陳 晨

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

為有效應(yīng)對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防和打擊恐怖主義犯罪，我國(guó)專門頒布了《反恐怖主義法》，并于2016年1月1日正式實(shí)施。該法不僅囊括反恐的方方面面，還針對(duì)情報(bào)信息等內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。但是隨著“伊斯蘭國(guó)”正面潰敗，其組織結(jié)構(gòu)摒棄傳統(tǒng)的“金字塔結(jié)構(gòu)”，朝著“網(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展，其追隨者“化整為零”流向各個(gè)地區(qū)和國(guó)家，近幾年的國(guó)際恐怖主義并未出現(xiàn)衰減勢(shì)頭，跨國(guó)、跨境策劃恐怖襲擊的特征顯著；同時(shí)，“境外‘東伊運(yùn)’加緊與國(guó)際恐怖極端組織合流，不斷加大向中國(guó)境內(nèi)派遣人員力度”，其隱秘性越來(lái)越高。日益嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)，對(duì)反恐情報(bào)工作也提出更為嚴(yán)格的要求，我國(guó)傳統(tǒng)的反恐情報(bào)工作和常規(guī)偵查方式難以發(fā)揮更大效用。有效的反恐情報(bào)工作能夠揭示恐怖活動(dòng)的本質(zhì)和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)恐怖活動(dòng)組織與恐怖分子的活動(dòng)軌跡及其內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)為發(fā)現(xiàn)、預(yù)防和打擊恐怖活動(dòng)提供線索，為恐怖犯罪的偵查活動(dòng)提供科學(xué)決策支持。筆者以2019年4月21日的斯里蘭卡爆炸案和北京市順義區(qū)的反恐風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估調(diào)研過程中遇到的問題和后期預(yù)案編寫反映出的問題為切入點(diǎn)，淺談反恐領(lǐng)域下情報(bào)工作未來(lái)的挑戰(zhàn)，并提出幾點(diǎn)可行性對(duì)策。

一、反恐視角下情報(bào)工作所面臨的挑戰(zhàn)

(一)缺少專門的《情報(bào)法》

“9.11”發(fā)生之后，美國(guó)為了給情報(bào)工作提供有效的法律支持，迅速通過《愛國(guó)者法》并修改了《涉外情報(bào)監(jiān)控法》。對(duì)比之下，我國(guó)目前缺乏情報(bào)方面專門的法律，情報(bào)更多的是穿插在《反恐怖法》《警察法》《國(guó)家安全法》等各個(gè)法律里，極其分散，這不利于反恐情報(bào)工作的順利開展，更不符合依法治國(guó)的本質(zhì)要求。以我國(guó)已經(jīng)頒布并實(shí)施的《反恐怖法》為例，其對(duì)反恐情報(bào)有關(guān)要求單獨(dú)列出第四章整一個(gè)章節(jié)的內(nèi)容，但其規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)、抽象，情報(bào)工作的程序、組織等并沒有明確規(guī)定。當(dāng)前我國(guó)反恐形式越來(lái)越嚴(yán)峻，“金水橋事件”“昆明火車站”都證明了恐怖勢(shì)力破壞我國(guó)社會(huì)主義制度之心未亡，想要將恐怖活動(dòng)扼殺在“萌芽狀態(tài)”中，離不開情報(bào)工作的法律支撐。如果反恐情報(bào)工作人員無(wú)法可依，不知道所做的哪些情報(bào)分析搜集是合理的，哪些是必要的，常常會(huì)導(dǎo)致做一些沒有必要的工作。并且沒有法律的支撐，也就沒有明確的責(zé)任和義務(wù)，沒有相應(yīng)的保密意識(shí)。同時(shí)要串聯(lián)起其他法律諸如刑法、刑訴法、警察法等構(gòu)成一個(gè)完整的情報(bào)法律體系，才能給各種恐怖主義活動(dòng)定罪量刑，不至于模糊處理。

(二)缺少專門的反恐情報(bào)機(jī)構(gòu)和情報(bào)人員

專業(yè)的情報(bào)機(jī)構(gòu)和情報(bào)人員不僅可以提高情報(bào)工作的效率，還可以提高有效的反恐情報(bào)的信息價(jià)值，如美國(guó)的中央情報(bào)局，能夠?qū)⒋罅糠稚⒌目植阑顒?dòng)相關(guān)信息加以搜集、分析研判，從而發(fā)現(xiàn)新的有價(jià)值的信息。但是我國(guó)目前缺乏能夠及時(shí)、有效指導(dǎo)和協(xié)調(diào)反恐情報(bào)工作的專門情報(bào)機(jī)構(gòu)，盡管我國(guó)市局以上公安機(jī)關(guān)都設(shè)立了情報(bào)指揮中心，但縣局以下的情報(bào)部門大多分散在其他部門，各個(gè)部門之間的反恐業(yè)務(wù)與職責(zé)也模糊不清，這就導(dǎo)致難以形成反恐信息資源合力以及人才分散。這些非專業(yè)人員一般僅開展簡(jiǎn)單的信息統(tǒng)計(jì)工作，情報(bào)則始終處于從屬地位，這不符合《反恐怖主義法》的要求，更不能滿足實(shí)際工作中對(duì)反恐情報(bào)的要求。

(三)情報(bào)信息難以甄別，難以有效防范恐怖活動(dòng)

在信息爆炸的時(shí)代，人們的每一個(gè)行動(dòng)甚至每一個(gè)動(dòng)作都會(huì)留下相應(yīng)的數(shù)據(jù)軌跡，也就是說人們的任何社會(huì)活動(dòng)都是有數(shù)據(jù)可以追尋的，但是在搜集到的海量數(shù)據(jù)信息中，大多都是與反恐情報(bào)信息無(wú)關(guān)的社會(huì)信息。然而社會(huì)信息又是孕育反恐情報(bào)最重要的來(lái)源，其中，無(wú)論是人員流動(dòng)信息還是資金流動(dòng)信息都會(huì)體現(xiàn)在社會(huì)信息中，所以反恐情報(bào)信息本質(zhì)與核心都還是社會(huì)信息?！坝捎邶嫶蟮纳鐣?huì)信息量和緊張的反恐情報(bào)資源之間存在著難以協(xié)調(diào)的矛盾，這就使得反恐情報(bào)的收集、研判、分析、處理經(jīng)常滯后于實(shí)際反恐工作的需要。”如果由于搜集信息的過程中沒有指向性，或者信息搜集過程過于繁瑣、分析研判時(shí)間過長(zhǎng)，無(wú)法及時(shí)提取出反恐情報(bào)信息，最終導(dǎo)致無(wú)法在恐怖分子實(shí)施恐怖襲擊之前準(zhǔn)確預(yù)測(cè)恐怖分子的活動(dòng)軌跡和行動(dòng)時(shí)間，就會(huì)造成難以挽回的損失。如何從紛繁的社會(huì)信息中透過現(xiàn)象看到本質(zhì)這就需要我們反恐情報(bào)工作人員真正做到去粗取精，去偽求真。

(四)反恐情報(bào)工作體制不健全

當(dāng)前我國(guó)的反恐情報(bào)工作組織體制只是初步建立起來(lái)，國(guó)家反恐怖工作領(lǐng)導(dǎo)小組也只是建立起來(lái)8年。反恐怖領(lǐng)導(dǎo)小組雖然表面上由職權(quán)很高的官員構(gòu)成，但其內(nèi)部構(gòu)成簡(jiǎn)單，人員明顯不足。以順義區(qū)反恐怖領(lǐng)導(dǎo)小組為例，其構(gòu)成除了小組組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)之前是公安上的警察，下屬成員都是從教委、宣傳部門臨時(shí)調(diào)選過來(lái)的公務(wù)員，之前并沒有從事公安工作的經(jīng)驗(yàn)，更不要說是具備反恐情報(bào)搜集和分析能力。除此之外，情報(bào)共享機(jī)制也是一個(gè)大問題。地域、部門之間的情報(bào)壁壘如何打破，如何建設(shè)情報(bào)采集和錄用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如何消除情報(bào)人員“內(nèi)外有別”的心理都是亟需解決的。更不用說反恐情報(bào)工作量大且工作效率不夠高，缺少不同領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)合作，例如為了做好前期的預(yù)案準(zhǔn)備工作，預(yù)案的生成需要不同部門如公安局、教委、法制辦、安全檢查委等不同部門共同協(xié)調(diào)，才能生成完善的預(yù)案。因此，反恐情報(bào)工作體制不完善的問題始終制約著我國(guó)反恐情報(bào)的發(fā)展。

(五)無(wú)法對(duì)有價(jià)值的情報(bào)信息作出有效、及時(shí)的反應(yīng)

情報(bào)信息的價(jià)值必須要體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中，而不是搜集分析情報(bào)就等于結(jié)束了情報(bào)工作。以斯里蘭卡連環(huán)爆炸案為例，2019年4月21日，斯里蘭卡正值復(fù)活節(jié)，從斯里蘭卡首都科倫坡開始接連發(fā)生八起爆炸，其中六起幾乎同一時(shí)間爆炸。發(fā)動(dòng)該襲擊事件的是名為全國(guó)認(rèn)主學(xué)大會(huì)(National Thawheed Jammath ，簡(jiǎn)稱NTJ)的極端宗教組織。21日8時(shí)45分開始，恐怖分子攜帶大量TATP(三過氧化三丙酮)爆炸物進(jìn)行自殺式襲擊，爆炸地點(diǎn)包括四家酒店、三家教堂和一處住宅區(qū)(詳細(xì)經(jīng)過見表一)。早在2019年4月9日，斯里蘭卡國(guó)防部就將外國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)提供的預(yù)警信息轉(zhuǎn)給警方高層；4月11日，斯里蘭卡警察總監(jiān)給多名高級(jí)警官發(fā)送信息，提醒“得到外國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)警告，NTJ組織正打算在科倫坡針對(duì)教堂發(fā)動(dòng)自殺襲擊”，但是警方依然沒有做出任何回應(yīng)。4月20日襲擊發(fā)生前兩小時(shí)，印度情報(bào)部門警告斯里蘭卡NJT組織的極端分子準(zhǔn)備襲擊多座教堂和酒店，但是有關(guān)部門依然沒有重視。NJT組織的頭目卡西姆所住的卡坦庫(kù)迪鎮(zhèn)，居民經(jīng)常舉報(bào)卡西姆傳播極端思想，報(bào)告卡西姆動(dòng)向，也沒有引起警方和政府的重視。斯里蘭卡情報(bào)部門已經(jīng)搜集到關(guān)于NJT發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的可能性的相關(guān)情報(bào)，然而卻沒有作出及時(shí)、有效的反應(yīng)，導(dǎo)致此次連環(huán)爆炸造成253人死亡以及重大財(cái)產(chǎn)損失。

表一 斯里蘭卡爆炸案時(shí)間線

針對(duì)以上提出的反恐領(lǐng)域下犯罪情報(bào)工作的未來(lái)挑戰(zhàn)，我們可以做好以下幾項(xiàng)工作，就可以有的放矢的應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，提升我國(guó)反恐情報(bào)工作能力，提高處置恐怖活動(dòng)事件的效率。

二、反恐視角下情報(bào)工作應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的對(duì)策

(一)建立專業(yè)的反恐怖力量

我們需要的反恐情報(bào)工作機(jī)制是一個(gè)完整的、能夠有效預(yù)警的機(jī)制，即便發(fā)生恐怖襲擊也可以控制和減小危害。對(duì)此，配備人員必須具有專業(yè)反恐怖情報(bào)搜集分析能力，具備高度時(shí)效性保密性意識(shí)的情報(bào)人才。同時(shí)要明確各個(gè)部門的職責(zé)，不能出現(xiàn)職責(zé)劃分不明確、依靠文件不清楚的情況，如果發(fā)生恐怖襲擊事件，才能第一時(shí)間處置，最高效率的處置。只有我們建立了專業(yè)的反恐防范體系，科學(xué)劃分各個(gè)部門的權(quán)責(zé)，正確梳理各個(gè)職能部門的關(guān)系，打破各個(gè)部門之間界限，整合起不同組織人員、信息、物資等資源，協(xié)調(diào)機(jī)制和防范體系并行，才能真正有效阻止恐怖活動(dòng)的發(fā)生，達(dá)到事半功倍的效果。

(二)充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)等高新技術(shù)

隨著社會(huì)信息化的發(fā)展，各種各樣的情報(bào)數(shù)據(jù)逐漸增多，人工分析面臨越來(lái)越多的困難，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)現(xiàn)代化的犯罪情報(bào)分析軟件和大數(shù)據(jù)中心應(yīng)運(yùn)而生，比如通過建立專門的反恐情報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)，手中掌握的信息越多，就有更豐富的研判數(shù)據(jù)支撐，可用于反恐預(yù)警和偵查的線索就越多。一方面這大大減少了情報(bào)搜集和分析研判的工作量，另一方面極大地提高了情報(bào)人員的工作效率。大數(shù)據(jù)正在改變我們的生活方式，它的挖掘和研判也是情報(bào)工作的重要組成。例如春運(yùn)搶票，12306網(wǎng)站支持乘客通過互聯(lián)網(wǎng)、APP、電話等方式預(yù)訂火車票，并通過銀行卡、快捷支付等方式購(gòu)買。如果統(tǒng)計(jì)多少人、什么人使用支付寶搶票，利用“阿里云”，在極短的時(shí)間內(nèi)，就能匯集一批數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的內(nèi)容，涵蓋了億萬(wàn)乘客的個(gè)人信息，包括乘客姓名、身份證號(hào)、出發(fā)地、目的地、出發(fā)終到時(shí)刻等。搜集并分析研判這些數(shù)據(jù)，鐵路部門就可以針對(duì)擁擠路段和高峰時(shí)段科學(xué)地調(diào)度鐵路資源，保證春運(yùn)秩序。借鑒這一思路，由于任何行動(dòng)都會(huì)留下他所特有的數(shù)據(jù)軌跡，而恐怖活動(dòng)的實(shí)施必然是有一定的資金調(diào)動(dòng)和人員組織，我們可以以這兩個(gè)點(diǎn)為切入點(diǎn)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析功能和數(shù)據(jù)挖掘功能，觀察到出現(xiàn)異常的數(shù)據(jù)，從而分析推斷出恐怖分子的活動(dòng)軌跡并預(yù)判其下一步行動(dòng)。只有這樣才能加快篩選出正確反恐情報(bào)的速度，并且正確快速研判，趕在恐怖活動(dòng)發(fā)生之前預(yù)測(cè)出恐怖活動(dòng)發(fā)生的地點(diǎn)和時(shí)間等信息，阻止恐怖活動(dòng)。

(三)情報(bào)工作堅(jiān)持走群眾路線

群眾路線是反恐情報(bào)工作的生命線，因?yàn)槿嗣袢罕娛欠纯智閳?bào)線索最廣泛、最直接的來(lái)源，也是反恐情報(bào)工作取之不盡的信息資源。反恐不應(yīng)僅是公安等專門機(jī)關(guān)的職責(zé)，還應(yīng)有人民群眾的積極參與。通過堅(jiān)持群眾路線，以公開的方式拓展情報(bào)搜集的渠道，宣傳反恐相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)公眾對(duì)情報(bào)活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)群眾的反恐意識(shí)，使公眾認(rèn)識(shí)到反恐情報(bào)對(duì)國(guó)家安全的重要作用，調(diào)動(dòng)人民群眾的主觀能動(dòng)性，進(jìn)而促進(jìn)公眾自發(fā)的保護(hù)本國(guó)的情報(bào)信息，積極、主動(dòng)向反恐部門提供情報(bào)信息，打下警民協(xié)作、專群結(jié)合的反恐基礎(chǔ)。

(四)加快情報(bào)立法，完善預(yù)案建設(shè)

在總體國(guó)家安全觀的框架下，將反恐情報(bào)工作納入國(guó)家安全戰(zhàn)略，防范和打擊恐怖活動(dòng)，并在《反恐怖主義法》的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)反恐怖情報(bào)工作，是完善情報(bào)法治建設(shè)，推進(jìn)全面依法治國(guó)方略的要求。國(guó)家必須加快情報(bào)方面的立法，不管是宏觀還是微觀的方面。首先要加強(qiáng)反恐預(yù)案建設(shè)。如果沒有完善的預(yù)案進(jìn)行對(duì)應(yīng)，則反恐工作人員很難根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的情況做出正確的處置。所以預(yù)案的建設(shè)應(yīng)該著眼于恐怖活動(dòng)的突發(fā)性與多變性，并且結(jié)合多個(gè)行業(yè)，如教育部門、醫(yī)療部門、旅游景點(diǎn)等各行業(yè)的特點(diǎn)做出不同的預(yù)案建設(shè)部署，并且明確各部門的職責(zé)責(zé)任，一旦發(fā)生恐怖事件，各個(gè)部門能夠根據(jù)預(yù)案內(nèi)容，結(jié)合自身特點(diǎn)快速作出反應(yīng)。只有完善的預(yù)案建設(shè)完畢，才能給與立法以最大的支持，提供良好的基礎(chǔ)，兩者相輔相成，在打擊恐怖活動(dòng)時(shí)形成完整穩(wěn)固的打擊體系。

(五)加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人員的情報(bào)搜集工作

對(duì)于吸毒人員、恐怖主義犯罪前科人員或性格偏激易走向極端的人員要加強(qiáng)管控預(yù)警，一有“苗頭”及時(shí)干預(yù)；堅(jiān)持走群眾路線，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推進(jìn)情報(bào)來(lái)源多元化，通過群眾提供線索、實(shí)地調(diào)研等，篩選出有可能走向極端主義甚至恐怖主義的人員，及時(shí)排查化解，做到恐怖活動(dòng)有效預(yù)警。像斯里蘭卡爆炸案發(fā)生前，已經(jīng)有諸多群眾舉報(bào)NJT頭目宣揚(yáng)宗教極端主義，有發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的傾向，然而斯里蘭卡警方卻無(wú)視這一線索，錯(cuò)過了防范的最好時(shí)機(jī)。針對(duì)此類警情，應(yīng)按照“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門合作、社會(huì)參與”的要求，由政府牽頭，公安、司法等部門共同參與管理，實(shí)時(shí)掌握重點(diǎn)人員流動(dòng)情況和思想狀態(tài)，形成排查、評(píng)估、監(jiān)測(cè)等一系列配套措施。

綜上所述，我國(guó)反恐情報(bào)工作機(jī)制仍然有待完善，反恐專業(yè)力量仍需進(jìn)一步加強(qiáng)，大數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)挖掘等先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)應(yīng)進(jìn)一步用于反恐情報(bào)的搜集和分析，同時(shí)要加快反恐預(yù)案建設(shè)，強(qiáng)化反恐情報(bào)法立法基礎(chǔ)。相信在完善這幾點(diǎn)的基礎(chǔ)上，反恐情報(bào)建設(shè)會(huì)進(jìn)一步完善，我們處理恐怖活動(dòng)的能力也會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。

結(jié)論

實(shí)踐證明，反恐工作的各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展都要建立在及時(shí)、準(zhǔn)確、完整、系統(tǒng)的情報(bào)基礎(chǔ)上，并充分利用已經(jīng)掌握的現(xiàn)有資源，確定反恐工作方向，明確重點(diǎn)目標(biāo)和重點(diǎn)陣地的防范保衛(wèi)工作，通過偵查、防范等手段來(lái)獲取內(nèi)幕性、深層次、前瞻性的情報(bào)，并選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)查措施和應(yīng)對(duì)處置方式，為決策部門提出正確客觀的工作建議。傳統(tǒng)的偵查模式應(yīng)用在反恐工作上，由于其有很強(qiáng)的滯后性和回溯性，因此很明顯的不能適應(yīng)我國(guó)的反恐需求。因此我們應(yīng)強(qiáng)調(diào)情報(bào)主導(dǎo)反恐工作，提高情報(bào)人員的主動(dòng)性和情報(bào)的針對(duì)性和有效性。我國(guó)反恐情報(bào)工作的建設(shè)和完善研究是一項(xiàng)獨(dú)具中國(guó)特色的時(shí)代性課題，其在防范和打擊恐怖主義活動(dòng)方面發(fā)揮著重要作用。