīng)濟(jì)犯罪的犯罪嫌疑人，接受偵查可能使其企業(yè)經(jīng)營(yíng)難以維系；再如我國公職人員接受偵查時(shí)，立案時(shí)就要求公開案件，有關(guān)部門可以依法暫停其職務(wù)，對(duì)犯罪嫌疑人影響很大。所以，對(duì)于職務(wù)犯罪和經(jīng)濟(jì)犯罪規(guī)定了偵查的指導(dǎo)性辦案期限?！蛾P(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》第25條規(guī)定，在偵查過程中,公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)撤銷案件：對(duì)犯罪嫌疑人解除強(qiáng)制措施之日起十二個(gè)月以內(nèi)，仍然不能移送審查起訴或者依法作其他處理的；對(duì)犯罪嫌疑人未采取強(qiáng)制措施，自立案之日起二年以內(nèi),仍然不能移送審查起訴或者依法作其他處理的；人民檢察院通知撤銷案件的；其他符合法律規(guī)定的撤銷案件情形的。有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)情形，但是有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)需要進(jìn)一步偵查的，經(jīng)省級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以不撤銷案件，繼續(xù)偵查。嚴(yán)格來說，辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件時(shí)，在證據(jù)不足的情形下可以通過上級(jí)審批的方式繼續(xù)偵查，并未突破《刑事訴訟法》的框架。

職務(wù)犯罪則突破了《刑事訴訟法》的框架。根據(jù)2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第253條規(guī)定：“人民檢察院直接受理偵查的案件，對(duì)犯罪嫌疑人沒有采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留或者逮捕措施的，負(fù)責(zé)偵查的部門應(yīng)當(dāng)在立案后二年以內(nèi)提出移送起訴、移送不起訴或者撤銷案件的意見；對(duì)犯罪嫌疑人采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留或者逮捕措施的，負(fù)責(zé)偵查的部門應(yīng)當(dāng)在解除或者撤銷強(qiáng)制措施后一年以內(nèi)提出移送起訴、移送不起訴或者撤銷案件的意見?！睂?duì)于職務(wù)犯罪案件，一般而言犯罪嫌疑人相對(duì)明確，在上述辦案期限一般都能予以偵破，如果在上述期限無法偵破，則該案件可能偵破無望。但是，其遺留的問題是受《刑事訴訟法》的限制，如果確實(shí)有犯罪事實(shí)發(fā)生，只是無法查清犯罪事實(shí)時(shí)，并不符合撤案條件，是不能撤案的，其也不符合偵查終結(jié)移送審查起訴的條件，其程序設(shè)計(jì)的合法性面臨質(zhì)疑。

筆者認(rèn)為，上述設(shè)置一定辦案期限，保障犯罪嫌疑人權(quán)利的立法方向值得肯定，但是其仍然沒有正當(dāng)解決證據(jù)不足、久拖不決的問題。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以中止偵查替代刑事撤案，為此需要擴(kuò)大中止偵查的范圍。我國缺乏對(duì)逃跑和長(zhǎng)期患有嚴(yán)重疾病無法到案的中止偵查制度。但是，基于辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論，人類的認(rèn)識(shí)能力具有至上性，但是也有非至上性、有限性，實(shí)踐中偵查人員和司法資源都有限，不可能在一定時(shí)限內(nèi)必然發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相。因此，當(dāng)偵查任務(wù)已經(jīng)較為繁重，無法持續(xù)投入偵查資源時(shí)，在經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)兩年的努力之后，確實(shí)無法偵破該案，可以采取中止偵查措施，暫時(shí)停止偵查。上述《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》第25條以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第253條規(guī)定，在期限內(nèi)無法查清事實(shí)真相就撤案的制度，也需要加以改革完善，應(yīng)當(dāng)以中止偵查替代撤案決定。當(dāng)然，這需要采取嚴(yán)格的程序控制。

2.擴(kuò)張不起訴裁量權(quán)，平衡刑事撤案輕微犯罪分流功能的缺失。我國司法實(shí)踐中，曾經(jīng)嚴(yán)格限制不起訴裁量權(quán)的運(yùn)用，甚至對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的指標(biāo)限制，導(dǎo)致無法發(fā)揮審前程序的分流功能。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)放松不起訴裁量權(quán)的限制，讓檢察機(jī)關(guān)敢于行使不起訴裁量權(quán)。為此，需要重點(diǎn)改革以下兩點(diǎn)：一方面，以相對(duì)不起訴替代實(shí)踐中的刑事和解撤案制度。對(duì)于達(dá)成刑事和解協(xié)議的案件，公安機(jī)關(guān)作出撤案決定不再移送審查起訴，不符合現(xiàn)行法律規(guī)定。實(shí)際上，對(duì)于達(dá)成和解的案件，雖然犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性顯著降低，但是其不符合“犯罪情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪”的情形，該情形目前主要根據(jù)犯罪事實(shí)作出判斷，而不是事后因素。因此，偵查機(jī)關(guān)撤案不符合現(xiàn)行法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)加以禁止。對(duì)于這類案件，宜由檢察機(jī)關(guān)作出相對(duì)不起訴決定。

另一方面，放松不起訴裁量權(quán)的適用限制。放松現(xiàn)有對(duì)不起訴裁量權(quán)的內(nèi)部管控，比如目標(biāo)考核限制的松綁、司法理念的更新、辦案檢察官不起訴決定權(quán)的擴(kuò)張，擴(kuò)大檢察院裁量不起訴權(quán)的行使力度。

鑒于裁量不起訴的條件是“犯罪情形輕微，不需要判處刑罰或者免于刑事處罰”，其將案件限制在非常輕微的刑事案件，限制了不起訴裁量權(quán)的行使。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)不起訴裁量權(quán)的案件范圍進(jìn)行擴(kuò)張，引入公共利益權(quán)衡，對(duì)案件是否不起訴裁量選擇。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將我國《刑法》第37條規(guī)定的“對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰”，作為不起裁量權(quán)擴(kuò)張的理由。〔23〕參見郭爍：《酌定不起訴制度的再考察》，載《中國法學(xué)》2018年第3期，第232頁。

3.以不起訴替代退回補(bǔ)充偵查時(shí)的建議撤案。實(shí)踐中存在的一個(gè)現(xiàn)象是，由于檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格限制不起訴權(quán)的行使，檢察機(jī)關(guān)審查起訴之后，往往會(huì)以證據(jù)不足退回補(bǔ)充偵查，同時(shí)建議偵查機(jī)關(guān)撤案，這在2012年之前是較為正式的制度。最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)報(bào)表中有“移送機(jī)關(guān)撤回”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)，對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件采取“移送機(jī)關(guān)撤回”的方式了結(jié)案件的做法在全國具有普遍性。〔24〕參見宋英輝：《刑事訴訟法原理》，法律出版社2003年版，第77頁。有學(xué)者指出，審查起訴階段退回公安機(jī)關(guān)處理案件居高不下的原因主要是一些檢察機(jī)關(guān)采用“建議撤案”的方法來降低不起訴率。〔25〕參見楊新京、董麗娟：《審查起訴階段案件退回公安機(jī)關(guān)處理之探討》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期，第66頁。2012年之后《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》明確不允許通過退回補(bǔ)充偵查的方式要求公安機(jī)關(guān)撤案。但是，實(shí)踐中仍然屢禁不絕。

筆者認(rèn)為，如果檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為不構(gòu)成犯罪的應(yīng)當(dāng)作絕對(duì)不起訴，不能退回撤案。因?yàn)檫@種程序倒流是不嚴(yán)肅的，以刑事撤案規(guī)避了不起訴的適用，不符合正當(dāng)程序的要求，“是一種游離于法律之外的隱形程序”?！?6〕王超：《論隱形程序》，載《中國刑事法雜志》2002 年第 1 期，第47頁。實(shí)際上，公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查之后，對(duì)證據(jù)確實(shí)充分的輕微犯罪案件撤案實(shí)質(zhì)上違反了撤案條件，對(duì)證據(jù)不足的案件撤案更是違反了撤案條件。同時(shí)，對(duì)于在審判階段因?yàn)樽C據(jù)不足退回補(bǔ)充偵查的案件，也應(yīng)當(dāng)徹底杜絕退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查并建議撤案的處理方式。

（二）完善監(jiān)察撤案制度

現(xiàn)有監(jiān)察撤案的集中統(tǒng)一模式符合集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體制，是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的具體體現(xiàn)。然而，該模式賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)大的撤案權(quán)，可能存在不合理行使撤案權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持現(xiàn)有內(nèi)部制約制度的基礎(chǔ)上完善監(jiān)察撤案制度，從以下措施入手。

1.明確積極、充分調(diào)查原則，避免證據(jù)不足的撤案。由于該模式對(duì)調(diào)查期限要求很高，一般在兩年半之內(nèi)，如果在該期限內(nèi)不能積極、充分地展開調(diào)查，很可能會(huì)因?yàn)樽C據(jù)不足而不得不撤銷案件。如果刑事訴訟中是因?yàn)閭刹槠谙逈]有限制才要強(qiáng)調(diào)偵查的積極性，在監(jiān)察調(diào)查中則是因?yàn)檎{(diào)查期限的緊迫性，必須積極、充分地調(diào)查，避免證據(jù)不足而撤案。因此應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部管理制度，敦促積極調(diào)查，同時(shí)嚴(yán)格限制在調(diào)查過程中中止調(diào)查。

2.在以事立案的案件中建立對(duì)被調(diào)查人的終止調(diào)查制度。對(duì)于事故（事件）中存在職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪問題，需要追究法律責(zé)任，但相關(guān)責(zé)任人員尚不明確的，在以事立案，確定被調(diào)查人后，一旦認(rèn)為該調(diào)查人不構(gòu)成犯罪，需要對(duì)該事件繼續(xù)展開調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒刑事訴訟法的規(guī)定，對(duì)該被調(diào)查人終止調(diào)查。這樣有助于被調(diào)查人能夠及時(shí)從監(jiān)察調(diào)查程序中脫離出來，避免無辜的被調(diào)查人被追訴，有助于保障被調(diào)查人的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)建立終止調(diào)查制度，從而既可以繼續(xù)調(diào)查職務(wù)違法犯罪事件，又可以及時(shí)解除被調(diào)查人的嫌疑人地位，消除對(duì)其的一系列程序影響。

3.強(qiáng)化撤案的內(nèi)部制約制度和事后制約制度。采取撤案措施的刑事案件，案件不再有進(jìn)入刑事訴訟接受司法審查的機(jī)會(huì)，必須建立有效的監(jiān)督制約制度。刑事訴訟撤案后，被害人可以提起自訴，可以申請(qǐng)檢察院撤案監(jiān)督，然而監(jiān)察調(diào)查案件的撤案，因?yàn)楸缓θ说娜松頇?quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)并未受到侵害，無法提出刑事自訴，《監(jiān)察法》也未規(guī)定其接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，更需要完善其監(jiān)督制約制度。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)在撤案方式中應(yīng)當(dāng)引入撤案核準(zhǔn)模式，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審核認(rèn)為應(yīng)當(dāng)撤案的，還應(yīng)經(jīng)過上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，〔27〕參見韓晗：《檢察權(quán)能新拓：撤案核準(zhǔn)的內(nèi)涵闡釋與模式展望》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020年第 2期，第108頁。有的主張強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察撤案的監(jiān)督?！?8〕參見周長(zhǎng)軍：《監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪的程序構(gòu)造研究》，載《法學(xué)論壇》2018年第 2期，第138頁。這混淆了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的配合制約關(guān)系?！?9〕參見卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，載《法商研究》2019年第1期，第15頁。筆者認(rèn)為，基于現(xiàn)行監(jiān)察體制的特點(diǎn)，對(duì)于監(jiān)察案件難以采取外部機(jī)關(guān)審批或者監(jiān)督的方式，但是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化內(nèi)部制約制度，以防止撤案權(quán)的濫用。

其一，完善監(jiān)察調(diào)查終結(jié)程序，撤案需要經(jīng)過案件審理部門審查。目前，監(jiān)察調(diào)查終結(jié)程序并不明確，從現(xiàn)行規(guī)范來看，撤案可以直接由案件調(diào)查部門作出處理建議，不需要經(jīng)過案件審理部門審查，由于證據(jù)是否充分具有一定的彈性，而案件審理部門對(duì)刑事案件的證據(jù)體系把握更為準(zhǔn)確，因此撤案經(jīng)過其審查后作出，更利于保障撤案的公正性，也實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的相互制約。因此，筆者建議完善監(jiān)察調(diào)查終結(jié)程序，案件調(diào)查結(jié)束認(rèn)為證據(jù)不足需要撤案的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過案件審理部門審查，由案件審理部門提出撤案的建議。實(shí)際上，公安機(jī)關(guān)撤案都必須經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制部門審查。

其二，撤案采取上級(jí)審批制度?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第206條規(guī)定了撤案以上級(jí)備案為基本規(guī)則。筆者認(rèn)為，從《監(jiān)察法》的規(guī)定來看，提出從寬處理的建議都需要上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批，撤案更應(yīng)當(dāng)采取上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批的方式，現(xiàn)行的撤案報(bào)上級(jí)備案的制度宜改革為審批制度，其更有利于對(duì)撤案予以制約。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部制約機(jī)制，撤案需要辦案機(jī)關(guān)之外的上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)審查，這種審查應(yīng)當(dāng)以事前審批的方式，而不是現(xiàn)在的事后報(bào)告?zhèn)浒阜绞健?/p>

同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)因?yàn)檠a(bǔ)充調(diào)查不到證據(jù)而撤案可能存在放縱犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的事后制約機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在補(bǔ)充調(diào)查之后，認(rèn)為證據(jù)不足以支持刑事起訴，可能作其他處理，比如認(rèn)為符合違法事實(shí)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，作出政務(wù)處分決定。然而，一旦移送審查起訴，案件進(jìn)入司法程序，就應(yīng)當(dāng)對(duì)包括撤案在內(nèi)的其他不依法移送審查起訴的行為予以規(guī)制，所有不依法移送審查起訴都屬于違法，都應(yīng)接受規(guī)制。所以筆者認(rèn)為補(bǔ)充調(diào)查期限屆滿，監(jiān)察機(jī)關(guān)未將案件重新移送起訴的，違反法律規(guī)定不移送審查起訴的，檢察院應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)反映。

4.明確撤案后重新追訴的條件。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第206條第5款規(guī)定，撤銷案件后又發(fā)現(xiàn)重要事實(shí)或者有充分證據(jù)，認(rèn)為被調(diào)查人有違法犯罪事實(shí)需要追究法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)重新立案調(diào)查。因此，應(yīng)當(dāng)明確在撤案后，重新追訴需要滿足有新的事實(shí)或者證據(jù)的條件，并且需要重新立案。該新的事實(shí)或者證據(jù)應(yīng)當(dāng)與之前的事實(shí)和證據(jù)存在重大的實(shí)質(zhì)性差異，足以支撐認(rèn)定犯罪事實(shí)，不能在原有事實(shí)和證據(jù)的基礎(chǔ)上再次立案調(diào)查。這與公安部2020年《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第190條不同，后者規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)撤銷案件以后又發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)或者證據(jù)，或者發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)重新立案?jìng)刹椤薄？梢姡笳卟⒉幌抻凇靶碌氖聦?shí)和證據(jù)”，在認(rèn)為之前認(rèn)定的事實(shí)錯(cuò)誤時(shí)也可重新立案。相反，監(jiān)察案件只能在有“新的事實(shí)和證據(jù)”時(shí)才能重新立案追訴。