王雪嬌，李 梁，毛昭慶，李隆偉，陳良正

（云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，昆明 650205）

0 引言

民以食為天。對于任何一個國家來說，糧食供應(yīng)都是最重要的事情。進(jìn)入21世紀(jì)以來，影響世界糧食安全的不利因素增多，國際沖突、極端天氣、自然災(zāi)害以及新冠疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)衰退和糧食貿(mào)易供應(yīng)鏈中斷相互疊加，加劇了全球糧食供給體系的不穩(wěn)定性和不確定性，世界糧食安全面臨多重挑戰(zhàn)。2020年底，新冠疫情預(yù)估將使全球饑餓人數(shù)新增8300萬人至1.32億人，數(shù)字表明世界糧食安全形勢不容樂觀[1]。家里有糧，心中不慌，民為國基，谷為民命。解決好14億人口的吃飯問題，歷來是中國最基本的國情、最根本的民生。只有牢牢端穩(wěn)中國飯碗、始終掌握糧食安全的主動權(quán)，才能在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)中，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，使人民群眾真正有尊嚴(yán)有體面、有保障有安寧。盡管進(jìn)入21世紀(jì)后，中國糧食安全形勢總體是好的，但面對復(fù)雜嚴(yán)峻的國際環(huán)境，尤其是2020年“新冠肺炎疫情”全球暴發(fā)再次強化了糧食作為重要戰(zhàn)略物資的地位。同時，世界經(jīng)濟(jì)“逆全球化”趨勢、區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈重組已顯端倪，保障國家糧食安全面臨更大的挑戰(zhàn)和更高的要求。為此，黨中央、國務(wù)院審時度勢，提出構(gòu)建“雙循環(huán)”格局的戰(zhàn)略思路，并再次強調(diào)“夯實糧食安全基礎(chǔ)、確保口糧自給”的重要性，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等各大部委紛紛采取系列行動，進(jìn)一步加大力度確保糧食生產(chǎn)和供應(yīng)。作為全國糧食自求平衡的省份，云南糧食產(chǎn)量多年居全國第14位，在確保全省糧食安全的基礎(chǔ)上，也為國家糧食安全做出了積極的貢獻(xiàn)。在對外糧食投資貿(mào)易已經(jīng)成為全球趨勢、歐美發(fā)達(dá)國家憑借長期以來的經(jīng)營控制了全球大部分的貿(mào)易市場的國際背景下，落實國家糧食安全戰(zhàn)略，發(fā)揮云南優(yōu)勢，加快構(gòu)建區(qū)域性糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，既符合國家糧食安全戰(zhàn)略的精神，也是云南糧食自求平衡和外向型農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，更可服務(wù)國家“一帶一路”倡議，有利于促進(jìn)云南面向南亞東南亞輻射中心建設(shè)和“雙循環(huán)”格局的構(gòu)建。

1 云南糧食支持保護(hù)政策演進(jìn)及影響

作為全國糧食產(chǎn)銷自求平衡區(qū)，除全面落實國家農(nóng)業(yè)和糧食支持保護(hù)政策措施外，云南根據(jù)自身農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展的實際，于2005年創(chuàng)新性地開展了糧食安全綜合示范區(qū)創(chuàng)建，以增產(chǎn)潛力較大和市場前景較好的優(yōu)質(zhì)水稻、飼料專用玉米、加工型和外銷型馬鈴薯三大主要作物優(yōu)質(zhì)、專用型品種為主；參照國家商品糧基地縣和云南商品糧基地縣建設(shè)的選擇標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)有耕地面積、糧食播種面積及產(chǎn)量、提供商品糧的能力以及糧食生產(chǎn)與農(nóng)村人口的生計關(guān)聯(lián)度等，選擇云南的糧食主產(chǎn)區(qū)的60個主產(chǎn)縣，采用省、州、縣相結(jié)合，中心示范與帶動輻射相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施[2]。通過整合相關(guān)支農(nóng)資金、設(shè)立專項資金和引導(dǎo)社會資金，加大資金和科技投入，改善基礎(chǔ)條件，集成推廣現(xiàn)有成熟技術(shù)3項措施。加強土地生產(chǎn)能力、科技支撐能力和加工轉(zhuǎn)化能力等3個能力建設(shè)，全面提升云南省糧食綜合生產(chǎn)和加工2種能力，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值，做到藏糧于地、藏糧于技，達(dá)到夯實云南糧食安全的基礎(chǔ)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入的目的[3]。特別是2010年以來，云南省抓住國家實施“全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）”建設(shè)工程的機(jī)遇，認(rèn)真組織實施百億斤糧食增產(chǎn)計劃及系列中低產(chǎn)田地改造項目，采取系列措施加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，重點扶持50個糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)）和30個后備縣（市、區(qū)）建設(shè)以優(yōu)質(zhì)稻谷、專用玉米、馬鈴薯和雜糧為特色的商品糧基地，糧食作物生產(chǎn)進(jìn)一步向優(yōu)勢區(qū)域集中，全省糧食生產(chǎn)能力得到顯著提升。1984年和2004年，全省糧食總產(chǎn)量分別邁上1000萬t和1500萬t臺階；2016—2019年，全省糧食產(chǎn)量和人均擁有量分別持續(xù)保持在1800萬t和380 kg以上的水平[4]。

2 云南省糧食安全保障能力基本特點

2.1 云南省糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，但占全國比重仍不高

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，雖然隨著國家糧食安全戰(zhàn)略的調(diào)整和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，2014年后全省糧食種植面積呈波動中小幅下降態(tài)勢，但2018—2020年一直穩(wěn)定在417萬hm2。尤其是隨著全省349.27萬hm2國家糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定和建設(shè)工作的不斷推進(jìn)，云南糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力進(jìn)一步得到提高。據(jù)國家統(tǒng)計局云南調(diào)查總隊統(tǒng)計，2020年云南糧食再獲豐收，全年糧食播種面積為416.74萬hm2，同比增長0.04%，糧食產(chǎn)量1895.86萬t，同比增長1.38%。盡管如此，云南糧食產(chǎn)量始終排在全國第14位，占比長期不足3%。

2.2 云南糧食儲備供應(yīng)有保障，但跨省調(diào)入占比較高

“十三五”時期，云南的糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，永久基本農(nóng)田達(dá)到約490萬hm2，年均糧食播種面積達(dá)417.5萬hm2。據(jù)云南省糧食及物資儲備局提供的數(shù)據(jù)，截至2020年底，云南省糧食企業(yè)年收購糧食達(dá)110萬t以上，未發(fā)生農(nóng)民“賣糧難”問題，地方儲備糧規(guī)模達(dá)到225萬t，同比增長125%。此外，云南建立了15萬t省級大米動態(tài)儲備，2020年根據(jù)疫情應(yīng)急需要，又建立了5萬t省級成品糧（大米）臨時儲備。當(dāng)前，全省糧食儲備庫存處于歷史高位，各級糧食儲備可以保證全省常住居民正常消費4個半月以上。盡管儲備供應(yīng)有保障，但是長期以來，云南省口糧消費習(xí)慣主要以稻米為主，較為偏愛黑龍江、吉林等質(zhì)優(yōu)價廉的東北大米，因此，每年從省外調(diào)入大米總量約占當(dāng)年消費總量的30%左右，稻谷對外依存度較強。2019年，省外入滇糧食已超過660萬t。隨著云南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及人口增加、旅游業(yè)發(fā)展和人民生活水平提高，糧食消費需求呈剛性增長，口糧產(chǎn)消缺口增大，預(yù)計云南從省外調(diào)入糧食的數(shù)量將持續(xù)保持增長的趨勢。

3 構(gòu)建區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)優(yōu)勢和困難問題

3.1 云南構(gòu)建區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的優(yōu)勢和基礎(chǔ)

3.1.1 有緊鄰“世界米倉”的區(qū)位優(yōu)勢 中南半島的越南、老撾、緬甸、柬埔寨和泰國5國氣候條件優(yōu)越、土地肥沃、勞動力豐富。FAO統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，2001—2019年的20年間，中南半島5國雖然稻谷產(chǎn)量之和占全球稻谷總產(chǎn)量的比重僅15.97%，2010年最高時也僅占17.16%，但稻米出口量占全球稻米出口總量的比重則達(dá)42.93%，2008年時最高達(dá)51.9%，2013年時最低也在31.17%，俗稱“世界米倉”。加上與緬甸緊鄰的印度，2010年以來的10年，6國稻谷產(chǎn)量之和占全球稻谷總產(chǎn)量的比重約38%(37.99%)，2011年最高時也僅38.77%，而稻米出口量之和占全球出口總量的比重則達(dá)64.04%，尤其是2017年，6國稻米出口量近3190萬t（碾米當(dāng)量），占全球出口總量的68.82%。印度、泰國和越南是全球排名前3的主要稻米出口國，緬甸的稻米出口量亦超過200萬t，2011—2018年間，這4國的稻米出口量均占全球總量的60%以上，2015年曾高達(dá)66.50%。2016—2019年，柬埔寨稻米年出口量在50萬t以上，老撾年稻米出口量（2014年之后才有數(shù)據(jù)）則不足5萬t。

隨著經(jīng)濟(jì)科技的發(fā)展，這些國家的糧食產(chǎn)量逐年增加，糧食出口的愿望也越來越迫切。云南不僅與中南半島5國山水相連，更與越南、老撾、緬甸3國直接接壤，具有與相關(guān)各國合作構(gòu)建區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈明顯的地緣區(qū)位優(yōu)勢。

圖1 2010—2020年云南糧食產(chǎn)量、播種面積及全國占比曲線

表1 2010—2019年印度、泰國、越南、緬甸稻米出口量及占全球比重

3.1.2 有較好的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作基礎(chǔ) 早從20世紀(jì)90年代開始，中國政府與緬甸、老撾政府合作，在緬甸北部、老撾北部開展農(nóng)經(jīng)作物替代罌粟種植。進(jìn)入21世紀(jì)后，在農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略背景下，云南省充分利用資源、地緣、科技和產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)優(yōu)勢，以南亞東南亞國家作為農(nóng)業(yè)“走出去”的重要突破口，先后與孟加拉國、斯里蘭卡等國分別簽署農(nóng)業(yè)合作諒解備忘錄，通過完善合作機(jī)制、實施合作項目，引導(dǎo)鼓勵省內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)在境外建農(nóng)業(yè)基地，打開了農(nóng)業(yè)對外經(jīng)濟(jì)合作的新局面[5-6]；依托產(chǎn)品“走出去”、生產(chǎn)“走出去”、加工“走出去”、科技“走出去”、防疫“走出去”、生產(chǎn)鏈“走出去”等多種合作模式，推進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、農(nóng)業(yè)科技示范與推廣、邊境動物疫病聯(lián)防聯(lián)控、境外替代種植及農(nóng)業(yè)投資等穩(wěn)步發(fā)展，逐漸形成了政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、科研支撐的多層次、寬領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)“走出去”格局，尤其在構(gòu)建以糧食和橡膠、茶葉、甘蔗等為主的區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈方面取得了顯著的成效。目前，東南亞已成為云南特色農(nóng)產(chǎn)品及小型農(nóng)機(jī)、農(nóng)資等的主要出口國和云南農(nóng)業(yè)對外投資的集中區(qū)域。相對于周邊各國，云南省的農(nóng)業(yè)科技水平更高，在以糧食為主的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)新品種選育和配套栽培技術(shù)等方面具有明顯的優(yōu)勢。云南省農(nóng)業(yè)科學(xué)院與柬埔寨、老撾、泰國、越南、緬甸等國簽署了農(nóng)業(yè)科技合作協(xié)議，牽頭成立的“大湄公河次區(qū)域農(nóng)業(yè)科技交流合作組”“中國—南亞農(nóng)業(yè)科技交流合作組”和“中國—南亞東南亞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟”等科技合作機(jī)制，與柬埔寨、老撾、緬甸合作建設(shè)了4個農(nóng)業(yè)科技示范園等，使得農(nóng)業(yè)科技合作逐步深化，初步形成了中國面向南亞、東南亞國家的農(nóng)業(yè)科技輻射中心。隨著國家層面牽頭的中國—瀾湄農(nóng)業(yè)合作的逐步推進(jìn)，雙方的合計的領(lǐng)域?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大、合作層次將更進(jìn)一步提高。

3.1.3 有較完善的合作平臺和通道優(yōu)勢 云南是“一帶一路”建設(shè)的重要交匯點，是中國西南開放前沿、輻射中心。2015年以來，云南省立足區(qū)位優(yōu)勢和特色資源，主動服務(wù)和融入國家“一帶一路”建設(shè)，全力推進(jìn)面向南亞東南亞輻射中心建設(shè)，不斷深化與周邊國家的經(jīng)貿(mào)往來，交通等基礎(chǔ)設(shè)施互通工程取得前所未有的成就，使得云南與周邊國家合作建設(shè)區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的區(qū)域合作平臺條件日益完善[7]。一方面，云南與老撾、緬甸、越南3國接壤，邊境線上有國家級一類、二類口岸和多條傳統(tǒng)邊境通道近20個。依托這些口岸和邊境通道，云南積極推進(jìn)3個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和9個邊境合作區(qū)的建設(shè)，目前基本形成了開發(fā)開放平臺體系，尤其是隨著中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的逐步推進(jìn)，沿邊對外開放合作的條件將更加完善[8-9]。另一方面，云南全面建設(shè)以鐵路“五出境”、公路“五出境”、水路“三出境”為主的對外綜合交通支撐體系，初步形成了以公路、鐵路、航空、水運為一體的綜合立體交通骨架網(wǎng)絡(luò)[8]，云南與南亞東南亞國家之間的東南西3條通道交通運輸能力將得到極大提升，使得云南與周邊各國合作建設(shè)區(qū)域性糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的交通條件更加完備。

3.1.4 具備系統(tǒng)的糧食加工和儲運能力 云南沿邊各州市具有較大的糧食儲備、加工及運輸周轉(zhuǎn)能力。例如德宏州2019年末共有糧食經(jīng)營企業(yè)123戶，其中：國有糧食企業(yè)7戶，民營企業(yè)116戶；糧食加工企業(yè)68戶，糧食應(yīng)急加工企業(yè)12戶。實現(xiàn)國有糧油購銷企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入1.37億元。德宏州大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全糧食產(chǎn)品，先后培育了遮放貢米公司、小畢朗米業(yè)、小匡米業(yè)、益坤等一批跨區(qū)域、多元化、規(guī)?；募Z食經(jīng)營企業(yè)?！罢诜咆暶住背蔀閾碛械乩順?biāo)志登記產(chǎn)品，榮獲中國十大大米區(qū)域公用品牌；其他糧食著名商標(biāo)11件，知名商標(biāo)24件[10-11]。

3.2 云南構(gòu)建區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的困難和問題

作為糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)，經(jīng)過多年努力，云南糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈建設(shè)成效顯著，糧食儲備、流通和供應(yīng)體系基本建成。全省糧食生產(chǎn)穩(wěn)步發(fā)展，糧食庫存充裕，供應(yīng)充足，市場穩(wěn)定，糧食安全形勢總體向好。但仍存在一些短板，如糧食生產(chǎn)中呈現(xiàn)的口糧面積和產(chǎn)量“雙降”趨勢應(yīng)引起高度重視[12-13]。

3.2.1 稻田和小麥資源銳減，口糧生產(chǎn)能力下降趨勢較明顯 雖然云南糧食生產(chǎn)能力逐年提高，但是稻谷和小麥兩大主糧品種生產(chǎn)能力出現(xiàn)明顯下降。表2是2001年以來部分年份云南糧食分品種生產(chǎn)變化情況。可以看出，2019年，全省稻谷播種面積和產(chǎn)量分別僅為2001年的76.48%和89.62%，小麥播種面積和產(chǎn)量分別是2001年的51.33%和52.15%，基本上下降了一半，這從一定程度上表明，全省稻田和小麥資源正在不斷減少，且這種現(xiàn)象仍在繼續(xù)。

從表2還可以看出，2001年，云南稻谷和小麥的播種面積合計占糧食總面積的40.12%，其中，稻谷占比25.36%，小麥占比14.77%；產(chǎn)量占比接近50%(49.37%)，其中，稻谷占比40.09%、小麥占比9.28%。而2019年，稻谷和小麥播種面積合計占比下降了12個百分點，已不足30%（僅為28.10%），其中，稻谷播種面積占比下降了5個百分點以上（僅為20.20%）、小麥下降了近7個百分點（僅為7.90%）；產(chǎn)量占比更是下降近17個百分點，已不足1/3（僅32.40%），其中稻谷產(chǎn)量占比下降了11.5個百分點（僅28.56%），小麥下降了5.4個百分點（僅為3.84%）。

表2 2001年以來云南糧食分品種生產(chǎn)變化情況

3.2.2 科技含量不高，糧食生產(chǎn)效率、效益水平較低 一直以來，云南省糧食生產(chǎn)效率和種植效益水平長期低于全國平均水平的現(xiàn)狀沒有改變，且有逐步拉大差距的趨勢，值得引起糧食生產(chǎn)者和管理者的重視。從平均單產(chǎn)來看，受耕地質(zhì)量不高、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施差、耕作水平低等多種因素制約，云南糧食單產(chǎn)長期低于全國平均水平。根據(jù)2001年以來《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)資料整理可知，從2002年開始至今，云南糧食綜合單產(chǎn)不足全國平均的80%，2018年時最高也僅為全國平均的79.29%。云南主要口糧品種稻谷單產(chǎn)長期低于全國12個百分點、小麥單產(chǎn)長期不足全國平均單產(chǎn)水平的1/2，云南糧食生產(chǎn)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率與全國平均仍有很大的差距，且差距在逐年拉大。

表3 2001年以來云南、全國糧食分品種單產(chǎn)水平及云南占比情況

從糧食生產(chǎn)效益來看，根據(jù)2018—2019年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》可知，2017—2018年，云南主要口糧作物生產(chǎn)效益（總產(chǎn)值-總成本）除粳稻外，均處于虧損狀態(tài)（利潤為負(fù)數(shù)）（詳見表4）。分品種看，全國主產(chǎn)區(qū)中秈稻生產(chǎn)有利潤、而云南則屬于虧損。雖然從具體數(shù)值看，云南的稻谷和玉米總產(chǎn)值均高于全國主產(chǎn)區(qū)平均，但是總成本更是遠(yuǎn)高于全國主產(chǎn)區(qū)平均，因此，云南玉米虧損程度遠(yuǎn)大于全國主產(chǎn)區(qū)平均水平；而云南小麥因為單產(chǎn)水平與全國平均差距太大，因此虧損非常嚴(yán)重。

表4 2017—2018年云南主要口糧品種生產(chǎn)效益與全國主產(chǎn)區(qū)平均對比 元/hm2

3.2.3 比較效益低下、地方和農(nóng)戶種糧積極性亟待保護(hù) 稻谷、玉米、小麥、馬鈴薯和豆類五大糧食品類中，除馬鈴薯產(chǎn)值高一些外，其他都不高。種糧比較效益低下不僅僅是云南的問題，在全國也比較普遍，甚至在全球也不少見?！度珖r(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)資料顯示，從2016年開始，中國的三大糧食作物（稻谷、小麥和玉米）平均收益轉(zhuǎn)為負(fù)數(shù)，進(jìn)入種糧虧損時代，除稻谷因主產(chǎn)區(qū)機(jī)械化水平較高而略有盈余外，兩大主糧品種玉米和小麥均進(jìn)入虧損狀態(tài)且逐漸加重。受種糧比較效益遠(yuǎn)低于絕大多數(shù)其他農(nóng)作物，幾乎處于全面虧損狀態(tài)的影響，廣大農(nóng)戶糧食生產(chǎn)積極性嚴(yán)重受挫，“糧經(jīng)爭地”現(xiàn)象日漸突出。云南由于耕地條件太差、機(jī)械化和規(guī)模化受限，特色農(nóng)產(chǎn)品因其多樣和錯季等優(yōu)勢明顯、比較效益好，“糧經(jīng)爭地”現(xiàn)象由來已久且日漸突出，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)壓力將長期存在且會越來越大。表5是根據(jù)2018—2019年《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)資料整理的2017—2018年云南主要糧食品種與部分露地蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物單位面積利潤對比情況。

從表5可以看出，2017—2018年，除粳稻和馬鈴薯外，云南的糧食種植基本處于全面虧損狀態(tài)，尤其是玉米和小麥虧損達(dá)到6250～7500元/hm2以上。雖然粳稻生產(chǎn)略有盈余，但也非常低，并從2017年的不足2500元/hm2下降到2018年不足1500元/hm2。而露地大白菜、露地圓白菜等資金、勞力和技術(shù)等要素投入均不高的蔬菜純利潤均可達(dá)到1.7萬元/hm2，要素投入稍高一些的如西紅柿和黃瓜等收入更高。由于種糧虧損，有條件的地區(qū)糧經(jīng)爭地現(xiàn)象日漸明顯，廣大山區(qū)半山區(qū)發(fā)展蔬菜、水果等其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受到資金、技術(shù)、灌溉交通等基礎(chǔ)設(shè)施以及市場等多種因素的制約，大量青壯年勞動力紛紛轉(zhuǎn)移進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)田農(nóng)地棄種、改種現(xiàn)象時有發(fā)生，種糧投入意愿和能力不足，地方政府穩(wěn)定糧食生產(chǎn)任務(wù)艱巨、壓力明顯[14]。

表5 2017—2018年云南糧食及蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品單位面積平均純利潤對比 元/hm2

3.2.4 境外農(nóng)業(yè)投資和產(chǎn)品返銷政策支持力度亟待加大 農(nóng)業(yè)投資普遍具有周期長、風(fēng)險大的特點，境外農(nóng)業(yè)投資尤其如此。雖然21世紀(jì)以來，云南省在以境外罌粟替代種植和農(nóng)產(chǎn)品返銷為主的境外農(nóng)業(yè)投資與互利共贏的合作領(lǐng)域取得了顯著的進(jìn)步[15]，但是，云南農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模偏小、抵御風(fēng)險能力不足、缺乏境外投資風(fēng)險評估機(jī)構(gòu)與運行機(jī)制，對外投資復(fù)合型人才匱乏、投資政策扶持不足以及受邊境地區(qū)和周邊國家交通條件差、東道國政策不穩(wěn)定等多方面制約等問題，使得境外農(nóng)業(yè)投資能力不大、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作規(guī)模小、層次低的問題突出，成為制約云南省農(nóng)業(yè)加快“走出去”的短板。

4 發(fā)揮云南優(yōu)勢構(gòu)建區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的對策建議

保障糧食安全，生產(chǎn)是基礎(chǔ)、儲備是應(yīng)急、流通僅是區(qū)域平衡的手段。要確保糧食安全，除必須建立完善糧食儲備體系和糧食安全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制外，在全國和云南出現(xiàn)稻谷和小麥兩大口糧作物面積和產(chǎn)量“雙降”的背景下，最重要的要加強生產(chǎn)能力建設(shè)。此外，適度進(jìn)口是我國糧食安全戰(zhàn)略的重要一環(huán)：一方面國家當(dāng)前面臨的保障糧食安全的壓力越來越大，另一方面云南自身對糧食的需求也在逐年增加，調(diào)入量逐年加大。因此，除統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿邊州市中央及地方糧食應(yīng)急儲備資源以及各類企業(yè)、各種園區(qū)等市場儲備資源，在減輕國家糧食應(yīng)急儲備壓力的同時，提高地方（如紅河）糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)等市場糧食儲備設(shè)施的使用效率等之外，重點從強化全省糧食生產(chǎn)能力建設(shè)、夯實糧食安全基礎(chǔ)，同時加強與周邊國家開展糧食生產(chǎn)及貿(mào)易合作兩個方面提出對策建議如下：

4.1 以耕地保護(hù)和科技支撐為重點，夯實糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)

4.1.1 進(jìn)一步落實“藏糧于地”戰(zhàn)略，夯實糧食安全基礎(chǔ) 一是結(jié)合國土空間布局“三條紅線”的劃定，明確各地必須保護(hù)的耕地數(shù)量和布局，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)占有、污染及損壞耕地的行為；嚴(yán)格執(zhí)行耕地“占補平衡”政策，制定精確的建設(shè)占地耕地補償標(biāo)準(zhǔn)，杜絕“占多補少”和“占優(yōu)補劣”[16]。二是以國家糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以水利配套和土壤培肥為重點，加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，全面落實相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，切實提高土地產(chǎn)出能力。三是制定切實可行的有效措施，妥善解決糧經(jīng)作物爭地、稻田“非糧化”問題，保護(hù)稻田資源，平衡稻米供求關(guān)系。

4.1.2 進(jìn)一步落實“藏糧于技”戰(zhàn)略，提高糧食生產(chǎn)效率 一是加大財政投入，改善科研條件和環(huán)境，以稻谷和小麥兩大口糧作物為重點，持續(xù)支持優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、耐貧瘠、多抗的優(yōu)質(zhì)糧食新品種選育和示范推廣應(yīng)用，夯實“藏糧于技”的基礎(chǔ)。提高糧食生產(chǎn)效率。二是持續(xù)支持糧食綠色、生態(tài)、高效、輕簡生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)與示范；加大糧食高產(chǎn)創(chuàng)建、綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)成果推廣力度。三是圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，深化特色糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅持市場和結(jié)果導(dǎo)向，進(jìn)一步加大對早春馬鈴薯、優(yōu)質(zhì)稻、菜用型玉米、高油高蛋白飼用玉米、豆類、雜糧等支持力度，提高糧食的供給質(zhì)量和水平。

4.1.3 進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)效益，保護(hù)農(nóng)戶的種糧積極性 一是加大糧食補貼的力度，完善糧食補貼辦法，繼續(xù)大力實施科技增糧、穩(wěn)糧增效等工程，提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量，適當(dāng)提高稻谷和小麥等口糧品種的最低保護(hù)價，通過補貼、增產(chǎn)、節(jié)本、增效等綜合措施，保護(hù)和提高農(nóng)戶的種糧效益，穩(wěn)定稻谷和小麥兩大口糧作物的生產(chǎn)能力[17]。二是加大對種植效益較好的糧經(jīng)飼加多用作物馬鈴薯，尤其是云南獨具優(yōu)勢的錯季馬鈴薯生產(chǎn)的支持。從品種培育、加工創(chuàng)新和消費引導(dǎo)等多層面繼續(xù)推進(jìn)馬鈴薯主糧化，降低稻米和小麥的消費壓力和對外依存度[18]。三是加大對種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和扶持，創(chuàng)新利益連接機(jī)制，進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)組織化程度，支持電子商務(wù)等新零售模式的發(fā)展，切實解決好小農(nóng)戶對接大市場的問題[19]。三是支持深度挖掘和繼承傳統(tǒng)農(nóng)耕文化和民族文化精髓，集成創(chuàng)新現(xiàn)代科技成果，拓展多功能性，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，集成和推廣應(yīng)用多樣化的綜合種養(yǎng)技術(shù)模式，提高糧食產(chǎn)業(yè)綜合效益。

4.2 以農(nóng)業(yè)投資和儲運體系為重點，強化資源掌控能力

4.2.1 進(jìn)一步支持農(nóng)業(yè)“走出去”做大 一是結(jié)合輻射中心建設(shè)，發(fā)揮云南農(nóng)業(yè)科技優(yōu)勢，強化農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的交流合作，推進(jìn)中國面向南亞東南亞農(nóng)業(yè)科技輻射中心建設(shè)[20]。一方面，通過多種方式，加大以糧食為主的優(yōu)異資源引進(jìn)和交換力度，豐富云南的農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源，為高原特色現(xiàn)代種業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供堅實的物資基礎(chǔ)[21]。另一方面，依托科研單位，繼續(xù)支持柬埔寨、老撾和緬甸的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技示范園區(qū)，加大力度開展優(yōu)良品種研發(fā)和示范、農(nóng)技人員培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)，推廣糧食、甘蔗、橡膠、蠶桑等重要農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)新品種和配套栽培技術(shù)，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[22]。二是結(jié)合國家農(nóng)業(yè)“走出去”和境外罌粟替代種植戰(zhàn)略，加強與中南半島國家尤其是周邊國家以糧食為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。一方面要進(jìn)一步大力支持“走出去”企業(yè)在境外建設(shè)糧食、甘蔗、橡膠、蠶桑等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地；另一方面，要支持大中型國有企業(yè)和實力強的民營企業(yè)加大境外農(nóng)業(yè)投資力度，加強糧食、橡膠、甘蔗等生產(chǎn)、加工和儲運設(shè)施建設(shè)，開展多種形式的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲運等跨國經(jīng)營，依托云南內(nèi)聯(lián)外通的交通網(wǎng)絡(luò)以及正在逐步建設(shè)完善的緬甸皎漂港—曼德勒—瑞麗—昆明、泰國曼谷—老撾萬象—磨憨—昆明、柬埔寨金邊—越南河口—昆明三條立體綜合物流大通道，形成糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品直通運輸大通道，提升境外糧食、橡膠等重要農(nóng)產(chǎn)品資源掌控能力[23]。

4.2.2 進(jìn)一步支持沿邊加工物流業(yè)做強 一是結(jié)合中國（云南）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，在規(guī)范引導(dǎo)做大做強邊民互市貿(mào)易和一般貨物貿(mào)易的同時，根據(jù)邊境地區(qū)對外開放合作的基礎(chǔ)、特點和優(yōu)勢，完善基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)不同層級、不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)[24]。二是加大力度培育糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品加工和貿(mào)易企業(yè)，通過加大信貸支持、改善融資渠道、提供技術(shù)創(chuàng)新能力、完善利益分配機(jī)制、健全產(chǎn)業(yè)體系等優(yōu)惠政策措施，努力提高以糧食為資源的龍頭企業(yè)的市場競爭力。三是依托各種邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品倉儲物流基地和糧食進(jìn)出口加工基地；通過進(jìn)料加工、來料加工、裝配貿(mào)易、保稅區(qū)倉儲轉(zhuǎn)口貿(mào)易和進(jìn)出境貨物貿(mào)易等方式，積極發(fā)展與鄰國的糧食等貿(mào)易，逐步提升糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化和儲運能力[25]。

4.2.3 進(jìn)一步支持農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境做優(yōu) 一是完善“替代種植”資金支持和產(chǎn)品返銷政策和措施，加大政策落實。加強部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高政府管理服務(wù)效能。支持對外投資復(fù)合型人才培養(yǎng)以及境外投資風(fēng)險評估服務(wù)。二是積極爭取國家相關(guān)糧食貿(mào)易政策支持，根據(jù)國際糧食安全形勢、國內(nèi)糧食供求關(guān)系和周邊經(jīng)濟(jì)社會形勢，對云南這樣既有區(qū)位優(yōu)勢、又有一定產(chǎn)需缺口的省份進(jìn)行區(qū)別對待，適度加大云南的糧食進(jìn)口貿(mào)易配額，優(yōu)化國家糧食供應(yīng)結(jié)構(gòu)。三是加強糧食進(jìn)出口政策的國際協(xié)調(diào)，完善國際糧食生產(chǎn)貿(mào)易合作機(jī)制。在中國—瀾湄合作框架下，一方面，加強與周邊國家的合作和溝通，依托云南沿邊7個國家糧食進(jìn)口口岸，推動與周邊國家簽訂原糧進(jìn)出口協(xié)定，在不危及國家糧食安全、不損害中國糧農(nóng)利益的前提下，支持和鼓勵糧食企業(yè)從周邊國家通過正常渠道進(jìn)口原糧，將周邊國家的糧源作為西南各省區(qū)乃至全國糧食總量平衡的重要補充調(diào)控手段。另一方面，定期舉辦國際糧食貿(mào)易洽談會，促進(jìn)云南糧食企業(yè)與周邊國家以及印度、孟加拉等國家的企業(yè)直接溝通交流，不定期組織糧食企業(yè)赴這些國家考察。四是加強國際糧食生產(chǎn)貿(mào)易的法律保障。一方面繼續(xù)加大對糧食走私的打擊力度；另一方面是加強與周邊國家在打擊走私方面的合作，積極開展中方境外投資貿(mào)易誠信體系建設(shè)。