劉 暢，謝汶兵

(吉林大學 行政學院，長春 130012)

黨的十八大以來，中央多次提出要“健全激勵機制和容錯糾錯機制”，“完善擔當作為的激勵機制”[1]；黨的二十大強調，“要建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍，激勵干部敢于擔當、積極作為”[2]。建立健全容錯糾錯機制將有力增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性，既是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的重要內容[3]，亦是強化干部責任擔當和推進責任政治建設的重要一環(huán)[4]。容錯免責機制主要包括四個關鍵性問題：容什么錯、容誰的錯、誰來容錯、怎么容錯。其中，“容什么錯”是容錯免責發(fā)起的因由，實質上是“容錯情形”的界定問題，即哪些“錯”是可以被寬容、被免責的。在此意義上，容錯情形的界定是容錯免責機制構建的基礎和起點。容錯情形的界定是否科學、精準，決定著容錯免責的邊界是否科學、合理，是構建容錯免責機制的關鍵要素和基本路徑。容錯情形的精準化界定旨在破解“可容”與“不容”這一實踐難題，不僅對于增強容錯免責機制的針對性具有基礎性意義[5]，也有助于明晰“容錯”與“問責”之間的界限，既可以防止問責過度導致不作為，也可以防止容錯免責工作中形成“庇護性”腐敗。因此，容錯免責機制的建立健全和有效實施應當建立在精準界定容錯情形的基礎之上。

一、容錯情形界定的總體狀況

黨的十八大以來，根據(jù)全面推進依法治國和依規(guī)管黨治黨的總體部署，黨中央加快推進黨內法規(guī)制度建設[6]。目前，中央層面出臺的黨內法規(guī)、政策文件或規(guī)范性文本中，對“容錯情形”進行界定的主要是2018年5月中共中央印發(fā)的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?以下簡稱《意見》)和2019年9月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨問責條例》(以下簡稱《問責條例》)。《意見》首次對構建和實施容錯免責機制提出了總體要求，其中“三個區(qū)分開來”原則實際上是關于“容錯情形”的原則性規(guī)定，即“在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，為推動發(fā)展的無意過失”[7]?！秵栘煑l例》第十七條根據(jù) “三個區(qū)分開來”原則，規(guī)定了不予問責或者免予問責的情形條款，包括“在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤，尚無明確限制的探索性試驗中的失誤，為推動發(fā)展的無意過失等情形”[8]138-139。這兩份文件是建立容錯免責機制的總體性、基礎性規(guī)定，對于容錯情形作出了原則性、指導性規(guī)定，但總體而言相對抽象和模糊。

事實上，自2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“寬容改革失誤”[9]以來，各省、市、縣的黨委和政府，以及一些黨政職能部門、人民團體、國有企業(yè)和事業(yè)單位，都已經(jīng)開始探索并陸續(xù)出臺了一些關于容錯免責的規(guī)范性文件?！兑庖姟酚“l(fā)之后，地方按照中央要求和部署積極開展容錯免責機制改革試點工作，相關政策文件的數(shù)量也呈現(xiàn)出“爆炸式”增長，呈現(xiàn)出一種中央頂層設計與地方創(chuàng)新統(tǒng)合發(fā)展的縱向治理形態(tài)[10]。在此過程中，如何準確理解容錯免責的精髓、精準界定容錯情形成為地方實踐的重點與難點，各地在地方性黨內法規(guī)制定和具體操作上各具特色，但也存在明顯差異。截至2021年底，陜西、寧夏、江蘇、山東、廣西、甘肅、湖南、新疆、江西、吉林、北京以及云南等12個省級黨委制定并頒布了關于容錯免責的地方性黨內法規(guī)。基于對各地已經(jīng)頒行的政策文件的權威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和典型性的考慮，本文聚焦地方性黨內法規(guī)，選取了上述12個省、自治區(qū)、直轄市頒行的容錯免責黨內法規(guī)作為研究對象，旨在呈現(xiàn)現(xiàn)有地方性黨內法規(guī)對于容錯情形的界定現(xiàn)狀，分析容錯情形精準化界定的影響因素，探討容錯情形精準化界定及其法治化路徑。

各地界定容錯情形既存在共性，也具有差異性。共性主要表現(xiàn)為兩點：一是容錯情形界定的表述方式具有共性。各地關于容錯情形的表述方式都采用了“事務領域+行為方式+行為結果”的結構。其中，“事務領域”指干部負責和承擔的工作事項，如改革項目、創(chuàng)新項目、重大項目、重點工作、急難險重任務等；“行為方式”指干部在相應事務領域內的具體作為，如落實決策部署、積極推進改革或創(chuàng)新、主動攬責涉險、積極擔當作為等；“行為結果”指干部在具體事務中因相關行為方式而導致的行為后果，如失誤錯誤、未達到預期效果、引發(fā)一定矛盾、造成一定損失等。二是容錯情形界定的分類方式具有共性。各地界定容錯情形大致可以分為兩類：第一類是改革創(chuàng)新類，包括供給側結構性改革、體制機制創(chuàng)新等；第二類是非改革創(chuàng)新類，或者稱為盡職擔當類，如推動重大項目和重點工作、處理突發(fā)事件或執(zhí)行其他急難險重任務等?？傮w而言，各地容錯情形的界定基本都參照了《問責條例》中不予問責或免予問責情形的表述方式和分類方式，這在一定程度上保證了容錯情形界定的統(tǒng)一性與權威性，為容錯免責機制建設提供了基本準則與制度基礎。

容錯情形界定的差異性主要表現(xiàn)在四個方面。一是在凸顯當?shù)靥厣矫娲嬖诓町?，反映出各地面臨的形勢與任務不同。例如，北京明確將在推進首都“四個中心”功能建設及其他當?shù)刂攸c工作、重大項目中出現(xiàn)的一定偏差或失誤等情形，確立為當?shù)氐摹翱扇萸樾巍?。二是容錯糾錯分章結構存在差異，反映出各地對于容錯與糾錯之間的關系理解不同。例如，山東和甘肅對容錯與糾錯的情形進行了較為詳細的分章規(guī)定，具有較強的操作性；而廣西、新疆、江西和北京的黨內法規(guī)則將糾錯與容錯合章規(guī)定，對糾錯情形規(guī)定得較為簡略。三是關于負面清單的規(guī)定存在差異。有些省份對容錯情形進行正面列舉的同時，也對“不能容錯情形”進行了列舉或宏觀規(guī)定。例如，新疆詳細列舉了包括“散布‘雙泛’思想和極端宗教思想”在內的九種“不能容錯情形”；北京也對不能容錯情形作了宏觀規(guī)定，包括違反政治紀律和政治規(guī)矩，為自己或者他人謀取不正當利益，造成重大責任事故、嚴重環(huán)境污染以及生態(tài)環(huán)境破壞，或者引發(fā)嚴重群體性事件，以及事后不積極整改糾錯等情形。四是關于兜底條款的規(guī)定存在差異。為了保證容錯情形的窮盡性和周延性，北京、陜西、新疆、山東、寧夏等設置了容錯免責的兜底條款，其中，陜西、寧夏和新疆的規(guī)定是一種常規(guī)性表達——“其他符合容錯情形的”；山東、北京的規(guī)定則突出了容錯的特質——“其他失誤錯誤，但工作效果總體上有利于推動經(jīng)濟社會發(fā)展，有利于維護國家、集體和人民利益的”。

二、容錯情形界定的非精準化問題

總體而言，各地黨內法規(guī)按照《意見》的相關規(guī)定，區(qū)分和界定了什么情形下可以容錯、什么情形下不能容錯，并結合地方實踐過程中積累的寶貴經(jīng)驗，為中央出臺全國性、專門性容錯免責的規(guī)范性文本提供了較為豐富的決策依據(jù)。但是，各地容錯免責的實踐也反映出，容錯情形的界定不夠精準，仍顯粗放，影響了容錯免責機制法治化建設的科學性和合理性。

1.混淆容錯情形與容錯情形認定條件的關系

就各地容錯免責黨內法規(guī)的具體規(guī)定而言，沒有準確區(qū)分容錯情形和容錯情形認定條件之間的差異是較為普遍的現(xiàn)象。一般而言，容錯情形是指哪些事由可能被容錯免責，即容錯事由；而容錯情形認定條件則是指容錯免責事由出現(xiàn)后在什么條件下才可以被免責，它表明在容錯免責機制建設中并不是出現(xiàn)容錯事由就可以直接免責，而是需要附加相關條件作為認定容錯免責的標準。在此意義上，容錯情形與容錯情形認定條件并不是一回事，二者具有明顯差異。但是，有些省份在容錯免責黨內法規(guī)中規(guī)定的容錯情形，實質上不是容錯事由而是容錯情形的認定條件或認定標準。例如，湖南省出臺的《關于建立容錯糾錯機制、激勵干部擔當作為的辦法(試行)》規(guī)定，容錯應當科學把握以下情形，即一看主觀動機，二看客觀條件，三看程序方法，四看問題性質，五看后果影響，六看處置行為；《江蘇省進一步健全容錯糾錯機制的辦法》也指出容錯情形一看問題性質，二看工作依據(jù)，三看主觀動機，四看決策過程，五看履職取向，六看糾錯態(tài)度。兩省關于容錯情形的“六看”規(guī)定實質上是評判改革創(chuàng)新中的失誤、錯誤能否被容錯免責的依據(jù)標準和把握尺度，并不是容錯情形或容錯事由本身。容錯情形或容錯事由解決的是“可容”與“不可容”的邊界問題，“可容”是有條件的正面清單，亦即容錯事由只是免責的必要條件而不是充分條件，是否免責還需要根據(jù)相應條件或標準來判斷；而“不可容”則是無條件的負面清單，是不予免責的充分條件，出現(xiàn)該類情形則一定不能免責。應該說，科學界定“可容”與“不可容”一直是容錯免責機制建設和實際操作中的難點，《意見》中抽象地描繪了容錯情形的理想狀態(tài)，各地在面對具體復雜的新事物新問題時，力圖將理想狀態(tài)具體化為實際的可操作條款或容錯案例，從而在考量容錯情形時納入了干部是為公還是為私的動機因素，以及改革創(chuàng)新工作是否經(jīng)過科學民主的決策程序、改革創(chuàng)新中的失誤或錯誤的嚴重程度等客觀因素，并提出“六看”等相關認定標準來明確政策界限、規(guī)范實施程序，具有積極探索的正面意義。但從根本上講，容錯情形與容錯情形認定條件之間存在差異。有些省份將容錯情形認定條件誤認為是容錯情形，或者未將容錯情形與容錯情形認定條件進行區(qū)分；還有些省份甚至沒有以條款的形式規(guī)定容錯情形。這些都表明地方性黨內法規(guī)的規(guī)范性不夠完備，在某種程度上會影響容錯免責機制激勵功能的有效發(fā)揮。

2.模糊容錯免責與一般免責之間的區(qū)別

地方性黨內法規(guī)在界定容錯情形時主要參照和遵循的是《問責條例》中不予問責或免予問責情形的表述方式和分類方式。仔細分析這一條款，其實包括了兩類免責情形：一是容錯免責，適用于改革創(chuàng)新中的錯誤、失誤，旨在鼓勵干部勇于創(chuàng)新、擔當作為，嚴格意義上即便有“錯”也予以免責的“容錯免責”，這與《意見》中建立容錯免責機制的初衷相符合；二是一般免責，適用于日常工作領域，對履職盡責而未達到預期效果或者因不可抗力等因素造成的損失予以免責。這兩類免責情形，在本質上具有較大差異，但總體而言，當前各地容錯免責黨內法規(guī)中幾乎沒有厘清一般免責與容錯免責的區(qū)別。例如，陜西和新疆在容錯免責情形中加入了三項規(guī)定：“一是因國家政策調整或上級黨委和政府決策部署變化，工作未達到預期效果或造成影響和損失的；二是工作中因自然災害等不可抗力因素，導致未達到預期效果或造成影響和損失的；三是按照事發(fā)當時法律、法規(guī)和有關規(guī)定，不應追究責任或可以從輕追究責任的”。(1)參見《新疆維吾爾自治區(qū)干部容錯糾錯暫行辦法》，《新疆日報》(漢)2019年8月5日，第3版；《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法(試行)》，《陜西日報》2018年12月6日，第4版。這三項規(guī)定本質上屬于一般免責的范疇，即在決策實施中已經(jīng)履職盡責，但因不可抗力、難以預見等因素造成損失的情形。將一般免責情形納入容錯免責情形之中，容易導致容錯免責情形成為無所不包的“大雜燴”，看似擴大了容錯情形的范圍，實際上有可能導致容錯免責虛化，難以充分發(fā)揮容錯免責機制的正向激勵功能。

3.淡化容錯情形界定的地方特色與針對性

綜觀12個省、自治區(qū)、直轄市的地方性黨內法規(guī)，盡管關于容錯情形的規(guī)定在條文數(shù)量和語言表述上存在差別，但是容錯情形界定的趨同現(xiàn)象較為明顯。各省份關于容錯情形涉及的事務領域高度雷同，基本上都是落實中央或地方黨委和政府決策部署、推進改革和體制機制創(chuàng)新、推動重大項目和重點工作、服務企業(yè)和群眾、處置突發(fā)事件或執(zhí)行其他急難險重任務、化解矛盾焦點、解決歷史遺留問題、創(chuàng)造性開展工作等中出現(xiàn)的失誤或錯誤等情形。在12省、自治區(qū)、直轄市的地方性黨內法規(guī)中，僅有新疆和北京結合當?shù)貙嶋H界定了容錯情形，新疆突顯出了貫徹落實新時代黨的治疆方略特色，并抓住推進社會穩(wěn)定和長治久安總目標中出現(xiàn)的突出問題進行容錯；北京突出了首都“四個中心”功能建設任務，對重點工作、重大項目中出現(xiàn)的一定偏差或失誤進行容錯。容錯情形的地方特色不足，必然導致地方實踐的針對性不強，其原因主要有兩方面：一是從主觀認識層面上看，有些地方對中央推進容錯免責、鼓勵干部擔當作為的精神實質領會不夠深刻、不夠到位，沒有很好地總結各地全面從嚴治黨的實際情況，存在照搬中央文件、“喊口號”式落實中央政策的情況，在某種程度上導致容錯免責機制建設的政治宣示意味強、實際操作針對性差、實踐效果弱等問題。二是從制度設計層面上看，制度設計應基于調查研究，而各地關于容錯免責的調查研究明顯不夠充分。由于沒有充分調查研究地方改革創(chuàng)新中的前沿問題或改革創(chuàng)新陣地存在的可容情形，沒有深入調研干部群眾對容錯免責機制的看法，沒有深入剖析“為官不為”的消極心理和行為，地方性容錯免責黨內法規(guī)也就很難將本地區(qū)本領域發(fā)展過程中的主要任務、主要矛盾和干部隊伍的實際狀況與容錯免責機制有效結合，這必將導致容錯情形界定缺乏地方特色與針對性，實踐可操作性也不強。事實證明，各地啟動容錯免責的典型案例不多，有些省份的容錯免責黨內法規(guī)也沒有在當?shù)馗刹咳罕娭幸疠^大反響與關注。

4.忽視容錯情形兜底條款的潛在風險

黨政問責制度建設的經(jīng)驗顯示，僅通過正面列舉的方式對問責情形進行規(guī)定難以解決問責情形可能存在的內容不周延和滯后于社會發(fā)展情勢的問題。有鑒于此，各地在界定容錯情形時多采用“正面列舉+兜底條款”的現(xiàn)代立法技術，以求最大程度地克服正面列舉方式的局限性和滯后性，從而增強容錯情形內容規(guī)定的包容性和靈活性。作為一種常用的立法技術，兜底條款通常以“等”或“其他”等相對簡潔的規(guī)定來調整復雜的社會關系。兜底條款兼具擴張性和限縮性，以類推原理為基本立法方法，由于兜底條款具有高度的概括性和不明確性，因而也一直飽受爭議，批評者認為兜底條款規(guī)范意義的模糊性擴大了執(zhí)法者的自由裁量權[11]，在我國一般立法中設置兜底條款的并不多，主要見于行政法、經(jīng)濟法、刑事訴訟法等幾部部門法之中。各地容錯免責黨內法規(guī)中，也確實存在基于兜底條款的抽象性和模糊性而增大容錯主體濫用自由裁量權的風險。例如，各地容錯情形的兜底條款幾乎都將“其他容錯情形”列為容錯情形之一，但如何解釋“其他”都未作詳細說明和闡釋。在上位法尚未制定和地方試點初期，由于對兜底條款進行科學、客觀的解釋缺乏合法依據(jù)和遵循原則，導致在“可容”與“不可容”之間容易出現(xiàn)容錯主體的主觀判斷錯誤，甚至為權力尋租提供空間。一方面，兜底條款的擴張性容易導致容錯主體將本應問責的情形作容錯處理，造成問責虛化；另一方面，兜底條款的限縮性容易導致容錯主體因畏懼被問責而不敢啟動容錯免責機制，造成容錯虛化。無論問責虛化還是容錯虛化，都無法構建責任政治的完整性鏈條。因此，界定容錯情形的兜底條款需要科學論證，既要考慮問責與容錯之間的內在張力與機制銜接，也要從立法技術上對兜底條款進行規(guī)范解釋。

5.割裂不能容錯情形與問責情形的內在關聯(lián)

正面清單與負面清單是問責制度建設的成功經(jīng)驗與做法，有學者也提出建立健全容錯免責機制要擬定可容性錯誤的正面清單與不可容性錯誤的負面清單，并認為這是確定容錯情形的重要方式[12]。新疆、北京等地的容錯免責黨內法規(guī)，用專門條款規(guī)定了“不能容錯情形”。筆者認為，在容錯免責黨內法規(guī)中設定“不能容錯情形”實質上是割裂了其與“問責情形”的內在關聯(lián)，缺乏必要性和合理性。首先，問責與容錯是“一幣兩面”的關系，二者既相互關聯(lián)也互為界限。在責任政治的完整鏈條中，問責的終點是容錯免責的起點，容錯免責的終點則是問責的起點。在此意義上，“不能容錯情形”本質上屬于問責的范疇，“不能容錯情形”與“容錯情形”的關系實質是“問責情形”與“容錯情形”的關系。其次，《問責條例》第七條已明確規(guī)定問責情形，包括黨的領導弱化，黨的政治建設抓得不實，黨的紀律建設抓得不嚴，全面從嚴治黨主體責任、監(jiān)督責任落實不到位，履行管理、監(jiān)督職責不力，不作為、亂作為、慢作為、假作為等情形[8]134-136。這些規(guī)定已經(jīng)完全涵蓋了新疆、北京等地規(guī)定的“不能容錯情形”，從立法技術層面而言，如果地方性法規(guī)不是對上位法的具體細化，則沒有必要進行簡單化的重復立法。再次，從法理角度看，“不能容錯情形”亦稱為“負面清單”，是一種禁止性規(guī)定，體現(xiàn)為“法無禁止皆可為”；而“容錯情形”是“正面清單”，體現(xiàn)為“法無授權不可為”。地方性容錯免責黨內法規(guī)中除了規(guī)定“容錯情形”之外是否需要規(guī)定“不能容錯情形”，應該從中央建立容錯免責機制的初衷加以分析?！兑庖姟分小叭齻€區(qū)分開來”原則體現(xiàn)出容錯免責的“授權”性，即授權地方在實踐中對符合容錯情形的行為適用容錯免責，而不是除了“不能容錯情形”之外的行為皆可容錯免責，授權式的正面清單模式更符合中央建立容錯免責機制的精神實質。地方性黨內法規(guī)中規(guī)定“不能容錯情形”的主要原因，在于沒有把握好問責與容錯之間的相互關系，沒有深入分析“不能容錯情形”的合理性。

三、容錯情形精準界定的法治化路徑

國家治理現(xiàn)代化的核心標志之一是法治化[13]，容錯免責機制法治化作為健全黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障之一，影響著中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉化為治理效能的有效性[14]。遵循法治原則、堅持和運用法治思維與法治方式，積極探索容錯情形精準界定的法治化路徑，對于建立健全容錯免責機制具有十分重要的意義。

1.厘清容錯情形與其認定條件的關系

精確區(qū)分容錯情形和容錯情形的認定條件的前提是厘清二者的概念內涵，進而準確把握二者相互關系。首先，容錯情形是指哪些情形的“錯誤”可容，它是容錯主體決定是否啟動容錯程序的依據(jù)，解決的是“是不是可容”的問題。《意見》指出“要建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤、錯誤”，表明“改革創(chuàng)新”是容錯免責的總體情形或基本要求。在全面深化改革中，行政體制改革處于核心位置，我們可以以政府及其干部為例來理解“改革創(chuàng)新中的失誤、錯誤”，即“容錯情形”。政府履職的事務范圍涵蓋政府主導、引領和組織實施的經(jīng)濟、政治、社會、文化等領域，履職方式則主要包括宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等。那么，容錯情形就可以理解為，政府及其干部基于改革創(chuàng)新的需要，在經(jīng)濟、政治、社會、文化等領域，履行宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等職能的過程中出現(xiàn)的失誤、錯誤。其次，認定條件是改革創(chuàng)新中的失誤、錯誤能否獲得容錯處理的判斷標準和評價尺度，解決的是“要不要容”和“該不該容的”的問題。這里體現(xiàn)的是容錯實質性內容與程序性要求的緊密結合：從實質性內容講，認定條件可以細化為指標體系，是容錯情形認定的基礎，一般包括問題性質、行為動機、行為心態(tài)、行為類別、行為過程、任務難度、時空條件、行為后果、糾錯態(tài)度等方面[15]。從程序性上看，認定條件是容錯程序啟動后對容錯對象的行為進行判定的標準，它不同于作為啟動容錯程序依據(jù)的容錯情形，而是容錯程序啟動后的評價尺度，二者在程序上具有銜接性與連續(xù)性。再次，容錯情形和容錯情形的認定條件具有不同的制度功能。地方性黨內法規(guī)所規(guī)定的容錯情形，準確來講只是一種“可能情形”，能否成為“確定情形、實然情形、實際情形”還有待容錯主體根據(jù)容錯情形的認定條件進行綜合研判。在此意義上，容錯情形與容錯情形的認定條件是相互區(qū)別又密不可分的兩大制度性要素，只有對容錯情形及其認定條件作精準區(qū)分，既避免內容缺失又避免相互替代，才能為容錯免責機制建設打下堅實基礎。

2.區(qū)分容錯免責與一般免責兩類情形

只有準確把握和理解容錯免責與一般免責各自的內涵及其二者之間的區(qū)別，才能科學合理設置容錯情形，增強容錯免責機制的可操作性，真正契合容錯免責機制建立的初衷。因此，地方性黨內法規(guī)在界定容錯情形時，有必要對容錯免責與一般免責作明確區(qū)分，避免將一般免責情形納入容錯免責情形的范疇。首先，要從理論層面準確理解容錯免責與一般免責兩種免責情形的內涵。容錯免責和一般免責都是《問責條例》中規(guī)定的免責情形，同屬于主觀無過錯類免責情形。雖然容錯免責與一般免責的結果都是免責，但是二者存在本質差異：在適用范圍上，容錯免責適用于改革創(chuàng)新中的失誤、錯誤，而一般免責則適用于干部履職盡責中因不可抗力或難以預見等情形而造成的損失，以及在集體決策中對錯誤決策提出明確反對意見或保留意見的情形；在制度導向上，容錯免責在于激勵各級各類干部在新時代投身改革、敢于創(chuàng)新，而一般免責在于實現(xiàn)對干部的科學、有效管理；在價值功能上，容錯免責旨在規(guī)范容錯實踐的開展和“容錯權”[16]的行使，確保容錯免責機制在法治軌道上有效運作，而一般免責旨在規(guī)范問責制度，體現(xiàn)權責一致、錯責相當、分清責任的基本原則。其次，要在制度設計層面精準區(qū)分兩種類型。一是不對容錯免責情形作擴大解釋，地方在制定容錯免責黨內法規(guī)時，應嚴格依據(jù)《問責條例》關于容錯免責情形的界定，采用“事務領域+行為方式+行為結果”的模式對容錯情形進行精細化分類，保證容錯免責情形界定的規(guī)范性與明確性。二是及時修改和刪除已經(jīng)將一般免責情形納入容錯免責情形的規(guī)定，嚴格把握一般免責情形與容錯免責情形的區(qū)分界限，在地方性黨內法規(guī)中只保留容錯免責條款的規(guī)定，突出容錯免責的針對性和實效性，而一般免責條款作為問責制度的重要組成部分可以保留在《問責條例》之中，而《問責條例》也應該將容錯免責條款獨立成條，與一般免責條款并列。問責與容錯是責任政治鏈條上的兩個環(huán)節(jié)，責任政治建設完善到一定程度時，也可以統(tǒng)籌考慮黨政問責與容錯免責黨內法規(guī)的一體推進，將黨政問責和容錯免責的制度內容有機融合在一部黨內法規(guī)之中。

3.突出地方特色并保證容錯情形的周延性

容錯免責機制是直接與干部改革創(chuàng)新行為掛鉤的操作指南，容錯情形界定的精準性不僅體現(xiàn)在內容的科學性、規(guī)范性上，也應基于各地歷史傳統(tǒng)和資源稟賦、面臨的治理任務、改革創(chuàng)新的前沿問題與實踐領域、干部隊伍的實際情況等差異性與復雜性，深入挖掘各地容錯情形的要素特色，為當?shù)芈鋵嵢蒎e免責工作提供有效的制度供給。首先，突出容錯情形條款體例的特色性。各地界定容錯情形時不應單純追求條文數(shù)量，而應當以確定具體問題為界定容錯情形的前提，形成具有邏輯性的條款體例安排，在立法體例上甚至可以結合當?shù)馗母飫?chuàng)新中亟須解決的具體問題設置獨立章、節(jié)等。其次，因地制宜挖掘容錯情形的特色性。容錯情形的特色離不開地方事務治理的特殊情境。例如，廣東省“十四五”規(guī)劃提出以深圳先行啟動區(qū)建設為抓手，打造世界級重大科技基礎建設集群，那么科技創(chuàng)新、重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺建設勢必成為科技基礎建設集群的重點事務領域，可以相應考慮將為推進這些重點事務，履行行政審批、公共服務、市場監(jiān)管等職能時出現(xiàn)的失誤、錯誤納入容錯免責的情形之中。吉林省“十四五”規(guī)劃提出建設“陸上三峽”工程、擴大“吉電南送”、撬動新能源裝備制造業(yè)發(fā)展，可以相應考慮將推進新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式建設中出現(xiàn)的失誤、錯誤納入容錯免責的情形之中。再次，將特色作為地方性黨內法規(guī)立規(guī)質量評估的重要標準。一方面，地方性黨內法規(guī)特色評估可以直接、動態(tài)地深入了解黨內法規(guī)特色的表達程度，形成對當?shù)厝蒎e免責機制的認識并提煉出地方特色評估標準，描繪當?shù)厝蒎e免責機制的發(fā)展輪廓。另一方面，把特色作為衡量容錯免責黨內法規(guī)質量的評估標準，鼓勵各地黨委、組織部門和紀委監(jiān)察機關以評估指標作為深挖地方特色的行動準則，避免出現(xiàn)照搬中央精神和“三個區(qū)分開來”原則的情況。最后，深入開展調研，積極發(fā)揮公民參與和專家資政的作用。通過系統(tǒng)、全面的考察和調研，準確了解和把握當?shù)馗母飫?chuàng)新的真實情況，充分分析當?shù)馗母飫?chuàng)新中出現(xiàn)的 “錯位”“亂位”“缺位”，以及“為官不為”等問題的深層原因。以地方問題為導向，對癥下藥、靶向治療，突出容錯情形的針對性，廣泛邀請專家、學者、干部和群眾共同深入論證容錯情形界定的針對性和可操作性，增強容錯免責機制建設的科學性與民主性，提高公眾對容錯免責機制的理解力與支持度，并在實踐中對容錯情形作出定期優(yōu)化和更新，不斷推進制度完善，堅持精準施策、緊貼地方實際。

4.規(guī)范兜底條款的規(guī)定方式和解釋規(guī)則

兜底條款意味著容錯主體在判定容錯情形上具有自由裁量權，但“責任政治不是消解自由裁量權，也不是完全‘限制’自由裁量權，而是‘控制’自由裁量權，用合適的方法既發(fā)揮自由裁量權的效用，又防止其濫用”[17]。不能因為“容錯情形兜底條款可能導致容錯主體濫用自由裁量權”就“一票否決”兜底條款的價值和功能，而應通過科學合理的制度設計來規(guī)范兜底條款及其具體適用，進而降低兜底條款被濫用的風險。首先，規(guī)范兜底條款的規(guī)定方式。兜底條款是一項與事例規(guī)定相結合適用的立法技術，事例規(guī)定具有前置引導兜底條款的作用，也直接影響兜底條款之兜底功能的發(fā)揮。因此，在設定兜底條款的條件時可以采用“典型事例+等或其他”的規(guī)范方式。例如，將高度概括的“其他容錯情形”修改為“在服務基層工作中，為提高效能、方便群眾，出現(xiàn)程序性瑕疵等其他容錯情形”，就是通過典型事例的規(guī)范作用對兜底條款進行的條件限制。在制定地方性容錯免責黨內法規(guī)時應盡量避免增設不加條件限制的“絕對”兜底條款或“口袋罪”兜底條款[18]，從而解決兜底條款的模糊性弊病，有效防止容錯主體在免責認定中隨意地提供制度保護[19]。其次，完善兜底條款的解釋規(guī)則。解釋兜底條款追求的是法律法規(guī)在規(guī)范意義上的明確性，但是兜底條款的字面含義很難幫助容錯主體獲得確定答案，需要后續(xù)解釋規(guī)定其適用范圍。為此，可以引入適當參考標準或者同類事例對各類事項進行類型識別，其關鍵在于同質性分析。在解釋兜底條款時可以從容錯對象、事項屬性、行為后果等方面參照容錯情形進行比較，再遵循容錯免責的目的進行解釋，完善甄別比較過程。例如，兜底條款規(guī)定的容錯對象、事項屬性、行為后果是否與容錯情形相符合，兜底條款是否服從容錯免責機制的本質要求等。再次，對兜底條款的使用情況作定期總結，并適時對正面列舉條款的制度內容進行更新和完善。兜底條款可以將改革創(chuàng)新中不斷出現(xiàn)的可容新情況納入容錯免責機制之中，有助于增強容錯免責機制的適應性與包容性。同時，在保持容錯免責機制相對穩(wěn)定的前提下，應定期對容錯情形兜底條款的適用情況作總結提煉，進而對正面列舉條款進行更新和完善，將能夠通過正面列舉的事項盡量列舉周全，既可以提升正面列舉條款的科學性、明確性，又可以合理限縮自由裁量權，降低兜底條款的潛在風險。

5.推進容錯與問責的機制銜接和相互支撐

問責與容錯作為健全黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理現(xiàn)代化的兩種重要激勵機制，分別旨在從消極責任與積極責任的角度構建結構完備、激勵有效、獎懲適度的復合型干部管理機制[14]。問責的核心是對權力的控制、防止權力濫用[20]，但問責本身不能絕對化，應具有邊界、范圍和限度；容錯是彌補問責自身弊端的新機制，但容錯也要堅持道德高線、紀律紅線和法律底線，不能將容錯免責變成逃避責任的保護傘。實現(xiàn)二者機制銜接是完善黨和國家監(jiān)督體系的內在要求，而其前提條件之一是精準界定容錯情形與不能容錯情形。然而在實踐中，問責制度建設與容錯免責機制建設并不同步，在概念界定、標準設置、實踐操作等方面存在著差異與模糊性理解，加之二者發(fā)展階段不同、成熟穩(wěn)定程度不同，二者之間的內在張力在某種程度上成為精準界定容錯情形的理論壁壘和實踐梗阻。破解這一問題應從如下幾方面著手推進。首先，提升容錯情形和問責情形設置的嚴謹性。堅持容錯情形與問責情形分立設置原則，問責情形由專門問責條例來明確，容錯情形由專門容錯辦法來規(guī)范，從形式上和結構上避免出現(xiàn)容錯情形與問責情形相混淆的問題。其次，協(xié)同研究容錯情形和問責情形的界定，避免二者的實質內容相沖突。一方面，在不觸犯法律、黨紀、道德三條“高壓線”的前提下，應基于《問責條例》中明確規(guī)定的問責情形，科學界定容錯情形；另一方面，積極適應新形勢新情況新問題的要求，對容錯情形和問責情形進行調整和優(yōu)化，在責任政治的分析框架下推進問責與容錯的合理均衡，凸顯責任的制度功能[21]。再次，確保容錯與問責在實踐中實現(xiàn)協(xié)同和相互支撐。問責主體與容錯主體往往具有同一性，也是實現(xiàn)問責與容錯相互協(xié)同、相互支撐的行為主體，而行為主體的認知能力和主觀判斷直接影響容錯免責機制的實施效果。因此，加強問責主體和容錯主體對問責機制與容錯免責機制相關的理論學習，并在實踐中綜合利用兩類制度規(guī)定精準開展問責與容錯免責工作，從而在完善黨和國家監(jiān)督體系、促進國家治理體系現(xiàn)代化的基礎上將制度優(yōu)勢轉化為治理效能。