■ 李 睿 計祝保

在教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下，影響基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵難題是學(xué)校對自身辦學(xué)事項的決策權(quán)力不足，校長作為學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)被動地聽命于教育行政部門的管理，僵化執(zhí)行政策指令，忙于應(yīng)對各項“花樣繁多”的督導(dǎo)檢查，教師則更以上好課為主要工作目標(biāo)，沒有參與學(xué)校辦學(xué)的意識和路徑，學(xué)校作為育人主體，缺少提升辦學(xué)水平的主動性、積極性和創(chuàng)造性，辦學(xué)活力不足。隨著我國現(xiàn)代政府再造改革探索，政府的治理能力和水平不斷提升，政府職能界限被進一步科學(xué)厘定，輻射至教育領(lǐng)域。在學(xué)校“管辦評分離”和教育行政部門“放管服”改革推進下，政府積極通過完善頂層設(shè)計，打破體制機制上的積弊，充分賦權(quán)予學(xué)校。

2012年11月，教育部出臺的《全面推進依法治校實施綱要》指出，“深化教育體制改革，推進政校分開、管辦分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系”。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。2015年，教育部《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》提出，到2020年基本形成“政府依法管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局”的教育治理戰(zhàn)略目標(biāo)。2020年，教育部等八部門印發(fā)的《關(guān)于進一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》提出，深化教育“放管服”改革，落實中小學(xué)辦學(xué)主體地位，增強學(xué)校發(fā)展動力，提升辦學(xué)支撐保障能力，充分激發(fā)廣大校長教師教書育人的積極性創(chuàng)造性，形成師生才智充分涌流、學(xué)?；盍Ω傁啾虐l(fā)的良好局面。

隨著教育領(lǐng)域“簡政放權(quán)”改革不斷深入，政策趨向更加具體可行，學(xué)校辦學(xué)的“話語權(quán)”被充分賦予學(xué)校，打破在教育領(lǐng)域政府“管得過多、管得過細、管得過死”的框框，建立現(xiàn)代化的教育治理模式，賦予中小學(xué)充分辦學(xué)自主權(quán)，充分發(fā)揮學(xué)校的辦學(xué)主體地位，使得校長、教師在辦學(xué)、教學(xué)專業(yè)性方面更加凸顯，引導(dǎo)廣大教師積極參與到學(xué)校的辦學(xué)中，全面激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力。

一、中小學(xué)落實辦學(xué)自主權(quán)中存在的困境

從目前已有的辦學(xué)活力的實證調(diào)研結(jié)果中不難發(fā)現(xiàn)，在落實中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，釋放學(xué)校辦學(xué)活力中依然存在著部分普遍性存在的問題和困境，這些問題和困境成為學(xué)校辦學(xué)活力釋放和內(nèi)生動力不斷提升的阻礙。

（一）制度慣性依賴

“制度慣性是改革過程中最難以消解的阻力?！盵1]在我國簡政放權(quán)改革實踐中，普遍存在著制度慣性依賴的積弊，在基礎(chǔ)教育改革領(lǐng)域則更為突出。從制度發(fā)生作用的理論角度分析，制度作為共性的行為約束準則，是社會秩序的維持手段，由于制度被遵守時產(chǎn)生的正強化和被違反時所產(chǎn)生的負強化，制度逐漸成為被社會普遍接受、遵守的行為準則。這種凝固了的制度久而久之就形成了“制度慣性”,它即使不限制人類的思維方式,也必然會重重約束人類的行為。[2]因此，即使制度被改變，慣性使得原有制度行為需要一定的時間才能出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

反映在基礎(chǔ)教育簡政放權(quán)中，由于我國社會主義的辦學(xué)方向以及基礎(chǔ)教育公平與均衡屬性，我國基礎(chǔ)教育學(xué)校多以公辦學(xué)校為主，學(xué)校辦學(xué)資本多來自政府財政投資，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師多有“事業(yè)編制”，簡政放權(quán)改革前教育行政部門管理權(quán)限較大，因此在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域政府辦學(xué)校、政府管學(xué)校的制度慣性根深蒂固，具有很強的慣性思維黏性，學(xué)校和教育行政管理部門“全能型政府”和“重管輕治”的慣性影響很難輕易剝離。學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前影響學(xué)校辦學(xué)行為與組織運轉(zhuǎn)的外部因素中，政府仍然占據(jù)最大的比重，為32.1%。[3]一方面，政府的角色定位由具體管理轉(zhuǎn)變到宏觀治理，學(xué)校和政府的職責(zé)和權(quán)力范圍也有了清晰的厘定，但是在制度慣性的引導(dǎo)下，政府在執(zhí)行過程中，依然存在事無巨細辦好學(xué)校是政府的“分內(nèi)事”的制度慣性，沒能正確認識到充分發(fā)揮學(xué)校在辦學(xué)過程中的積極性，解除束縛在學(xué)校辦學(xué)中的體制機制障礙，尊重學(xué)校在其未來發(fā)展中的主動決策權(quán)才是符合教育發(fā)展規(guī)律的應(yīng)然之路。另一方面，政府在釋放辦學(xué)權(quán)力的過程中，學(xué)校雖然擁有了辦學(xué)權(quán)力，但由于制度慣性的存在，無法明確自身的辦學(xué)主體地位如何落實，也無法脫離被動執(zhí)行者的角色，對于下放的權(quán)力既不會用也不敢用，使得權(quán)力下放后無法有效落地，辦學(xué)活力不足，與政策原本的目標(biāo)相背離。

（二）權(quán)力承接機制不到位

賦權(quán)的本質(zhì)是增能，政府放權(quán)的根本目的是學(xué)校用好權(quán)，完善內(nèi)部治理機制，建立學(xué)校章程，明確權(quán)力運行的機制和規(guī)范，才能使得辦學(xué)權(quán)力實現(xiàn)從政府到學(xué)校的良好落地和運作。目前，大部分學(xué)校沒有建立起有效的民主決策機制。一項針對辦學(xué)自主權(quán)的調(diào)查研究顯示，不同類別調(diào)查對象中有20%至50%的認為其學(xué)校治理機制作用不足，近50%的調(diào)查對象認為教職工代表大會幾乎無作用，教師在教學(xué)中的決策作用僅占50%，在其他學(xué)校管理事項中的作用不足30%。[4]另一項調(diào)研則顯示，有近一半被調(diào)查對象認為教師參與學(xué)校治理缺少實質(zhì)參與行為，教師從觀念上被定義為被管理者，基本遵從著學(xué)校安排是最安全的狀態(tài)。[5]“英雄式”校長的角色廣泛存在于學(xué)校的發(fā)展之中，成為學(xué)校的主要決策者，教師參與決策的路徑不暢通，教師代表大會的表征意義大于實際意義，參與學(xué)校治理積極性不足。作為規(guī)范辦學(xué)重要文本的學(xué)校章程內(nèi)容不完善、落實不到位。辦學(xué)特色不明顯，尚未凝練出具有特色的校園文化，更無法通過文化的引領(lǐng)和內(nèi)化凝聚學(xué)校教師的共同愿景，提升學(xué)校發(fā)展向心力。

權(quán)力承接機制的建立，一方面要依托廣大校長和教師，增強責(zé)任意識和使命感，總結(jié)提煉學(xué)校發(fā)展特色文化，繪制學(xué)校發(fā)展的共同愿景，建立相關(guān)規(guī)范制度文件，合法、合規(guī)、合理用好權(quán)力，完善校內(nèi)激勵機制，提升學(xué)校教師參與治理的意愿，規(guī)范學(xué)校的辦學(xué)行為，釋放辦學(xué)活力。另一方面也離不開教育行政部門的扶持。放權(quán)之后，政府要將治理的重點由直接管理轉(zhuǎn)向規(guī)范和引導(dǎo)，強化校長的選配和培養(yǎng)，發(fā)揮好教育督導(dǎo)的作用，發(fā)揮事中和事后監(jiān)督的作用，強化對學(xué)校發(fā)展情況的摸排，了解學(xué)校的辦學(xué)和管理能力，精準施策，定向賦權(quán)。

（三）社會參與體系不健全

釋放辦學(xué)活力，建立“管辦評”分離的自主辦學(xué)機制，就是要將政府、學(xué)校和社會的辦學(xué)作用都發(fā)揮出來，學(xué)校作為一個社會組織，其可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)離不開社會力量的支持。同時，隨著《中華人民共和國家庭教育法》的頒布，家庭、學(xué)校、社會、政府多元主體參與的教育責(zé)任體系也逐步建立，家庭教育應(yīng)當(dāng)在學(xué)校課堂教學(xué)之外承擔(dān)起學(xué)生思想道德教育、個性化特長培育等功能。但是目前社會參與教育程度卻并不高。研究人員發(fā)現(xiàn)，在學(xué)校校務(wù)委員會中，學(xué)校及教育行政管理人員占比超70%，社區(qū)人員和其他專業(yè)人員僅占20%左右。[6]學(xué)校與社區(qū)互動性調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)學(xué)校并沒有與社區(qū)交流的制度，少數(shù)學(xué)校與社區(qū)無任何聯(lián)系。[7]。因此，目前社會組織參與辦學(xué)依然有所欠缺，家庭教育的作用依然需要進一步完善。社會獨立第三方在評價中的作用尚未完全發(fā)揮。社區(qū)、公共文化場所等社會組織在教育資源供應(yīng)，第三方課后托管服務(wù)供應(yīng)中的特長沒有得到發(fā)揮。社會監(jiān)督的力量尚未全面落實，主要是由于社會力量參與辦學(xué)體系不健全，路徑不暢通。

二、中小學(xué)釋放辦學(xué)活力的實踐路徑選擇

Q市作為沿海開放城市，當(dāng)前正以更加開放的姿態(tài)融入全球合作與競爭，全力推動率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化、讓城鄉(xiāng)居民享受優(yōu)質(zhì)教育的目標(biāo)，積極堅持深化改革和依法治教雙輪驅(qū)動，不斷創(chuàng)新區(qū)域教育、積極構(gòu)建新型政校關(guān)系、落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)、優(yōu)化學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，不斷激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力。

（一）強化“宏觀管”，構(gòu)建新型政校關(guān)系

教育治理現(xiàn)代化的核心要義，就是加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)從“劃船者”向“掌舵者”的轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮政府在教育治理中的宏觀管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源配置和監(jiān)督服務(wù)作用。進一步明晰政府、學(xué)校權(quán)責(zé)邊界，創(chuàng)新政府治理機制，努力實現(xiàn)兩方面突破。

1.落實權(quán)力下放，再造政校權(quán)責(zé)體系

建立政校權(quán)責(zé)體系，明確政府與學(xué)校間的權(quán)力界限，是保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的重要前提。2014年，Q市依托清單管理的方式在全國較早制定下發(fā)了學(xué)校權(quán)限清單，將副校長聘任、教師選聘等4方面14項管理權(quán)限下放給學(xué)校；2017年在全國率先出臺中小學(xué)校管理政府規(guī)章，依法界定政校權(quán)責(zé)，固化簡政放權(quán)改革成果，讓政府部門騰出手來抓大事，同時有力保障了學(xué)校法人主體地位的落實。從教育教學(xué)、人事工作、經(jīng)費管理方面全面保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，讓政府和學(xué)校“各司其職”。

2.放管結(jié)合，再造政府監(jiān)管機制

放權(quán)不是簡單地將政府的權(quán)力下放給校長，而是要將放與管結(jié)合起來，幫助學(xué)校建立好權(quán)力承接機制，選優(yōu)配強校長、加強條件保障，實現(xiàn)學(xué)校賦權(quán)增能，推動教育及相關(guān)行政部門的角色由管理向監(jiān)管、服務(wù)、保障轉(zhuǎn)變，為廣大校長安心辦學(xué)營造良好氛圍。

Q市從2013年起，探索推進中小學(xué)校長職級制改革，加強中小學(xué)校長隊伍建設(shè)，促進中小學(xué)校長專業(yè)發(fā)展，努力形成教育家辦學(xué)的激勵機制和政策導(dǎo)向。加強頂層設(shè)計，印發(fā)了《關(guān)于推行中小學(xué)校長職級制改革的意見》，先后起草制定了18個文件、20項制度，主要從四個方面提升校長辦學(xué)能力：一是取消中小學(xué)校干部的行政級別，建立以職級為核心的校長管理制度，按照校長專業(yè)化要求，建立特級、高級、中級、初級校長等4級10檔的校長職級管理制度；二是規(guī)范校長選拔任用制度，制定了校級干部和中層干部選拔管理辦法，實行校長任職資格制度，校長選拔采用民主推薦和公開競爭上崗等多種方式，同時，提高學(xué)校黨務(wù)干部專業(yè)化水平，規(guī)定在學(xué)校任書記的應(yīng)具備校長任職資格；三是建立完善校長交流制度，校長聘期為3年，在一所學(xué)校連續(xù)任職滿2個聘期的應(yīng)當(dāng)交流，原則上不得超過3個聘期，年齡在45周歲以下的校長，評定高級及以上校長職級時，應(yīng)有在農(nóng)村或薄弱學(xué)校任職、任教的經(jīng)歷；四是建立學(xué)校干部與行政干部的雙向流動機制，凡符合公務(wù)員調(diào)任有關(guān)規(guī)定的學(xué)校干部，可調(diào)入教育行政部門工作。

同時，Q市不斷加強名校的輻射與帶動作用。在義務(wù)教育學(xué)段，每區(qū)（市）建設(shè)市級實驗學(xué)校，成立實驗學(xué)校教育集團。通過實驗學(xué)校和集團化辦學(xué)輻射帶動作用，提升薄弱學(xué)校的辦學(xué)水平和能力，促進市域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。在教育集團建設(shè)上，立足于各學(xué)校統(tǒng)一思想、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一規(guī)范“三個統(tǒng)一”，實施教育集團創(chuàng)新組建模式、創(chuàng)新治理模式、創(chuàng)新培養(yǎng)模式“三項創(chuàng)新”，建立頂格推進機制、政策保障機制、有效評估機制“三項機制”，保障推進集團化辦學(xué)可持續(xù)發(fā)展，打造集團化辦學(xué)堅實保障。截至目前，Q市共計成立教育集團65個，其中市直屬教育集團11個、成員校36所，各區(qū)（市）組建教育集團51個、成員校116所，實驗學(xué)校教育集團3個、成員校34所。集團化辦學(xué)成效顯著，優(yōu)質(zhì)教育資源不斷擴大，有力推動了基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等在全市范圍區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

（二）突出“自主辦”，讓學(xué)校內(nèi)涵特色發(fā)展

學(xué)校是辦學(xué)的主體，是教育事業(yè)發(fā)展的最基本單元。辦學(xué)自主權(quán)只有最終落實到學(xué)校層面，體現(xiàn)到校長、教師和學(xué)生身上，才能真正實現(xiàn)改革的意義和價值。堅持放權(quán)、接權(quán)同步設(shè)計，為學(xué)校依法自主辦學(xué)、多元特色發(fā)展提供了制度保障。

1.聚焦“育人”根本任務(wù)落實

Q市積極推動制度創(chuàng)新，推動改革成效回歸“育人”本源，通過保障學(xué)校自主安排教學(xué)計劃、自主運用教學(xué)方式、自主組織研訓(xùn)活動、自主實施教學(xué)評價、自主統(tǒng)籌實施跨學(xué)科綜合性主題教學(xué)“五自主”原則，鼓勵教師大膽創(chuàng)新，尊重和保障學(xué)生在學(xué)習(xí)中自主進行選擇、參與、表達、思考和實踐，并在強化學(xué)校文化引領(lǐng)作用方面提出系列措施。

2.聚焦“內(nèi)部”約束機制形成

學(xué)校內(nèi)部各治理主體的理順和協(xié)同，核心是權(quán)力的再分配和規(guī)范運行。圍繞學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范落實，對學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、各級黨組織以及教代會、家委會等發(fā)揮作用提出了具體要求，為基層推進改革提供持續(xù)性保障。近幾年，Q市一直致力于建立以章程為核心的學(xué)校制度體系和以正面、負面清單為重點的學(xué)校清單管理機制，努力破解“一放就亂、一管就死”的難題。目前，新一輪章程制定工作已全部完成，以章程為依據(jù)的學(xué)校評估機制已經(jīng)建立。全市教育系統(tǒng)全面推行學(xué)校清單管理制度，堅持政府依法放權(quán)、學(xué)?？茖W(xué)接權(quán)同步推進，組織中小學(xué)對下放的自主管理權(quán)限、重大決策事項和涉及師生利益的事項，按照重大決策程序和民主程序的要求，逐項梳理依據(jù)、工作流程、辦理機構(gòu)等，建立“一事一單一制度”，推動了學(xué)校權(quán)限依法、民主、規(guī)范運行。全面構(gòu)建多元治理機制，堅持開門辦學(xué)，全市中小學(xué)普遍成立了校務(wù)委員會和家長委員會，教師、學(xué)生、家長、社區(qū)和有關(guān)專家參與學(xué)校治理成為常態(tài)。

（三）注重“科學(xué)評”，讓辦學(xué)更加符合規(guī)律

評價是教育治理的重要組成部分，對學(xué)校的管理和辦學(xué)行為發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用。習(xí)近平總書記強調(diào)，扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評價導(dǎo)向，堅決克服唯分數(shù)、唯升學(xué)、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾。Q市較早關(guān)注教育評價導(dǎo)向問題，研究制定《深化新時代教育評價改革實施方案》，積極樹立正確的政績觀和科學(xué)的教育質(zhì)量關(guān)，引導(dǎo)和促進學(xué)校持續(xù)改進提高辦學(xué)水平，并明確不得以中高考成績或升學(xué)率片面評價學(xué)校、校長和教師，為新時代黨委和政府履行職責(zé)以及學(xué)校、學(xué)生、教師、社會科學(xué)評價提供科學(xué)導(dǎo)向，對引導(dǎo)中小學(xué)克服“唯分數(shù)”“唯升學(xué)”的錯誤傾向，堅持立德樹人、“五育并舉”，推動學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展起到了積極的導(dǎo)向作用。

（四）加強“社會參與”，健全社會參與體系

家庭教育是社會參與辦學(xué)的重要力量，Q市非常重視家庭教育的重要作用，成立了專門的家庭教育行政管理部門和研究指導(dǎo)部門。建立了家庭教育公共服務(wù)平臺，開展了諸多典型推廣和示范引導(dǎo)活動，建立“家長大課堂暨家長開學(xué)第一課”“教子有方”“教育大家談家庭教育系列訪談”等家庭教育品牌活動，不斷拓寬家校溝通渠道，創(chuàng)新建立了“三長”（家長、校長、局長）見面活動、“萬名教師訪萬家”“百萬家長進校園”等家校溝通指導(dǎo)平臺。同時，Q市積極推動社會組織參與辦學(xué)，加強學(xué)校與社區(qū)間的交流與合作?！半p減”政策實施以來，為了進一步完善課后服務(wù)的質(zhì)量與水平，吸納符合條件的社會機構(gòu)參與課后服務(wù)，目前已100多所學(xué)校引進第三方社會服務(wù)支持學(xué)生個性特長發(fā)展需要。

三、結(jié)語

釋放學(xué)校辦學(xué)活力是現(xiàn)代化教育治理的重要路徑,區(qū)域整體中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)解綁落地，離不開政府綜合施策，強化“宏觀管”，不斷完善學(xué)校治理的頂層設(shè)計，以制度手段明確政府權(quán)責(zé)邊界，約束教育行政部門依法依規(guī)治校；突出“自主辦”，下放辦學(xué)權(quán)力的同時，建立學(xué)校權(quán)力承接機制，助力學(xué)校擺脫慣性制度困境，保障學(xué)校用好權(quán)力、辦出特色；注重“科學(xué)評”，依托科學(xué)的教育質(zhì)量監(jiān)測機制，規(guī)范原有檢查、評比等活動，更加注重學(xué)校的全面育人和特色發(fā)展，促進社會力量參與辦學(xué)。在有力教育治理舉措的推動下，Q市基礎(chǔ)教育“放管服”改革多策并舉、協(xié)同推進，形成多向合力，中小學(xué)辦學(xué)活力得到了極大的釋放，結(jié)合精致管理、品質(zhì)立校等區(qū)域特色學(xué)校發(fā)展工作，在釋放辦學(xué)活力的同時，用好學(xué)校辦學(xué)活力，實現(xiàn)學(xué)校外延、內(nèi)涵全面發(fā)展，不斷提升中小學(xué)辦學(xué)水平，彰顯辦學(xué)特色，促進學(xué)生順利成長、全面發(fā)展。