周 江

(西南政法大學(xué) 海洋與自然資源法研究所， 重慶 401120)

一、環(huán)境補(bǔ)償基金制度的制度生成

環(huán)境保護(hù)一直是海洋治理的重要議題。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分專門規(guī)定了“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”。近年來，隨著“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)逐漸被提上議程，關(guān)于國際海底區(qū)域的環(huán)境保護(hù)問題亦愈發(fā)受到各國的重視。在國際海底管理局于2015年7月發(fā)布的《構(gòu)建“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)章框架》(Developing a Regulatory Framework for Mineral Exploitation in the Area，以下簡稱“2015年7月《開發(fā)規(guī)章框架》”)中，環(huán)境保護(hù)問題是其管理規(guī)章計劃的重要內(nèi)容?！皡^(qū)域”環(huán)境補(bǔ)償基金制度即是在這樣的背景之下應(yīng)運(yùn)而生的。

(一)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)中環(huán)境污染的責(zé)任缺口

目前針對海洋環(huán)境保護(hù)主要有兩個向度的考量：其一，是事前預(yù)防，即盡力避免對海洋環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。例如，《聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分的主要內(nèi)容即是要求締約國采取適當(dāng)措施防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染。其二，是事后治理，即針對易產(chǎn)生的海洋環(huán)境損害迅速展開補(bǔ)救或?qū)ω?zé)任人進(jìn)行處罰。例如，《聯(lián)合國海洋法公約》第229條允許就海洋環(huán)境污染所造成的損失或損害提起民事訴訟程序。但是，現(xiàn)實中的海洋環(huán)境污染實際上是難以避免的，無論是航行活動還是海洋資源開發(fā)活動均可能對海洋環(huán)境造成破壞，因而事后對海洋環(huán)境的恢復(fù)和對由此造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償或賠償顯得更為重要。實際上，這一問題很早即為國際社會所關(guān)注。1972年，在聯(lián)合國人類環(huán)境會議(即斯德哥爾摩會議)中，與會國就進(jìn)一步促進(jìn)各國在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作達(dá)成共識，該會議明確指出應(yīng)當(dāng)考慮制定對各國主權(quán)管轄范圍以外的環(huán)境污染和其他環(huán)境損害的責(zé)任人承擔(dān)責(zé)任和賠償問題的國際法規(guī)范?！?〕及至1982年，《聯(lián)合國海洋公約》第235條亦對國家在海洋環(huán)境的保護(hù)和保全中的責(zé)任予以了明確，要求各國履行保護(hù)和保全海洋環(huán)境的國際義務(wù)，并根據(jù)國際法規(guī)范承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

在海洋環(huán)境保護(hù)問題中，“區(qū)域”內(nèi)活動造成的環(huán)境損害侵權(quán)有特殊性。海洋環(huán)境污染不同于一般侵權(quán)行為，導(dǎo)致傳統(tǒng)侵權(quán)行為的救濟(jì)手段不一定適合解決海洋環(huán)境侵權(quán)的損害賠償。海洋環(huán)境污染的損害后果往往較一般侵權(quán)行為的后果更加嚴(yán)重，因此需要尋找新的救濟(jì)方式。然而，《聯(lián)合國海洋法公約》并未對“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)所導(dǎo)致的環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定?！堵?lián)合國海洋法公約》第209條和第215條只是明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)根據(jù)第十一部分制定國際規(guī)則、規(guī)章和程序，以及根據(jù)各國相關(guān)國內(nèi)法以明確“區(qū)域”內(nèi)活動的環(huán)境污染治理和責(zé)任歸責(zé)問題。目前，由國際海底管理局依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》所制定的規(guī)章僅面向“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探，并未涉及資源開發(fā)，且相關(guān)規(guī)章的環(huán)境保護(hù)措施仍是以事前防治、減少污染為主。例如，《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第5條僅要求探礦者采取“預(yù)防性辦法和最佳環(huán)境做法”，“同管理局合作制定實施方案”，對于已經(jīng)造成的環(huán)境損失探礦者主要承擔(dān)書面通知義務(wù)。相關(guān)規(guī)定未對探礦者規(guī)定較為嚴(yán)格的責(zé)任，可能是考慮到“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探活動對“區(qū)域”內(nèi)生態(tài)破壞程度有限。但是，隨著深海采礦技術(shù)的發(fā)展，“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的開采作業(yè)也逐漸提上日程。如果將《聯(lián)合國海洋法公約》第235條之規(guī)定具體到“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)活動中來，責(zé)任人的范圍極可能進(jìn)一步擴(kuò)張。一方面，根據(jù)該條規(guī)定，作為公約締約國的承包者母國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；另一方面，考慮到“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)合同本質(zhì)上是一個私法行為，因而作為合同相對方的承包者亦負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任。

于承包者而言，即使不考慮最低效力要求，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第209條之規(guī)定，當(dāng)“區(qū)域”內(nèi)的污染對特定國家的受害人造成損失時，依特定國家之國內(nèi)法要求承包者承擔(dān)責(zé)任，這種責(zé)任仍然可能無法全面覆蓋“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動對整個海洋環(huán)境造成的真實損害。除此之外，這種當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的方式需要考慮到對承包者的判決或行政決定的承認(rèn)或執(zhí)行，在缺乏相關(guān)國際條約或互惠承諾的基礎(chǔ)上，承包者作為責(zé)任人的責(zé)任履行極有可能無法及時到位。于擔(dān)保國而言，首先，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，作為締約國的承包者擔(dān)保國(通常是承包者母國)只在沒有履行其對承包者遵守環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督、確保義務(wù)，并由此造成了相應(yīng)的海洋環(huán)境損害時才應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，且在擔(dān)保國需要承擔(dān)賠償責(zé)任的情況下，這種責(zé)任承擔(dān)不僅以“實際損害”為上限，而且還可因國際海底管理局責(zé)任或?qū)ο嚓P(guān)活動具有管轄或控制權(quán)的國家所負(fù)之潛在責(zé)任主張減免。其次，擔(dān)保國僅對承包者的海洋環(huán)境損害行為承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，當(dāng)且僅當(dāng)承包者履行賠償責(zé)任且其無力對全部損害進(jìn)行賠償時，擔(dān)保國才有義務(wù)就剩余部分承擔(dān)責(zé)任。最后，在《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定下，擔(dān)保國所承擔(dān)的義務(wù)只是一種關(guān)于確保承包者履行環(huán)保義務(wù)的“行為義務(wù)”，而不是杜絕此類損害發(fā)生的“結(jié)果義務(wù)”。因而，從私法的角度和《聯(lián)合國海洋法公約》第139條來看，如果擔(dān)保國已經(jīng)盡責(zé)履行其行為義務(wù)，即使因承包者的原因造成海洋環(huán)境損害，其也無須承擔(dān)責(zé)任。〔2〕由此，“區(qū)域”內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動所造成的環(huán)境污染極有可能因為上述責(zé)任缺口而得不到及時的、全面的解決。

(二)補(bǔ)缺責(zé)任缺口的“區(qū)域”內(nèi)開發(fā)活動環(huán)境補(bǔ)償基金制度

國際海洋法法庭海底爭端分庭(以下簡稱“爭端分庭”)曾于2011年2月1日就“區(qū)域”內(nèi)擔(dān)保國的法律義務(wù)與責(zé)任承擔(dān)提供了一份咨詢意見。爭端分庭在該咨詢意見中指出，爭端分庭雖然承認(rèn)聯(lián)合國國際法委員會在國際法上國家責(zé)任和“不加禁止的行為”造成的損害賠償責(zé)任等方面的努力，但前述責(zé)任缺口之填補(bǔ)無法通過訴諸擔(dān)保國在習(xí)慣國際法中的賠償責(zé)任，因為國際法委員會的報告無法要求擔(dān)保國在滿足條約義務(wù)的情況下對環(huán)境損害承擔(dān)責(zé)任。是以，爭端分庭建議國際海底管理局在《聯(lián)合國海洋法公約》第235條第3款的制度框架下設(shè)立一個用以支付未能得到覆蓋的損害賠償?shù)男磐谢稹！?〕事實上，早在1979年的第三次聯(lián)合國海洋法會議中，就有提案強(qiáng)調(diào)了對污染海洋環(huán)境所造成的損害應(yīng)當(dāng)保證迅速而適當(dāng)?shù)亟o予補(bǔ)償，其中即包括了類似強(qiáng)制保險或補(bǔ)償基金等措施方案?！?〕《聯(lián)合國海洋法公約》第235條第3款明確指出，各國應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合作以保證對污染海洋環(huán)境所造成的損害予以迅速而適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；該款規(guī)定還明確了“擬定諸如強(qiáng)制保險或補(bǔ)償基金等關(guān)于給付適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和程序”等規(guī)定。

于國際海底管理局而言，即使《聯(lián)合國海洋法公約》未對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)定，但是依據(jù)公約規(guī)定，其仍有權(quán)力制定相關(guān)規(guī)則以建立一個用以覆蓋“區(qū)域”內(nèi)活動造成的海洋環(huán)境損害的補(bǔ)償制度。加之爭端分庭的建議使其開始慎重審視環(huán)境補(bǔ)償基金制度，在起草“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的時候，海底管理局即以環(huán)境補(bǔ)償基金為中心制定了一種專門用于填補(bǔ)環(huán)境責(zé)任缺口的第二順位補(bǔ)償制度。該項制度在國際海底管理局2015年7月《開發(fā)規(guī)章框架》、2017年1月的《制定和起草“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章(環(huán)境問題)的討論文件》、2018年4月的《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(以下簡稱“2018年4月《草案》”)、2018年7月的《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(以下簡稱“2018年7月《草案》”)和2019年7月的《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(以下簡稱“2019年7月《草案》”)中均有所體現(xiàn)。

環(huán)境補(bǔ)償基金本質(zhì)上是一種環(huán)境侵權(quán)的社會化救濟(jì)方式，這一方式在目前的學(xué)界備受推崇?！?〕于“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境污染問題而言，采用社會化救濟(jì)途徑可能更適合《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)“區(qū)域”的制度設(shè)計之目的。首先，在“區(qū)域”內(nèi)活動造成的海洋環(huán)境損害案件中，將承包者視為完全意義上的侵權(quán)行為人或許并不合理。雖然將相關(guān)環(huán)境損害的責(zé)任歸因于承包者于法有據(jù)，但是，當(dāng)承包者通過與海底管理局簽訂合同而從事“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)時，其不僅滿足了個人利益，同時也因相關(guān)行為符合“全人類共同繼承財產(chǎn)原則”而具有社會公益性。因而，將某些通過環(huán)境保護(hù)計劃或合規(guī)行為無法完全預(yù)防的環(huán)境損害責(zé)任完全歸于承包者承擔(dān)，或有失公平。其次，“區(qū)域”內(nèi)活動造成的環(huán)境損害不僅有直接受害人，還因為海洋作為生態(tài)系統(tǒng)的非封閉性，相關(guān)損害可能會對不特定國家抑或全人類有長期性的影響。因此，針對“區(qū)域”內(nèi)活動造成的損害更應(yīng)該體現(xiàn)補(bǔ)償性而不是懲罰性。再次，海洋環(huán)境污染具有潛伏性和滯后性，可能使作為污染結(jié)果的不利影響具有隱蔽性和時間上的斷層，因而在技術(shù)條件很難實現(xiàn)污染源追蹤的情況下，某些實際由承包者造成的影響可能難以歸責(zé)于承包者和擔(dān)保國。最后，由于“區(qū)域”內(nèi)開發(fā)活動對環(huán)境造成的污染存在不確定的風(fēng)險(無論是污染范圍還是污染程度)，如果最終風(fēng)險得以實現(xiàn)，使承包者的責(zé)任承擔(dān)遠(yuǎn)低于其預(yù)期利益，那么潛在承包者尤其是因技術(shù)能力不足而具有先天缺憾的發(fā)展中國家的潛在承包者的積極性將會受到打擊，〔6〕通過海底管理局實現(xiàn)對“全人類共同財產(chǎn)”的開發(fā)利用將會遭受阻礙。因此，作為社會化救濟(jì)途徑的環(huán)境補(bǔ)償基金制度更適應(yīng)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的實際需求。

二、環(huán)境補(bǔ)償基金制度的制度設(shè)計

在海底管理局關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的方案設(shè)計中，環(huán)境補(bǔ)償基金制度是一項有益的嘗試。在2019年7月《草案》中，環(huán)境補(bǔ)償基金的制度略顯簡明，其中的主要部分為環(huán)境補(bǔ)償基金的使用方向和資金來源。值得注意的是，雖然相關(guān)文件未明確環(huán)境補(bǔ)償基金的支付程序，但是該基金亦應(yīng)在現(xiàn)有的海底管理局財務(wù)體系下運(yùn)行。

(一)環(huán)境補(bǔ)償基金的適用范圍

環(huán)境補(bǔ)償基金的使用方向在相關(guān)規(guī)范性文件中具有連貫性。從2018年4月《草案》、2018年7月《草案》一直到2019年7月《草案》，環(huán)境補(bǔ)償基金的適用范圍并未發(fā)生變化。一方面，草案規(guī)定回應(yīng)了這一基金設(shè)立的最初目的，即填補(bǔ)爭端分庭在咨詢意見中指出的“無法通過訴諸擔(dān)保國在習(xí)慣國際法中的賠償責(zé)任”的環(huán)境損害責(zé)任缺口；另一方面，其是超出這一最初目的的，由海底管理局法律和技術(shù)委員會所確定的，與“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的其他基金使用范圍，這又包括促進(jìn)“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域科學(xué)研究、組織相關(guān)教育與培訓(xùn)項目，以及恢復(fù)和修復(fù)“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境。

事實上，在2015年7月《開發(fā)規(guī)章框架》中，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金使用方向確實僅針對潛在的“區(qū)域”內(nèi)海洋污染之責(zé)任缺口?！?〕與此同時，海底管理局還設(shè)想過一個平行于環(huán)境補(bǔ)償基金的“海底采礦可持續(xù)發(fā)展基金”(Seabed Mining Sustainability Fund)制度，該項基金專門致力于支持“區(qū)域”內(nèi)海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的相關(guān)研究，以及資助有關(guān)海洋保護(hù)機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展。其主要目的在于：(1)促進(jìn)對深海海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究；(2)增進(jìn)國際社會對“區(qū)域”內(nèi)活動可能造成的海洋環(huán)境影響的了解；(3)加強(qiáng)對“區(qū)域”內(nèi)特定環(huán)境問題的監(jiān)管；(4)研究與“區(qū)域”內(nèi)活動有關(guān)的社會問題和經(jīng)濟(jì)問題；(5)加強(qiáng)對利益攸關(guān)方傳播相關(guān)研究成果；(6)為發(fā)展中國家提供相關(guān)環(huán)境保護(hù)和污染控制的技術(shù)支持和援助；(7)從事“區(qū)域”內(nèi)活動造成的海洋環(huán)境污染之修復(fù)技術(shù)的研究等?！?〕雖然“海底采礦可持續(xù)發(fā)展基金”的制度構(gòu)想僅僅停留在框架性文件中，但可以確定的是，在較為正式的規(guī)章草案文件中，海底管理局對環(huán)境補(bǔ)償基金與“海底采礦可持續(xù)發(fā)展基金”的功能進(jìn)行了整合，后者的大部分功能被吸收進(jìn)了環(huán)境補(bǔ)償基金，從而使環(huán)境補(bǔ)償基金的資金用途有了較為寬泛的方向。

(二)環(huán)境補(bǔ)償基金的資金來源

資金來源是環(huán)境補(bǔ)償基金制度的重要內(nèi)容。由于在海底管理局的財務(wù)制度中，單項基金具有獨立賬戶，因而環(huán)境補(bǔ)償基金的資金來源不能與海底管理局持有或管理的其他資金賬戶或基金項目混同。這就要求為環(huán)境補(bǔ)償基金開辟單獨的資金來源。從2019年7月《草案》來看，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金有兩個向度的來源方式：其一，是從海底管理局持有的其他資金賬戶中進(jìn)行挪用，例如，從海底管理局收取的一般性費用或罰款性質(zhì)費用中提取。其二，是開辟新的資金來源渠道，例如，海底管理局在具體爭端中勝訴所得收益、對環(huán)境補(bǔ)償基金進(jìn)行投資所得收益，以及根據(jù)財務(wù)委員會建議向資金轉(zhuǎn)入的專項資金等。

由于規(guī)章草案文件并未對前述由海底管理局收取的費用等資金來源進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)分，除因基金運(yùn)營產(chǎn)生的資金以外，其他資金構(gòu)成部分均可以按照國際海洋法體系中有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)管理和國際海底管理局的現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行判斷。目前，海底管理局向其成員國收取的費用主要包括行政開支和周轉(zhuǎn)費用。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第160條第2款第(e)項和《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》(以下簡稱“《協(xié)定》”)第一節(jié)第12條第(i)款，海底管理局的行政開支在其從其他來源獲得足夠的資金支持之前，應(yīng)當(dāng)由其成員國根據(jù)“按照以聯(lián)合國經(jīng)常預(yù)算所用比額表為基礎(chǔ)議定的會費分?jǐn)偙阮~表”繳納。其中，其他來源包含了海底管理局從事商業(yè)活動或接受捐款所得之資金。2020年，海底管理局發(fā)布了一份名為《國際海底管理局成本回收基金》(Cost Recovery Fund of the International Seabed Authority)的公報，該公報的意圖在于建立一個“成本回收基金”，意在通過收取與海底管理局收到的預(yù)算外捐款和自愿捐款有關(guān)的，被視為可支出收入的間接費用和直接費用的成本回收項，以確保公平補(bǔ)償海底管理局所消耗的資源?！?〕根據(jù)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的規(guī)章草案文件，相關(guān)資金應(yīng)當(dāng)也可作為環(huán)境補(bǔ)償基金的提取對象。

值得注意的是，前述關(guān)于基金的資金構(gòu)成中并不包含承包者或者擔(dān)保國繳納的專門性費用。事實上，從目前的規(guī)章草案文件中來看，海底管理局似乎無意增加承包者和擔(dān)保國的上述義務(wù)，但是這并不意味著承包者和擔(dān)保國不會對環(huán)境補(bǔ)償基金產(chǎn)生間接的支付責(zé)任。根據(jù)2019年7月《草案》，海底管理局因“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動而向承包者和擔(dān)保國所收取的費用，其主要是根據(jù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的合同類別項下的特許權(quán)使用費率所確定的，合同項下的開發(fā)區(qū)內(nèi)已經(jīng)出售或尚未出售但已經(jīng)回收的含礦礦石之特許權(quán)使用費、固定年費、年度報告費、申請核準(zhǔn)工作計劃的申請費等。其中，年度報告費和申請費均有其專門用途。但除前述兩項費用的其他費用，尤其是特許權(quán)使用費和固定年費本身即具有商業(yè)費用的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)屬于海底管理局在商業(yè)生產(chǎn)中的獲利。因而，從這兩項費用中抽取合適比例或特定數(shù)額的費用作為環(huán)境補(bǔ)償基金的資金亦無不可。誠如我國政府就2018年7月《草案》所提的評論意見中所指出的那樣，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金源于“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)的收益充分體現(xiàn)了惠益分享與環(huán)保間的密切聯(lián)系?！?0〕

(三)環(huán)境補(bǔ)償基金的支付程序

支付程序應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境補(bǔ)償基金的重要內(nèi)容。但是，在2018年4月《草案》、2018年7月《草案》和2019年7月《草案》中均未明確規(guī)定環(huán)境補(bǔ)償基金的支付程序，僅指出基金的規(guī)則和程序?qū)⒂衫硎聲鶕?jù)財務(wù)委員會的建議制定。但是不難判斷，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金支付應(yīng)當(dāng)包括一般性支出和特定性支出兩種情況。如前所述，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金用途具有多樣性。其中，用于科學(xué)研究、技術(shù)支持和成果傳播等目的的支出屬于一般性質(zhì)的，因為相關(guān)目的的實現(xiàn)是一個長期性的過程，而用于填補(bǔ)責(zé)任缺口的支出則屬于特定性支出，因為因“區(qū)域”內(nèi)活動造成的環(huán)境污染具有不確定性，其屬于一種風(fēng)險，因而只有當(dāng)相關(guān)風(fēng)險確定發(fā)生之后才會產(chǎn)生真實的成本負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，風(fēng)險管理亦可能產(chǎn)生相應(yīng)的成本，但是這一成本的負(fù)擔(dān)并不在環(huán)境補(bǔ)償基金的支付范圍之內(nèi)。由此產(chǎn)生的管理成本應(yīng)由海底管理局的行政費用、承包者所繳納的“環(huán)境履約保證金”，以及承包者和擔(dān)保國應(yīng)履行的環(huán)保義務(wù)所產(chǎn)生的日常管理費用所吸收。

有關(guān)環(huán)境補(bǔ)償基金的支付程序作為一項財務(wù)內(nèi)部支出項目，應(yīng)當(dāng)遵循《國際海底管理局財務(wù)條例》(Financial Regulations of the International Seabed Authority)和《國際海底管理局財務(wù)細(xì)則》(Financial Rules of the International Seabed Authority)的規(guī)定。根據(jù)相關(guān)規(guī)定的“內(nèi)部控制”(Internal control)規(guī)則，所有資金的使用必須經(jīng)秘書長授權(quán)，認(rèn)證人員核準(zhǔn)款項預(yù)算或分款項有關(guān)的賬目，審批人員核實與合同、協(xié)議、訂購單和其他承諾形式有關(guān)的債務(wù)和支出是否符合規(guī)定。上述一般性支出或經(jīng)常性支出可以通過在《國際海底管理局財務(wù)條例》和《國際海底管理局財務(wù)細(xì)則》的框架下實現(xiàn)基金款項的撥付。但是，作為環(huán)境補(bǔ)償基金最不具爭議的且最核心的功能，填補(bǔ)責(zé)任缺口的資金支付則要額外考慮應(yīng)急性。環(huán)境補(bǔ)償基金與一般的侵權(quán)損害賠償性質(zhì)的基金項目有所區(qū)別，其功能是保障性的和補(bǔ)償性的。一般的侵權(quán)損害賠償性質(zhì)的基金，其支付相關(guān)資金后通常具有代位權(quán)人的身份，可以向?qū)嶋H責(zé)任人進(jìn)行追償。因此，侵權(quán)損害賠償性質(zhì)的基金項目其支付行為通常發(fā)生在侵權(quán)責(zé)任關(guān)系已經(jīng)較為明確之后。但是，補(bǔ)償性質(zhì)的基金如環(huán)境補(bǔ)償基金，其并不需要明確責(zé)任的劃分，只要損害結(jié)果產(chǎn)生，即應(yīng)當(dāng)考慮對相關(guān)損害的修復(fù)和控制。事實上，這也符合當(dāng)下解決“區(qū)域”內(nèi)活動造成的環(huán)境損害之現(xiàn)實的、應(yīng)急性的需要。

三、環(huán)境補(bǔ)償基金制度的制度困境

環(huán)境補(bǔ)償基金的制度設(shè)計仍具有不合理之處。一方面，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金使用方向決定了該基金的目的實現(xiàn)，但是現(xiàn)有設(shè)計下環(huán)境補(bǔ)償基金的使用方向較為寬泛，其中大部分資金使用方向的設(shè)計已經(jīng)脫離了該項制度的設(shè)立初衷。另一方面，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金來源缺乏穩(wěn)定性和可行性，相關(guān)安排可能難以使環(huán)境補(bǔ)償基金制度在實踐中發(fā)揮應(yīng)用的效果。

(一)環(huán)境補(bǔ)償基金的適用范圍過于寬泛

過于寬泛的資金使用目的不僅會使環(huán)境補(bǔ)償基金的核心目的受到稀釋，同時還會因為環(huán)境補(bǔ)償基金在其他事項中的資金投入過多，而使“區(qū)域”內(nèi)活動造成的環(huán)境損害責(zé)任缺口缺乏足夠的資金予以填補(bǔ)。事實上，環(huán)境補(bǔ)償基金多元化的適用方向在很多利益攸關(guān)方的意見中并不被認(rèn)可。多數(shù)利益攸關(guān)方認(rèn)為，環(huán)境補(bǔ)償基金的使用方向及其制度目的應(yīng)當(dāng)限于2011年2月1日爭端分庭發(fā)布的咨詢意見，即僅用于填補(bǔ)因“區(qū)域”內(nèi)活動造成的海洋環(huán)境污染事件中可能出現(xiàn)的責(zé)任缺口?！?1〕例如，澳大利亞政府曾提交意見文件稱，“根據(jù)爭端分庭之建議引入環(huán)境責(zé)任基金是令人鼓舞的，但是其職能和目的應(yīng)當(dāng)局限于解決爭端分庭確定的海洋環(huán)境損害賠償缺口之填補(bǔ)，與該目的有較大不同的事項應(yīng)當(dāng)通過其他方式提供資金”；〔12〕深海管理倡導(dǎo)組織認(rèn)為，環(huán)境補(bǔ)償基金應(yīng)當(dāng)專門用于解決無法從承包者和擔(dān)保國收回成本的因“區(qū)域”內(nèi)活動造成的環(huán)境損害補(bǔ)償；〔13〕牙買加政府則指出，如果將環(huán)境補(bǔ)償基金的目的規(guī)定得過于寬泛，可能反而會削弱該項制度在實現(xiàn)共識目標(biāo)方面的效果?！?4〕

從環(huán)境補(bǔ)償基金的結(jié)構(gòu)上講，首先，“促進(jìn)研究可減少‘區(qū)域’內(nèi)開發(fā)活動造成環(huán)境損害或破壞的海洋采礦工程方法和做法”與“資助對恢復(fù)和修復(fù)‘區(qū)域’的最佳可得技術(shù)進(jìn)行研究”，二者本質(zhì)上均屬于科學(xué)研究的范疇。針對科學(xué)研究，國際海底管理局大會在2006年第12屆會議中就已經(jīng)設(shè)立了“區(qū)域”內(nèi)海洋科學(xué)研究捐贈基金，用以促進(jìn)和鼓勵在“區(qū)域”內(nèi)為全人類的利益進(jìn)行的海洋科學(xué)研究，并強(qiáng)調(diào)對發(fā)展中國家科學(xué)家和技術(shù)人員的資助?！?5〕根據(jù)海底管理局的財務(wù)報告顯示，截至2019年5月22日，“區(qū)域”內(nèi)海洋科學(xué)研究捐贈基金的資本為350.3567萬美元，累計利息收入為70.2463萬美元，有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)活動的海洋科學(xué)研究支出為58.2617萬美元，可用資金(利息結(jié)余)11.9845萬美元?！?6〕從前述財務(wù)數(shù)據(jù)可以看到，有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)活動的海洋科學(xué)研究仍能夠在現(xiàn)有的預(yù)算安排和財務(wù)結(jié)構(gòu)下有效推進(jìn)，并不需要通過環(huán)境補(bǔ)償基金來彌補(bǔ)財政空缺。

其次，“與保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)的教育和培訓(xùn)方案本身”的定性就較為寬泛，且與環(huán)境補(bǔ)償基金制度建立的最初目的相去甚遠(yuǎn)。事實上，在有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的制度設(shè)計中，海底管理局就已經(jīng)考慮到了教育和培訓(xùn)的需求和實施。此外，不考慮市場導(dǎo)向而將“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境保護(hù)相關(guān)教育和培訓(xùn)完全視為海底管理局的責(zé)任，不僅缺乏效率，而且相關(guān)費用即使利用環(huán)境補(bǔ)償基金也難以覆蓋。因此，在2019年7月《草案》中海底管理局將教育和培訓(xùn)列為承包者的義務(wù)之一，根據(jù)該文件第37條的規(guī)定，承包者有義務(wù)制定培訓(xùn)計劃，并對海底管理局和發(fā)展中國家的人員持續(xù)開展培訓(xùn)。這一規(guī)定本質(zhì)上即是將市場需求與“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境保護(hù)的公益需求相結(jié)合的產(chǎn)物，相關(guān)成本主要由市場主體進(jìn)行吸收，無需再于環(huán)境補(bǔ)償基金中尋求資金覆蓋。

最后，“在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上可行并有最佳可得科學(xué)證據(jù)支持的情況下恢復(fù)和修復(fù)‘區(qū)域’”雖然與填補(bǔ)因“區(qū)域”內(nèi)活動造成的環(huán)境損害責(zé)任缺口在目的上具有一致性，但是，根據(jù)草案文件的制度設(shè)計，對“區(qū)域”環(huán)境所行之恢復(fù)和修復(fù)本來就是承包者在關(guān)閉計劃時所應(yīng)當(dāng)作出的承諾。當(dāng)然，“區(qū)域”內(nèi)活動產(chǎn)生的海洋環(huán)境污染也可能在承包者已然按照良好行業(yè)做法、最佳環(huán)保做法、最佳可得技術(shù)和相關(guān)準(zhǔn)則保持了關(guān)閉計劃的實時性和適足性的情況下發(fā)生。如果承包者已經(jīng)嚴(yán)格執(zhí)行了其關(guān)閉計劃，“區(qū)域”內(nèi)環(huán)境仍然受到了損害，那么這些損害也無法依據(jù)侵權(quán)責(zé)任的一般規(guī)則歸責(zé)于承包者，亦無法通過“環(huán)境履約保證金”制度予以彌補(bǔ)。而此時所產(chǎn)生的責(zé)任缺口之填補(bǔ)可以被環(huán)境補(bǔ)償基金制度的核心任務(wù)所吸收，因而無需另外開辟一個有別于責(zé)任缺口填補(bǔ)的專門目的。

(二)環(huán)境補(bǔ)償基金的資金來源具有不穩(wěn)定性

如前所述，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金構(gòu)成主要包括海底管理局所收費用、罰款或所獲補(bǔ)償即賠償，承包者和擔(dān)保國提供的費用支持，以及受捐助所得和投資所得。但是，罰款、接受補(bǔ)償、接受捐贈和投資所得的資金來源存在不穩(wěn)定性，作為穩(wěn)定資金來源的海底管理局所收各類費用亦可能無法完全滿足環(huán)境補(bǔ)償基金的現(xiàn)實開支需要，而有關(guān)承包者和擔(dān)保國所應(yīng)當(dāng)提供的費用，其制度也并未得到完善。

根據(jù)海底管理局的財報顯示，截至2019年上半年，海底管理局已有56個成員國拖欠相關(guān)費用兩年以上，其中，未繳納的攤款數(shù)額與海底管理局年度預(yù)算下的月度開支基金持平。相關(guān)財政缺口已經(jīng)累及海底管理局秘書處的正常運(yùn)行，以及其對事務(wù)方案的投資實踐?！?7〕此外，作為保障海底管理局在成員國攤款所籌金額仍不足以滿足其日常預(yù)算支出需要的“周轉(zhuǎn)基金”(working capital fund)亦無法向環(huán)境補(bǔ)償基金提供所需資金。一方面，根據(jù)《國際海底管理局財務(wù)章程》第5.3條規(guī)定，“周轉(zhuǎn)基金為預(yù)算撥款提供資金而預(yù)支的款項，一旦有了用于此目的的收入，應(yīng)盡快償還給周轉(zhuǎn)基金”。因而，“周轉(zhuǎn)基金”向行政費用所支出的款項屬于預(yù)支性質(zhì)，環(huán)境補(bǔ)償基金無法在成員國為籌措“周轉(zhuǎn)基金”所繳納的費用中按比例或特定數(shù)額提取金額。另一方面，從海底管理局2019年的年度預(yù)算來看，“周轉(zhuǎn)資金”已有款項總額并不足以完全實現(xiàn)該基金的目的，至少還需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加10萬美元?！?8〕

相較于從海底管理局的行政開支中截流費用，從承包者和擔(dān)保國所繳納的費用中開辟專門的開支項目可能更加可行。但遺憾的是，特許權(quán)使用費和固定年費的具體繳納方式及數(shù)額仍在討論當(dāng)中，因此無法準(zhǔn)確計算環(huán)境補(bǔ)償基金應(yīng)從中抽取的具體比例和數(shù)額。此外，根據(jù)規(guī)章草案的制度設(shè)計，承包者可能因承擔(dān)環(huán)境履約保證義務(wù)和強(qiáng)制保險義務(wù)而需要支付相應(yīng)的資金。其中，“環(huán)境履約保證金”的款項使用方向涵蓋了提前關(guān)閉開發(fā)項目、移除任何設(shè)施和設(shè)備、關(guān)閉開發(fā)項目的后續(xù)環(huán)境影響殘留的監(jiān)測管理等，且在“環(huán)境履約保證金”的退回方面，即使承包者按開發(fā)合同履行了相應(yīng)的義務(wù)，海底管理局仍可留下一部分。而在承包者的強(qiáng)制保險義務(wù)中，雖然承保人的支出也可填補(bǔ)責(zé)任缺口，但這種商業(yè)保險性質(zhì)的支出需要以特定的商業(yè)保險為準(zhǔn)。通常的保險合同中，承保人的支出通常亦是以被保險人的責(zé)任份額為限，試圖在保險合同中突破該限度實現(xiàn)責(zé)任缺口填補(bǔ)顯然具有難度。

四、環(huán)境補(bǔ)償基金制度的制度完善

人類對國際海底區(qū)域資源的勘探、開發(fā)或?qū)⒅鸩桨l(fā)掘這份來自“人類共同繼承財產(chǎn)”的價值。從2018年7月《草案》中的“環(huán)境責(zé)任信托基金”(Environmental Liability Trust Fund)到2019年7月《草案》中的“環(huán)境補(bǔ)償基金制度”(Environmental Compensation Fund)，均是為平衡在該區(qū)域內(nèi)的人類發(fā)展與環(huán)境保護(hù)而生的開發(fā)輔助制度，但囿于該草案中相關(guān)規(guī)則的模糊性以及粗糙度，導(dǎo)致該基金在適用范圍上過于寬泛難以實現(xiàn)其設(shè)立目的，其資金來源途徑問題難以保證可持續(xù)性，故為促使人類更為審慎和合理地開發(fā)相對有限的資源，需要關(guān)注且改善生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制中的各項不足之處。

(一)限制環(huán)境補(bǔ)償基金的適用范圍

事實上，無論是2018年7月《草案》第4節(jié)所規(guī)定的環(huán)境責(zé)任信托基金，還是在2019年7月《草案》第5節(jié)中所規(guī)定的環(huán)境補(bǔ)償基金，其針對的客體都是以下五個具體方面：“第一，供資用于實施任何旨在防止、限制或修復(fù)‘區(qū)域’內(nèi)活動對‘區(qū)域’造成的任何損害，其費用無法從承包者或擔(dān)保國(視情況而定)回收的必要措施；第二，促進(jìn)研究可減少‘區(qū)域’內(nèi)開發(fā)活動造成環(huán)境損害或破壞的海洋采礦工程方法和做法；第三，與保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)的教育和培訓(xùn)方案；第四，資助對恢復(fù)和修復(fù)‘區(qū)域’的最佳可得技術(shù)進(jìn)行研究；第五，在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上可行并有最佳可得科學(xué)證據(jù)支持的情況下恢復(fù)和修復(fù)‘區(qū)域’”?！?9〕

一方面，在2018年和2019年草案文本的規(guī)劃中，關(guān)于國際海底區(qū)域的環(huán)境維護(hù)主要從事前預(yù)防、事后兜底和適用條件三個維度展開。第一，事前預(yù)防主要體現(xiàn)在上述草案具體條文中的第二點、第三點和第四點中。其中第二點和第四點又主要針對的是科研方面的投入，即環(huán)境補(bǔ)償基金可用于改良相關(guān)海洋采礦工程方法和做法，資助對于修復(fù)相關(guān)“區(qū)域”的技術(shù)研究。而第三點表明，草案規(guī)劃環(huán)境補(bǔ)償基金可在事前用于對海洋環(huán)境保護(hù)的教育和培訓(xùn)之中。故以“減少開發(fā)活動造成環(huán)境損害或破壞”為目的，加大對相關(guān)技術(shù)研究的投入，無疑是希望通過事前的有關(guān)技術(shù)革新以更好地保護(hù)國際海底區(qū)域的環(huán)境與生態(tài)，而對于開發(fā)活動中“保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)的教育和培訓(xùn)方案”的資金投入，也主要體現(xiàn)了該筆基金事前預(yù)防的特點。第二，關(guān)于該基金使用的事后兜底方面的特點主要表現(xiàn)在上述條文中的第一點。供資用于實施任何旨在防止、限制或修復(fù)“區(qū)域”內(nèi)活動對“區(qū)域”造成的任何損害，其費用無法從承包者或擔(dān)保國(視情況而定)回收的必要措施。此即該基金產(chǎn)生作用的主要途徑，在很大程度上也是該基金以“應(yīng)急性”和“補(bǔ)救性”為特色所創(chuàng)立之初衷。第三，上述條文中的第五點則表明了環(huán)境補(bǔ)償基金適用的前提和條件：在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上可行并有最佳可得科學(xué)證據(jù)支持的情況下恢復(fù)和修復(fù)“區(qū)域”。即在恢復(fù)和修復(fù)相關(guān)區(qū)域的時候，該筆基金的投放需要遵守“可行”和有“最佳科學(xué)證據(jù)支持”的前提。雖然從嚴(yán)格意義上說，該點之規(guī)定是在該基金“事后兜底”下的環(huán)節(jié)之一，但由于其在適用過程中的前置性地位，以及為該筆基金在相關(guān)環(huán)境問題產(chǎn)生之后的基金投放標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，使得其在眾多籠統(tǒng)的規(guī)定中呈現(xiàn)出一定的實踐價值，故單獨列出予以說明。

而另一方面，雖然在2019年7月《草案》中關(guān)于環(huán)境補(bǔ)償基金的適用范圍規(guī)劃基本圍繞“事前預(yù)防”和“事后兜底(包括適用條件)”兩個方面的內(nèi)容展開，但現(xiàn)行條文中關(guān)于環(huán)境補(bǔ)償基金的使用方向存在相對寬泛的疑慮，故建議可對其適用范圍予以限縮以明確環(huán)境補(bǔ)償基金之主要功能。

首先，關(guān)于2019年7月《草案》第55條第(b)(c)和(d)款，建議在環(huán)境補(bǔ)償基金相關(guān)條文的規(guī)定中，刪除該部分對于促進(jìn)研究相關(guān)開采技術(shù)的科學(xué)研究和對保護(hù)海洋環(huán)境的基金投入之規(guī)定。在2019年7月《草案》第5節(jié)之規(guī)定中，第55條關(guān)于該筆基金的“適用目的”規(guī)定主要分為“事前預(yù)防”和“事后兜底”兩部分，且“事前預(yù)防”主要體現(xiàn)在對相關(guān)科學(xué)研究的投入和對有關(guān)人員保護(hù)海洋環(huán)境的意識培養(yǎng)。但如前所述，其一，關(guān)于上述所提及的科學(xué)研究，國際海底管理局大會在2006年就已成功設(shè)立了“區(qū)域”內(nèi)海洋科學(xué)研究捐贈基金，且根據(jù)其運(yùn)行的情況來看該筆基金在海洋科研方面仍有結(jié)余。因此，不建議在海洋科學(xué)研究方面的基金投入在規(guī)則上出現(xiàn)交叉。若是相關(guān)基金之間針對同一問題存在重復(fù)規(guī)定，在未來具體實行層面恐會招致適用上的困難，并將難以發(fā)揮其實效。其二，雖然事前對于相關(guān)開采人員海洋保護(hù)意識的教育與培訓(xùn)是海洋環(huán)境保護(hù)體系中一項明顯的事前預(yù)防手段，但考慮到2019年7月《草案》中海底管理局將教育和培訓(xùn)列為承包者的義務(wù)之一，且根據(jù)該文件第7節(jié)第37條的規(guī)定，承包者有義務(wù)制定培訓(xùn)計劃，并對海底管理局和發(fā)展中國家的人員持續(xù)開展培訓(xùn)，此即為承包者的必備義務(wù)，無需在環(huán)境補(bǔ)償基金中重復(fù)規(guī)制，故建議該部分應(yīng)隨海洋科學(xué)研究部分一同刪除，即建議刪除2019年7月《草案》中的第5節(jié)第55條第(b)(c)和(d)款與其他基金和規(guī)定間存在重復(fù)的內(nèi)容。

其次，2019年7月《草案》第55條第(e)款項下的環(huán)境補(bǔ)償基金使用范圍可以被認(rèn)為是環(huán)境補(bǔ)償基金適用范圍的兜底性規(guī)定。但是，這一環(huán)境補(bǔ)償基金的使用范圍實際上與第55條第(a)款項下的使用范圍發(fā)生了重疊，其本質(zhì)是對第(a)款的補(bǔ)強(qiáng)性規(guī)定，其中，“技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行”以及“最佳可得科學(xué)證據(jù)支持”既可以被認(rèn)為是該兜底性規(guī)定得以適用的具體要件，也可以被看作是具體支出金額的評價標(biāo)準(zhǔn)。由于環(huán)境補(bǔ)償基金的償付程序和財務(wù)規(guī)則需要由“理事會根據(jù)財務(wù)委員會的建議制定”，而這一規(guī)則在海底管理局的規(guī)章制定過程中并未得到落實，因而第(a)款項下的適用范圍在實際操作中必然面對認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)欠缺等問題。是故，可以將第(e)款作為對第(a)款償付前提的規(guī)定，將“技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行”以及“最佳可得科學(xué)證據(jù)支持”作為環(huán)境補(bǔ)償基金在第(a)款項下進(jìn)行支出的金額認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

最后，通過對在現(xiàn)行2019年7月《草案》第55條關(guān)于環(huán)境補(bǔ)償基金的適用范圍之規(guī)定的研究和分析，為強(qiáng)化該基金“補(bǔ)救性”和“應(yīng)急性”之定位，故建議刪除原條文(第55條)中第(b)(c)(d)款與其他基金適用范圍和其他相關(guān)規(guī)定存在交叉和重復(fù)之規(guī)定。

(二)完善環(huán)境補(bǔ)償基金的資金來源

環(huán)境補(bǔ)償基金設(shè)立之目的在于補(bǔ)救由承包者開采等人類活動對于區(qū)域環(huán)境生態(tài)的破壞，但其目的之實現(xiàn)必然有賴于其資金“源頭”的存在和可持續(xù)性。因此，探索環(huán)境補(bǔ)償基金機(jī)制的設(shè)立與運(yùn)行的關(guān)鍵之一是保障該基金有可靠的且可持續(xù)的資金來源。

首先，關(guān)于2019年7月《草案》第5節(jié)第56條之規(guī)定，環(huán)境補(bǔ)償基金的供資主要由以下五個方面構(gòu)成：(a)向海底管理局繳納的費用中按規(guī)定百分比或數(shù)額提取的部分；(b)向海底管理局繳納的任何罰款中按規(guī)定百分比提取的部分；(c)海底管理局通過談判或因與違反開發(fā)合同條款有關(guān)的法律訴訟程序而回收的任何數(shù)額資金中按規(guī)定百分比提取的部分；(d)根據(jù)財務(wù)委員會的建議、按理事會指示存入基金的任何資金；(e)基金通過投資屬于基金的資金而獲得的任何收入。

具體而言：第一，向海底管理局繳納的費用中按規(guī)定百分比或數(shù)額提取的部分。在《協(xié)定》附件第1節(jié)第12(c)段中具體規(guī)定了作為海底管理局臨時成員的國家和實體，負(fù)有“按照會費分?jǐn)偙阮~表向管理局的行政預(yù)算繳納會費”的義務(wù)。此外，在2019年7月《草案》中，關(guān)于海底管理局征收的費用中，主要有第8部分規(guī)定的“年費、行政費和其他有關(guān)規(guī)費”，且“年費”這一項具體涵蓋了“年度報告費”(第84條)和“固定年費”(第85條)，而其他的則涉及“申請核準(zhǔn)工作計劃的申請費”(第86條)和“其他有關(guān)規(guī)費”(第87條)，且關(guān)于“其他有關(guān)規(guī)費”的具體內(nèi)容，被詳細(xì)規(guī)定在該《草案》的附錄二中，例如，涉及申請核準(zhǔn)工作計劃、開發(fā)合同續(xù)簽、轉(zhuǎn)讓開發(fā)合同利益和核準(zhǔn)的工作計劃、使用合同或核準(zhǔn)的工作計劃作為擔(dān)保、商業(yè)生產(chǎn)暫停、工作計劃的修改、核準(zhǔn)經(jīng)修改的環(huán)境管理和監(jiān)測計劃等各環(huán)節(jié)計劃被分別設(shè)置具體需要向海底管理局繳納的費用。第二，向海底管理局繳納的任何罰款中按規(guī)定百分比提取的部分。根據(jù)2019年7月《草案》第80條之規(guī)定，以第103條第6款的規(guī)定為條件，理事會可對本部分規(guī)定的違規(guī)行為處以罰款。而該《草案》第103條第6款規(guī)定，如果發(fā)生違反開發(fā)合同的情況，或不再適用第5款所規(guī)定的“暫停”或“終止”，理事會可對承包者施加與承包者違反行為嚴(yán)重程度相稱的罰款。結(jié)合上述兩條之規(guī)定，當(dāng)承包者有違反開發(fā)合同有關(guān)規(guī)定等情形時，對于該行為的懲處將以理事會為主體，對相關(guān)承包者予以懲罰。除此之外，在該《草案》附錄三中也詳細(xì)規(guī)定了對承包者進(jìn)行罰款的情況和對應(yīng)的處罰金額，如對承包者少報或少付特許權(quán)使用費的罰款、對未提交或未提供特許權(quán)使用費申報表的罰款、對虛假特許權(quán)使用費申報表和信息的罰款、對未提交年度報告的罰款，以及“其他”(如環(huán)境和其他事故等)。第三，海底管理局通過談判或因與違反開發(fā)合同條款有關(guān)的法律訴訟程序而回收的任何數(shù)額資金中按規(guī)定百分比提取的部分。即當(dāng)承包者違反開發(fā)合同后，海底管理局通過談判或者在歷經(jīng)法律程序而回收的款項應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境補(bǔ)償基金的組成部分。第四，根據(jù)財務(wù)委員會的建議、按理事會指示存入基金的任何資金。關(guān)于該供資來源或可理解為一種類似于海底管理局執(zhí)行機(jī)關(guān)——理事會對于海底管理局所掌握的資產(chǎn)的財政分配。第五，基金通過投資屬于基金的資金而獲得的任何收入。即允許通過建立可靠的投資方式將環(huán)境補(bǔ)償基金的孳息納入基金的資金來源中?？梢姡鶕?jù)該2019年7月《草案》第56條之規(guī)定，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金主要由海底管理局所收費用、罰款、承包者違反合同的資金回收、理事會指示劃入的專項資金和由該基金的投資收入各自按一定比例提取而構(gòu)成。

其次，由于可將上述五種資金來源粗略地分為兩種類型——固定供資和不固定供資，不固定供資在資金來源渠道的數(shù)量上呈現(xiàn)出更大優(yōu)勢，故易導(dǎo)致保障環(huán)境生態(tài)維護(hù)的環(huán)境補(bǔ)償基金的資金供應(yīng)水平面臨較不穩(wěn)定的結(jié)果。如前所述，環(huán)境補(bǔ)償基金的資金來源主要是由一定比例的海底管理局所收費用、罰款、承包者違反合同的資金回收、理事會指示劃入的專項資金和由該基金的投資收入構(gòu)成。而在上述五種供資來源中，從嚴(yán)格意義上來講，僅海底管理局收取的費用屬于一種固定資金來源。根據(jù)《協(xié)定》附件第1節(jié)第12(c)，各締約國按照行政預(yù)算繳納會費是一項公約義務(wù)，以及2019年7月《草案》的第8部分“年費、行政費和其他有關(guān)規(guī)費”的規(guī)定中存在年度報告費和固定年費等固定的收入來源；與之相對，其余4種供資來源實際上都依賴于一定的隨機(jī)性，例如承包者違約時的罰款和資金回收、靠基金投資收益作為基金的新增收入等均存在不確定性。因此，若僅從供資來源渠道的數(shù)量類型劃分層面來看，固定資金來源僅占總體供資結(jié)構(gòu)的20%，剩下更能影響該基金體量的80%的資金來源都建立在一些隨機(jī)性事件之上，因此，環(huán)境補(bǔ)償基金的供資水平極易產(chǎn)生波動，此或?qū)⒉焕诃h(huán)境補(bǔ)償基金的有效運(yùn)用。另一方面，如前所述，即便是在固定資金來源中也存在著大量會員國家拖欠會費的現(xiàn)狀，導(dǎo)致在理論層面上雖然有固定供資來源的規(guī)定，但恐將在實踐中面臨實際難以將相關(guān)資金流動分配到環(huán)境補(bǔ)償基金的可能性。即從規(guī)則制定層面，雖還有20%的固定資金成為環(huán)境補(bǔ)償基金的資金構(gòu)成，但鑒于實際因素的影響，對于保障開發(fā)區(qū)域過程中的可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境維護(hù)，理應(yīng)另尋一些更加切實可行之措施保障以保護(hù)海洋生態(tài)和環(huán)境為唯一目的的海洋環(huán)境補(bǔ)償基金機(jī)制的有效運(yùn)行。

最后，鑒于開發(fā)過程中對相關(guān)區(qū)域生態(tài)和環(huán)境的不可偏廢是實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的必然要求，以及實現(xiàn)人類命運(yùn)共同體的基本前提，故建議可以在環(huán)境補(bǔ)償基金的機(jī)制構(gòu)建中采取更為大膽和激進(jìn)的措施。第一，該基金的資金來源可以不從行政費用中支出，而是要求會員國另行支付，即在會員國支付會費之余開設(shè)一項專設(shè)基金。但為了避免類似相關(guān)費用的征收面臨大量拖欠的情況，同時也為照顧不同國家間的實力差距和維持相對的公平性，從而提高相關(guān)建議的接受度，該筆相關(guān)資金的支付或許可以考慮到發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的區(qū)別，并要求開發(fā)技術(shù)較為發(fā)達(dá)的國家以及開發(fā)區(qū)持有較多的國家可以按照比例多承擔(dān)一些責(zé)任。第二，考慮到要求會員國額外支付一筆費用的實際操作難度不小，另建議從對相關(guān)資源開發(fā)有較高興趣的承包者切入，強(qiáng)化其在勘探開發(fā)過程中對于環(huán)境保護(hù)和維護(hù)的責(zé)任。例如，由于開發(fā)活動將對相關(guān)區(qū)域的海洋生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生直接影響，故建議嘗試將承包者擬繳納的“環(huán)境履約保證金”按一定比例納入環(huán)境補(bǔ)償基金的資金來源。這樣，既保證了環(huán)境補(bǔ)償基金的資金構(gòu)成有了最低保障，同時還可設(shè)置相關(guān)環(huán)境評測機(jī)制，即在相關(guān)承包者若對環(huán)境的影響超出了平均值或者標(biāo)準(zhǔn)值時，將調(diào)高由環(huán)境保障金納入環(huán)境補(bǔ)償基金的比例，即實際將由其一方出資的環(huán)境保障金實質(zhì)轉(zhuǎn)化為全體成員國共用的環(huán)境補(bǔ)償基金，從而強(qiáng)化相關(guān)承包者在開發(fā)過程中的責(zé)任感，乃至或可成為倒逼其技術(shù)精進(jìn)的影響因素之一。第三，從提供公共產(chǎn)品的角度，在第二點建議上平衡相關(guān)承包者權(quán)益，考慮是否可以從企業(yè)部收益或承包者收益中收取一部分作有期限的信托資本，作為環(huán)境補(bǔ)償基金的補(bǔ)充資金來源。

盡管草案仍在不斷地完善過程中，但是有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)的規(guī)范性要求已經(jīng)具有比較清晰的輪廓。在已有的制度設(shè)計中，我們可以看到海底管理局在海洋環(huán)境保護(hù)方面的努力。在利益攸關(guān)方的討論中，我們可以看到海洋環(huán)境問題已經(jīng)受到了廣泛的關(guān)注。作為對“區(qū)域”內(nèi)活動導(dǎo)致的海洋環(huán)境污染的事后兜底，環(huán)境補(bǔ)償基金既符合現(xiàn)實需求，也具有理論基礎(chǔ)。但是，一方面，它適用方向、功能追求較為寬泛，會影響該項制度核心目標(biāo)的實現(xiàn)；另一方面，它的資金來源從目前海底管理局的財政狀況來看并不可靠。因此，限縮該基金的使用目的，并構(gòu)建一個可靠的資金來源是保障這項制度得以順利運(yùn)行的前提條件。

注釋：

〔1〕United Nations，Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment，Stockholm：UN,1972.

〔2〕高健軍：《國際海底區(qū)域內(nèi)活動的擔(dān)保國的賠償責(zé)任》，《國際安全研究》2013年第5期。

〔3〕Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal for the Law of The Sea，Responsibilities and Obligations of States with respect to Activities in the Area (Advisory Opinion)，Hamburg:ITLOS,2011:66.

〔4〕Shabtai Rosenne,Alexander Yankov，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982 A Commentary，Vol.IV:Articles 192 to 278 Final Act,Annex VI)，Dordrecht,Boston and London:Martinus Nijhoff Publishers,1991，pp.411-412.

〔5〕韓立新：《我國海洋污染損害賠償基金的設(shè)立與制度構(gòu)架》，《社會科學(xué)輯刊》2012年第5期。

〔6〕李志文、呂琪：《國際海底區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的理想和現(xiàn)實之協(xié)調(diào)》，《政法論叢》2018年第2期。

〔7〕International Seabed Authority，Developing a Regulatory Framework for Deep Sea Mineral Exploitation in the Area，Kingston:ISA,2015:36.

〔8〕International Seabed Authority,Discussion Paper on the development and drafting of Regulations on Exploitation for Mineral Resources in the Area(Environmental Matters),Kingston:ISA,2017，pp.72-74.

〔9〕International Seabed Authority，Cost Recovery Fund of the International Seabed Authority，28 January 2020,ISBA/ST/SGB/2020/2.

〔10〕《中華人民共和國政府關(guān)于〈“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案〉的評論意見》，https://www.isa.org.jm/files/documents/EN/Regs/2018/Comments/China.pdf。

〔11〕Concil of International Seabed Authority，Comments on the Draft Regulations on the Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/25/C/2)，Kingston,2019:8.

〔12〕Australia，General Comments from Australia on Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area，Kingston:ISA,2018:10.

〔13〕Deep-ocean Stewardship Initiative，Commentary on Draft Regulations on Exploitation of Mineral Resources in the Area(ISBA/24/LTC/WP.1/Rev.1)，Kingston:ISA,2018:8.

〔14〕Jamaica，Submission of Jamaica Comments on the Draft Regulations，Kingston:ISA,2018:22-23.

〔15〕Assembly of International Seabed Authority，Resolution Establishing an Endowment Fund for Marine Scientific Research in the Area(ISBA/12/A/11)，Kingston:ISA,2006:1.

〔16〕Finance Committee of International Seabed Authority，Status of the Trust Funds of the International Seabed Authority and Related Matters(ISBA/25/FC/6)，Kingston:ISA,2019:1-2.

〔17〕Finance Committee of International Seabed Authority，Status of Contributions and Related Matters (ISBA/25/FC/3)，Kingston:ISA,2019:1.

〔18〕Finance Committee of International Seabed Authority，Status of Working Capital Fund (ISBA/25/FC/2)，Kingston:ISA,2019:1.

〔19〕International Seabed Authority，The Mining Code(ISBA/25/C/WP.1)，Kingston:ISA,2022:10.