張曉東

摘 ?要：經(jīng)修訂的《中華人民共和國海上交通安全法》自2021年9月1日起生效實施，其中第十一條首次從法律層面上確認(rèn)了航運(yùn)公司應(yīng)建立并運(yùn)行安全與防污染管理體系，海事管理機(jī)構(gòu)對經(jīng)審核合格的公司和船舶簽發(fā)符合證明和船舶安全管理證書。本文分析了海事管理機(jī)構(gòu)和水路運(yùn)輸管理部門在公司安全與防污染管理方面的法定職責(zé)，從監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)指出航運(yùn)公司安全與防污染監(jiān)管存在多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象，提出制定和完善航運(yùn)公司安全與防污染相關(guān)配套規(guī)章制度、加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動等對策建議，切實提高海事機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效能和航運(yùn)公司安全與防污染管理水平。

關(guān)鍵詞：海上交通安全法;安全與防污染;監(jiān)管;對策

0 引 言

1995年，《國際船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（以下簡稱“ISM規(guī)則”） 對我國生效，“安全與防污染”一詞便來源于此。2001年，應(yīng)用ISM規(guī)則原理，我國頒布實施了《中華人民共和國船舶安全營運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（以下簡稱“NSM規(guī)則”）。2007年，交通運(yùn)輸部發(fā)布《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》（2007年6號令），規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)對航運(yùn)公司安全與防污染活動實施監(jiān)督管理。與此同時，2012-2014年，國務(wù)院和交通運(yùn)輸部先后頒布實施了《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理條例》《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》《國內(nèi)水路運(yùn)輸輔助業(yè)管理規(guī)定》并歷經(jīng)數(shù)次修訂，也賦予水路運(yùn)輸管理部門及港航管理部門對航運(yùn)企業(yè)簽發(fā)相關(guān)資質(zhì)證書和等級證明以及實施安全與防污染監(jiān)督檢查的職責(zé)。

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》都明確規(guī)定了“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”（“三管三必須”），新的《海上交通安全法》（2021年修訂）第十一條首次從法律高度上確認(rèn)了航運(yùn)公司應(yīng)建立并運(yùn)行安全與防污染管理體系，海事管理機(jī)構(gòu)對經(jīng)審核合格的公司和船舶簽發(fā)符合證明和船舶安全管理證書。筆者認(rèn)為，應(yīng)以新的《海上交通安全法》全面實施為契機(jī)，修改和完善公司安全與防污染相關(guān)配套規(guī)章制度，進(jìn)一步厘清和理順海事管理機(jī)構(gòu)與水路運(yùn)輸管理部門在公司安全與防污染監(jiān)管上的職責(zé)分工，避免因職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不一、多頭管理導(dǎo)致的企業(yè)疲于應(yīng)付和“兩張皮”現(xiàn)象，也可以節(jié)約執(zhí)法資源，踐行“監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效”的國家機(jī)構(gòu)職能體系理念。

1 航運(yùn)公司安全與防污染監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，涉及航運(yùn)公司安全與防污染監(jiān)管的部門主要有海事管理機(jī)構(gòu)和各級水路運(yùn)輸管理部門。

1.1 海事管理機(jī)構(gòu)

海事管理機(jī)構(gòu)對航運(yùn)公司安全與防污染的監(jiān)管職能，主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是結(jié)合ISM規(guī)則和NSM規(guī)則分步推進(jìn)實施計劃，依據(jù)《航運(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證規(guī)則》《中華人民共和國海事行政許可條件規(guī)定》對體系公司、船舶進(jìn)行安全管理體系（SMS）審核，經(jīng)許可予以簽發(fā)符合證明（DOC）、安全管理證書（SMC）證書（部分審核發(fā)證工作授權(quán)中國船級社開展）。

二是依據(jù)《航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2007年第6號，以下簡稱“6號令”）的要求，對體系公司進(jìn)行安全與防污染監(jiān)督檢查，檢查內(nèi)容主要包含管理制度、目標(biāo)方針、岸基人員配備、船長權(quán)力、應(yīng)急演練及維修保養(yǎng)等方面。同時依據(jù)《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)航運(yùn)公司安全管理的通知》（交海發(fā)〔2013〕204號）中對6號令的擴(kuò)大解釋，海事管理機(jī)構(gòu)也可據(jù)此對非體系航運(yùn)公司開展監(jiān)督檢查。

1.2 水路運(yùn)輸管理部門和港航管理部門

一是按照《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》《國內(nèi)水路運(yùn)輸輔助業(yè)管理規(guī)定》等要求，負(fù)責(zé)航運(yùn)企業(yè)運(yùn)力審批、水路運(yùn)輸許可證、船舶營業(yè)運(yùn)輸證、船舶管理業(yè)許可證等水路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)、水路運(yùn)輸輔助業(yè)相關(guān)審批和證書簽發(fā)/簽注。

二是依據(jù)《國務(wù)院安委會關(guān)于深入開展企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》《交通運(yùn)輸企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)評價管理辦法》等對航運(yùn)公司進(jìn)行安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的評價和日常監(jiān)督檢查。各航運(yùn)企業(yè)需建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，并應(yīng)接受包括初次評價、換證評價和年度核查等三種形式的建設(shè)評價，其內(nèi)容包括安全生產(chǎn)目標(biāo)、安全文化、崗位職責(zé)、培訓(xùn)考核、岸基管理、船員管理、船舶檢查、應(yīng)急處置、維修保養(yǎng)等安全與防污染工作。

2 存在問題

2.1 對航運(yùn)公司安全與防污染監(jiān)管存在職責(zé)交叉、多頭管理的問題

雖然，對于已建立安全管理體系并取得符合證明（DOC）的航運(yùn)公司，視同滿足企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化二級達(dá)標(biāo)水平，但如管理船舶非全部為體系內(nèi)船舶，水路運(yùn)輸管理部門仍然要求其建立安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化制度，因此，航運(yùn)公司往往需要建立兩套安全管理制度，同時應(yīng)對海事局、港務(wù)局、交通運(yùn)輸主管等多個部門的監(jiān)督檢查，而海事部門按照6號令開展的安全與防污染監(jiān)督檢查與港航部門的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化檢查等存在內(nèi)容重復(fù)、職責(zé)交叉的情況，面臨多頭監(jiān)管、多套制度運(yùn)行等現(xiàn)狀，航運(yùn)公司往往疲于應(yīng)付，不斷影響安全生產(chǎn)，也容易滋生“兩張皮”現(xiàn)象。

2.2 海事部門對非體系航運(yùn)公司安全與防污染監(jiān)管權(quán)責(zé)不對等

2021年9月1日起生效實施的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確要求各生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系也涵蓋了安全與防污染的基本要求。按照“誰發(fā)證、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的行政管理原則，負(fù)有水路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)、水路運(yùn)輸輔助業(yè)審批、證書簽發(fā)的水路運(yùn)輸行業(yè)主管部門，必然應(yīng)承擔(dān)無可推卸的安全與防污染監(jiān)管職責(zé)，且行業(yè)管理對企業(yè)的約束力較強(qiáng)。反觀海事管理機(jī)構(gòu)，對非體系公司的安全與防污染監(jiān)管僅能依據(jù)6號令，雖然6號令規(guī)定的檢查內(nèi)容較多，但罰則較少，導(dǎo)致對非體系公司的約束力不強(qiáng)。而水路運(yùn)輸行業(yè)主管部門可以利用其許可證核發(fā)、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和評價、等級證明頒發(fā)等作為航運(yùn)企業(yè)日常監(jiān)管的有力手段，因此，由行業(yè)主管部門來承擔(dān)航運(yùn)公司的安全與防污染監(jiān)管較為恰當(dāng)，這也是權(quán)責(zé)對等的體現(xiàn)，海事管理機(jī)構(gòu)不宜再參與非體系航運(yùn)公司安全與防污染的多頭管理之中。

3 對策措施

3.1 修訂6號令或制定專門的部門規(guī)章

新的《海上交通安全法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》均規(guī)定航運(yùn)公司應(yīng)當(dāng)建立并運(yùn)行安全營運(yùn)和防治船舶污染管理體系，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對安全營運(yùn)和防治船舶污染管理體系進(jìn)行審核，審核合格的，發(fā)給符合證明和相應(yīng)的船舶安全管理證書。目前，海事機(jī)構(gòu)體系審核發(fā)證工作的依據(jù)是交通運(yùn)輸部海事局制定下發(fā)的《航運(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證規(guī)則》等規(guī)范性文件，法律層次明顯過低，不足以全面承接和落實新的《海上交通安全法》相關(guān)要求。因此，有必要對航運(yùn)公司安全管理體系的建立、運(yùn)行、審核發(fā)證和日常監(jiān)督管理進(jìn)行全面的梳理，專門對航運(yùn)公司安全管理體系審核、發(fā)證、分類分級管理等做出全面的制度安排，具體實現(xiàn)途徑有兩種：一是通過修訂6號令，增加體系審核、發(fā)證相關(guān)內(nèi)容;二是在保留現(xiàn)有6號令的前提下，專門制定一件部門規(guī)章（譬如《航運(yùn)公司安全營運(yùn)與防治船舶污染管理體系審核發(fā)證管理規(guī)定》），并結(jié)合公司信用等級簡化審核發(fā)證工作流程、實施分類分級管理等做出具體的制度工作，為實施行政許可、日常監(jiān)督管理、行政處罰和規(guī)范航運(yùn)公司安全管理體系審核與發(fā)證行為提供依據(jù)。若選擇第二種方式，應(yīng)廢除《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)航運(yùn)公司安全管理的通知》（交海發(fā)〔2013〕204號）中對6號令適用非體系公司的擴(kuò)大解釋，明確6號令的適用范圍僅限體系公司，本著權(quán)責(zé)一致和“誰發(fā)證、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的行政管理原則，將非體系航運(yùn)公司的安全與防污染監(jiān)管職責(zé)由水路運(yùn)輸管理部門統(tǒng)一行使。

3.2 制定新的《航運(yùn)公司不符合規(guī)定情況判斷指南》

筆者通過對2016—2020年來全國各級海事管理機(jī)構(gòu)體系審核工作中開具不符合項數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，有以下兩個顯著特點：一是開具的嚴(yán)重及以上不符合數(shù)量在不符合總量中占比較低，其中國內(nèi)公司審核中開具嚴(yán)重及以上不符合數(shù)量占1.15%，國際公司審核中開具嚴(yán)重及以上不符合數(shù)量（包含雙證）占0.65%，船舶審核中開具嚴(yán)重及以上不符合數(shù)量占0.96%;二是從已開具的嚴(yán)重及以上不符合項的內(nèi)容描述上看，屬于已發(fā)生事故險情等嚴(yán)重結(jié)果的較多，體系審核工作在事故預(yù)防預(yù)控上的作用沒有得到有效凸顯。究其原因，一是已經(jīng)廢止的《航運(yùn)公司體系審核不符合規(guī)定情況判斷指南》過于原則籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng);二是舊的判定指南定性描述較多，缺少定量標(biāo)準(zhǔn)，實踐中容易因理解偏差導(dǎo)致尺度不一的問題。隨著國內(nèi)第四批船舶建立和運(yùn)行安全管理體系以及先進(jìn)造船工藝的不斷應(yīng)用，船舶逐漸呈大型化、智能化的趨勢，對公司岸基管理能力、船員素質(zhì)也提出了相應(yīng)挑戰(zhàn)。所以，需充分考慮各種因素影響，在廣泛征求航運(yùn)企業(yè)、船級社等業(yè)內(nèi)專家的意見和建議下，重新制定《航運(yùn)公司體系審核不符合規(guī)定情況判斷指南》，明確不符合的分類、重大不符合判定原則和評價標(biāo)準(zhǔn)，督促企業(yè)嚴(yán)格落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，著力防患和化解航運(yùn)安全領(lǐng)域重大事故風(fēng)險和隱患，凸顯體系審核工作對事故和風(fēng)險隱患的預(yù)防預(yù)控作用。

3.3 建立和完善安全信息共享、社會協(xié)同聯(lián)動，行業(yè)齊抓共管的安全與防污染監(jiān)管體制機(jī)制

《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理條例》第十四條、《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》第四十七條以及《國內(nèi)水路運(yùn)輸輔助業(yè)管理規(guī)定》第三十三條均對水路運(yùn)輸管理部門與海事管理機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系機(jī)制做出了原則規(guī)定，但實踐中海事管理機(jī)構(gòu)跟水路運(yùn)輸管理部門和港航管理機(jī)構(gòu)在安全管理信息共享、執(zhí)法互助、監(jiān)管互認(rèn)上還有待加強(qiáng)，在航運(yùn)公司安全與防污染監(jiān)管方面，各方需進(jìn)一步建立和完善安全信息共享、社會協(xié)同聯(lián)動，行業(yè)齊抓共管的體制機(jī)制，努力形成 “黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、市場等手段，不斷提升航運(yùn)公司安全與防污染社會共治的能力與水平。

參考文獻(xiàn)

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