□陳煒 敖帶芽

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義政治建設(shè)進(jìn)入新時(shí)期，黨中央作出了發(fā)展全過(guò)程人民民主的論斷，習(xí)近平總書(shū)記指出，“我國(guó)全過(guò)程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐”[1]（P260）。黨的十九屆六中全會(huì)把積極發(fā)展全過(guò)程人民民主作為黨的十八大以來(lái)政治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，基層民主正是全過(guò)程人民民主的重要組成部分，是人民當(dāng)家作主的直接體現(xiàn)。

廣州不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，在政務(wù)公開(kāi)、政策開(kāi)明、民主法治等方面更是走在全國(guó)前列。黨的十八大以來(lái)，廣州基層社會(huì)格局發(fā)生了巨大變化，本著“人民城市為人民”的精神，廣州開(kāi)啟基層治理模式的轉(zhuǎn)型，推動(dòng)社會(huì)綜合治理進(jìn)程，以黨建引領(lǐng)為核心，注重在改革創(chuàng)新、民主協(xié)商、提升群眾獲得感等方面協(xié)同發(fā)力，助力實(shí)現(xiàn)老城市新活力。

一、以黨建引領(lǐng)基層民主新發(fā)展

廣州以黨建引領(lǐng)賦能基層治理體系，推動(dòng)人、財(cái)、政策向一線(xiàn)前置，打造以前端治理為重心的基層治理模式。自2018年起，全市實(shí)施兩輪黨的基層組織建設(shè)三年行動(dòng)，以強(qiáng)化黨對(duì)基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)組織執(zhí)行力、提升基層干部隊(duì)伍能力素養(yǎng)水平為目標(biāo)，建立“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層社會(huì)治理新格局，以高質(zhì)量黨建引領(lǐng)廣州城市高質(zhì)量發(fā)展。

（一）推動(dòng)基層黨建網(wǎng)格與社會(huì)治理網(wǎng)格雙融合

黨的十八大以來(lái)，廣州著力建強(qiáng)市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）四級(jí)黨建網(wǎng)格，推進(jìn)兩新組織、商圈、園區(qū)黨組織建設(shè)，有效擴(kuò)大了黨的組織和工作覆蓋。針對(duì)量大面廣的網(wǎng)格、小區(qū)、樓棟、物業(yè)等與市民群眾聯(lián)系最緊密的“最后一米”覆蓋難問(wèn)題，廣州采取“一方隸屬、雙重管理”方式，推動(dòng)“支部建在網(wǎng)格上”，黨組織對(duì)全市兩萬(wàn)多個(gè)綜合網(wǎng)格實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并在綜合網(wǎng)格中統(tǒng)籌兼顧服務(wù)片區(qū)范圍、居民結(jié)構(gòu)狀況、黨員比例、特殊人群分布等條件，網(wǎng)格支部下再增設(shè)建立樓棟（單元）黨小組和黨員責(zé)任片區(qū)，同時(shí)推進(jìn)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)建立黨組織，將黨的組織根系牢牢扎在群眾家門(mén)口，確?；鶎尤罕姷睦щy問(wèn)題在最短時(shí)間內(nèi)得到傾聽(tīng)和反饋。在智能管理平臺(tái)建設(shè)上，廣州在原網(wǎng)格服務(wù)系統(tǒng)和12345市民熱線(xiàn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)“有呼必應(yīng)”綜合調(diào)度平臺(tái)，分別對(duì)區(qū)、街（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格員設(shè)置處置權(quán)限，全市各級(jí)職能單位全部實(shí)現(xiàn)端口接入，打造政務(wù)服務(wù)一體聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，并對(duì)基層上報(bào)事務(wù)進(jìn)行任務(wù)跟蹤，對(duì)未按時(shí)處置情況予以公示和敦促。

（二）實(shí)行在職黨員和單位黨組織基層“雙報(bào)到”

2012年以來(lái)，廣州積極探索黨員在基層治理工作中常態(tài)化發(fā)揮作用有效途徑，部署開(kāi)展在職黨員和單位黨組織回社區(qū)“雙報(bào)到”并開(kāi)展服務(wù)工作。為了做好黨員平日志愿服務(wù)與突發(fā)應(yīng)急事務(wù)之間的轉(zhuǎn)換協(xié)調(diào)問(wèn)題，廣州在保持黨員原有組織隸屬關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，打破單一管理模式，組織全市黨員和居住在廣州市的中央和省駐穗單位黨員，不分級(jí)別、不分領(lǐng)域全部下沉到居住地，并將黨員建制化固定在網(wǎng)格、小區(qū)、樓棟上，引導(dǎo)黨員在平時(shí)積極投身社區(qū)治理、鄰里糾紛、政策宣傳等工作，在特殊應(yīng)急時(shí)期接受所在地黨組織統(tǒng)一調(diào)度，全面壯大基層治理的“中堅(jiān)力量”“骨干力量”。此外，廣泛開(kāi)展機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、街道、社區(qū)、兩新組織之間的“結(jié)對(duì)共建”活動(dòng)，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（三）實(shí)施農(nóng)村基層黨組織整治工程

在農(nóng)村，村黨組織對(duì)各項(xiàng)工作和各類(lèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)地位持續(xù)強(qiáng)化，全市1144個(gè)行政村全面落實(shí)村級(jí)重大事項(xiàng)決策“四議兩公開(kāi)”，全面整治軟弱渙散基層黨組織，對(duì)兩千多個(gè)基層黨組織開(kāi)展全面排查、完成全部軟弱渙散基層黨組織“摘帽”工作。針對(duì)農(nóng)村黨支部經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，廣州市按每村每年10萬(wàn)元，農(nóng)村黨員每人每年1000元撥付辦公、服務(wù)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，把黨的建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)等資源和職責(zé)下沉到網(wǎng)格[2]。自2012年起，為提升農(nóng)村干部隊(duì)伍素質(zhì)，廣州市實(shí)施“羊城村官上大學(xué)”工程，先后印發(fā)出臺(tái)《關(guān)于組織實(shí)施“羊城村官上大學(xué)”工程的通知》和《關(guān)于優(yōu)化提升“羊城村官上大學(xué)”工程的實(shí)施方案》，大幅提高全市村（社區(qū)）“兩委”干部、黨組織書(shū)記大專(zhuān)以上學(xué)歷占比，同時(shí)對(duì)既有培訓(xùn)體系進(jìn)行重新配置，拓展專(zhuān)業(yè)涉及寬度，探索出一條提升廣州市農(nóng)村基層干部隊(duì)伍能力素質(zhì)的有效路徑。

（四）發(fā)揮黨員在基層工作中的引領(lǐng)作用

黨代表是聯(lián)系黨員群眾的重要橋梁和紐帶，提升黨代表對(duì)群眾呼聲的“收聽(tīng)頻率”和“反饋效率”，是新時(shí)期廣州基層黨建的重要任務(wù)。黨的十九大以來(lái)，廣州實(shí)行黨代表履職項(xiàng)目化，只要黨代表發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以聯(lián)系服務(wù)群眾為目標(biāo)，就可以“立項(xiàng)”，項(xiàng)目由組織部牽頭，社會(huì)各界的黨代表共同參與。黨代表在履職過(guò)程中提出專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目，發(fā)揮了本職業(yè)的特長(zhǎng)，增強(qiáng)了履職的積極性。黨代表們提出、參與的項(xiàng)目?jī)?nèi)容多樣，例如共建首個(gè)黨代表志愿服務(wù)社區(qū)聯(lián)絡(luò)站、在重大節(jié)假日期間組織黨代表為困難群體服務(wù)等等。2018年以來(lái)，廣州市重點(diǎn)建設(shè)了一批“黨代表工作室”，為黨代表常態(tài)化聯(lián)系群眾提供了固定平臺(tái)。全市各區(qū)均按照自身的特點(diǎn)和條件，設(shè)立了各具特色的基層黨代表工作室，明確工作室的職能與聯(lián)系范圍，并出臺(tái)相關(guān)的工作細(xì)則。

二、依法落實(shí)基層民主選舉

民主選舉與協(xié)商是現(xiàn)代治理的兩個(gè)抓手[3]。全過(guò)程人民民主，既體現(xiàn)在選舉過(guò)程中，也體現(xiàn)在選舉結(jié)束之后；既表現(xiàn)為決策權(quán)，也表現(xiàn)為參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在此意義上，全過(guò)程人民民主可稱(chēng)為中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)的偉大創(chuàng)造，相較于西方的“一剎那”民主，全過(guò)程民主具有巨大的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。

（一）依法保障基層換屆選舉

廣州有11個(gè)市轄區(qū)、35個(gè)鎮(zhèn)，在基層人大換屆選舉年，大約有6000名基層人大代表需要換選，占廣州市全部人大代表的90%以上[4]。為確保選舉合法有序高效推進(jìn)，廣州市人大常委會(huì)選舉聯(lián)絡(luò)人事任免工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“選聯(lián)工委”）與市委組織部都會(huì)聯(lián)合召開(kāi)換屆選舉工作會(huì)議，對(duì)相關(guān)工作單位和人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，確保換屆工作人員熟悉業(yè)務(wù)，依法開(kāi)展換屆選舉工作。投票選舉前，選聯(lián)工委還會(huì)加大人大換屆選舉工作的宣傳力度，通過(guò)轄區(qū)報(bào)紙、電視、新媒體等平臺(tái)全方位宣傳相關(guān)法律法規(guī)、政策和程序，使選舉工作家喻戶(hù)曉，營(yíng)造了良好的輿論氛圍。部分選區(qū)還結(jié)合實(shí)際情況設(shè)置了流動(dòng)票箱，工作人員走村串戶(hù)、深入農(nóng)戶(hù)當(dāng)中介紹代表候選人情況和投票紀(jì)律，保證每一位選民能夠依法行使選舉權(quán)。投票結(jié)束后，各選區(qū)在區(qū)、縣級(jí)市和鎮(zhèn)選舉委員會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行公開(kāi)的唱票、計(jì)票工作，確保選舉結(jié)果公開(kāi)公平公正。

（二）依法調(diào)整人大代表數(shù)量

為履行全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)部分城市人大代表數(shù)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的要求，2011年，廣東省人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于個(gè)別市縣區(qū)人大代表名額的決定（草案）》，廣州市人大代表總名額由過(guò)去的506名增加至582名。次年，廣州市人大常委會(huì)頒布《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廣州市第十四屆人民代表大會(huì)代表名額分配和選舉問(wèn)題的決定》，按照選舉法第十四條關(guān)于“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配”的規(guī)定和全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于做好地方各級(jí)人大代表名額分配工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，依法重新調(diào)整和分配人大代表名額，在適度增加總名額的基礎(chǔ)上，重新理順各區(qū)人大代表的分配方式，以體現(xiàn)各區(qū)人口的變化，調(diào)整后，各區(qū)、縣級(jí)市人民代表大會(huì)應(yīng)選市第十四屆人民代表大會(huì)代表名額發(fā)生部分變化，一些人口流入較多區(qū)，如白云區(qū)、天河區(qū)等，獲得了一定的增長(zhǎng)。

（三）落實(shí)基層代表“兩升一降一保證”①

黨的十八大以來(lái)，為提高基層人大代表的代表性，黨中央及全國(guó)人大提出基層人大代表結(jié)構(gòu)“兩升一降一保證”，把更多的發(fā)言權(quán)留給基層的工人、農(nóng)民和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，使人大會(huì)議議題更了解基層、更關(guān)注基層；政策方針將更有利于基層、有利于操作；更加及時(shí)解決基層的問(wèn)題和矛盾。

為落實(shí)中央關(guān)于基層人大代表“兩升一降一保證”的精神，2021年，廣州市人大常委會(huì)作出新的決定，適當(dāng)提高工人、農(nóng)民、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員等一線(xiàn)基層代表的比例，繼續(xù)控制黨員代表人數(shù)比例，從嚴(yán)掌握黨政干部擔(dān)任代表的比例，保證少數(shù)民族代表和歸僑、僑眷代表人數(shù)，同時(shí)向?qū)π律鐣?huì)階層代表人士適度傾斜。此外，針對(duì)市內(nèi)部分鎮(zhèn)、街的外來(lái)人口大量聚集、人數(shù)超過(guò)戶(hù)籍人口數(shù)倍的人口“倒掛”現(xiàn)象，廣州在選舉制度設(shè)計(jì)中對(duì)這部分地區(qū)進(jìn)行了適度調(diào)整，通過(guò)新增外來(lái)人口人大代表，探索外地人與本地人共管的新模式。2011年9月，廣州市基層人大代表選舉首次產(chǎn)生外來(lái)工人大代表，3名外來(lái)工人大代表候選人當(dāng)選為廣州市第十四屆人大代表。

（四）舉辦代表候選人見(jiàn)面會(huì)

長(zhǎng)期以來(lái)，基層人大代表候選人并不為普通群眾所熟悉，選民對(duì)于候選人的認(rèn)知僅停留在書(shū)面介紹中，在實(shí)際選舉中，對(duì)代表候選人情況的介紹過(guò)于簡(jiǎn)單，不利于擴(kuò)大選舉影響力[5]。對(duì)此，2010年修改的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》增加了“選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見(jiàn)面”的規(guī)定，目的就是增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)候選人的了解。

為改進(jìn)基層人大代表候選人的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，廣州市于2011年8月出臺(tái)《廣州市區(qū)、縣級(jí)市和鎮(zhèn)選舉委員會(huì)關(guān)于組織代表候選人與選民見(jiàn)面會(huì)的規(guī)定》，對(duì)候選人參與見(jiàn)面會(huì)的相關(guān)事宜做出了詳細(xì)安排。按照規(guī)定，見(jiàn)面會(huì)的規(guī)模原則上在60人左右，包括正式代表候選人、各選區(qū)的選民小組組長(zhǎng)和選民代表，參加見(jiàn)面會(huì)的選民由選區(qū)選舉工作小組確定。選民可致電選區(qū)選舉工作小組，登記預(yù)約參加見(jiàn)面會(huì)，如人數(shù)過(guò)多，以報(bào)名先后順序確定。

三、創(chuàng)新“有事好商量”基層民主協(xié)商

中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期執(zhí)政的過(guò)程中，逐步開(kāi)拓了一條不同于西方社會(huì)的民主之路，即票決民主和協(xié)商民主互為補(bǔ)充、相輔相成，協(xié)商民主更是這條文明之路的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。面對(duì)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的種種社會(huì)矛盾，“協(xié)商對(duì)話(huà)式”相較于“權(quán)威裁決式”具有更好的運(yùn)行機(jī)制和治理成效[6]。發(fā)揮協(xié)商民主在利益協(xié)調(diào)、信息整合、社會(huì)穩(wěn)定等方面的功能，對(duì)預(yù)防和化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體事件意義重大，而隨著協(xié)商民主的實(shí)踐推廣，程序規(guī)范化和制度常態(tài)化將成為地方治理建設(shè)的發(fā)展方向。

為破解“有效克服人民群眾在國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中無(wú)法表達(dá)、難以參與的弊端”的難題，廣州市政協(xié)堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、政協(xié)組織、媒體搭臺(tái)、黨派聚力、群眾參與”，以制度建設(shè)貫穿其中，將城市基層社區(qū)治理與民主協(xié)商進(jìn)行制度融合，在協(xié)商制度化、成熟化和定型化上邁出了有價(jià)值的一步[7]。

（一）全國(guó)首創(chuàng)城市協(xié)商章程

2009年，中共廣州市委率先在全國(guó)出臺(tái)《中共廣州市委政治協(xié)商規(guī)程(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)程》)，對(duì)廣州市政治協(xié)商的主要內(nèi)容、主要形式和主要程序進(jìn)行了規(guī)范，明確了廣州市政治協(xié)商的兩種基本形式：一是市委同市各民主黨派的政治協(xié)商，二是市委在市政協(xié)中同市各民主黨派和各界代表人士的政治協(xié)商，其中第一類(lèi)協(xié)商又細(xì)化為五種方式；第二類(lèi)協(xié)商則有九種方式。此外，《規(guī)程》還明確了廣州市政治協(xié)商的基本方式和主要實(shí)踐路徑，厘清各類(lèi)協(xié)商主體的功能與參與范圍。依據(jù)《規(guī)程》，政治協(xié)商包括制定計(jì)劃、舉行協(xié)商動(dòng)員、正式協(xié)商、結(jié)果公開(kāi)與反饋監(jiān)督等主要流程，廣州市每年1月底前要制定協(xié)商計(jì)劃，并要具體明確到每個(gè)程序的責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人的職責(zé)、分工和時(shí)限，凡屬于《規(guī)程》中所明確的城市重大問(wèn)題，如重大設(shè)施建設(shè)、公共基礎(chǔ)服務(wù)保障、社會(huì)福利政策調(diào)整，重大突發(fā)危機(jī)預(yù)案制訂等，都列入為必須進(jìn)行協(xié)商的范圍。

（二）打造民生實(shí)事協(xié)商平臺(tái)

黨的十九大報(bào)告指出，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦?！盵8]（P29）協(xié)商民主成為城市社區(qū)治理中建言資政、凝聚共識(shí)的雙向過(guò)程，將協(xié)商民主下沉至社區(qū)層面、解決現(xiàn)代社區(qū)治理面臨的復(fù)雜挑戰(zhàn)，是目前廣受關(guān)注的話(huà)題[9]。廣州市在2018年啟動(dòng)“有事好商量——廣州市政協(xié)民生實(shí)事三年協(xié)商行動(dòng)”，打造民生實(shí)事協(xié)商平臺(tái)，每年選定9到10個(gè)重點(diǎn)協(xié)商議題，聚焦與市民群眾生活息息相關(guān)的問(wèn)題，形成長(zhǎng)期協(xié)商、廣泛協(xié)商、有效協(xié)商的工作機(jī)制。2019年廣州頒布實(shí)施《廣州市開(kāi)展“有事好商量”民生實(shí)事協(xié)商辦法（試行）》，對(duì)協(xié)商平臺(tái)的建設(shè)與實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)作出制度性安排，成為全國(guó)首個(gè)以法律形式明確地方民主協(xié)商制度及具體程序的超大城市。依據(jù)協(xié)商辦法，各級(jí)黨委負(fù)有總覽責(zé)任，各級(jí)政府必須協(xié)調(diào)相關(guān)職能單位依照指定時(shí)間地點(diǎn)配合參與協(xié)商活動(dòng)，并確保每個(gè)議題協(xié)商的相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)人參加。協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，不僅是對(duì)協(xié)商質(zhì)量的體現(xiàn)，還影響了下一次協(xié)商的可信度與參與積極度。為此，“有事好商量”協(xié)商平臺(tái)在協(xié)商成果的執(zhí)行、跟蹤與反饋上進(jìn)行了制度安排，建立政府與政協(xié)聯(lián)合工作機(jī)制，專(zhuān)設(shè)協(xié)商成果公開(kāi)跟蹤平臺(tái)，以電視、報(bào)紙專(zhuān)欄、微信公眾號(hào)等形式向各方代表和社會(huì)公布督辦進(jìn)展。在協(xié)商落地后，平臺(tái)還有專(zhuān)門(mén)的跟蹤隊(duì)伍和評(píng)估機(jī)制，以問(wèn)卷調(diào)查、第三方評(píng)估、群眾代表回訪(fǎng)等方式加強(qiáng)對(duì)協(xié)商成效的掌握。

自“有事好商量”協(xié)商平臺(tái)搭建以來(lái)，通過(guò)數(shù)次的成果落地，讓政府部門(mén)和群眾都看到了協(xié)商的實(shí)效，改變了過(guò)去雙方對(duì)協(xié)商的認(rèn)知，前者找到了推進(jìn)民生難事的抓手，后者則看到了解決民生問(wèn)題的可能，逐漸從以往對(duì)協(xié)商民主的回避、無(wú)用變?yōu)橹鲃?dòng)參與、積極建言獻(xiàn)策?！坝惺潞蒙塘俊眳f(xié)商平臺(tái)作為廣州全面深化改革的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新成果獲得中組部肯定，納入全國(guó)干部培訓(xùn)教程案例，在全國(guó)范圍內(nèi)加以推廣，成為廣州在新時(shí)期改革攻堅(jiān)克難的典型案例。

（三）推動(dòng)政協(xié)協(xié)商走向第一線(xiàn)

政協(xié)協(xié)商向基層延伸，是協(xié)商民主制度建設(shè)的重要舉措。人民政協(xié)的政治使命和制度設(shè)計(jì)，就是為實(shí)現(xiàn)各條戰(zhàn)線(xiàn)上最廣泛的民主協(xié)商。

黨的十八大以來(lái)，廣州市陸續(xù)完成全市街鎮(zhèn)政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)全覆蓋，推動(dòng)建設(shè)一千余個(gè)“委員工作室”，每年組織各級(jí)政協(xié)委員參加“委員工作室”履職6000多人次，協(xié)調(diào)解決群眾反映的困難問(wèn)題三千余件[10]。廣州把握政協(xié)組織作為政治組織、統(tǒng)戰(zhàn)組織、協(xié)商機(jī)構(gòu)的性質(zhì)特點(diǎn)和工作規(guī)律，以黨的建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)政協(xié)自身全面建設(shè)，探索建設(shè)“火柴”型組織，致力匯聚各方能量、激發(fā)政協(xié)委員深度參與基層治理的積極性。實(shí)踐中，協(xié)商工作委員會(huì)通過(guò)“穗?yún)f(xié)通”APP、政協(xié)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等載體，擇機(jī)發(fā)送工作簡(jiǎn)報(bào)或提案線(xiàn)索，為委員提供一站式、菜單式索引，引導(dǎo)委員圍繞城市中心工作，合理把握“大”與“小”、“冷”與“熱”的關(guān)系，科學(xué)開(kāi)展調(diào)研，在委員發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與黨委、政府關(guān)注的重點(diǎn)之間搞好對(duì)接。

四、探索村（居）建設(shè)新模式

村（居）是人們生活的最小單位，村（居）治理水平的高低影響著居民的生活質(zhì)量。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理與服務(wù)水平顯著提升，但與老百姓對(duì)美好生活的需要還存在差距，如何打通村（居）治理的“最后一米”，暢通基層民情的末梢終端，是加強(qiáng)新時(shí)代社會(huì)治理必須回答好的“必答題”。黨的十八大以來(lái)，廣州市認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記考察廣東的重要指示批示精神，不斷完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制，用繡花功夫提升社會(huì)治理水平，在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列。

（一）推行“令行禁止、有呼必應(yīng)”

2018年，廣州參考北京基層治理的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)城市自身特點(diǎn)出臺(tái)《全面提升組織力構(gòu)建“令行禁止、有呼必應(yīng)”基層黨建工作格局實(shí)施方案》以及具體落地措施，圍繞“有呼必應(yīng)”智能一體化系統(tǒng)建設(shè)，打造全市各職能單位與基層組織相貫通的快速相應(yīng)機(jī)制，以村（居）為觸發(fā)點(diǎn)，以街鎮(zhèn)為中轉(zhuǎn)站，以區(qū)為綜合調(diào)度中心，建立自下而上呼叫系統(tǒng)的自上而下的項(xiàng)目派單系統(tǒng)，改變過(guò)去基層“呼叫不靈”、市民“投訴無(wú)門(mén)”、職能部門(mén)“有心無(wú)力”等治理低效狀況，構(gòu)建基層事務(wù)聯(lián)合快速響應(yīng)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)基層“一根針”調(diào)動(dòng)上級(jí)“千條線(xiàn)”的治理結(jié)構(gòu)性改革。此外，為確?！傲钚薪?、有呼必應(yīng)”社會(huì)治理格局落實(shí)到基層，廣州制定《關(guān)于建立城市基層黨建工作經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，完善陣地建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，確?；鶎舆\(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)及時(shí)撥付，保障基層組織的終端執(zhí)行力。

（二）全民共建共享激發(fā)村（居）活力

黨的十八大以來(lái)，為塑造共建共治共享社會(huì)治理新格局，廣州持續(xù)健全村（居）工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，并在增城區(qū)下圍村“一事一議”、越秀區(qū)五羊社區(qū)居民“分層議事”協(xié)商模式等的探索基礎(chǔ)上，總結(jié)提出城市議事協(xié)商規(guī)范流程。同時(shí)，為解決社區(qū)資源不足、解決問(wèn)題能力薄弱的問(wèn)題，加大社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，積極引入社會(huì)組織承接基層專(zhuān)業(yè)事務(wù)，豐富第三方事務(wù)清單目錄，建立社區(qū)合作誠(chéng)信檔案，提升多元共治效能。

為推動(dòng)居民參與村（居）事務(wù)，廣州不斷加大在農(nóng)村和城市社區(qū)建立村民、市民議事廳工作，健全村民代表會(huì)議制度和社區(qū)議事會(huì)議制度，對(duì)議題的收集、協(xié)商、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等全部環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，切實(shí)提高城鄉(xiāng)社區(qū)議事制度化建設(shè)水平。在城市社區(qū)，議事會(huì)成員包括社區(qū)“兩委”干部、專(zhuān)業(yè)社工、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、物業(yè)公司代表、業(yè)委會(huì)成員等，通過(guò)社區(qū)、樓棟、片區(qū)等分層協(xié)商議事，有效化解社區(qū)矛盾。在農(nóng)村，村民代表會(huì)議、村“兩委”干部、村民代表、基層政府部門(mén)、駐村團(tuán)隊(duì)、駐村律師、非戶(hù)籍居民等多元主體代表共同商議村里的公益事項(xiàng)、公共事務(wù)，解決為老服務(wù)、青少年服務(wù)等事項(xiàng)。

在人口流動(dòng)加速的大環(huán)境下，超大城市如何創(chuàng)新人口管理與服務(wù)，讓新城市人快速融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，成為考驗(yàn)地方政府治理能力的重要指標(biāo)。2017年，廣州實(shí)施《廣州市來(lái)穗人員融合行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》，加快推進(jìn)來(lái)穗人員在文化、經(jīng)濟(jì)、政治、生活等領(lǐng)域全方位融入社會(huì)發(fā)展。其中，白云區(qū)三元里街試點(diǎn)打造融合社區(qū)模式，推動(dòng)來(lái)穗人員投身社區(qū)公共服務(wù)與安全秩序維護(hù)，其工作成果入選2017年9月舉辦的全國(guó)“砥礪奮進(jìn)的五年”大型成就展。

（三）基層民主助力鄉(xiāng)村振興

在鄉(xiāng)村振興工作中，廣州以村“兩委”班子為抓手，重點(diǎn)規(guī)范村“兩委”換屆工作。2019年，廣州印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)村黨組織書(shū)記“三個(gè)一肩挑”工作的通知》，短時(shí)間內(nèi)全市所有行政村實(shí)現(xiàn)村黨組織書(shū)記“三個(gè)一肩挑”②。同時(shí)，為了加強(qiáng)班子成員聯(lián)系農(nóng)戶(hù)的頻次和質(zhì)量，各區(qū)先后建立“兩委”班子工作效能評(píng)定和定期巡視機(jī)制，要求由各鎮(zhèn)（街）黨（工）委書(shū)記負(fù)責(zé)、“兩委”成員各自劃片進(jìn)行入戶(hù)訪(fǎng)談?wù){(diào)查，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)問(wèn)題實(shí)行“一村一策”。

為推動(dòng)村民有效自治與治理，廣州自2012年起先后出臺(tái)了《廣州市全面推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的工作方案》《廣州城鄉(xiāng)社區(qū)議事廳標(biāo)識(shí)》《村民代表會(huì)議制度樣本》等系列規(guī)范指引，規(guī)范協(xié)商議事內(nèi)容，規(guī)定包括村集體資產(chǎn)與分紅、招商引資、預(yù)決算等重大公共事務(wù)都必須經(jīng)統(tǒng)一程序提交村民代表大會(huì)進(jìn)行協(xié)商和表決。2015年，廣州進(jìn)一步出臺(tái)《廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法》，推動(dòng)建立各級(jí)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)，逐步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)資源交易和資金監(jiān)管，破除村社干部尋租問(wèn)題，有效防控農(nóng)村基層干部腐敗狀況。

五、廣州發(fā)展全過(guò)程人民民主的經(jīng)驗(yàn)與啟示

黨的十八大以來(lái)，為破解超大型城市治理難題，激發(fā)老城市新活力，做到“四個(gè)出新出彩”，廣州持續(xù)推動(dòng)基層民主治理，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，匯聚四方資源，形成多元合力共治共建共享格局。同時(shí)，廣州是改革開(kāi)放的先行地，市民社會(huì)發(fā)育較為成熟，對(duì)公共事務(wù)的參與積極性與規(guī)范性一直處在全國(guó)前沿，對(duì)民主治理的理解力與行動(dòng)力較強(qiáng)，這是廣州得以形成良好治理的深厚社會(huì)資本。

（一）主動(dòng)為基層減負(fù)，破解“小馬拉大車(chē)”難題

進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)治理面臨新形勢(shì)新任務(wù)新要求，尤其是基層情況多變、人員流動(dòng)頻繁，工作負(fù)擔(dān)很重。由于基層可用于服務(wù)群眾的資源和手段少，卻承載了與之不匹配的工作量，常被比喻為“小馬拉大車(chē)”[11]。為切實(shí)提升基層組織服務(wù)社會(huì)的能力，廣州持續(xù)推動(dòng)全要素資源下沉基層，出臺(tái)為基層減負(fù)10條改革措施，集中整治牌子多、臺(tái)賬多等問(wèn)題，明確每個(gè)街道黨工委配備1名專(zhuān)職副書(shū)記、2名專(zhuān)職人員和4名黨建指導(dǎo)員，書(shū)記、主任“一肩挑”的社區(qū)增配1名專(zhuān)職副書(shū)記和1至3名組織員，以充實(shí)基層隊(duì)伍，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面[12]。此外，以推動(dòng)“數(shù)字政府”建設(shè)為契機(jī)，廣州進(jìn)一步整合基層事務(wù)，推動(dòng)社會(huì)管理職能智能化處理，上線(xiàn)“穗好辦”新集成平臺(tái)，持續(xù)整合高頻辦理事項(xiàng)，優(yōu)化辦事流程、精簡(jiǎn)辦事材料、壓縮辦事時(shí)間，讓基層工作者從重復(fù)機(jī)械工作中脫身。

（二）善于匯聚民情民意，暢通群眾聲音表達(dá)渠道

廣州基層民主實(shí)踐經(jīng)過(guò)十年的不斷完善，形成了較為有效的“政府—社會(huì)—個(gè)人”三方溝通模式，廣開(kāi)言路成為社會(huì)重大問(wèn)題決策的前提，突出問(wèn)題導(dǎo)向，做到“什么問(wèn)題群眾反映最強(qiáng)烈就協(xié)商什么問(wèn)題”，在決策前就將城市民生工程的優(yōu)先順序與市民心中的緊迫民生困難進(jìn)行對(duì)接。在協(xié)商過(guò)程上，一方面搭建政協(xié)與政府之間的協(xié)商渠道；另一方面溝通政府與群眾代表、群眾內(nèi)部的協(xié)商渠道，形成寬領(lǐng)域、全過(guò)程的協(xié)商流程。在協(xié)商主體上，堅(jiān)持協(xié)商主體的多元化，通過(guò)多利益主體間的平衡，盡可能讓不同群體發(fā)聲，避免少數(shù)人協(xié)商、少數(shù)人獲益的情況。在重大問(wèn)題特別是改革與民生問(wèn)題上開(kāi)展多次協(xié)商，已經(jīng)成為廣州城市文化的一部分。廣州還主動(dòng)適應(yīng)城市社會(huì)群體結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織架構(gòu)的變化，在全國(guó)率先建成政務(wù)服務(wù)一線(xiàn)接聽(tīng)、一網(wǎng)通辦，以“有呼必應(yīng)”基層快速響應(yīng)機(jī)制建設(shè)為抓手，在縱向上建立區(qū)、鎮(zhèn)街、居委會(huì)、樓棟片區(qū)四級(jí)合作，在橫向上聯(lián)系各職能部門(mén)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、群團(tuán)組織和企業(yè)主體的全網(wǎng)絡(luò)協(xié)同傳遞反饋工作鏈條，調(diào)動(dòng)公眾參與社會(huì)治理的主動(dòng)性。

（三）精準(zhǔn)識(shí)別社會(huì)主要矛盾，完善治理議題篩選機(jī)制

我國(guó)城市基層治理正在經(jīng)歷從權(quán)威式管理到黨政社群合作的“現(xiàn)代治理”的轉(zhuǎn)變，存在基層黨組織、行政部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、居民自治組織的“現(xiàn)代多中心”關(guān)系，過(guò)去以行政命令方式能夠解決的事項(xiàng)逐步變少，而需要多方協(xié)調(diào)、群策群力的事項(xiàng)日益增多。然而，傳統(tǒng)的政治協(xié)商偏重于政府重大決策，而失焦于民生實(shí)事、難事，產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)影響有限，工作報(bào)告中的“可見(jiàn)度”較高，人民群眾中的“可感度”較低。對(duì)此，廣州基層民主發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)是，以精準(zhǔn)識(shí)別群眾需要優(yōu)先級(jí)為前提，在有限的資源下，選取呼聲最高、合作可能性最大的議題，打通政府、社會(huì)、市場(chǎng)與群眾個(gè)人之間的溝通與信任橋梁，保證后續(xù)實(shí)踐順利落地。在協(xié)商治理過(guò)程中，始終以問(wèn)題為導(dǎo)向，最大限度平衡多方意愿和利益，推動(dòng)社會(huì)利益共同體的形成。

（四）發(fā)揮多方力量，建立基層民主治理成果監(jiān)督機(jī)制

全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)形式體現(xiàn)在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要各環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)加以保證，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的“中梗阻”都會(huì)遲滯民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。所以，權(quán)利的閉路循環(huán)制度是民主得以實(shí)現(xiàn)的基本保證：不僅在決策之前要進(jìn)行廣泛的調(diào)研和必要的聽(tīng)證，在決策之中要進(jìn)行協(xié)商和對(duì)話(huà)，在決策之后還要進(jìn)行成效評(píng)估和監(jiān)督反饋，失誤的決策要有問(wèn)責(zé)機(jī)制兜底。只有這些基本的制度設(shè)計(jì)作為保障，才能保證民主決策的閉路循環(huán)。

過(guò)去，基層民主協(xié)商治理成果往往停在紙面公告上，真正轉(zhuǎn)變成施政效果的不多，“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”的情況較多、“馬上就辦”的情況較少，督辦反饋“文來(lái)文往”較多、“人來(lái)人往”較少。為解決基層民主自說(shuō)自話(huà)、提議懸置的問(wèn)題，廣州較早開(kāi)始民主治理成果落地監(jiān)督，以“有事好商量”為例，就建立了多個(gè)落地監(jiān)督機(jī)制，包括在微信公眾號(hào)、官方網(wǎng)站、電視臺(tái)、地方報(bào)刊等上定期披露協(xié)商議程與最新進(jìn)展，公布監(jiān)督熱線(xiàn)和在線(xiàn)監(jiān)督平臺(tái)；市政協(xié)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)對(duì)口職能部門(mén)進(jìn)行跟蹤聯(lián)系，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)意見(jiàn)反饋通道；邀請(qǐng)第三方測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)，對(duì)全年各項(xiàng)議題的實(shí)施情況和市民滿(mǎn)意度進(jìn)行評(píng)估，對(duì)協(xié)商效果不被認(rèn)可的項(xiàng)目重新開(kāi)展調(diào)研和整改；將協(xié)商議題與市政協(xié)年度提案、專(zhuān)題調(diào)研等項(xiàng)目，以及委員來(lái)信來(lái)訪(fǎng)等方式相結(jié)合，等等。

（五）始終堅(jiān)持黨組織在基層民主治理中的總攬地位

持續(xù)發(fā)揮民主在基層治理的作用，離不開(kāi)黨對(duì)民主發(fā)展方向的引領(lǐng)。全過(guò)程人民民主涉及到眾多主體，這些參與主體在各種民主形式中難免因觀(guān)點(diǎn)差異而交鋒碰撞，只有實(shí)現(xiàn)有效的磨合才能在民主實(shí)踐中產(chǎn)生最大的合力，因此，有必要強(qiáng)化各類(lèi)主體的關(guān)系耦合。根據(jù)我國(guó)社會(huì)治理運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，最重要的是黨委領(lǐng)導(dǎo)，必須堅(jiān)決維護(hù)黨組織在各級(jí)治理中的權(quán)威屬性，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系。同時(shí)不斷改進(jìn)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，依照憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)等指引來(lái)影響基層民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)民主發(fā)展的制度建設(shè)要及時(shí)規(guī)范并予以完善。

黨的十八大以來(lái)，廣州以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)為切入點(diǎn)，不斷完善黨對(duì)基層民主的引領(lǐng)能力，擴(kuò)大對(duì)各類(lèi)社會(huì)組織和新興市場(chǎng)主體的覆蓋面。經(jīng)過(guò)十年的黨組織標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，廣州已形成了一套覆蓋全市各行業(yè)、各領(lǐng)域基層黨支部建設(shè)的規(guī)范指引，對(duì)建立黨支部、黨支部換屆選舉、發(fā)展黨員、黨支部組織生活、“三會(huì)一課”、處置不合格黨員等進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，為黨支部開(kāi)展工作提供了有操作性的依據(jù)。此外，廣州積極推動(dòng)黨員參與基層民生議事，倡導(dǎo)黨員通過(guò)自身血緣關(guān)系、地緣關(guān)系和族緣關(guān)系，投身“身邊的公共事務(wù)”，培育黨員常態(tài)化傾聽(tīng)社區(qū)民意的意識(shí)和習(xí)慣，主動(dòng)協(xié)調(diào)解決鄰里關(guān)系，幫扶村社集體工作，在突發(fā)公共事件中成為前置力量。

[注釋]

①“兩升一降一保證”：即一線(xiàn)工人、農(nóng)民、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的比例要比上一屆有所上升，婦女代表的比例要比上一屆有所上升，黨政干部擔(dān)任人大代表的比例要比上一屆有所降低，少數(shù)民族、歸僑代表要按照法律規(guī)定予以保證。

②“三個(gè)一肩挑”：指村改居社區(qū)黨組織書(shū)記、村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人三個(gè)職務(wù)由同一人擔(dān)任。