楊顯濱

(上海大學(xué) 法學(xué)院， 上海 200444)

2015年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱“UNCLOS”)為基礎(chǔ)，制定一項(xiàng)關(guān)于國(guó)家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用(以下簡(jiǎn)稱“BBNJ”)的國(guó)際法律約束文書(以下簡(jiǎn)稱“BBNJ協(xié)議”，也稱“BBNJ協(xié)定”)，以保護(hù)海洋的生物多樣性，實(shí)現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)發(fā)展?！?〕時(shí)至今日，關(guān)于BBNJ的政府間會(huì)議已召開(kāi)五屆，第五屆會(huì)議已于2022年8月27日在紐約閉幕，〔2〕其對(duì)懸而未決的公海保護(hù)區(qū)治理等問(wèn)題展開(kāi)談判，以求盡快頒布BBNJ協(xié)議。此外，國(guó)際海底管理局第27屆會(huì)議第三期理事會(huì)已于2022年11月11日在牙買加首都金斯敦閉幕，深海采礦涉及的生物多樣性議題受到與會(huì)各國(guó)的廣泛關(guān)注，但是否取得相關(guān)成果尚未公布。在此背景下，北極公海保護(hù)區(qū)作為公海保護(hù)區(qū)的重要組成部分，理應(yīng)納入BBNJ協(xié)議的談判過(guò)程加以考慮，充分保護(hù)、利用北極海洋生物。但前提是，北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)的設(shè)置與治理是否因其獨(dú)有的法律屬性與其他地區(qū)公海保護(hù)區(qū)存在差異，從而須作出不同的制度設(shè)計(jì)。如果答案是肯定的，具體路徑為何。北極地區(qū)地緣政治復(fù)雜，各國(guó)權(quán)利主張交叉重疊，全球性、區(qū)域性與國(guó)內(nèi)立法紛繁交錯(cuò)，選擇何種恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ絹?lái)衡平各方利益，值得考究。此外，北極公海保護(hù)區(qū)治理關(guān)乎不同層級(jí)、不同海洋區(qū)域及沿海國(guó)與非沿海國(guó)的利益，如何剖析現(xiàn)有治理體系，取其精華，推陳出新，建立契合北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)自身特點(diǎn)的治理體系是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，亦是本文的難點(diǎn)。據(jù)此，BBNJ協(xié)議下北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)的治理模式與規(guī)范構(gòu)造切中時(shí)弊，理論與實(shí)踐意義可見(jiàn)一斑。

一、問(wèn)題的提出

在BBNJ協(xié)議的政府間談判中，公海保護(hù)區(qū)的法律制度構(gòu)建等新議題不斷涌現(xiàn)，相關(guān)討論如火如荼。〔3〕因北極生態(tài)系統(tǒng)的敏感性與脆弱性，該地區(qū)生物多樣性養(yǎng)護(hù)與生物資源開(kāi)發(fā)、利用之間的矛盾尤為尖銳，建立公海保護(hù)區(qū)至關(guān)重要。然而受制于UNCLOS，北極地區(qū)與公海保護(hù)區(qū)之間存在難以彌合的罅隙，主要包括北極公海保護(hù)區(qū)設(shè)立與治理兩個(gè)方面的困境。

一方面，北極地區(qū)設(shè)立公海保護(hù)區(qū)存在障礙。一是遵照UNCLOS第87條，公海對(duì)所有國(guó)家開(kāi)放，各國(guó)在公海范圍內(nèi)有開(kāi)展航行、捕魚、科研等活動(dòng)的自由。實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)保護(hù)生物多樣性與可持續(xù)利用的目標(biāo)勢(shì)必會(huì)限制各國(guó)的公海自由，進(jìn)而引發(fā)“公海保護(hù)區(qū)的管轄權(quán)與公海的傳統(tǒng)自由之間的潛在沖突”；〔4〕二是依循UNCLOS第76條第5款與第77條，沿海國(guó)可對(duì)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起三百五十海里的大陸架享有主權(quán)權(quán)利。然而公海保護(hù)區(qū)設(shè)立范圍及于從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起超過(guò)二百海里外的海域。公海保護(hù)區(qū)與沿海國(guó)享有主權(quán)權(quán)利的大陸架存在海域重疊，公海保護(hù)區(qū)治理與沿海國(guó)主權(quán)權(quán)利行使之間可能相互掣肘；〔5〕三是審視UNCLOS第234條“將冰封區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)從船旗國(guó)轉(zhuǎn)移到了冰封區(qū)域外的沿海國(guó)”，〔6〕即北極沿海國(guó)可以通過(guò)國(guó)內(nèi)立法制定北極地區(qū)的航行規(guī)則。北極沿海各國(guó)就北極地區(qū)公海的管轄權(quán)主張存在重疊與交叉，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立舉步維艱。上述矛盾與沖突產(chǎn)生的關(guān)鍵在于，UNCLOS等國(guó)際條約尚未對(duì)公海保護(hù)區(qū)的屬性作出明確規(guī)定，進(jìn)而引發(fā)保護(hù)BBNJ與沿海國(guó)權(quán)利行使之間的沖突，其核心是權(quán)利位階問(wèn)題，主要體現(xiàn)為全人類的共同利益與國(guó)家利益何者優(yōu)先的問(wèn)題。若前者位階高于后者，旨在增強(qiáng)全人類的福祉，彰顯的是公海保護(hù)區(qū)的全球性；反之，公海保護(hù)區(qū)具有區(qū)域性，意在保護(hù)某個(gè)或某些國(guó)家的利益。有鑒于此，明確公海保護(hù)區(qū)的法律屬性乃當(dāng)務(wù)之急。

另一方面，北極公海保護(hù)區(qū)的治理面臨困境。BBNJ雖進(jìn)行了多輪談判，取得了顯著成果，但各國(guó)、組織、機(jī)構(gòu)就公海保護(hù)區(qū)的治理模式問(wèn)題尚未形成一致意見(jiàn)，時(shí)至今日，戰(zhàn)火仍酣。以歐盟為代表的組織與國(guó)家為避免區(qū)域治理模式下公海保護(hù)區(qū)治理陷于各組織、機(jī)構(gòu)各自為政的囹圄，贊成全球治理模式?！?〕以美國(guó)、俄羅斯為代表的國(guó)家以全球治理模式下公海保護(hù)區(qū)治理難免流于政治化之弊為由，支持區(qū)域治理模式?！?〕以澳大利亞、新西蘭為代表的國(guó)家出于對(duì)區(qū)域治理模式的兼容性與全球治理模式的協(xié)調(diào)性考量，支持混合模式?！?〕各國(guó)對(duì)上述三種治理模式的主張均未著眼于北極獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境與地緣政治，無(wú)法契合北極的特殊需求。因海洋治理具有復(fù)雜性，且“北極在生態(tài)意義上是獨(dú)一無(wú)二的”，〔10〕治理模式的選擇應(yīng)有別于一般海域。此等境遇下，單一治理模式恐難切合北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)的實(shí)際治理需求。我國(guó)應(yīng)當(dāng)集各家之所長(zhǎng)，結(jié)合北極地區(qū)的“特中之特”情勢(shì)，尋求合理、可行的治理模式。在中俄兩國(guó)共同打造“冰上絲綢之路”的大背景下，可以BBNJ相關(guān)的政府間談判為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)UNCLOS關(guān)于國(guó)家管轄權(quán)的相關(guān)規(guī)定，明確公海保護(hù)區(qū)的法律屬性與治理模式，盡快建立北極公海保護(hù)區(qū)，兼顧北極生物資源的保護(hù)與利用。

二、北極公海保護(hù)區(qū)的法律屬性定位

與國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)類似，公海保護(hù)區(qū)旨在保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。有學(xué)者認(rèn)為，公海保護(hù)區(qū)是“位于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的海洋保護(hù)區(qū)，包括公海水體和國(guó)際海底區(qū)域”。〔11〕隨著地中海、東北大西洋以及南大洋海洋保護(hù)區(qū)的建立，海洋保護(hù)區(qū)突破國(guó)家管轄權(quán)的射程范圍，延伸至公海，與公海保護(hù)區(qū)相混淆。BBNJ會(huì)議的召開(kāi)將公海保護(hù)區(qū)再度置于風(fēng)口浪尖。

(一)北極公海保護(hù)區(qū)具有全球性

“各國(guó)為維護(hù)自己的海洋權(quán)益紛紛將目光投向國(guó)家管轄范圍外海域，這就使得公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立成為必然?！薄?2〕與全球現(xiàn)有國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)不同，公海保護(hù)區(qū)的范圍僅涉及除領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及大陸架(沿海國(guó)享有主權(quán)權(quán)利)之外的海域與國(guó)際海底區(qū)域。自2004年《生物多樣性公約》(以下簡(jiǎn)稱“CBD”)第七次締約方大會(huì)呼吁設(shè)立公海保護(hù)區(qū)至今，公海保護(hù)區(qū)的法律屬性在國(guó)際社會(huì)層面尚未達(dá)成共識(shí)。在BBNJ談判過(guò)程中，有部分國(guó)家指出，公海保護(hù)區(qū)作為區(qū)劃管理工具，是規(guī)范某一特定區(qū)域的法律機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域性。其實(shí)不然，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立目的、法律基礎(chǔ)以及合作方式均具有全球?qū)傩浴?/p>

首先，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立目的是維護(hù)全人類的共同利益。2006年BBNJ工作組第一次會(huì)議報(bào)告指出，“公海是具有科學(xué)價(jià)值的區(qū)域和自然保護(hù)區(qū)，是人類共同遺產(chǎn)的一部分”。〔13〕人類共同遺產(chǎn)理論“將人類作為一個(gè)單獨(dú)的主體，在法律上認(rèn)可了人類共同利益”?！?4〕為維護(hù)公海所承載的全人類的共同利益，公海保護(hù)區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。CBD第2條規(guī)定，可以為了“特定目的”設(shè)立保護(hù)區(qū)，如依據(jù)該法第8條(b)項(xiàng)、(c)項(xiàng)可以保護(hù)生物多樣性為由設(shè)立保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)作為公海保護(hù)區(qū)的上位概念，其設(shè)立目的同樣適用于公海保護(hù)區(qū)，即為達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境與生物多樣性的人類共同目標(biāo)可以設(shè)立公海保護(hù)區(qū)。公海保護(hù)區(qū)有特定的邊界與范圍，但其養(yǎng)護(hù)海洋生物，實(shí)現(xiàn)海洋生物資源可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)卻惠及全人類。以漁業(yè)為例，海洋環(huán)境污染可能導(dǎo)致大量的魚類死亡，漁業(yè)產(chǎn)量銳減，必將對(duì)賴以生存的漁民、地區(qū)、國(guó)家造成重創(chuàng)，這無(wú)疑造成全球魚類市場(chǎng)的震蕩。此外，“極具破壞性及不可持續(xù)性的捕魚活動(dòng)、來(lái)自船舶的航運(yùn)污染及船舶撞擊引起的海上航運(yùn)事故、陸源污染……均導(dǎo)致海洋生物多樣性喪失嚴(yán)重，海洋生態(tài)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻”，〔15〕進(jìn)而影響著人類的可持續(xù)發(fā)展。公海保護(hù)區(qū)設(shè)立目標(biāo)在于秉持保護(hù)人類共同遺產(chǎn)理念，以應(yīng)對(duì)這些日趨嚴(yán)重的海洋問(wèn)題，保護(hù)海洋環(huán)境、生物資源，造福全人類。因此，海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)海洋生態(tài)、生物多樣性的設(shè)立目的是全球性的、共益性的。

其次，公海保護(hù)區(qū)設(shè)立的法律基礎(chǔ)是國(guó)際公約。BBNJ協(xié)議擬定伊始，即被視為“根據(jù)UNCLOS制定的一項(xiàng)關(guān)于養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用BBNJ的具有法律約束力的國(guó)際文書”。〔16〕其規(guī)定的管轄、治理、監(jiān)督等規(guī)則均應(yīng)以UNCLOS這一全球性國(guó)際公約為基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建。時(shí)任中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)副代表劉振民大使在第61屆聯(lián)大全會(huì)上就BBNJ機(jī)制提出，養(yǎng)護(hù)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域生物多樣性的措施和手段應(yīng)該在UNCLOS和其他相關(guān)國(guó)際公約的框架內(nèi)確定，需要充分考慮現(xiàn)行公海制度和國(guó)際海底制度，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用之間的衡平，而不是簡(jiǎn)單地禁止或限制對(duì)海洋的利用?！?7〕公海保護(hù)區(qū)作為BBNJ機(jī)制下的劃區(qū)管理工具，源于國(guó)際公約的授權(quán)，主要履行養(yǎng)護(hù)海洋生態(tài)的職能。〔18〕其作為BBNJ的重要措施和手段，理應(yīng)受制于UNCLOS和其他相關(guān)國(guó)際公約，并在其框架下推進(jìn)。UNCLOS第192條、第194條關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)與保全的規(guī)定以及CBD第8條關(guān)于設(shè)立保護(hù)區(qū)的規(guī)定均為公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立奠定了法律基礎(chǔ)。以國(guó)際公約為基礎(chǔ)設(shè)立的公海保護(hù)區(qū)，對(duì)加入該公約的締約國(guó)具有法律拘束力。與此相對(duì)的是設(shè)立于國(guó)家管轄范圍內(nèi)的區(qū)域性海洋保護(hù)區(qū)，如1999年建立的地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)，其設(shè)立的法律基礎(chǔ)是法國(guó)、意大利和摩納哥于1999年11月25日簽署的《建立地中海海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)區(qū)協(xié)議》。作為區(qū)域性協(xié)定，其效力僅及于此區(qū)域內(nèi)的締約國(guó)?！瓣P(guān)于第三方遵守上述保護(hù)區(qū)管理措施的國(guó)家實(shí)踐仍然相當(dāng)有限”，〔19〕因而無(wú)法發(fā)揮公海保護(hù)區(qū)所具有的全球作用與功能，也在一定程度上佐證了建立公海保護(hù)區(qū)的必要性和迫切性。

最后，公海保護(hù)區(qū)合作方式的國(guó)際性?，F(xiàn)有國(guó)際公約未直接規(guī)定公海保護(hù)區(qū)的治理方式，借UNCLOS關(guān)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定可以窺見(jiàn)一二。UNCLOS第197條規(guī)定，“各國(guó)在為保護(hù)和保全海洋環(huán)境而擬訂和制訂符合本公約的國(guó)際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的辦法及程序時(shí)，應(yīng)在全球性的基礎(chǔ)上或在區(qū)域性的基礎(chǔ)上，直接或通過(guò)主管國(guó)際組織進(jìn)行合作”。此外，UNCLOS第199條、第200條以及第201條分別對(duì)國(guó)家與國(guó)際組織間就海洋污染應(yīng)急計(jì)劃的發(fā)展和促進(jìn)，海洋污染研究方案及情報(bào)和資料的交換，防止、減少和控制海洋環(huán)境污染規(guī)章的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的擬定等事項(xiàng)的合作進(jìn)行規(guī)定。面對(duì)UNCLOS規(guī)定的全球性與區(qū)域性合作方式，公海保護(hù)區(qū)應(yīng)如何抉擇，值得思索。對(duì)此，在關(guān)于BBNJ政府間會(huì)議第一屆會(huì)議中，協(xié)調(diào)人Revell指出，公海保護(hù)區(qū)可以依靠“一些旨在合作與協(xié)調(diào)的全球一級(jí)決策”，〔20〕通過(guò)建立一個(gè)以協(xié)商一致為基礎(chǔ)的全球性機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)治理的有效性和一致性。我國(guó)學(xué)者亦指出，“由于公海處于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域，公海保護(hù)區(qū)的認(rèn)定、專設(shè)和管理不能被置于某一國(guó)家的管轄權(quán)之下”，〔21〕以避免集權(quán)化治理的弊端。由此，擺脫區(qū)域性合作下“專制”的藩籬，采取全球性的合作方式，顧及全人類的共同利益方為上策。故公海保護(hù)區(qū)防止海洋污染、養(yǎng)護(hù)海洋生態(tài)目的的實(shí)現(xiàn)仰賴國(guó)家與國(guó)際組織間的合作，其合作治理方式正是公海保護(hù)區(qū)全球性的內(nèi)化與昭彰。

(二)北極公海保護(hù)區(qū)具有區(qū)域性

在國(guó)家管轄范圍外海域設(shè)立公海保護(hù)區(qū)的倡議提出前，區(qū)域性海洋保護(hù)區(qū)作為保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的重要手段，廣泛存在于世界各地?！皡^(qū)域性的海洋保護(hù)活動(dòng)比全球性的活動(dòng)更加可圈可點(diǎn)，在東北大西洋、地中海、南太平洋以及南極洲與南大洋都有相應(yīng)的國(guó)際組織在負(fù)責(zé)區(qū)域的海洋管理與保護(hù)，這其中尤以O(shè)SPAR和CCAMLR的工作最有成效。”〔22〕與上述區(qū)域性海洋活動(dòng)相似，設(shè)立北極公海保護(hù)區(qū)同樣具有一定的區(qū)域性，主要體現(xiàn)在公海保護(hù)區(qū)的地理位置、管護(hù)主體與現(xiàn)實(shí)影響等方面。

一是公海保護(hù)區(qū)的地理位置處于特定區(qū)域內(nèi)。隨著傳統(tǒng)海洋保護(hù)區(qū)突破國(guó)家管轄范圍，其與公海保護(hù)區(qū)之間的界限被逐漸打破，外延相互交叉，在性質(zhì)、特征等方面具有共通之處。“國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟將保護(hù)區(qū)定義為‘通過(guò)法律或其他有效手段，明確界定的地理空間’”?！?3〕“海洋保護(hù)區(qū)則定義為‘任何通過(guò)法律程序或其他有效方式建立的……區(qū)域’”?！?4〕保護(hù)區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)的重要特征之一是位于明確的“地理空間”或“區(qū)域”。實(shí)踐中設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)無(wú)一不限制于特定的區(qū)域內(nèi)，例如2016年設(shè)立的羅斯海海洋保護(hù)區(qū)即位于羅斯陸緣冰之北，維多利亞地與瑪麗伯德地之間(西經(jīng)158°—東經(jīng)170°)。有鑒于此，公海保護(hù)區(qū)可定義為在國(guó)家管轄范圍外采取更為嚴(yán)格的措施保護(hù)海洋生物多樣性、棲息地或生態(tài)系統(tǒng)的特定海域。公海保護(hù)區(qū)亦限于特定海域之內(nèi)，并非無(wú)界限。2009年設(shè)立的全球第一個(gè)公海保護(hù)區(qū)南奧克尼群島南大陸架海洋保護(hù)區(qū)亦位于南極半島西部特定的凹形區(qū)域(Western Antarctic Peninsula-SouthScotia Arcdomain，WAPSSA)內(nèi)。據(jù)此，有學(xué)者甚至采用“國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)”這一表述，〔25〕以凸顯公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域性。

二是公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)主體包括沿海國(guó)或區(qū)域性組織?！半S著公海保護(hù)區(qū)在世界范圍內(nèi)的推廣，出于便利和成本的考慮，管護(hù)措施的落實(shí)將主要依靠地理相鄰國(guó)家或者區(qū)域性國(guó)際條約的域內(nèi)國(guó)家，即主要依靠沿海國(guó)?！薄?6〕以南極海洋保護(hù)區(qū)為例，其“直接法律依據(jù)是《養(yǎng)護(hù)公約》第2條以及第9條第2款(f)與(g)項(xiàng)”?！?7〕其中，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第9條規(guī)定了南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)針對(duì)生物資源養(yǎng)護(hù)的管制措施，包括確定捕撈區(qū)域和禁捕區(qū)域、區(qū)域和分區(qū)域等。南極海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)，生物資源養(yǎng)護(hù)等目的的實(shí)現(xiàn)仰賴南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)這一區(qū)域性組織以及《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》締約國(guó)采取具體的管制措施。無(wú)獨(dú)有偶，作為大西洋第一個(gè)國(guó)家管轄海域以外的公海保護(hù)區(qū)，東北大西洋公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)主要依靠《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(以下簡(jiǎn)稱“OSPAR公約”)。該公約設(shè)立了由15個(gè)締約國(guó)政府的代表和歐盟委員會(huì)組成的東北大西洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，意在憑借上述沿海國(guó)與區(qū)域性組織實(shí)施的管護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境的目的。〔28〕“從這個(gè)角度看，公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施在一定程度上是沿海國(guó)管轄權(quán)的體現(xiàn)”，〔29〕故公海保護(hù)區(qū)的管護(hù)措施的適用范圍、實(shí)施主體等均限于公海保護(hù)區(qū)及其相鄰國(guó)家范圍內(nèi)，無(wú)一不體現(xiàn)其區(qū)域性。

三是公海保護(hù)區(qū)的影響范圍具有區(qū)域性。美國(guó)海洋政策委員會(huì)指出，公海保護(hù)區(qū)是“區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃和適應(yīng)性管理”的一個(gè)重要組成部分。〔30〕公海保護(hù)區(qū)在實(shí)施上述生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃、適應(yīng)性管理措施的過(guò)程中，不可避免地直接影響著毗鄰公海保護(hù)區(qū)的沿海國(guó)。以地中海派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)為例，作為世界上第一個(gè)涵蓋公海海域的海洋保護(hù)區(qū)，其設(shè)立之初意在保護(hù)地中海海域內(nèi)的海豚、鯨魚等“海洋哺乳動(dòng)物免受各種形式人類活動(dòng)的干擾，其目標(biāo)是協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的和諧發(fā)展與對(duì)生境和物種的保護(hù)”。〔31〕隨后，派拉格斯海洋保護(hù)區(qū)設(shè)立的法律基礎(chǔ)——《巴塞羅那公約》于1995年將其功能區(qū)域擴(kuò)展至了締約方內(nèi)水。隨著《巴塞羅那公約》適用范圍的擴(kuò)張，其影響范圍亦呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)。然而，時(shí)至今日，其影響范圍仍舊局限于締約國(guó)之內(nèi)，具有區(qū)域性。此外，作為大西洋第一個(gè)國(guó)家管轄海域以外公海海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)立意在保護(hù)包括米爾恩海山復(fù)合區(qū)等7個(gè)區(qū)域內(nèi)大西洋中脊的海山、脆弱的深海和物種以及生物棲息地等區(qū)域?！?2〕其治理多采取雙邊協(xié)調(diào)與合作模式。受制于該合作模式，公海保護(hù)區(qū)的治理直接影響著沿海國(guó)的海洋生物資源的開(kāi)發(fā)與利用，具有一定的區(qū)域性。

三、北極公海保護(hù)區(qū)治理模式的路徑選擇

自2015年聯(lián)合國(guó)正式啟動(dòng)BBNJ談判以來(lái)，各國(guó)就公海保護(hù)區(qū)治理模式的問(wèn)題爭(zhēng)論不休，且呈現(xiàn)愈演愈烈之勢(shì)?，F(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)治理模式主要包括：全球治理模式、區(qū)域治理模式以及混合治理模式?！?3〕其中，無(wú)論是多數(shù)國(guó)家所提倡的區(qū)域治理模式，抑或部分國(guó)家所主張的全球治理模式，均以現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，探討全球范圍內(nèi)公海保護(hù)區(qū)治理模式的應(yīng)由之路，并未結(jié)合北極地區(qū)生態(tài)、政治等特殊因素對(duì)癥下藥。因此，北極公海保護(hù)區(qū)的治理模式仍有待明確。

(一)全球治理模式與北極公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域性相沖突

公海保護(hù)區(qū)的全球治理模式要求“建立一個(gè)全球決策機(jī)構(gòu)，授權(quán)其確定、協(xié)商和采取保護(hù)性措施，這些措施由締約方通過(guò)對(duì)其管轄和控制范圍內(nèi)的活動(dòng)進(jìn)行管制來(lái)執(zhí)行”?！?4〕全球治理模式排斥區(qū)域或部門機(jī)構(gòu)建立公海保護(hù)區(qū)，而以締約大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“COP”)為決策機(jī)構(gòu)，確保治理標(biāo)準(zhǔn)、手段、措施的一致性。王勇教授認(rèn)為，公海保護(hù)區(qū)全球治理模式的構(gòu)建須有盡可能多的締約方加入具有法律約束力的國(guó)際文書，“只有數(shù)量足夠多的締約方加入，才能使締約方大會(huì)更具有代表性，從而真正代表全體人類行使共同管理公海環(huán)境事務(wù)的權(quán)力?！薄?5〕據(jù)此，公海保護(hù)區(qū)全球治理模式具有治理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、決策主體眾多以及治理手段模糊等特征，這與北極地區(qū)現(xiàn)有生態(tài)治理模式存在如下沖突：

一是統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法適應(yīng)北極地區(qū)獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。北極地區(qū)因積年冰雪覆蓋、地廣人稀等特征，并受全球變暖等因素的影響，其生態(tài)系統(tǒng)具有其他地區(qū)無(wú)可比擬的脆弱性與敏感性，“是世界上最脆弱的地區(qū)之一”?！?6〕該地區(qū)獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境對(duì)生物多樣性養(yǎng)護(hù)提出了較高要求。以漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)為例，UNCLOS第119條第1款(b)項(xiàng)規(guī)定，在對(duì)公海生物資源決定可捕量和制訂其他養(yǎng)護(hù)措施時(shí)，各國(guó)應(yīng)考慮到與所捕撈魚種有關(guān)聯(lián)或依賴該魚種而生存的魚種所受的影響，以便使這種有關(guān)聯(lián)或依賴的魚種的數(shù)量維持在或恢復(fù)到其繁殖不會(huì)受嚴(yán)重威脅的水平以上。此規(guī)定為養(yǎng)護(hù)世界范圍內(nèi)的漁業(yè)資源提供的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊、抽象，難以適應(yīng)北極地區(qū)魚類種群保護(hù)的特殊需求。2017年正式通過(guò)的《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》(Agreement to prevent unregulated high seas fisheries in the central Arctic Ocean)在UNCLOS構(gòu)建的全球性海洋生物資源養(yǎng)護(hù)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合“北冰洋中部沿海國(guó)家在養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)管理北冰洋中部魚類種群方面的特殊責(zé)任和特殊利益”，細(xì)化UNCLOS關(guān)于漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)的規(guī)定，以匹配北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的特性。此外，1991年簽署的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》(Arctic Environmental Protection Strategy)亦在考量北極動(dòng)植物群落的特殊性、當(dāng)?shù)鼐用衽c北極的特殊關(guān)系等因素的基礎(chǔ)上，直接或通過(guò)主管國(guó)際組織采取預(yù)防和其他措施，保護(hù)北極地區(qū)的海洋環(huán)境。可見(jiàn)，全球治理模式下，為兼顧全球范圍內(nèi)公海保護(hù)區(qū)治理的共性，COP往往制定普適性的公海保護(hù)區(qū)治理措施。由此形成的統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)北極特有的生態(tài)環(huán)境。

二是眾多決策主體致使北極公海保護(hù)區(qū)的治理效率低下?，F(xiàn)有反對(duì)全球治理模式的國(guó)家認(rèn)為，受制于全球治理模式對(duì)締約國(guó)數(shù)量的要求，公海保護(hù)區(qū)的治理難以在短時(shí)間內(nèi)形成統(tǒng)一的決議并執(zhí)行。在BBNJ第一次預(yù)委會(huì)期間，挪威呼吁關(guān)注現(xiàn)有結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的成本效益，例如海事組織、區(qū)域漁業(yè)管理組織和區(qū)域海洋組織，而不是建立新的機(jī)構(gòu)?！?7〕相較于依靠現(xiàn)有的區(qū)域性組織驅(qū)動(dòng)的自下而上的治理方法，全球性治理須組建囊括眾多國(guó)家、組織、機(jī)構(gòu)的COP。上述利益攸關(guān)方追求的多樣化利益使得談判的難度陡然升高，從而導(dǎo)致統(tǒng)一的合作性行動(dòng)難以形成。此外，全球治理模式下，北極公海保護(hù)區(qū)決議的作出受繁復(fù)、瑣碎的表決程序與反對(duì)程序的影響，各國(guó)與各地區(qū)間就養(yǎng)護(hù)手段、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題難以達(dá)成一致。以UNCLOS關(guān)于國(guó)際海底管理局的規(guī)定為例，UNCLOS第159條第5款至第10款規(guī)定了國(guó)際海底管理局大會(huì)的表決程序。其中不乏“過(guò)半數(shù)成員”“三分之二多數(shù)作出”“過(guò)半數(shù)成員”等表述。全球范圍內(nèi)簽署并批準(zhǔn)UNCLOS的國(guó)家高達(dá)152個(gè)，其中三分之二也已過(guò)百。協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)成一致決議困難重重。全球治理模式要求眾多締約國(guó)參與決策，以確保決策的兼容性的訴求與實(shí)現(xiàn)北極公海保護(hù)區(qū)高效治理目標(biāo)之間的矛盾不言自明。故北極公海保護(hù)區(qū)采取全球治理模式勢(shì)必面臨眾多締約國(guó)因各國(guó)之間的利益而導(dǎo)致決議難以形成的困境，治理效率低下在所難免。

三是北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)的治理手段由全球性的公約或協(xié)定等進(jìn)行明確，難免流于抽象、模糊之弊。在公海保護(hù)區(qū)相應(yīng)的國(guó)際法制度尚未完善的當(dāng)下，UNCLOS與CBD等一系列現(xiàn)有的涉及利用和保護(hù)生物多樣性的具有法律約束力的協(xié)定為北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)的建立提供了法律框架。〔38〕以UNCLOS與CBD為例，其就保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源所作的規(guī)定往往是原則性的概括規(guī)定，以適應(yīng)全球不同地區(qū)海洋保護(hù)的多樣性。CBD第8條、第9條關(guān)于就地保護(hù)、移地保護(hù)的規(guī)定，多為“促進(jìn)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、自然生境和維護(hù)自然環(huán)境中有生存力的種群”；“最好在遺傳資源原產(chǎn)國(guó)建立和維持移地保護(hù)及研究植物、動(dòng)物和微生物的設(shè)施”等倡導(dǎo)性、建議性的概括規(guī)定，缺乏具體明確的治理措施。“在訂立協(xié)定時(shí)，締約國(guó)之間總是存在著強(qiáng)烈的政治聯(lián)系，因此不宜采取籠統(tǒng)地概括這種做法?！薄?9〕為此，CBD第6條規(guī)定，各締約國(guó)為保護(hù)和持續(xù)利用生物多樣性，應(yīng)按照其特殊情況和能力制定國(guó)家戰(zhàn)略、計(jì)劃或方案，或?yàn)榇四康淖兺ㄆ洮F(xiàn)有戰(zhàn)略、計(jì)劃或方案?？梢?jiàn)，全球治理模式下，具有普適性的公海保護(hù)區(qū)治理規(guī)則，難以兼顧北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性。

(二)區(qū)域治理模式與北極公海保護(hù)區(qū)的全球性相沖突

相較于全球治理模式而言，北極地區(qū)公海保護(hù)區(qū)的區(qū)域治理模式著眼于區(qū)域組織在公海保護(hù)區(qū)治理方面發(fā)揮的決定性作用。BBNJ協(xié)議“僅為區(qū)域提供一般性的政策指導(dǎo)并且排除全球?qū)用鎸?duì)區(qū)域的監(jiān)督”，〔40〕具有去全球?qū)用嬷行幕瘺Q策、強(qiáng)調(diào)區(qū)域自治以及維護(hù)區(qū)域現(xiàn)有制度等特征。公海保護(hù)區(qū)區(qū)域治理模式的弊端主要表現(xiàn)為區(qū)域治理主體閉鎖、治理組織職能單一、治理對(duì)象有限等?；诖?，我國(guó)部分學(xué)者通過(guò)分析公海保護(hù)區(qū)區(qū)域治理模式的局限性，指出區(qū)域治理模式難以實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的目的?！?1〕

一是北極地區(qū)治理主體的閉鎖性致使利益攸關(guān)國(guó)難以參與公海保護(hù)區(qū)治理。現(xiàn)下北極地區(qū)的治理主要依靠以北極理事會(huì)為主導(dǎo)形成的區(qū)域治理機(jī)制?！耙员睒O理事會(huì)為主體的區(qū)域治理模式充分體現(xiàn)了北極理事會(huì)在北極區(qū)域治理中的核心主導(dǎo)地位，其現(xiàn)行機(jī)制的成熟性也保證了當(dāng)前北極地區(qū)的諸多權(quán)益爭(zhēng)端處于一個(gè)比較穩(wěn)定可控的地位?！薄?2〕受全球氣候變化的影響，北極的海洋環(huán)境保護(hù)與海洋生物養(yǎng)護(hù)已成為全球性問(wèn)題，“僅依靠北極國(guó)家的單邊和區(qū)域治理已不能有效應(yīng)對(duì)上述北極問(wèn)題”?！?3〕北極地區(qū)承載的全球性利益提出了適當(dāng)平衡北極理事會(huì)和促進(jìn)其與非北極地區(qū)國(guó)家(利益攸關(guān)國(guó))廣泛合作的問(wèn)題?！?4〕然而，受制于北極理事會(huì)等北極區(qū)域治理主體(組織)的封閉性，北極理事會(huì)的成員國(guó)限于美國(guó)、俄羅斯、加拿大等環(huán)北極八國(guó)。中國(guó)等在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面與北極地區(qū)存在密切聯(lián)系的利益攸關(guān)國(guó)，難以直接參與北極地區(qū)的區(qū)域治理活動(dòng)。這不僅違背了北極公海保護(hù)區(qū)的全球性特質(zhì)，更與公海是人類共同遺產(chǎn)的理念相背離。

二是北極地區(qū)區(qū)域治理組織的單一職能窒礙公海保護(hù)區(qū)多元化目的的實(shí)現(xiàn)。法學(xué)家Alex G.Oude Elferink指出，“區(qū)域模式意味著(幾乎)沒(méi)有來(lái)自具有法律約束力的國(guó)際文書的初始安排，其執(zhí)行將取決于現(xiàn)有的區(qū)域、部門框架”?！?5〕作為北極治理的政府間論壇，北極理事會(huì)在北極區(qū)域治理中起決定性作用。北極理事會(huì)成立宗旨之一在于環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。為此，自2011年以來(lái)北極理事會(huì)接連頒布《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》(The Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic)、《北極海洋石油污染預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》(The Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic)等協(xié)定。然而，上述協(xié)定僅限于北極地區(qū)的?？账丫取⑹臀廴镜戎黝}，并不關(guān)涉海洋生物養(yǎng)護(hù)，具有一定的局限性。公海保護(hù)區(qū)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源目的的實(shí)現(xiàn)不僅體現(xiàn)在如石油污染等海洋污染防治方面，也彰顯于海洋生物養(yǎng)護(hù)等方面。隨著北極理事會(huì)特遣組、北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)等工作組的成立，北極理事會(huì)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)一步完善與豐富，〔46〕但仍與海洋生物養(yǎng)護(hù)無(wú)涉，難以實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)的治理目標(biāo)。

三是北極地區(qū)區(qū)域治理對(duì)象的有限性妨礙公海保護(hù)區(qū)設(shè)立目的的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《維也納條約法公約》(Vienna Convention on the Law of Treaties)第34條、第35條以及第36條的規(guī)定，未經(jīng)非國(guó)際條約締約國(guó)的第三國(guó)書面明示接受或表示同意，條約不對(duì)第三國(guó)生效。相較于UNCLOS“在海洋劃界與海洋資源開(kāi)發(fā)利用等問(wèn)題上具有最普遍的效力”，〔47〕北極理事會(huì)頒布的各項(xiàng)文件“能否對(duì)其他北極利益攸關(guān)國(guó)發(fā)生效力主要取決于其自身的選擇”。〔48〕Torbjorn Pedersen指出，“北極理事會(huì)不是由條約設(shè)立的，也不是一個(gè)可以采取在法律上對(duì)其成員具有約束力的決定或措施的機(jī)構(gòu)”?！?9〕以北極理事會(huì)為主導(dǎo)形成的北極公海保護(hù)區(qū)治理體系尚且存在無(wú)法約束其成員國(guó)的可能，成員國(guó)以外的其他國(guó)家自不待言?？梢?jiàn)，在北極生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，區(qū)域性治理對(duì)象的有限性表現(xiàn)為，區(qū)域性治理相關(guān)的協(xié)定除約束締約國(guó)外，對(duì)區(qū)域治理組織的成員國(guó)及其他國(guó)家均無(wú)法律約束力。如此有限的區(qū)域治理對(duì)象實(shí)難促進(jìn)北極公海保護(hù)區(qū)治理目的的實(shí)現(xiàn)。

(三)混合治理模式兼顧北極公海保護(hù)區(qū)的全球性與區(qū)域性

以日本、澳大利亞為代表的國(guó)家率先提出公海保護(hù)區(qū)的混合治理模式?！?0〕公海保護(hù)區(qū)的混合治理模式強(qiáng)調(diào)區(qū)域性治理與全球性治理并行，由全球性組織與區(qū)域性組織共同參與公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立與治理，并受全球性組織制約。〔51〕與單一的全球治理模式、區(qū)域治理模式不同，混合治理模式的提出結(jié)合了上述兩種模式的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，彌補(bǔ)了全球治理模式難以兼顧區(qū)域特殊性，區(qū)域治理模式難以統(tǒng)籌各區(qū)域治理組織等短板。其可通過(guò)系統(tǒng)化的治理體系、多樣化的治理方式以及全面化的治理主體，兼顧北極公海保護(hù)區(qū)的全球性與區(qū)域性。

一是系統(tǒng)化的治理體系兼顧北極公海保護(hù)區(qū)的全球參與性與北極地區(qū)的特殊性。因北極公海保護(hù)區(qū)兼具全球性與區(qū)域性特質(zhì)，單一治理體系已無(wú)法滿足北極公海保護(hù)區(qū)治理的多樣化需求，亟待構(gòu)建多元、系統(tǒng)的治理體系。全球性海洋生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)現(xiàn)仰賴多層級(jí)治理體系，〔52〕具體表現(xiàn)為，“通過(guò)具有約束力的國(guó)際規(guī)制和廣泛的協(xié)商合作來(lái)共同解決全球海洋問(wèn)題”?！?3〕這正與混合治理模式加強(qiáng)現(xiàn)有區(qū)域治理組織的合作、協(xié)調(diào)，并強(qiáng)調(diào)全球機(jī)制的監(jiān)督、管理的手段相契合?；旌现卫碜鳛槿蛑卫砼c區(qū)域治理的折中辦法，在維持現(xiàn)有區(qū)域治理體系穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，〔54〕回應(yīng)了UNCLOS第197條在全球性和區(qū)域性的基礎(chǔ)上保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)全球治理與區(qū)域治理雙管齊下?；旌现卫砟Ｊ街校蛐?、區(qū)域性組織的介入，為北極公海保護(hù)區(qū)多層級(jí)治理體系的形成奠定了基礎(chǔ)。以聯(lián)合國(guó)為代表的全球性組織，可借BBNJ協(xié)議對(duì)設(shè)立北極公海保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)性規(guī)定進(jìn)行明確；以北極理事會(huì)為代表的區(qū)域性組織實(shí)現(xiàn)北極公海保護(hù)區(qū)的特殊化治理；北極地區(qū)的各主權(quán)國(guó)家在現(xiàn)有海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的法律體系下，以國(guó)內(nèi)法約束可能影響北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的行為，實(shí)現(xiàn)北極公海保護(hù)區(qū)治理體系的系統(tǒng)化。

二是多樣化的治理方式統(tǒng)籌北極公海保護(hù)區(qū)的剛性治理與柔性治理。以北極公海保護(hù)區(qū)系統(tǒng)化的治理體系為前提，不同治理體系下涌現(xiàn)出多樣的治理方式，其中包括以國(guó)際公約具體規(guī)定為依托的剛性治理、以集體磋商為依托的柔性治理。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家域外海洋生物多樣性的治理應(yīng)當(dāng)具有剛性，然而，相關(guān)國(guó)際談判至今仍然步履維艱，各方立場(chǎng)嚴(yán)重沖突，難以調(diào)和，以至于諸多基礎(chǔ)性問(wèn)題始終沒(méi)有得到解決，“國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性治理的柔化是大勢(shì)所趨”?！?5〕全球治理模式下，公海保護(hù)區(qū)的治理通常采取制定具有法律約束力的協(xié)議等剛性方式，難免受制于擬定協(xié)議的超長(zhǎng)周期；區(qū)域治理模式下，通常采取集體磋商等柔性治理方式，卻欠缺法律約束力。上述治理模式的缺陷與生俱來(lái)，難以避免?；旌现卫砟Ｊ郊骷抑L(zhǎng)，力圖充分發(fā)揮北極公海保護(hù)區(qū)的全球性與區(qū)域性功能。作為全球治理模式的變體，〔56〕混合治理模式可取全球治理模式下協(xié)議的強(qiáng)約束力，補(bǔ)區(qū)域治理模式的柔性治理之漏；取區(qū)域治理模式下政府磋商的可變動(dòng)性，補(bǔ)全球治理模式的剛性治理之缺。

三是全面化的治理主體兼顧北極公海保護(hù)的區(qū)域利益與全球利益。相較于區(qū)域治理模式下治理主體的局限性，全球治理模式中的治理主體更為廣泛、全面，二者各有利弊。因區(qū)域治理模式中治理主體的局限性，使得其在區(qū)域治理過(guò)程中，往往著眼于區(qū)域利益。以采取區(qū)域治理模式的東北大西洋海洋保護(hù)區(qū)為例，OSPAR公約的序言部分指出，締約國(guó)在區(qū)域或次區(qū)域一級(jí)進(jìn)行合作的原因之一在于實(shí)現(xiàn)同一海洋區(qū)域有關(guān)國(guó)家的共同利益。為兼顧北極公海保護(hù)區(qū)所承載的全球性利益，全球治理不可忽視。然而，一味強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)的全球治理亦不可取。如前所述，全球治理模式下的公海保護(hù)區(qū)無(wú)法兼顧特定區(qū)域的特殊需求，難以因地制宜地實(shí)現(xiàn)特殊化治理，因而不能實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)所承載的區(qū)域利益。以聯(lián)合國(guó)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群為例，“《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》鼓勵(lì)各國(guó)在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)內(nèi)采用指導(dǎo)原則和方法，而不參與系統(tǒng)或具有約束力的規(guī)范制定”〔57〕的原因即在于此?；旌现卫砟Ｊ较氯婊闹卫碇黧w，既包括與公海保護(hù)區(qū)治理密切相關(guān)的沿海國(guó)，亦包括沿海國(guó)以外直接享受海洋治理紅利的利益攸關(guān)國(guó)。全面化的治理主體有助于兼顧北極公海保護(hù)區(qū)所承載的全球利益與區(qū)域利益。

四、北極公海保護(hù)區(qū)的治理體系構(gòu)建

北極公海保護(hù)區(qū)兼具全球性與區(qū)域性。因受多元主體、多重利益、多種手段等因素的約束，單一的治理模式難以兼顧北極公海保護(hù)區(qū)的雙重屬性，采取混合治理模式實(shí)屬必要。在此等模式下，亟待構(gòu)建合法、有效的北極公海保護(hù)區(qū)治理體系，“必須在國(guó)家、區(qū)域和全球各級(jí)提供充分的空間保護(hù)，并通過(guò)其他工具提供充分的保護(hù)，以確保世界生物多樣性，并確保維持關(guān)鍵的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和進(jìn)程”?！?8〕

(一)建立以UNCLOS、CBD與BBNJ協(xié)議為中心的全球性治理體系

涉及公海保護(hù)區(qū)設(shè)立、治理的現(xiàn)有規(guī)定散見(jiàn)于《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《巴塞羅那公約》等區(qū)域性公約、雙邊協(xié)議中，統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)定暫付闕如，系統(tǒng)化的治理體系尚未形成。對(duì)此，時(shí)任中國(guó)外交部條約法律司副司長(zhǎng)馬新民認(rèn)為，“BBNJ國(guó)際文書在不影響現(xiàn)有區(qū)域性、部門性機(jī)構(gòu)的職權(quán)和運(yùn)作的情況下，……要確保BBNJ國(guó)際文書不能與現(xiàn)行國(guó)際法以及現(xiàn)有全球、區(qū)域和部門的海洋機(jī)制發(fā)生抵觸和沖突”?！?9〕隨著B(niǎo)BNJ協(xié)議擬定進(jìn)程的推進(jìn)，北極公海保護(hù)區(qū)治理面臨的上述困境可以解決。構(gòu)建以BBNJ協(xié)議為中心的公海保護(hù)區(qū)治理的基礎(chǔ)性規(guī)則，應(yīng)受現(xiàn)行全球性、區(qū)域性公約等的制約，尤其是UNCLOS與CBD。具體表現(xiàn)如下：

一是以UNCLOS與CBD為基礎(chǔ)構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)全球性治理體系。UNCLOS與CBD為當(dāng)今海洋環(huán)境保護(hù)與生物資源養(yǎng)護(hù)提供了整體框架?！?0〕依循UNCLOS第192條、第194條，各國(guó)應(yīng)采取措施防止、減少和控制海洋環(huán)境污染，保護(hù)和保全海洋環(huán)境。審視公海海域，UNCLOS第七部分第二節(jié)(第116條至第120條)就“公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理”作出規(guī)定，主要涵蓋各國(guó)公海上捕魚的權(quán)利、各國(guó)為其國(guó)民采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源措施的義務(wù)等內(nèi)容。CBD第2條、第8條分別就保護(hù)區(qū)的定義、設(shè)立以及治理措施等內(nèi)容作出規(guī)定。前述規(guī)范覆蓋海洋環(huán)境保護(hù)和保全的原則性規(guī)定、公海生物資源養(yǎng)護(hù)與管理的具體規(guī)定，構(gòu)成了由簡(jiǎn)至繁的法律體系，為在國(guó)家管轄范圍外建立海洋保護(hù)區(qū)提供了國(guó)際法依據(jù)?！?1〕此外，UNCLOS附件八第5條第1款規(guī)定，涉及漁業(yè)、保護(hù)和保全海洋環(huán)境、海洋科學(xué)研究等方面的爭(zhēng)端可通過(guò)特別仲裁法庭予以認(rèn)定。“由于前三類爭(zhēng)端與未來(lái)執(zhí)行BBNJ協(xié)定的目標(biāo)的特殊關(guān)系……這些由專家組成的仲裁庭可以成為處理有關(guān)未來(lái)BBNJ協(xié)定的解釋或適用的爭(zhēng)議的專門主管機(jī)構(gòu)。”〔62〕可見(jiàn)，為維護(hù)公海環(huán)境保護(hù)與生態(tài)養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的兼容性與協(xié)調(diào)性，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立與治理須在以前述規(guī)定為基礎(chǔ)所構(gòu)建起的法律框架內(nèi)進(jìn)行。我國(guó)在《關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題國(guó)際文書草案要素的書面意見(jiàn)》中亦指出，BBNJ協(xié)議是在UNCLOS框架下制定的國(guó)際法律文書，應(yīng)符合UNCLOS的目的和宗旨?？梢?jiàn)，以UNCLOS等國(guó)際公約為基礎(chǔ)建立公海保護(hù)區(qū)全球性治理體系具有正當(dāng)性。

二是發(fā)揮BBNJ協(xié)議在公海保護(hù)區(qū)治理中的核心作用。已有國(guó)家依據(jù)國(guó)際公約在其管轄范圍外建立保護(hù)區(qū)的先例，但無(wú)論是UNCLOS，還是CBD，都只是為公海保護(hù)區(qū)的建立提供原則性的精神導(dǎo)向，無(wú)法直接充當(dāng)法律依據(jù)，目前世界上還沒(méi)有在全球適用的公海保護(hù)區(qū)法律規(guī)范?！?3〕在此背景下，“聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2004年通過(guò)第59/24號(hào)決議，成立了‘研究關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題的不限成員名額特設(shè)工作組’……通過(guò)在《公約》框架下締結(jié)一份BBNJ國(guó)際多邊協(xié)定的方式來(lái)解決這一問(wèn)題”?！?4〕在BBNJ國(guó)際協(xié)定談判預(yù)備委員會(huì)第三次會(huì)議上，中國(guó)代表團(tuán)指出，“新國(guó)際文書可圍繞養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用BBNJ的總體目標(biāo)作出規(guī)定”，具體包括“海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立應(yīng)有明確的保護(hù)目標(biāo)、確定的保護(hù)對(duì)象、具體的保護(hù)范圍、適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施以及合理的保護(hù)期限等”。〔65〕此前舉行的BBNJ政府間會(huì)議在充分關(guān)注BBNJ協(xié)議統(tǒng)領(lǐng)性作用、強(qiáng)調(diào)維持BBNJ總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，就公海保護(hù)區(qū)治理的范圍、合作與協(xié)調(diào)、不損害鄰近沿海國(guó)的措施、屬于沿海國(guó)管轄范圍的措施等核心內(nèi)容展開(kāi)充分討論與協(xié)商，彰顯了BBNJ協(xié)議在公海保護(hù)區(qū)治理過(guò)程中的重要性與必要性。部分國(guó)家甚至指出，“BBNJ協(xié)議應(yīng)反映對(duì)國(guó)家管轄范圍外產(chǎn)生影響的活動(dòng)的全球最低標(biāo)準(zhǔn)?！薄?6〕作為UNCLOS的補(bǔ)充與完善，BBNJ協(xié)議對(duì)公海保護(hù)區(qū)的保護(hù)措施、后續(xù)監(jiān)督審查程序等內(nèi)容應(yīng)作出充分、完整的規(guī)定，切實(shí)保障公海保護(hù)區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境治理與生物資源養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，發(fā)揮其在公海保護(hù)區(qū)治理過(guò)程中的核心作用。

(二)借鑒波羅的海模式與OSPAR公約創(chuàng)設(shè)區(qū)域性治理體系

受制于海洋的一體性、流動(dòng)性以及海洋邊界的模糊性，〔67〕單個(gè)國(guó)家依靠自身力量難以充分應(yīng)對(duì)、妥善解決流動(dòng)性污染造成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。為此，聯(lián)合國(guó)于20世紀(jì)70年代提出“區(qū)域海”概念，“以生態(tài)為基礎(chǔ)而不是以國(guó)家邊界為基礎(chǔ)的海域劃分……在一定程度上突破了國(guó)家管轄范圍限制”。〔68〕區(qū)域海洋環(huán)境治理具有顯著的區(qū)域性特征，“以區(qū)域國(guó)家間的合作為基礎(chǔ)”?！?9〕“目前部分區(qū)域海項(xiàng)目已經(jīng)將其活動(dòng)范圍擴(kuò)展至公海，區(qū)域性漁業(yè)管理組織也開(kāi)始重視與BBNJ交叉議題的處理”，〔70〕地中海、東北大西洋以及南大洋三個(gè)區(qū)域海項(xiàng)目已經(jīng)建立起的包含公海在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)便是例證?，F(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)在區(qū)域海洋治理上已先行一步，可為北極公海保護(hù)區(qū)區(qū)域性治理體系的構(gòu)建提供有益經(jīng)驗(yàn)。

一是采用波羅的海模式構(gòu)建北極公海保護(hù)區(qū)區(qū)域治理體系?！霸趨^(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公約的體系構(gòu)建模式上，業(yè)已形成東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約體系、赫爾辛基公約體系和巴塞羅那公約體系這三種類型”?！?1〕東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約體系、巴塞羅那公約體系分別采取的由分立向綜合漸進(jìn)的趨勢(shì)以及公約兼議定書的模式均無(wú)法回避北極的劃界爭(zhēng)端。赫爾辛基公約體系展現(xiàn)出由概括規(guī)制向具體規(guī)定演變的路徑，具體表現(xiàn)為由《保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》作出原則性規(guī)定，再通過(guò)增加附錄實(shí)現(xiàn)治理規(guī)則具體化。〔72〕相較于其余二者，赫爾辛基公約體系構(gòu)建的背景與北極海洋環(huán)境治理現(xiàn)狀最為相符，理由如下：北極海洋治理無(wú)法回避的問(wèn)題之一是北極海域外大陸架劃界爭(zhēng)端?，F(xiàn)有外大陸架治理模式無(wú)法妥善化解劃界爭(zhēng)端，北極各沿海國(guó)的外大陸架權(quán)益之爭(zhēng)愈演愈烈，內(nèi)水化治理之聲此起彼伏，難以調(diào)停。在此背景下，北極BBNJ保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)。赫爾辛基公約體系下，由概括規(guī)制向具體規(guī)定過(guò)渡的治理經(jīng)驗(yàn)可為北極公海保護(hù)區(qū)治理提供借鑒。通過(guò)概括性規(guī)制回應(yīng)北極公海保護(hù)區(qū)治理的原則性問(wèn)題。解決劃界爭(zhēng)端后，再通過(guò)增加附錄的方式對(duì)前述問(wèn)題的具體解決方式進(jìn)行規(guī)定。此舉在有效解決北極公海保護(hù)區(qū)區(qū)域性治理體系缺失問(wèn)題的同時(shí)，也為日后治理方式的細(xì)化留下解釋空間。在BBNJ的政府間會(huì)議第四屆會(huì)議中，確定公海保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題引起了廣泛討論。各國(guó)普遍承認(rèn)需要設(shè)置明確的海洋保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的存在形式有不同看法。部分國(guó)家提出，“這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)列在指示性附件下，并由締約方會(huì)議以決定的形式定期更新”，〔73〕得到眾多國(guó)家的支持。此種憑借附件對(duì)原則性規(guī)定予以細(xì)化的模式與波羅的海模式不謀而合。從原則性規(guī)定到具體性規(guī)定的波羅的海模式契合北極公海保護(hù)區(qū)區(qū)域治理的現(xiàn)狀，故可采用波羅的海模式構(gòu)建北極公海保護(hù)區(qū)區(qū)域治理體系。

二是借鑒OSPAR公約中涉及公海保護(hù)區(qū)治理的相關(guān)制度，具體化BBNJ協(xié)議關(guān)于污染防治、環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、能力建設(shè)等方面的規(guī)定。OSPAR公約第1條規(guī)定，適用本公約的海域范圍包括大西洋、北冰洋及其附屬海洋位于北緯36度以北，西經(jīng)42度和東經(jīng)51度之間的部分。中北冰洋向大西洋延伸的部分亦受其規(guī)制?？梢?jiàn)，北極海域治理與東北大西洋海域治理存在相似性。此外，作為建立全球第一個(gè)公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域性公約，OSPAR公約將國(guó)家管轄外海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)推向了一個(gè)新的階段，〔74〕其關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)與生態(tài)養(yǎng)護(hù)的規(guī)定同樣適用于國(guó)家管轄權(quán)外的公海。由此，借鑒OSPAR公約制定北極公海保護(hù)區(qū)治理的區(qū)域性公約具有可行性。OSPAR公約主要涉及締約國(guó)的一般義務(wù)、海洋環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)、防止和消除陸地等其他來(lái)源的污染、科學(xué)和技術(shù)研究等方面的內(nèi)容。其中，涉及污染防治、海洋環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)以及科學(xué)技術(shù)研究等方面的規(guī)定對(duì)具體落實(shí)BBNJ協(xié)議談判中產(chǎn)生的公海保護(hù)區(qū)治理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等議題，具有較大的參考價(jià)值。以海洋環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)為例，BBNJ政府間會(huì)議第四次會(huì)議在制定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的全球最低標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則的過(guò)程中，亦呼吁締約方會(huì)議與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、框架、公約等法律文件協(xié)調(diào)，制定這些標(biāo)準(zhǔn)?！?5〕由此，北極公海保護(hù)區(qū)區(qū)域治理體系中環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，可參考OSPAR公約附件四第1條至第3條關(guān)于海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)內(nèi)容、方式等規(guī)定，以統(tǒng)一國(guó)際公海保護(hù)區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)的一致性。

(三)遵循公海自由、適當(dāng)顧及原則建構(gòu)國(guó)家治理體系

北極公海保護(hù)區(qū)治理除上述全球性治理體系與區(qū)域性治理體系外，亦存在以國(guó)家為中心的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系?！?6〕通過(guò)由全球?qū)蛹?jí)向區(qū)域?qū)蛹?jí)，再向國(guó)家層級(jí)逐級(jí)遞進(jìn)的方式，細(xì)化海洋生態(tài)環(huán)境治理的具體規(guī)則，因地制宜地實(shí)現(xiàn)北極公海保護(hù)區(qū)的治理目標(biāo)實(shí)屬必要。UNCLOS第117條規(guī)定，“所有國(guó)家均有義務(wù)為各該國(guó)國(guó)民采取，或與其他國(guó)家合作采取養(yǎng)護(hù)公海生物資源的必要措施?！庇纱?，各主權(quán)國(guó)家有權(quán)在UNCLOS與CBD等國(guó)際公約構(gòu)建的法律框架下頒布公海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，完善北極公海保護(hù)區(qū)的治理體系。北極公海保護(hù)區(qū)國(guó)家治理體系的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：

一是北極公海保護(hù)區(qū)國(guó)家治理體系應(yīng)依循公海自由原則，不得隨意限制其他國(guó)家的公海自由。UNCLOS第87條規(guī)定，所有國(guó)家在公海均享有航行自由、飛越自由、鋪設(shè)海底電纜和管道等方面的自由。各國(guó)對(duì)公海享有的自由是一種廣泛的自由。然而，依據(jù)UNCLOS第117條與CBD第8條(b)項(xiàng)，于必要時(shí)，各國(guó)可制定準(zhǔn)則據(jù)以選定、建立和管理保護(hù)區(qū)或需要采取特殊措施，構(gòu)建公海保護(hù)區(qū)的國(guó)家治理體系，以養(yǎng)護(hù)公海生物資源、保護(hù)生物多樣性。各國(guó)為公海保護(hù)區(qū)構(gòu)建的國(guó)家治理體系勢(shì)必會(huì)對(duì)公海自由形成挑戰(zhàn)。因?yàn)闊o(wú)論各國(guó)采取何種措施參與公海保護(hù)區(qū)治理，定會(huì)在一定程度上限制其他國(guó)家對(duì)公海生物資源的開(kāi)發(fā)和利用。如何化解嚴(yán)守公海自由原則與公海生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)之間的矛盾是構(gòu)建北極公海保護(hù)區(qū)國(guó)家治理體系的關(guān)鍵所在。脫胎于海洋自由理論的公海自由原則，吸收了海洋自由理論中符合現(xiàn)代國(guó)際法理念的內(nèi)容，又發(fā)展了海洋自由理論，是現(xiàn)代海洋法的重要支柱，不得隨意變更或突破。在BBNJ協(xié)議的擬定過(guò)程中，針對(duì)公海生物多樣性養(yǎng)護(hù)，部分國(guó)家認(rèn)為應(yīng)以公海自由原則為基礎(chǔ)充分利用公海生物資源?！?7〕部分學(xué)者亦指出，“UNCLOS規(guī)定的公海自由原則不僅是國(guó)際海洋法的基礎(chǔ)，也是BBNJ談判的基礎(chǔ)”，〔78〕嚴(yán)格遵循公海自由原則與限制公海自由原則濫用，二者不可偏廢。北極公海保護(hù)區(qū)國(guó)家治理體系的構(gòu)建亦不得突破公海自由原則的限制，以防止國(guó)家管轄權(quán)的任意擴(kuò)張，維持公海活動(dòng)的穩(wěn)定性。

二是北極公海保護(hù)區(qū)國(guó)家治理體系可以適當(dāng)顧及原則合理限制公海自由，以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。公海自由作為一個(gè)因時(shí)而變、順勢(shì)而變的概念，自提出至今一直處于不斷的發(fā)展變化之中。從1958年《公海公約》規(guī)定的公海自由僅包括航行、捕魚、飛越以及鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，到UNCLOS增設(shè)科學(xué)研究以及建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由，“從二戰(zhàn)以后海洋法的發(fā)展來(lái)看，無(wú)論是海洋自由內(nèi)涵的擴(kuò)大還是通過(guò)消極自由約束締約方過(guò)度利用公海自由原則，公海自由從絕對(duì)自由走向相對(duì)自由，最終都顯示出與現(xiàn)代自由理論一致的發(fā)展方向”?！?9〕公海絕對(duì)自由難以適應(yīng)當(dāng)今海洋治理的趨勢(shì)，公海相對(duì)自由理念逐漸深入人心。UNCLOS第87條(c)(d)(e)(f)項(xiàng)對(duì)鋪設(shè)海底電纜和管道、建造人工島嶼和其他設(shè)施、捕魚以及科學(xué)研究活動(dòng)的限制正體現(xiàn)了公海自由的相對(duì)性。此外，UNCLOS第87條第2款規(guī)定，這些公海自由應(yīng)由所有國(guó)家行使，但須適當(dāng)顧及其他國(guó)家的公海自由，并適當(dāng)顧及本公約所規(guī)定的同“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)有關(guān)的權(quán)利。Fernando Labastida亦指出，各國(guó)行使以上各項(xiàng)自由及國(guó)際法一般原則所承認(rèn)之其他自由“須服從于《公海公約》第2條所列舉的適當(dāng)顧及其他國(guó)家在行使公海自由時(shí)的利益的原則”?！?0〕在適當(dāng)顧及原則下，公海自由的相對(duì)性展露無(wú)遺。以此為前提，南極南奧克尼、南極羅斯海等海洋保護(hù)區(qū)的治理均對(duì)締約方的捕魚、航行等活動(dòng)作出限制，同時(shí)為非締約方規(guī)定了軟法條款。可見(jiàn)，在適當(dāng)顧及原則下，公海自由受到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的限制。前述國(guó)際條約、協(xié)議以適當(dāng)顧及原則充分貫徹了公海相對(duì)自由理念。作為北極公海保護(hù)區(qū)治理最為直接、具體的手段、措施，國(guó)家治理體系須嚴(yán)格遵循北極公海保護(hù)區(qū)治理的基本原則。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)國(guó)內(nèi)立法細(xì)化與昭示北極公海保護(hù)區(qū)治理的基本原則，實(shí)現(xiàn)國(guó)際法的國(guó)內(nèi)化與國(guó)內(nèi)法的國(guó)際化?！?1〕故北極公海保護(hù)區(qū)國(guó)家治理體系可在不違反UNCLOS與CBD等國(guó)際公約的前提下，通過(guò)適當(dāng)顧及原則合理限制其他國(guó)家在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)自由。

五、結(jié) 語(yǔ)

作為北極治理的新命題與新挑戰(zhàn)，北極公海保護(hù)區(qū)承載著全球?qū)用妗^(qū)域?qū)用?、?guó)家層面的海洋權(quán)益。各國(guó)、組織、機(jī)構(gòu)在享受北極公海保護(hù)區(qū)生物多樣性養(yǎng)護(hù)所帶來(lái)的紅利的同時(shí)，亦應(yīng)受到北極公海保護(hù)區(qū)治理體系的約束。世界各國(guó)以北極公海保護(hù)區(qū)為聯(lián)結(jié)點(diǎn)形成了利益共同體。這與中國(guó)所倡導(dǎo)的海洋命運(yùn)共同體理念相契合。在海洋命運(yùn)共同體理念下，各國(guó)在北極公海保護(hù)區(qū)的利益錯(cuò)綜復(fù)雜，其治理牽一發(fā)而動(dòng)全身。在北極公海保護(hù)區(qū)設(shè)立、發(fā)展的進(jìn)程中，中國(guó)作為利益攸關(guān)國(guó)應(yīng)以平等、互惠、發(fā)展為宗旨，切實(shí)踐行海洋命運(yùn)共同體理念，推動(dòng)北極公海保護(hù)區(qū)治理體系的發(fā)展與完善。積極參與擬定BBNJ協(xié)議的政府間會(huì)議，建言獻(xiàn)策，助推BBNJ協(xié)議的盡快出臺(tái)。充分發(fā)揮中國(guó)北極理事會(huì)永久觀察員國(guó)的作用，為北極公海保護(hù)區(qū)區(qū)域性治理體系的建構(gòu)貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。在現(xiàn)有公約、協(xié)定的基礎(chǔ)上，以國(guó)內(nèi)立法回應(yīng)北極公海保護(hù)區(qū)的全球性與區(qū)域性治理體系，實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與生物資源開(kāi)發(fā)的良性互動(dòng)。

注釋：

〔1〕See Revised estimates resulting from the decisions contained in General Assembly resolution 69/292,entitled “Development of an international legally binding instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction”,United Nations General Assembly,https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/353/58/pdf/N1535358.pdf?OpenElement.

〔2〕中國(guó)綠發(fā)會(huì)：《BBNJ IGC5在第60次全體會(huì)議中勝利閉幕|綠會(huì)代表團(tuán)訊》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1742290036491173520&wfr=spider&for=pc。

〔3〕參見(jiàn)楊澤偉：《中國(guó)與〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉40年：歷程、影響與未來(lái)展望》，《當(dāng)代法學(xué)》2022年第4期。

〔4〕〔78〕Yong Wang,“Reasonable Restrictions on Freedom of High Seas by ‘Marine Protected Areas on the High Seas’：An Empirical Research”,Journal of East Asia and International Law,2019(2),pp.245-268.

〔5〕參見(jiàn)楊顯濱：《“冰上絲綢之路”倡議下北極外大陸架的治理困境與消解路徑》，《政治與法律》2022年第6期。

〔6〕Kraska, James,“Governance of Ice-Covered Areas:Rule Construction in the Arctic Ocean”,Ocean Development and International Law,2014(3),pp.260-271.

〔7〕參見(jiàn)黃玥、韓立新：《BBNJ下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的法律問(wèn)題》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期。

〔8〕參見(jiàn)鄭苗壯：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性國(guó)際協(xié)定談判與中國(guó)參與》，《環(huán)境保護(hù)》2020年第Z2期。

〔9〕〔20〕〔34〕See Summary of the First Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the UN Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction:4-17 September 2018,https://enb.iisd.org/events/1st-session-intergovernmental-conference-igc-international-legally-binding-instrument-12.

〔10〕A.R.Thompson,“The Arctic Environment and Legislation”,Alberta Law Review,1972(3),pp.431-439.

〔11〕付玉：《歐盟公海保護(hù)區(qū)政策論析》，《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第2期。

〔12〕趙融：《公海保護(hù)區(qū)與沿海國(guó)外大陸架主權(quán)權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期。

〔13〕Summary of The Working Group on Marine Biodiversity Beyond Areas of National Jurisdiction:13-17 February 2006,https://enb.iisd.org/events/1st-meeting-bbnj-working-group/summary-report-13-17-february-2006.

〔14〕許?。骸墩搰?guó)際法之“人類共同利益”原則》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期。

〔15〕周江、徐若思：《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉項(xiàng)下海洋環(huán)境治理規(guī)則體系演變及中國(guó)應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)海商法研究》2022年第2期。

〔16〕Natalie Y.Morris-Sharma,“Marine Genetic Resources in Areas beyond National Jurisdiction: Issues with,in and outside of UNCLOS”,Max Planck Yearbook of United Nations Law,2017(1),pp.71-97.

〔17〕參見(jiàn)《劉振民大使在第61屆聯(lián)大全會(huì)關(guān)于“海洋和海洋法”議題的發(fā)言》，http://isa.china-mission.gov.cn/chn/xwdt/200701/t20070131_8200400.htm。

〔18〕參見(jiàn)邢望望：《劃區(qū)管理工具與公海保護(hù)區(qū)在國(guó)際法上的耦合關(guān)系》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢)》2019年第1期。

〔19〕〔35〕〔40〕王勇、孟令浩：《論BBNJ協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第5期。

〔21〕邢望望：《公海保護(hù)區(qū)法律概念界定》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2019年第2期。

〔22〕〔61〕何志鵬、李曉靜：《公海保護(hù)區(qū)談判中的中國(guó)對(duì)策研究》，《河北法學(xué)》2017年第5期。

〔23〕Reeve,Lora L.Nordtvedt,et al.,“The Future of High Seas Marine Protected Areas”,Ocean Yearbook,2012(26),p.265.

〔24〕〔32〕朱建庚：《國(guó)家管轄范圍外的海洋法律制度》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2019年，第101、116頁(yè)。

〔25〕王金鵬：《論國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐困境與國(guó)際立法要點(diǎn)》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第9期。

〔26〕〔29〕張磊：《論公海自由與公海保護(hù)區(qū)的關(guān)系》，《政治與法律》2017年第10期。

〔27〕陳力：《南極海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際法依據(jù)辨析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第2期。

〔28〕參見(jiàn)桂靜、范曉婷、公衍芬、姜麗：《國(guó)際現(xiàn)有公海保護(hù)區(qū)及其管理機(jī)制概覽》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2013年第5期。

〔30〕Donald C.Baur，W.Robert Irvin，Darren R.Misenko,“Putting Protection into Marine Protected Areas”,Vermont Law Review,2003(28),p.504.

〔31〕王琦、桂靜、公衍芬、范曉婷：《法國(guó)公海保護(hù)區(qū)的管理和實(shí)踐及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，《環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊》2013年第2期。

〔33〕馬金星：《歐盟參與南極海洋環(huán)境治理的路徑及趨勢(shì)》，《歐洲研究》2019年第6期。

〔36〕Jennifer McIver,“Environmental Protection,Indigenous Rights and the ArcticCouncil:Rock,Paper,Scissors on the Ice”,Georgetown International Environmental Law Review,1997(1),p.148.

〔37〕Julien Rochette et al.,“The Regional Approach to the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction”,Marine Policy,2014(15),p.109.

〔38〕參見(jiàn)羅猛：《國(guó)家管轄范圍外海洋保護(hù)區(qū)的國(guó)際立法趨勢(shì)與中國(guó)因應(yīng)》，《法學(xué)雜志》2018年第11期。

〔39〕Yurika Ishii,“International Cooperation on the Repression of Piracy and Armed Robbery at Sea under the UNCLOS”,Journal of East Asia and International Law,2014(2),p.350.

〔41〕參見(jiàn)袁雪、廖宇程：《基于海洋保護(hù)區(qū)的北極地區(qū)BBNJ治理機(jī)制探析》，《學(xué)習(xí)與探索》2020年第2期；王勇、孟令浩：《論BBNJ協(xié)定中公海保護(hù)區(qū)宜采取全球管理模式》，《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第5期。

〔42〕章成、顧興斌：《論北極治理的制度構(gòu)建、現(xiàn)實(shí)路徑與中國(guó)參與》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。

〔43〕〔48〕白佳玉、王晨星：《以善治為目標(biāo)的北極合作法律規(guī)則體系研究——中國(guó)有效參與的視角》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第2期。

〔44〕See Natalia Loukacheva,“Developments in the Arctic Council”,Yearbook of Polar Law,2014(6),p.347.

〔45〕〔54〕〔56〕〔57〕Alex G.Oude Elferink,“Exploring the Future of the Institutional Landscape of the Oceans beyond National Jurisdiction,Review of European”,Comparative & International Environmental Law,2019(3),pp.240,241,241,242.

〔46〕參見(jiàn)夏立平、謝茜：《北極區(qū)域合作機(jī)制與“冰上絲綢之路”》，《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期。

〔47〕秦樹(shù)東、李若瀚：《新時(shí)期中國(guó)參與北極治理：身份、路徑和方式》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。

〔49〕Torbjorn Pedersen,“Debates over the Role of the Arctic Council”,Ocean Development and International Law,2012(2),p.148.

〔50〕IISD：Summary of the Second Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the UN Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，http://enb.iisd.org/oceans/bbnj/igc2/.

〔51〕“Earth Negotiations Bulletin IGC 1 Final”，International Institute for Sustainable Development，http://enb.iisd.org/oceans/bbnj/igc1/.

〔52〕〔76〕全永波：《全球海洋生態(tài)環(huán)境多層級(jí)治理：現(xiàn)實(shí)困境與未來(lái)走向》，《政法論叢》2019年第3期。

〔53〕王琪、崔野：《將全球治理引入海洋領(lǐng)域——論全球海洋治理的基本問(wèn)題與我國(guó)的應(yīng)對(duì)策略》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第6期。

〔55〕張磊：《論國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性治理的柔化——以融入軟法因素的必然性為視角》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。

〔58〕Kevern L.Cochrane，Jessica S.Sanders，Alexis Bensch,“MPAs:What’s in a Name”,Ocean Yearbook,2014(22),p.215.

〔59〕中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用國(guó)際研討會(huì)專家觀點(diǎn)集萃》，http://www.ysfri.ac.cn/info/1111/31503.htm。

〔60〕楊澤偉：《國(guó)際法史論》，北京：高等教育出版社，2011年，第225頁(yè)。

〔62〕Eduardo Jimenez Pineda,“The Dispute Settlement System of the Future Third UNCLOS Implementati-on Agreement on Biodiversity beyond National Jurisdiction (BBNJ):A Preliminary Analysis,Paix et Sec-urite Internationales”,Journal of International Law and International Relations,2021(9),p.16.

〔63〕桂靜：《不同維度下公海保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢(shì)研究——以南極海洋保護(hù)區(qū)為視角》，《太平洋學(xué)報(bào)》2015年第5期。

〔64〕施余兵：《國(guó)家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判的挑戰(zhàn)與中國(guó)方案——以海洋命運(yùn)共同體為研究視角》，《亞太安全與海洋研究》2022年第1期。

〔65〕鄭苗壯等編：《BBNJ國(guó)際協(xié)定談判中國(guó)代表團(tuán)發(fā)言匯編(一)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2019年，第53頁(yè)。

〔66〕〔73〕〔75〕See Summary of the Fourth Session of the Intergovernmental Conference on an International Legally Binding Instrument under the UN Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction: 7-18 March 2022,https://enb.iisd.org/marine-biodiversity-beyond-national-jurisdiction-bbnj-igc4-summary.

〔67〕張衛(wèi)彬、朱永倩：《海洋命運(yùn)共同體視域下全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建構(gòu)》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第5期。

〔68〕全永波、葉芳：《“區(qū)域海”機(jī)制和中國(guó)參與全球海洋環(huán)境治理》，《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。

〔69〕李建勛：《區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的特點(diǎn)及啟示》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第2期。

〔70〕參見(jiàn)李潔：《BBNJ全球治理下區(qū)域性海洋機(jī)制的功用與動(dòng)向》，《中國(guó)海商法研究》2021年第4期。

〔71〕韓立新、馮思嘉：《南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制研究——以全球海洋生態(tài)環(huán)境治理為視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2020年第6期。

〔72〕參見(jiàn)劉天琦、張麗娜：《南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理：?jiǎn)栴}審視、模式借鑒與路徑選擇》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期。

〔74〕李潔、張湘蘭：《國(guó)家管轄外海域生物多樣性保護(hù)國(guó)際法規(guī)范的完善》，《中國(guó)海商法研究》2016年第2期。

〔77〕姚瑩：《“海洋命運(yùn)共同體”的國(guó)際法意涵：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第5期。

〔79〕梁源：《論公海自由的相對(duì)性》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。

〔80〕Fernando Labastida,“Continental Shelf and the Freedom of the High Seas”,Cornell International Law Journal,1970(2),p.135.

〔81〕參見(jiàn)王建廷：《海洋生物資源養(yǎng)護(hù)國(guó)際法的新發(fā)展》，《當(dāng)代法學(xué)》2010年第4期。