□張微

2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，正式提出“習近平法治思想”，這一思想科學(xué)回答了中國特色社會主義法治建設(shè)一系列重大理論和實踐問題。對于何為“法治”，習近平法治思想創(chuàng)新性地提出了“良法善治”的重要命題。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”；2017年10月，黨的十九大報告進一步指出，以良法促進發(fā)展、保障善治。隨著這一命題的提出，以“良法善治”作為法治中國的價值追求顯然已成共識。但是，對于何為“良法”，學(xué)界卻眾說紛紜。

學(xué)界對于什么是“良法”進行了諸多有益的探討，學(xué)者們普遍持多元標準。有學(xué)者提出“真善美”的判斷標準，認為廣義的良法就是“真善美”的法，并對“真、善、美”分別進行了界定[1]。有的學(xué)者認為“良法應(yīng)當反映最廣大人民群眾的意志和利益，符合公平正義要求，維護個人的基本權(quán)利，反映社會的發(fā)展規(guī)律”[2]。還有的學(xué)者認為良法一是應(yīng)當具有良善的正當價值取向，符合正義、公平、自由等的價值標準；二是應(yīng)當是民意的匯集和表達；三是立法程序應(yīng)當科學(xué)與民主；四是應(yīng)當符合經(jīng)濟社會關(guān)系發(fā)展的實際；五是應(yīng)當具有整體協(xié)調(diào)性和內(nèi)在統(tǒng)一性，不能自相矛盾[3]。有的學(xué)者著眼于“良法”的功能，認為所謂良法必須具備三個基本要求，即良法必須是保障人權(quán)、約束公權(quán)力和兼顧社會不同利益之法[4]。筆者認為，這些觀點雖然都確立了“良法”的部分特質(zhì)，但是并沒有涵蓋習近平法治思想中“良法”的基本要素。明確概念的內(nèi)涵和外延，是研究一切問題的起點。準確理解把握“良法”這一概念，是貫徹實施習近平法治思想的前提條件。

一、“良法”的基本要素

習近平法治思想賦予了“良法”新的內(nèi)涵。習近平總書記在2013年2月23日十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習時的講話指出“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。具體而言，習近平法治思想確立的“良法”應(yīng)當具備以下要素：

（一）“良法”必須具有科學(xué)性

馬克思主義認為：立法者應(yīng)該“把自己看做一個自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來”[5]（P183）。習近平法治思想秉承馬克思主義法學(xué)的基本觀點，強調(diào)“全面推進依法治國，必須堅持科學(xué)立法”[6]（P19）、“科學(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律”[6]（P95）、“建章立法需要講求科學(xué)精神，全面認識和自覺運用規(guī)律”[6]（P198—199）。由此可見，“良法”必須具有科學(xué)性，而科學(xué)性的核心在于尊重和體現(xiàn)科學(xué)規(guī)律，在于符合實踐的發(fā)展要求?！傲挤ā币軌驕蚀_反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系、對社會發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用[6]（P209）。其中，“能夠準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求”也與立法的針對性、適用性和可操作性要求相呼應(yīng)。習近平法治思想要求要豐富立法形式，不能千篇一律，根據(jù)實際情況的需要確立立法形式，既可以制定“大塊頭”的法律，也可以是“小快靈”的立法。強調(diào)地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇巨制”，關(guān)鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發(fā)，解決突出問題[7]。

（二）“良法”必須具有人民性

以人為本、促進人的全面發(fā)展，是馬克思主義哲學(xué)的核心思想。我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。習近平總書記指出“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益”。習近平法治思想對于“良法”要具備人民性的要求，著重體現(xiàn)在“公平正義”的價值追求中。習近平總書記曾反復(fù)強調(diào)：“讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義?！盵8]對于如何“更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系”，習近平法治思想尤其強調(diào)要從黨和國家工作大局出發(fā)，要著眼于國家和人民整體利益，堅決反對囿于部門利益；對于“良法”要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，習近平法治思想要求把社會主義核心價值觀融入到立法當中[6]（P222）。黨的十八大以來，我國立法實踐始終貫徹“以人民為中心”的基本原則。比如，2020年十三屆全國人大三次會議表決通過的《民法典》在結(jié)構(gòu)安排和制度設(shè)計等方面都切實踐行了此項基本原則。人格權(quán)獨立成編，是我國民法典的重大創(chuàng)新、重大突破，是“以人為本”價值理念在立法上的表達；在具體條款的設(shè)計上，把“權(quán)利保護原則”作為首要原則，突出了權(quán)利本位的價值取向，充分體現(xiàn)了“規(guī)范公權(quán)力、保護私權(quán)利”的現(xiàn)代法治核心理念，處處彰顯了“良法”的人民性。

（三）“良法”必須具有及時性

從法的時效性上看，“良法”要具備及時性。我國古代法制早就主張“法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”，其核心精神是指立法必須與時俱進。人類法治文明的共同經(jīng)驗表明，法律具有時代性是法律促進社會發(fā)展的前提條件?！傲挤ā奔橙×巳祟惙ㄖ挝拿鞯某晒?，對于法的及時性提出了明確的要求，“我們的立法要體現(xiàn)與時俱進的精神，處理好穩(wěn)定性與變動性、前瞻性與階段性的關(guān)系”[9]（P364）。這種要求首先體現(xiàn)在立法應(yīng)當及時回應(yīng)社會實踐的需要，及時填補法律規(guī)定的空白點。習近平總書記強調(diào)：“聚焦法律制度的空白點和沖突點，統(tǒng)籌謀劃和整體推進立改廢釋各項工作，加快建立健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”[6]（P275）?！傲挤ā钡募皶r性還要求及時進行法律的廢改釋。成文法國家始終要面對的問題是法律相對于社會實踐的滯后性，為了統(tǒng)籌兼顧法的穩(wěn)定性與權(quán)威性，其中一個有效的途徑是要及時進行法律的廢改釋，“對涉及全面深化改革、推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全的法律抓緊制訂、及時修改”[6]（P233）。

（四）“良法”必須具有協(xié)調(diào)性

系統(tǒng)觀點是馬克思主義的基本觀點，習近平法治思想堅持運用系統(tǒng)觀念，強調(diào)“全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，要更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性”[7]。要求注重法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，強調(diào)維護國家法治統(tǒng)一是一個嚴肅的政治問題，要求法律體系“科學(xué)完備、統(tǒng)一權(quán)威”。依此要求，所有法律法規(guī)的規(guī)定都不得同憲法相抵觸，所有的法律規(guī)范都不得與上位法相抵觸、相違背。2015年《立法法》修改時賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，整體上促進了地方立法工作，但有的地方出現(xiàn)了違背上位法規(guī)定、立法“放水”等問題。這些問題違背了“良法”的協(xié)調(diào)性原則，亟需予以糾正。

“良法”協(xié)調(diào)性的要求還體現(xiàn)在如何處理改革和法治之間的關(guān)系。習近平法治思想強調(diào)“要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要”[6](P37)。一方面，改革決策要符合法律的要求，發(fā)揮法的公開性和可預(yù)期性的相對優(yōu)勢，從而將改革的風險盡可能地降低；另一方面，通過改革實踐發(fā)現(xiàn)已有立法中存在的問題，立法者應(yīng)當及時對立法進行修改或者廢止，提升立法的質(zhì)量。只有切實提高“良法”的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，才能維護法的權(quán)威性。

二、“良法”的理論價值

中央全面依法治國工作會議指出，習近平法治思想是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運而生的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義中國化的又一次歷史性飛躍?！傲挤ā弊鳛榱暯椒ㄖ嗡枷胫械暮诵母拍睿瑢τ诹暯椒ㄖ嗡枷塍w系具有綱舉目張的重要作用。

（一）豐富了馬克思主義中國化的理論成果

馬克思主義中國化的過程，就是馬克思主義基本原理同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的過程。我國很早就有“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”的法制思想?！傲挤ㄉ浦巍崩砟畹奶岢觯仍从隈R克思主義法治理論關(guān)于公平正義和以人為本的基本理念，又植根于中華法制文明對于“良”“善”的價值追求。習近平法治思想明確提出將社會主義核心價值觀融入到立法中，豐富了馬克思主義法治理論關(guān)于“法”的內(nèi)涵，賦予了馬克思主義法治理論新的時代精神?！傲挤ā辈粌H涵蓋了統(tǒng)一權(quán)威的“國法”，還涵蓋了數(shù)量龐大的“黨紀”；既要求“國法”的科學(xué)完備，還要求“黨紀”與“國法”的銜接和協(xié)調(diào)，極大拓展了馬克思主義法治理論中“法”的外延?！傲挤ā眱?nèi)涵和外延的“中國特色”，生動詮釋了中國法治建設(shè)的“全面性”，是馬克思主義中國化新的升華、新的飛躍。

習近平法治思想中的“良法善治”命題始終堅持辯證唯物主義的立場、觀點和方法?！傲挤ā奔纫罅⒆阒袊鴮嵺`，解決實踐中的突出問題，又強調(diào)應(yīng)當汲取人類法治文明的共同成果，而非閉門造車。既要立足當下，又要著眼長遠。既要發(fā)揮“良法”穩(wěn)預(yù)期、固根本的功效，又要實現(xiàn)“良法”和改革決策相協(xié)調(diào)、不斷深入推進法治領(lǐng)域改革的作用。堅持運用唯物辯證法統(tǒng)籌推進全面依法治國，科學(xué)把握全面依法治國的矛盾運動規(guī)律，使得“良法”成為一個開放的、富有生命活力的理論命題，是馬克思主義法治理論的中國實踐和科學(xué)范例。

（二）突破了西方法治理論的“二元論”

長久以來，西方法治理論都存在形式法治與實質(zhì)法治的爭論，兩者爭議的焦點在于法治是否應(yīng)以實現(xiàn)“實質(zhì)正義”為目的。形式法治論者認為法治是一種形式性概念，只要符合形式要件的法律就應(yīng)當被遵守，不論該法律是否良善。實質(zhì)法治論者則認為應(yīng)當被遵守的法律必須是良法。在習近平法治思想確立之前，我國學(xué)者普遍認為，“形式法治”是“實質(zhì)法治”的必經(jīng)階段和基礎(chǔ)形態(tài)，“實質(zhì)法治”是“形式法治”發(fā)展到一定程度后的必然結(jié)果，是“形式法治”的升級和完善，是法治的更高形態(tài)[10](P1)。習近平法治思想提出的“良法”概念突破了西方法治理論形式法治與實質(zhì)法治的二元對立，將形式法治與實質(zhì)法治統(tǒng)一起來。良法不僅要符合法的形式要件，即公開透明、不溯及既往并依法定程序制定等形式要件，還應(yīng)當將社會主義核心價值觀融入其中，具備體現(xiàn)客觀規(guī)律、維護人民根本利益、符合公平正義、與憲法相統(tǒng)一、具有針對性和可操作性等實質(zhì)要件?？梢哉f，習近平法治思想“良法善治”命題開辟了法治的新境界。

（三）促進了中華法系的創(chuàng)新性發(fā)展

中華法系源遠流長，積累了豐厚的法制思想。一方面，中華法系是“良法善治”的思想淵源之一。早在先秦時期的《管子·明法解》就指出，“法者，天下之程式也，萬世之儀表也”；宋代王安石在《周公》一文中指出“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”。習近平法治思想結(jié)合新時代的實踐需求，強調(diào)“法律是治國之重器、良法是善治之前提”，高度重視中華法系中的思想精華的作用，同時也凸顯了“良法”和“善治”之間的辯證聯(lián)系；另一方面，習近平法治思想又為源于中華法系的“良法”注入了新的時代精神。我國古代法制強調(diào)“民為邦本、本固邦寧”的民本理念，習近平法治思想中的“良法”始終關(guān)注公平正義的價值追求，要求實現(xiàn)“讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”的奮斗目標。天下無訟、以和為貴是中華法系的重要原則，“良法”要求暢通群眾利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障通道，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機制，堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，將社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)作為“善治”的目標。保護鰥寡孤獨、老幼婦殘也是中華法系的重要理念，“良法”始終強調(diào)權(quán)利本位，并在近年來的立法中始終踐行以人為本、注重保護人民權(quán)益的基本原則，在《民法典》等重要立法中專門規(guī)定了保障老幼病殘等弱勢群體的具體條款。

三、“良法”的實現(xiàn)路徑

習近平法治思想內(nèi)涵豐富、系統(tǒng)完備，不僅提出了一系列新理念、新思想和新戰(zhàn)略，還提供了全面推進依法治國的方法論；不僅科學(xué)地規(guī)定了“良法”的基本要素，還提出了實現(xiàn)“良法”的新主張。

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

我國《憲法》規(guī)定，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義最本質(zhì)的特征。全面推進依法治國離不開黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法并不等于黨可以直接立法，而是立法機關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過法定程序開展立法活動。

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)為制定良法“把方向”。黨的領(lǐng)導(dǎo)為制定“良法”提供科學(xué)的思想指引、政策指引和組織領(lǐng)導(dǎo)，從而確保立法工作沿著正確的方向前行[11]。其次，黨的政策是“良法”的先導(dǎo)和指引。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是貫穿立法的全過程和各方面的，在制定“良法”的過程中，要正確認識和處理政策和法律之間的關(guān)系問題，既要防止將兩者簡單等同起來，或者在實踐中直接用政策代替法律，又要防止將兩者完全對立和割裂起來。兩者在本質(zhì)上是一致的，但是在制定程序和規(guī)范的表現(xiàn)程序方面卻是不同的。黨要善于通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律[12]（P20）。再次，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的程序。加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，首要的是完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。雖然目前尚無統(tǒng)一的法律規(guī)定，但是國務(wù)院制定的《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定了政府作出重大行政決策過程中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的程序，可以作為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的有益參照。

（二）完善立法體制

制定“良法”，關(guān)鍵是完善立法體制。首要的是要發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。我國《憲法》規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。要健全全國人大及其常委會牽頭起草重要法律草案機制，健全立法規(guī)劃計劃編制制度，對涉及重大利益關(guān)系的事項加強論證咨詢；對于重要條款，可以建立單獨表決制度；完善立法評估工作，盡快實現(xiàn)立法評估工作常態(tài)化；及時進行法律法規(guī)的清理、修改和廢止；對于條件成熟的領(lǐng)域，及時制定相應(yīng)的法典，盡量減少“依法打架”的情形；建立全國統(tǒng)一的立法信息平臺，將國家立法和黨內(nèi)法規(guī)信息統(tǒng)一、及時發(fā)布；建立全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)制度。

一方面，要完善地方立法體制。要防止地方保護主義法制化，建立健全地方區(qū)域立法協(xié)同機制和重要立法爭議事項協(xié)調(diào)機制。建立對越權(quán)立法、重復(fù)立法和盲目立法項目的監(jiān)督和清理制度；提高立法質(zhì)量，注重立法與本地實際的結(jié)合，突出地方立法的針對性和實效性。另一方面，要改進政府立法體制。行政立法是我國立法體制中一個重要的分支，長期以來，政府立法不同程度地存在部門利益法制化或者爭權(quán)諉責的問題。對于上述問題的解決，除了要嚴格遵守《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序之外，還要不斷探索建立有效制度加以改進。如通過公眾參與制度，提高立法的及時性和針對性，及時對社會治理中的突出問題予以規(guī)范、調(diào)整。對于不同部門之間爭議較大的事項，由上級部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)并建立第三方評估制度，防止久拖不決。

（三）擴大公眾有序參與

習近平法治思想強調(diào)，要提高立法的科學(xué)化和民主化水平。擴大公民有序參與立法，一方面能保障公民參與管理國家的基本權(quán)利，另一方面有利于集思廣益，凝聚共識，充分保障立法能最大程度地反映人民意愿和根本利益，提高立法質(zhì)量。從主體覆蓋面來看，要不斷擴寬參與立法的主體。充分發(fā)揮社會各界力量參與立法，調(diào)動政協(xié)委員、民主黨派、人民團體和各類社會組織在立法中建言獻策的積極性；從公眾參與的方式來看，要不斷創(chuàng)新公眾參與立法的方式，借助網(wǎng)絡(luò)、新興自媒體等載體，多形式多渠道收集公眾意見；從參與的實效看，要不斷增強立法的透明度，對于公眾的意見及時予以反饋，對于已采納或者不予采納的意見進行解釋說明并建立長效機制。

（四）加強重點領(lǐng)域立法

習近平法治思想的鮮明特色之一在于求真務(wù)實的實踐理性，堅持從實際出發(fā)，與我國的國情相適應(yīng)，注重解決實踐中的突出問題，強調(diào)立法應(yīng)當及時回應(yīng)社會實踐的需要。加強重點領(lǐng)域立法，及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求和人民群眾的密切關(guān)注，是實現(xiàn)“良法善治”的應(yīng)有之義。目前，隨著數(shù)字經(jīng)濟、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)金融等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，催生了一系列新業(yè)態(tài)新模式，出現(xiàn)了許多新的矛盾和糾紛，尤其網(wǎng)絡(luò)犯罪已成為各領(lǐng)域的重要風險之一，但相關(guān)法律制度還不完善甚至空白。當務(wù)之急要積極推進科技創(chuàng)新、國家安全、生物安全、公共衛(wèi)生、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，回應(yīng)人民群眾對美好生活的需要；另一個需要關(guān)注的立法領(lǐng)域是黨紀與國法之間的銜接機制，按照目前黨的紀檢部門、監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)之間的職權(quán)分工，紀檢部門在查辦案件的過程中一旦發(fā)現(xiàn)黨員涉嫌違法犯罪，必然要移送監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)處理，但是相關(guān)程序中的銜接機制還不完善，亟待明確。

“良法善治”命題集中彰顯了習近平法治思想以人民為中心的根本立場，充分體現(xiàn)了習近平法治思想守正創(chuàng)新的理論特質(zhì)，是科學(xué)引領(lǐng)全面推進依法治國的核心理念?！傲挤ā眱?nèi)涵外延的逐步明晰和完善，必將有利于全面推進依法治國事業(yè)不斷實現(xiàn)新的飛躍。