□ 張小旺 韓奕波 鄭亞鵬

近年來，河南省高速公路快速發(fā)展。截至2021年底，全省高速公路通車?yán)锍桃殉^7 200公里。根據(jù)路網(wǎng)規(guī)劃，到2035年全省高速公路通車?yán)锍虒⑦_(dá)到13 800公里，實現(xiàn)“16縱16橫6聯(lián)”的全省高速公路路網(wǎng)布局。針對落實交通強省相關(guān)政策的實際需求，通過對河南省交通投資集團濮陽分公司、洛陽分公司等省內(nèi)13條高速公路運營管理單位進(jìn)行實地調(diào)研，對高速公路突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)分析，并針對目前高速公路突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急管理過程中存在的實際問題，提出了完善高速公路突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的相關(guān)對策。

一、高速公路應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

1.應(yīng)急管理體系初步建成

（1）應(yīng)急預(yù)案體系框架基本形成。近年來，河南省高速公路突發(fā)事件應(yīng)急管理工作在制度和實踐上不斷完善和發(fā)展，從省政府、省交通廳到各轄市及相關(guān)部門均編制了典型突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。截至目前，已經(jīng)出臺的有關(guān)高速公路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中，省交通廳制定了1個綜合預(yù)案，高管中心制定了1個綜合預(yù)案和4個專項預(yù)案，交投集團制定了包括綜合在內(nèi)的5個預(yù)案，其中交投集團依據(jù)企業(yè)化運營的特點，為規(guī)范化管理預(yù)案編制和演練等工作，還制定了應(yīng)急預(yù)案管理辦法。

（2）應(yīng)急管理體制初步建立。針對交通運輸行業(yè)應(yīng)急管理的實際需求，河南省交通運輸廳成立了應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)公路及水路的應(yīng)急管理工作，日常應(yīng)急事務(wù)由常設(shè)機構(gòu)安全監(jiān)督處具體負(fù)責(zé)完成。高管中心、交投集團、各高速運營管理公司也按要求設(shè)立了相應(yīng)的應(yīng)急機構(gòu)，明確了工作職責(zé)，全省高速公路系統(tǒng)初步形成了高管中心-運營管理公司-路段監(jiān)控中心、路政大隊及養(yǎng)護單位三級應(yīng)急管理組織體系。此外，省交通廳還聯(lián)合省公安廳成立了路警聯(lián)合指揮中心，為突發(fā)事故提供監(jiān)測預(yù)警、指揮調(diào)度、應(yīng)急信息與技術(shù)保障等各項支持。

（3）應(yīng)急運行機制不斷完善。截止目前，河南省已經(jīng)建成了高速公路公眾出行服務(wù)網(wǎng)、高速公路視頻云聯(lián)網(wǎng)平臺、交通運輸應(yīng)急管理一網(wǎng)五庫、公路交通氣象災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)系統(tǒng)，并與省氣象局、國土資源廳、消防救援總隊、河南交通廣播等部門建立了聯(lián)系，初步形成了預(yù)報預(yù)警、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動、輿論引導(dǎo)等應(yīng)急運行機制。

（4）應(yīng)急管理法制體系逐步建立。截至目前，河南省先后出臺了《河南省高速公路條例》、《河南省高速公路交通管理規(guī)定》、《河南省高速公路應(yīng)急物資儲備指導(dǎo)意見》等規(guī)章條例，已經(jīng)形成了趨于完善的高速公路應(yīng)急管理法制體系。2.應(yīng)急管理能力逐步提升

（1）預(yù)防預(yù)警能力提高。高速公路系統(tǒng)“雙重預(yù)防體系”建設(shè)持續(xù)加快，研究制定了風(fēng)險辨識及分級管控清單，實現(xiàn)了重大風(fēng)險清單化精準(zhǔn)管控；開展了交通安全專項整治行動、公路設(shè)施升級改造工程，進(jìn)一步提高了高速公路通行安全性和災(zāi)害防御能力。此外，省路警聯(lián)合中心還引進(jìn)了先進(jìn)的路網(wǎng)運行監(jiān)測系統(tǒng)和分析決策軟件，有效提升了突發(fā)事故監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急處置的反應(yīng)速度。

（2）應(yīng)急響應(yīng)能力增強。為了滿足高速公路突發(fā)事件快速處置的相關(guān)要求，先后建立了高速公路突發(fā)事件應(yīng)急分級響應(yīng)機制，明確了各級響應(yīng)下的責(zé)任主體和應(yīng)對程序，并根據(jù)《河南省公路交通阻斷信息報送制度》等規(guī)定建立了高速公路突發(fā)事件應(yīng)急信息傳遞機制，為順利完成鄭州“7.20”特大暴雨、連霍高速義昌大橋“2.1”運輸煙花爆竹爆炸等各類事故災(zāi)害的處置任務(wù)提供了基礎(chǔ)保障。

（3）應(yīng)急保障能力提升。①應(yīng)急隊伍不斷擴充。應(yīng)急救援力量主要來自各管轄路段的高速公路運營管理公司。發(fā)生重大自然災(zāi)害或事故災(zāi)害時，屬地政府相關(guān)職能機構(gòu)、武警官兵、社會救援組織也會協(xié)同參與救援工作。此外，高管中心、交投集團、高發(fā)公司、中原高速分別組建了專業(yè)的交通應(yīng)急隊伍，包括公路保通、橋梁架設(shè)搶險、應(yīng)急通訊及運輸保障隊伍等，為突發(fā)事件應(yīng)急處置提供有力技術(shù)支撐。②物資裝備建設(shè)持續(xù)加快。為了保證高速公路突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中的物資需求，構(gòu)建了“1+4+N”模式的全省高速公路物資裝備儲備網(wǎng)，即1個河南國家區(qū)域性公路應(yīng)急救援中心物資裝備儲備庫、4個區(qū)域性應(yīng)急物資儲運中心、多個高速運營管理公司應(yīng)急物資倉庫。其中，河南國家區(qū)域性公路應(yīng)急救援中心還儲備了一些“平時不常用、社會征用難、地方儲備不足”的特種裝備，如生命探測儀、人員防護神、應(yīng)急模塊化橋等，有效緩解了處置時特種裝備短缺的問題。③應(yīng)急信息化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。針對應(yīng)急管理工作對實時信息的實際需求，建成了河南省公路水路安全暢通和應(yīng)急處置系統(tǒng)，形成了包括高速公路在內(nèi)的應(yīng)急處置數(shù)據(jù)資源體系；實施了高速公路視頻云聯(lián)網(wǎng)、通信系統(tǒng)接入及服務(wù)區(qū)視頻接入網(wǎng)工程，實現(xiàn)了高速公路多方位監(jiān)測監(jiān)控，同時也為分析決策、指揮調(diào)度等提供技術(shù)支持。

所有排序分析及排序圖的繪制運用 Canoco 5.0軟件完成。其他數(shù)據(jù)分析及繪圖運用Office 365完成。

二、高速公路應(yīng)急管理中存在的問題

1.應(yīng)急預(yù)案亟待完善

（1）應(yīng)急預(yù)案編制不規(guī)范。①風(fēng)險分析不全面。在新形勢與新環(huán)境下，現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案體系對風(fēng)險范圍的覆蓋不夠全面。例如，針對高速公路環(huán)境污染、網(wǎng)絡(luò)安全、公共衛(wèi)生事件等，現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系中未涉及。②內(nèi)容結(jié)構(gòu)不完整。部分應(yīng)急預(yù)案對突發(fā)事件的分級分類、應(yīng)急主體及應(yīng)急響應(yīng)程序描述不清晰，預(yù)案應(yīng)急措施不全面。③操作性不強?，F(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案總體上原則性要求較多，與實際問題及實際操作的關(guān)聯(lián)性較小，且存在不同層級的預(yù)案內(nèi)容重復(fù)、上下一樣粗的問題，預(yù)案針對性不強。例如，個別部門編制的雨雪冰凍專項預(yù)案與處置方案無異，只是更換了名稱。

（2）應(yīng)急預(yù)案管理不科學(xué)。①缺少統(tǒng)籌規(guī)劃與規(guī)范化管理。各級各部門編制的預(yù)案銜接不緊密，存在脫節(jié)、互相矛盾的現(xiàn)象。例如，基層組織編制預(yù)案中的應(yīng)急響應(yīng)級別與上級主管部門或?qū)俚卣幹祁A(yù)案的應(yīng)急響應(yīng)級別沒有做到有效銜接，甚至出現(xiàn)互相矛盾的情況。此外，預(yù)案的持續(xù)改進(jìn)機制不健全，主要表現(xiàn)在對最新的政策文件的吸收采納情況較差、修訂更新不及時。②預(yù)案“演”多“練”少。預(yù)案演練基本上是根據(jù)設(shè)定的內(nèi)容進(jìn)行“演”，實際能“練”的部分不多，預(yù)案的合理性難以體現(xiàn)，也無法起到鍛煉應(yīng)急隊伍的作用。

2.應(yīng)急管理體制機制法制有待健全

（1）應(yīng)急管理體制不健全。一些單位尚未單獨設(shè)立應(yīng)急管理科室，沒有配備專業(yè)的應(yīng)急管理人員，沒有建立系統(tǒng)規(guī)范的應(yīng)急管理制度，“重應(yīng)急處置，輕日常管理”的現(xiàn)象仍然存在。

（2）應(yīng)急運行機制未完善落實。①聯(lián)動機制運轉(zhuǎn)效率低。多部門的協(xié)調(diào)和聯(lián)動是各方應(yīng)急資源形成合力的基礎(chǔ)，也是應(yīng)急管理機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。目前，跨區(qū)域、跨部門之間的聯(lián)動協(xié)作不夠緊密，信息共享效率不高，在處置突發(fā)事件時經(jīng)常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不同步、不配合等情況。②信息傳遞機制不完善。應(yīng)急信息的上報缺少簡潔統(tǒng)一的上報格式，缺乏高效科學(xué)的上報流程，經(jīng)常造成信息上報不及時、不完整，導(dǎo)致決策者無法快速準(zhǔn)確地做出判斷。③征用補償機制未落實。雖然相關(guān)部門出臺了應(yīng)急資源的征用補償政策，但實際上物資裝備的征調(diào)、應(yīng)急隊伍的派遣等都存在各種條件的限制，補償政策在很多領(lǐng)域及地區(qū)并未有效落實。

3.預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障能力仍需提高

（1）風(fēng)險評估能力弱，預(yù)警能力不強。目前，高速公路突發(fā)事件的風(fēng)險評估缺乏完整的評價指標(biāo)體系，風(fēng)險評估仍然依賴于工作人員的日常經(jīng)驗。部分路段的監(jiān)控設(shè)備覆蓋率不高，一些關(guān)鍵站點、橋梁隧道、長大下坡處仍然缺少實時監(jiān)測監(jiān)控，風(fēng)險隱患極大。

（2）應(yīng)急響應(yīng)不及時。高速公路突發(fā)事故后，受限于預(yù)警信息發(fā)布滯后、應(yīng)急組織體系不健全、應(yīng)急信息化水平低等原因，仍然存在應(yīng)急響應(yīng)不及時的情況。

（3）應(yīng)急保障能力不足。①應(yīng)急救援力量薄弱，專業(yè)化程度不高。目前，省內(nèi)高速公路應(yīng)急救援工作主要依托運營管理公司路政大隊及養(yǎng)護施工單位兼職完成，專業(yè)救援隊伍人員少，且救援力量分散。同時，由于缺乏專業(yè)的應(yīng)急隊伍培訓(xùn)體系和先進(jìn)的救援裝備，僅能開展常規(guī)化的處置，在應(yīng)對復(fù)雜的突發(fā)事件時處置能力明顯不足。②物資儲備較為落后。一是物資儲備量不足。物資總體數(shù)量不足，種類不全，結(jié)構(gòu)配置不合理。例如，目前儲備的物資主要集中用于防汛、消防、除雪融冰等專業(yè)化程度較低的應(yīng)急工作中，清障救援急需的特種裝備儲備較少。二是儲備制度不完善。應(yīng)急物資維護監(jiān)管不到位，部分裝備處于長期損壞的狀態(tài)，并且盜用、流失情況也時有發(fā)生。③應(yīng)急信息化建設(shè)水平低。有關(guān)氣象、水文、地質(zhì)、人口分布等基礎(chǔ)信息及災(zāi)情信息缺乏共享平臺，災(zāi)情上報系統(tǒng)及應(yīng)急決策分析軟件時常運行不暢；交通部門與公安部門共享的監(jiān)控資源無法及時調(diào)控切換，并且有相當(dāng)比例的接入視頻不穩(wěn)定，需要考慮各類監(jiān)測設(shè)備的兼容問題；綜合性應(yīng)急指揮平臺建設(shè)剛剛起步，仍需進(jìn)一步推廣完善。

三、高速公路應(yīng)急管理能力提升對策

1.深化改革，加快推進(jìn)交通應(yīng)急管理體系調(diào)整

（1）優(yōu)化和完善應(yīng)急管理組織機構(gòu)。①依據(jù)國家大部制改革，各省轄市及各級高速公路管理部門應(yīng)建立健全與上級應(yīng)急工作體制相適應(yīng)的應(yīng)急管理機構(gòu)，配置專職專業(yè)的應(yīng)急管理人員。②依據(jù)“三定”方案和有關(guān)法律規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化各崗位人員的應(yīng)急管理職責(zé)，建立健全應(yīng)急管理工作長效機制，實現(xiàn)應(yīng)急管理從非常態(tài)化向常態(tài)化轉(zhuǎn)變。

（2）建立健全應(yīng)急管理機制法制。①完善風(fēng)險評估，預(yù)防預(yù)警機制。開展高速公路事故信息的搜集、分析整理工作，研究制定科學(xué)的風(fēng)險評價指標(biāo)體系，確保風(fēng)險評估結(jié)果的客觀性與準(zhǔn)確性；加快完善預(yù)防預(yù)警機制，建立全方位寬領(lǐng)域的監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，依據(jù)監(jiān)測信息及風(fēng)險分析結(jié)果，及時發(fā)布預(yù)警提示，力爭做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警。②建立健全信息傳遞、共享、應(yīng)急聯(lián)動機制。制訂完善高速公路突發(fā)事件信息報送和處理辦法，突出明確信息上報的程序以及信息發(fā)布的渠道和審批流程等。同時，根據(jù)高速公路“多頭管理”的特點，積極推動建立健全跨區(qū)域、跨部門之間的聯(lián)動協(xié)作機制，縱向上實現(xiàn)應(yīng)急救援組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，橫向上實現(xiàn)聯(lián)動部門間的協(xié)調(diào)合作。③落實征用補償機制。設(shè)立專項征用補償保障資金，修訂完善征用補償管理辦法，建立征用補償信息臺賬，依據(jù)管理辦法及臺賬明細(xì)依法依規(guī)給予補償。④完善應(yīng)急相關(guān)法律法規(guī)。建立健全高速公路相關(guān)的地方性法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，加快補充突發(fā)事件應(yīng)急處置方面的規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確參與處置部門的職責(zé)義務(wù)，細(xì)化應(yīng)急處置流程，確保應(yīng)急處置專業(yè)化。

2.堅持應(yīng)急預(yù)案持續(xù)性建設(shè)

（1）完善應(yīng)急預(yù)案體系。①增強預(yù)案的全面性。在綜合預(yù)案的指導(dǎo)下，結(jié)合省內(nèi)高速公路事故災(zāi)害的特征及應(yīng)急資源的分布情況，建立健全各類專項預(yù)案。例如，根據(jù)事故發(fā)生原因，可分別制定自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生類、社會安全類等專項預(yù)案。根據(jù)自然災(zāi)害類劃分，應(yīng)逐步完善針對惡劣天氣、地質(zhì)災(zāi)害、地震等不同類型的專項預(yù)案，依次分類細(xì)化，提高預(yù)案的覆蓋面。②提高預(yù)案編制的規(guī)范性、可操作性。嚴(yán)格按照預(yù)案編制的相關(guān)規(guī)范要求組織預(yù)案內(nèi)容，預(yù)案編制前應(yīng)明確各級、各類預(yù)案的編制要求、編制技術(shù)、框架體系；強化上下位預(yù)案的層次性，做到粗細(xì)有節(jié)。

（2）強化應(yīng)急預(yù)案管理。①制定應(yīng)急預(yù)案管理制度。加快出臺高速公路應(yīng)急預(yù)案管理辦法，推行預(yù)案的編制、審核與備案制度。統(tǒng)籌規(guī)劃預(yù)案編制內(nèi)容，做好政府總預(yù)案、行業(yè)部門預(yù)案及各類突發(fā)事件專項預(yù)案在層級上相互匹配、內(nèi)容上相互銜接，提高預(yù)案執(zhí)行效率和突發(fā)事件處置的協(xié)調(diào)性。②加強應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理。建立健全預(yù)案持續(xù)改進(jìn)機制，按照“平急結(jié)合”的要求，根據(jù)實戰(zhàn)救援及日常演練經(jīng)驗、應(yīng)急機構(gòu)及應(yīng)急資源調(diào)整等情況，及時對預(yù)案進(jìn)行修訂。

3.構(gòu)建高速公路應(yīng)急保障體系

（1）建設(shè)多領(lǐng)域?qū)I(yè)化的應(yīng)急隊伍。①結(jié)合路網(wǎng)區(qū)域內(nèi)災(zāi)害和事故的特征與類型，依托高速公路應(yīng)急指揮中心、養(yǎng)護中心及應(yīng)急物資儲備中心建設(shè)，按照專業(yè)領(lǐng)域劃分，組建地質(zhì)、橋梁、隧道、機電運維、運輸保障等專業(yè)化的應(yīng)急救援分隊。②以縣（市）為單位，抽選一些身體素質(zhì)及業(yè)務(wù)能力好的基層崗位人員組建地方救援保障隊伍。地方救援保障隊伍由市、縣級交通應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)日常管理，當(dāng)高速公路突發(fā)重大事故時協(xié)助專業(yè)的救援隊伍參與處置工作。③建立應(yīng)急教育培訓(xùn)基地，定期開展公路保通、事故清障救援等方面的規(guī)范化培訓(xùn)，形成完善的應(yīng)急培訓(xùn)體系。同時，定期聯(lián)合多部門開展“雙盲”應(yīng)急演練，檢驗預(yù)案的適用性，提高各應(yīng)急隊伍的應(yīng)急實戰(zhàn)能力。

（2）完善應(yīng)急物資裝備儲備體系。①加強應(yīng)急物資管理。建立應(yīng)急物資檔案管理制度，制定詳細(xì)的物資裝備流轉(zhuǎn)條件和程序；定期對物資裝備進(jìn)行檢查更新，確保處于正常工作狀態(tài)，滿足實時應(yīng)急處置要求。②建立多元化的物資儲備新機制。加大對社會化資源的利用，例如，高速公路管理部門除了自行購買物資裝備外，還可采取以廠代儲、以租代儲、以約代儲的方式儲備一定數(shù)量的救援機械，提升應(yīng)急隊伍裝備水平，及時將通訊類、工程類、后勤保障類物資配備完整。

（3）加大信息化建設(shè)與技術(shù)支持。①圍繞河南省交通運輸行業(yè)“一中心、四平臺”信息化管理框架，加快推進(jìn)高速公路綜合應(yīng)急指揮平臺建設(shè)，對接整合公安、氣象、國土等部門的信息資源，通過平臺開展路網(wǎng)監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)情信息共享、資源搜索調(diào)度、大數(shù)據(jù)分析決策和可視化管控等工作，實現(xiàn)全省高速公路系統(tǒng)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和聯(lián)動，提升應(yīng)急能力和運行效率。②針對應(yīng)急管理中的薄弱環(huán)節(jié)，依托高校等科研單位，加強對突發(fā)事件應(yīng)急處置技術(shù)與管理技術(shù)的研究；借鑒國內(nèi)、國外先進(jìn)經(jīng)驗，集中力量開展智能分析決策系統(tǒng)、特種救援裝備、應(yīng)急通訊設(shè)備等研發(fā)工作；加強災(zāi)情態(tài)勢評估、應(yīng)急資源最優(yōu)調(diào)度等模型研究，提高事故防范能力與應(yīng)急處置效率。

四、結(jié)語

加強高速公路應(yīng)急管理建設(shè)既是確保高速公路通行秩序、保障公眾出行安全的重要基礎(chǔ)，也是提升高速公路管理部門應(yīng)急能力和服務(wù)水平的重要保障。高速公路應(yīng)急管理建設(shè)有各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視、各個職能部門的全力配合、業(yè)務(wù)需求的大力推動，一定能夠克服起步晚、經(jīng)驗少等困難，充分發(fā)揮河南省交通樞紐的有利因素，實現(xiàn)高速公路應(yīng)急管理建設(shè)的跨越式發(fā)展。