■ 張志敏/袁國華/穆顯平/席 皛

（1.北京交通大學經(jīng)濟管理學院，北京 102603；2.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；3.貴州省社會科學院，貴陽 550002；4.自然資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149）

在我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的偉大征程中，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在廣大農(nóng)村地區(qū)尤為突出，經(jīng)濟發(fā)展最艱巨最繁重的任務(wù)也在農(nóng)村。特殊的自然地理條件和自然資源稟賦，是造成我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和部分地區(qū)長期貧困的重要原因之一[1]。自然資源作為我國實施脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和保障，故而自然資源差別化支持政策在中央部署和各類重要文件中都有較高的占比。自然資源領(lǐng)域相關(guān)舉措與政策在脫貧攻堅時期的實踐中發(fā)揮了積極作用，也將在鄉(xiāng)村振興時期起到重要作用。如何支撐脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)有效銜接，將是下一階段自然資源政策研究的重點，對于鞏固脫貧攻堅成果、服務(wù)支撐鄉(xiāng)村振興具有重大現(xiàn)實和歷史意義[2]。

1 自然資源扶貧主要支持政策及制度變遷

第一階段——初始探索期（1978—1986年）：此階段主要是通過改革土地經(jīng)營制度推動減貧，并開始重視農(nóng)村用能問題。這一時期，我國逐步完成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為中心的農(nóng)村土地制度改革，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，對解決當時農(nóng)村貧困問題發(fā)揮了決定性作用。隨著農(nóng)村集體生產(chǎn)組織的解散，農(nóng)村地區(qū)因經(jīng)濟脆弱而無法經(jīng)受自然風險和市場不確定性沖擊的弊端凸顯。國家開始創(chuàng)新農(nóng)村貧困治理體系，并逐步建立起了以公共治理為主體的開發(fā)式扶貧治理結(jié)構(gòu)。1984年，國家開始推行以工代賑政策，即救濟對象通過參加必要的社會工程建設(shè)獲得賑濟金或賑濟物，這是貧困人口通過出工投勞獲得救濟的主要途徑。1984年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，這是在國家層面文件中第一次出現(xiàn)“貧困”的概念。通知指出，“在堅持土地公有的前提下，由群眾自主選擇最適宜的經(jīng)營形式”“耕地承包期可以延長到30年，允許轉(zhuǎn)讓承包權(quán)”。1986年國務(wù)院成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，將解決農(nóng)村地區(qū)貧困人口的用能問題列為扶貧開發(fā)的重點工作之一。1986年12月，國家經(jīng)濟委員會發(fā)布了《關(guān)于加強農(nóng)村能源建設(shè)的意見》（國經(jīng)委〔1986〕806號），將用能問題作為農(nóng)村扶貧的基礎(chǔ)。

第二階段——定點幫扶期（1987—2000年）：這一階段以定點幫扶、土地扶貧和能源扶貧為主要特征。1987年，地質(zhì)礦產(chǎn)部選定贛南地區(qū)開展定點幫扶，通過土地政策和地質(zhì)調(diào)查技術(shù)支持實行差別化政策扶貧。1994年3月，國務(wù)院印發(fā)《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，明確指出通過土地有償租用、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水的開發(fā)利用。這是第一次從中央層面部署使用土地政策開展扶貧。此時政策目標重點是解決貧困居民的生活用電問題。1998年，新組建的國土資源部繼續(xù)開展定點扶貧工作，針對貧困戶進行進村入戶式資源開發(fā)利用扶貧。1998年，國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)（改造）工作有關(guān)問題的通知》，旨在“保證農(nóng)村供電的經(jīng)濟、可靠和安全”。之后陸續(xù)出臺的能源扶貧政策目標不再僅局限于解決“用得上電”問題，兼顧解決“用得起電”問題。

第三階段——夯實基礎(chǔ)期（2001—2010年）：這一階段自然資源領(lǐng)域的扶貧措施主要是契合國家的“鞏固溫飽成果，加快脫貧致富”戰(zhàn)略，在國家實施“整村推進”與“兩輪驅(qū)動”的扶貧戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，推行礦產(chǎn)資源和土地扶貧，可稱之為夯實基礎(chǔ)期。2001年國務(wù)院發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》明確592個國家扶貧開發(fā)重點縣和15萬個貧困村，推行整村推進、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動力轉(zhuǎn)移的扶貧開發(fā)措施，有效降低了貧困人口數(shù)量。2004年“中央1號文件”提出降低農(nóng)業(yè)稅稅率、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對農(nóng)民進行直接補貼，從此“中央1號文件”開始了對“三農(nóng)”問題的關(guān)注。由于我國貧困人口主要集中在邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)，而我國絕大多數(shù)油氣資源及大部分固體礦產(chǎn)資源的新增儲量主要集中在中西部地區(qū)，兩者分布具有一定的交叉重合，因此礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧逐漸成為破解“富饒的貧困”難題的重要方式。

第四階段——重點保障期（2011—2015年）：在全國經(jīng)濟迅速發(fā)展的背景下，土地和礦產(chǎn)資源扶貧政策開始向集中連片特殊困難地區(qū)等深度貧困地區(qū)傾斜。2011年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，明確要求國土資源部承擔三項牽頭任務(wù)，涉及用地指標傾斜、土地整治、地質(zhì)災(zāi)害防治和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等。國土資源部相繼出臺支持14個集中連片特困地區(qū)的政策措施，包括支持貴州省畢節(jié)市差別化國土資源管理政策、云南省烏蒙山片區(qū)政策、四川省涼山州扶貧攻堅政策和烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅政策等，旨在幫助這些深度貧困地區(qū)因地制宜將土地、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。“十二五”期間，共計為貧困地區(qū)安排土地整治項目5200多個，投入資金940多億元。2012年8月，國土資源部印發(fā)了《關(guān)于支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的若干意見》，從政策幫扶、人才培養(yǎng)等方面為集中連片特殊困難地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供支持，通過將貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政策優(yōu)勢，有效帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，為貧困地區(qū)注入經(jīng)濟活力。

續(xù)表1

第五階段——整體推進期（2016—2020年）：“十三五”時期是我國脫貧攻堅任務(wù)最繁重的時期。2015年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出全面實施精準扶貧精準脫貧方略，要求“到2020年現(xiàn)行標準下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。為此，我國構(gòu)建了省市縣鄉(xiāng)村五級一起抓扶貧、層層落實責任制的治理格局，注重抓“六個精準”，采取分類施策的方法，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。2020年11月，貴州省9個縣退出貧困縣序列，標志著我國脫貧攻堅目標已基本完成。為落實中央關(guān)于脫貧攻堅的整體要求，2017年國土資源部出臺了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》，為脫貧工作提供了全面而特殊的自然資源政策支撐。政策可以分為土地扶貧、資源扶貧和生態(tài)扶貧[3]，具體如表1所示。

表1 “十三五”期間自然資源領(lǐng)域扶貧相關(guān)政策梳理

2 鄉(xiāng)村振興期自然資源政策轉(zhuǎn)變重點分析

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，自然資源差別化支持政策在脫貧攻堅期發(fā)揮了極大的作用。當前我國正處于鞏固拓展脫貧攻堅成果與推動鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接、疊加推進的歷史交匯時期，2020年12月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》要求：脫貧攻堅目標任務(wù)完成后，設(shè)立5年過渡期。為全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央和國家層面頻繁出臺相關(guān)配套措施，從法律層面的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，到具體實踐層面的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》和《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》等。脫貧攻堅期和鄉(xiāng)村振興期的任務(wù)不同，政策的覆蓋范圍也不一致，鄉(xiāng)村振興期間自然資源支持政策將覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)。因此脫貧攻堅期間自然資源差別化支持政策在鄉(xiāng)村振興期間需要按照延續(xù)、優(yōu)化、退出的思路進行，進一步明確適用范圍[4]。

脫貧攻堅是一項呈現(xiàn)緊迫性、突擊性、局部性特點的重大民生工程，相比而言，鄉(xiāng)村振興是一項漸進性、長遠性、系統(tǒng)性的工程。鄉(xiāng)村振興離不開資源要素支撐，科學優(yōu)化配置自然資源是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的基本要求，是實現(xiàn)農(nóng)村增收、生活富裕的根本保障。自然資源支持政策也需實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，即從實施主體上實現(xiàn)由部門主導向政府統(tǒng)籌、多方參與轉(zhuǎn)變，從實施手段上實現(xiàn)由自上而下向上下聯(lián)動、協(xié)同推進轉(zhuǎn)變，在政策實施工具上實現(xiàn)由試點示范向全域范圍、梯度推進轉(zhuǎn)變。以生態(tài)、資源、土地為主要支持類型的政策重點也將發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村振興階段自然資源差別化支持政策實施重點也將主要側(cè)重于土地和生態(tài)支持政策。土地類政策主要包括農(nóng)村土地制度改革和用地保障兩個方面，如：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確提出，要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進；《自然資源部 國家發(fā)展和改革委員會 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號）要求，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展合理用地需求，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大留出用地空間。生態(tài)支持類政策主要側(cè)重于生態(tài)保護補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)兩個方面：2021年4月21日，國務(wù)院第132次常務(wù)會議修訂通過《中華人民共和國土地管理法實施條例》，提出建立耕地保護補償制度；2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》，要求廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢就地就近致富。

3 貴州省自然資源領(lǐng)域助推脫貧攻堅主要經(jīng)驗與做法

貴州省曾經(jīng)是全國貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深的省份，2020年實現(xiàn)全省66個貧困縣全部摘帽，923萬貧困人口全部脫貧，192萬人搬出大山，書寫了我國減貧史上最精彩的篇章，這一過程中自然資源領(lǐng)域差別化支持政策發(fā)揮了重要作用。

3.1 聚焦就業(yè)與收入保障，對貧困戶實施精準扶貧

通過土地綜合整治項目和公益性崗位就業(yè)保障為貧困戶增收提供精準政策支撐。土地綜合整治項目實施每年為10萬就地脫貧人口每人整治1畝優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，共為就地脫貧人口整治優(yōu)質(zhì)農(nóng)田36.15萬畝，工程惠及30.79萬貧困人口，獲得勞務(wù)收入4.16億元，形成農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)26.24億元。在20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)整鄉(xiāng)推進土地整治3年行動，累計投入11.45億元，惠及農(nóng)村人口30.74萬人，其中貧困人口7.37萬人。貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件得到大幅改善，老百姓真正享受到綠水青山帶來的實惠。城鄉(xiāng)增減掛鉤、生態(tài)保護修復、地災(zāi)防治等項目工程用工就近優(yōu)先安排貧困群眾，開發(fā)出生態(tài)護林員、地質(zhì)災(zāi)害巡查員等公益性崗位保就業(yè)，在已安排11082名地質(zhì)災(zāi)害隱患監(jiān)測員的基礎(chǔ)上，新設(shè)置14328個地質(zhì)災(zāi)害巡查公益崗位優(yōu)先安排貧困群眾，對“9+3”貧困縣的所有自然村實行全覆蓋，確保每個自然村安排1名以上的巡查員，每個崗位每年補助5000元，助推貧困群眾增收達標。

3.2 保障貧困地區(qū)脫貧攻堅用地，護航農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

打出空間規(guī)劃預留、土地綜合整治試點、支持設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)、發(fā)揮礦業(yè)和測繪優(yōu)勢的政策組合拳，護航農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對縣級國土空間規(guī)劃中安排不少于10%的建設(shè)用地預留指標，重點統(tǒng)籌用于保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。選擇成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按照一般耕地進行管理，不屬于非農(nóng)建設(shè)，不需要落實耕地占補平衡，其中養(yǎng)殖設(shè)施用地確實無法避讓永久基本農(nóng)田的，允許通過補劃使用少量、零星的永久基本農(nóng)田，可以先行使用，后補辦永久基本農(nóng)田補劃手續(xù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案。以節(jié)約集約用地和應(yīng)保盡保原則為指導，統(tǒng)籌用好“增減掛鉤”“增存掛鉤”政策，優(yōu)先保障貧困地區(qū)脫貧攻堅新增建設(shè)用地。十八大以來，貴州省共獲批準建設(shè)用地252.93萬畝，其中新增建設(shè)用地219.55萬畝，重點保障了能源、交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，易地扶貧搬遷、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命和十大千億級工業(yè)振興產(chǎn)業(yè)項目，民生發(fā)展及“補短板、強基礎(chǔ)、穩(wěn)投資”項目，以及搶險救災(zāi)、疫情防控等重點和急需項目用地需求，其中2020年深度貧困縣和貧困人口超過1萬的3個摘帽縣（區(qū)）共獲批建設(shè)用地58宗合計3.23萬畝。全力保障了成貴鐵路、貴南鐵路、銅仁市大興水利樞紐工程、遵義務(wù)正道氧化鋁工程等一大批國家和省重點交通、水利、能源項目用地。

3.3 推進自然資源領(lǐng)域確權(quán)登記工作，夯實農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)

加快推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地摸底調(diào)查和確權(quán)頒證，夯實農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。實施烏蒙山區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程。出臺探索市場化方式推進礦山生態(tài)修復實施辦法，推進綠色礦山建設(shè)，積極推進納雍縣骔嶺煤礦區(qū)生態(tài)修復和織金縣珠藏鎮(zhèn)織河煤礦片區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。組織開展長江經(jīng)濟帶烏江、赤水河兩岸10千米范圍內(nèi)廢棄露天礦山生態(tài)修復，累計治理面積達8145畝，完成率達85%。推進湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，湄潭縣建立了“五定五明”入市工作機制，形成4種入市方式，健全“三定一議”收益分配機制，探索了激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的鄉(xiāng)村振興新路徑。2020年選擇息烽縣、遵義市匯川區(qū)、安順市平壩區(qū)、“9+3”貧困縣等24個縣（區(qū)）先行開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。有序推進農(nóng)村房地一體宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)登記，截至2019年底，符合條件的宅基地、集體建設(shè)用地頒證率高達100%。進一步完善不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作機制，在開陽縣、納雍縣開展農(nóng)村房地一體地籍調(diào)查示范，夯實不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作基礎(chǔ)。在貴定縣、玉屏縣開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記規(guī)范化制度建設(shè)試點，探索規(guī)范便民的林權(quán)調(diào)查確權(quán)登記制度。

3.4 強化資源要素保障，促進農(nóng)村地區(qū)資源開發(fā)利用

強化礦產(chǎn)資源要素保障，支持貧困地區(qū)推進頁巖氣、煤層氣、地熱（溫泉）等清潔能源資源勘查開發(fā)，指導16個深度貧困縣用好增加的3～5個砂石礦山指標，以及極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的1～2個砂石礦山指標。開展新型基礎(chǔ)測繪建設(shè)探索，利用航空航天遙感監(jiān)測、地理信息大數(shù)據(jù)等先進技術(shù)，持續(xù)開展茶、玉米、辣椒等十二大特色產(chǎn)業(yè)作物種植情況遙感監(jiān)測。組織開展耕地質(zhì)量地球化學調(diào)查，編制完成《貴州省富硒富鍺耕地手冊》，以縣為單元制作《農(nóng)作物生長的搖籃——耕地》耕地質(zhì)量地球化學調(diào)查評價成果宣傳手冊，為“黔貨出山”提供了科學依據(jù)。開展了貴州省精品水果調(diào)查，采用航拍等技術(shù)手段，精確調(diào)查統(tǒng)計火龍果、刺梨等精品水果的種植面積，首次摸清了精品水果種植現(xiàn)狀。加強貴州省遙感影像統(tǒng)籌利用工作，促進遙感影像有序開發(fā)和共享利用，實現(xiàn)了遙感影像一年兩次以上全域覆蓋。

4 影響貴州省自然資源領(lǐng)域促進鄉(xiāng)村振興的主要問題

4.1 農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障政策缺乏精細化

當前貴州省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在以“短平快”產(chǎn)業(yè)為主、市場占有率低、同質(zhì)化競爭、競爭力不足和抗風險能力較弱等問題，因此精準保障農(nóng)村一二三產(chǎn)融合用地難度較大。主要存在三個方面難點：一是設(shè)施農(nóng)用地范圍不夠精準、融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障不足。以湄潭縣為例，該縣是貴州省茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展最好的縣，是“中國茶葉百強縣”，擁有“湄潭翠芽”“遵義紅”等知名品牌，茶園種植和茶產(chǎn)品銷售是當?shù)乩习傩罩饕杖雭碓?，但由于缺乏精深加工技術(shù)支撐，該縣茶產(chǎn)業(yè)總體上仍處于產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，無法獲得深度加工后高附加值產(chǎn)品的紅利。要改變這一情況，加強融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障無疑是重要前提。二是設(shè)施農(nóng)用地政策“按農(nóng)用地管理”的要求不明確，可操作性有待加強。如赤水市竹資源豐富，雜竹砍伐就近堆放、切片、分揀、轉(zhuǎn)運需要占用的場地較多，該類場地辦理臨時用地無政策支持，辦理建設(shè)用地又因其幾乎在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外也不符合政策要求，若依據(jù)該類場地多為平場、部分硬化，且耕作層基本保留，對其適用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策卻又缺乏指導意見。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展大多以家庭式作坊或集體經(jīng)濟組織的茶葉加工廠、大米初加工廠為主，此類產(chǎn)業(yè)用地是否屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地缺乏明確政策。三是旅游設(shè)施用地難落地、農(nóng)村農(nóng)戶自建的設(shè)施農(nóng)用地上圖入庫難、產(chǎn)業(yè)用地與基本農(nóng)田保護管控要求存在矛盾等產(chǎn)業(yè)用地問題，都凸顯了對政策精細化和準確化的需求。

4.2 村莊規(guī)劃缺乏獨特性與實用性，落地保障措施不健全

《貴州省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》要求分類編制村莊規(guī)劃，但村莊規(guī)劃編制及實施過程中普遍存在規(guī)劃編制人才匱乏，村莊特色體現(xiàn)不足，規(guī)劃前瞻性不強，村莊保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互促機制不健全，村莊可持續(xù)發(fā)展動力不足，村集體、村民參與度不夠等問題，導致村莊規(guī)劃的可操作性和實用性不高。村莊規(guī)劃編制過程中由于外聘專家和研究人員對鄉(xiāng)土田園特色和風土人情了解不足，缺乏村莊建設(shè)管理實踐經(jīng)驗，導致村莊規(guī)劃缺乏特色，建筑風格、特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)居環(huán)境等存在不同程度的同質(zhì)化現(xiàn)象。而因地制宜地推進村莊規(guī)劃編制和實施需要當?shù)卮迕竦挠行⑴c，但由于村民對規(guī)劃認知度低、村集體統(tǒng)籌組織能力不強等問題，使得村民主人翁作用沒有得到有效發(fā)揮。此外，后期生態(tài)旅游等新興業(yè)態(tài)用地選址的不確定性、大面積集中建設(shè)區(qū)認購程度不高造成二次閑置、農(nóng)民新宅基地選址的隨意性等都造成規(guī)劃后期的頻繁調(diào)整[5]。存在上述問題的主要原因是：基層規(guī)劃經(jīng)費落實不到位，規(guī)劃人員專業(yè)性不強；前期調(diào)研不深入，規(guī)劃以完成編制任務(wù)為目標，過于機械化和程序化，未能廣泛征求民意；對村莊規(guī)劃實施效果的考核和監(jiān)督機制不夠完善，對規(guī)劃留白和預留指標安排利用不充分。筆者通過實地調(diào)研了解到，部分地區(qū)存在村莊規(guī)劃與永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、飲用水源保護區(qū)等其他專項規(guī)劃相沖突問題，亟須建立綜合協(xié)調(diào)機制，解決“多規(guī)合一”背景下實用型村莊規(guī)劃落地問題。

4.3 地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)管體系不健全，災(zāi)害搬遷選址難

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年貴州省共有88個縣（市、區(qū)）1292個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）遭遇各類自然災(zāi)害，涉及475.65萬人次，其中臨時避險及緊急轉(zhuǎn)移安置28.75萬人次，較前五年同期均值增加78.2%；地質(zhì)與風雹等災(zāi)害造成全省7.22萬戶房屋不同程度損壞，較2019年同期增加166%。其中有自然環(huán)境因素，也有地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)管體系不健全的原因。貴州省地質(zhì)結(jié)構(gòu)復雜，地質(zhì)災(zāi)害點多面廣且難發(fā)現(xiàn)難治理，地質(zhì)災(zāi)害隱患風險較大。貴州省尚未建立以預防和監(jiān)測為主、覆蓋全省的地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)和地質(zhì)災(zāi)害氣象預報預警系統(tǒng)，導致不能有效地進行地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測與預警。以當?shù)卮迕駷橹鞯牡刭|(zhì)災(zāi)害隱患監(jiān)測員和巡查員，由于缺乏地質(zhì)災(zāi)害防治專業(yè)知識培訓，缺少系統(tǒng)的地質(zhì)災(zāi)害預警知識，所以地質(zhì)災(zāi)害預警效果不佳。此外，還存在地質(zhì)災(zāi)害避險移民搬遷工程項目用地選址困難的問題。地質(zhì)災(zāi)害隱患點多以散居為主，因永久性基本農(nóng)田、國家級省級公益林或生態(tài)保護紅線與地質(zhì)災(zāi)害隱患等限制，地質(zhì)災(zāi)害避險移民搬遷項目難以就近就地選址建房，且農(nóng)戶普遍存在祖宅難舍、故土難離的思想，極個別農(nóng)戶不愿搬遷，導致地質(zhì)災(zāi)害隱患點受威脅對象不能一次性徹底搬離避讓，影響項目推進。

4.4 農(nóng)村土地制度改革進展滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

鄉(xiāng)村振興期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)將以一二三產(chǎn)業(yè)融合和轉(zhuǎn)型升級為方向，土地要素供給是關(guān)鍵。貴州省雖然已經(jīng)開始了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點等各項改革，但以增值收益分配制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化體系并未真正意義上建立。涵蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制度改革、宅基地 “三權(quán)分置”改革等內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革進展緩慢，實踐中還存在入市思路不夠清晰、宅基地有償退出探索不足等問題[6]。新修訂的《土地管理法》《土地管理法實施條例》雖然對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用管理作出相關(guān)規(guī)定，但是國家層面的指引性、約束性配套政策法規(guī)尚未出臺，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)則、使用年限、確權(quán)登記等基礎(chǔ)性問題仍未解決，不能有效地滿足市場化背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。公開交易平臺尚未建立，與入市相關(guān)的監(jiān)管措施、服務(wù)體系和配套政策仍有待完善等問題，使得擬入市地塊信息沒有渠道進行流通，造成“人找不著地，地找不著人”的兩難困境。

4.5 “凈礦”出讓難，礦產(chǎn)資源收益利益共享機制尚未建立

當前砂石土礦業(yè)權(quán)已下放縣級自然資源主管部門審批，由于工礦用地經(jīng)常涉及規(guī)劃調(diào)整和基本農(nóng)田、公益林等用地用林權(quán)屬問題，特別是涉及征地利益分配、費用核算、村民補償?shù)葐栴}，導致“凈礦”出讓在用地環(huán)節(jié)存在諸多障礙。部分礦山企業(yè)對農(nóng)村扶貧工作做出了一定貢獻，如礦山開發(fā)過程中優(yōu)先使用當?shù)刎毨藛T、修建農(nóng)村道路、捐贈等，但由于基層主觀能動性有限，村集體和村民以土地、資產(chǎn)入股礦山的做法沒有普遍實施。礦山企業(yè)扶貧的方式在鄉(xiāng)村振興期不具有持續(xù)性，由于尚未出臺明確礦山收益分配標準或比例的相關(guān)制度，礦山收益共享機制尚未建立，所以礦產(chǎn)資源開發(fā)中的收益主體及其法律地位不夠明確，無法從法律制度層面規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配行為[7]。

4.6 生態(tài)補償推進滯后，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)保障不足

生態(tài)保護補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)將成為鄉(xiāng)村振興期推動我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新領(lǐng)域。目前除國家層面的森林生態(tài)效益補償、主體功能區(qū)生態(tài)補償外，貴州省還制定出臺了《貴州省赤水河等流域生態(tài)保護補償辦法》，同時與相鄰省共同簽署了《云南省、貴州省、四川省人民政府關(guān)于赤水河流域橫向生態(tài)補償協(xié)議》，共同構(gòu)建黔中水利樞紐工程涉及流域生態(tài)補償機制。2020年，貴州省選取了遵義市赤水市、畢節(jié)市大方縣、銅仁市江口縣、黔東南州雷山縣和黔南州都勻市5個縣（市）作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，國家生態(tài)補償綜合試點則為遵義市赤水市、銅仁市江口縣、黔南州荔波縣、畢節(jié)市威寧縣、黔東南州雷山縣。但貴州省生態(tài)補償實踐覆蓋范圍較窄，森林生態(tài)補償實踐除國家層面的政策外，缺少省級層面的探索，耕地、草原、濕地等其他要素補償工作嚴重滯后，基于市場化的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制尚未建立，特別是在耕地后備資源貧乏的山地地區(qū)，耕地生態(tài)保護補償機制的缺失使得農(nóng)民和村集體保護耕地的積極性未能有效激發(fā)。地方層面缺乏綜合性生態(tài)補償實踐的工作思路，對如何利用生態(tài)優(yōu)勢發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)、如何通過綠色生態(tài)實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值等促進鄉(xiāng)村振興缺乏系統(tǒng)性思考。

4.7 耕地后備資源不足，耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標落實難

受客觀自然地理環(huán)境因素制約，貴州省耕地分散零碎，地塊面積小，陡坡耕地多，整體上存在耕地占補平衡、增減掛鉤落實難問題。一是由于前期劃定基本農(nóng)田比例較高，新增建設(shè)用地總體規(guī)模較小，耕地后備資源不足，大部分地區(qū)“占良田補良田”政策難以執(zhí)行，并且耕地質(zhì)量結(jié)構(gòu)性問題尤其突出。二是各地補充耕地推進力度不夠，補充的新增耕地指標中旱地占90%，水田指標只占10%，且大多是中低等耕地，落實建設(shè)占用耕地“占優(yōu)補優(yōu)、占水補水”要求難度較大。從《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》的具體實施來看，國家給予貴州省鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣較多的政策指標，但耕地后備資源不足、補充耕地推進力度不夠等原因，導致現(xiàn)有存量指標已基本用完，實際上難以充分享受國家增減掛鉤政策的紅利。三是耕地保護形勢仍然嚴峻，違規(guī)違法占用耕地現(xiàn)象頻發(fā)。部分地區(qū)城市建設(shè)用地增加，對應(yīng)實行增減掛鉤的農(nóng)地管護區(qū)由于監(jiān)管不到位，導致耕地撂荒現(xiàn)象嚴重。貴州省農(nóng)村建設(shè)亂占耕地現(xiàn)象突出、由來已久，村民建房亂占耕地點多、面廣、量大，而且由于部分地方落實工作不到位，仍出現(xiàn)新的亂占耕地建房現(xiàn)象[8]。

5 貴州省自然資源領(lǐng)域接續(xù)助力鄉(xiāng)村振興政策建議

5.1 完善鄉(xiāng)村振興用地保障政策

一是開展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地審批制度改革試點。六盤水市、畢節(jié)市和湄潭縣農(nóng)村改革試驗區(qū)根據(jù)農(nóng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實際，探索靈活多樣地用地方式，簡化用地報件事項。以預留指標和規(guī)劃留白的做法，用好每年至少安排5%新增建設(shè)用地指標保障鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地機制，通過比例和面積控制切實保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民建房需求。二是根據(jù)國家有關(guān)政策并結(jié)合貴州省實際，制定規(guī)范一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地實施細則。三是保障村民住宅合理用地需求。持續(xù)推進農(nóng)村亂占耕地建房專項整治行動，探索宅基地有償退出制度，以存量宅基地利用為導向，切實保障農(nóng)民建房的合理用地需求。四是探索省市縣聯(lián)動的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)點狀供地政策，鼓勵鄉(xiāng)村土地復合利用和支持合理鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目納入單獨選址范疇[9]。

5.2 充分發(fā)揮村莊規(guī)劃引領(lǐng)作用

按照全域全要素編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護功能分區(qū)，實現(xiàn)30戶以上自然村寨、行政村等村落的全覆蓋。按照先行先試、先報先批原則，加快完善村莊規(guī)劃管理制度。以中心村為重點，加快推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動，以鄉(xiāng)村特色風貌保護為方向，科學合理界定村莊類型；以實現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)風格協(xié)調(diào)、舒適美觀、彰顯特色為指導原則，按需編制一批以產(chǎn)業(yè)項目為支撐的具有特色、典型示范強、可落地可實施的多規(guī)合一實用型村莊規(guī)劃?？茖W劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、歷史文化保護線、村莊建設(shè)邊界等各類空間管控邊界，探索在市、縣國土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊邊界等區(qū)域“留白”，為長遠發(fā)展預留空間，預留一定比例的零星建設(shè)用地指標，用于保障村莊邊界范圍外的零星建房和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地需求。

5.3 用足用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》要求：過渡期內(nèi)繼續(xù)實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省和省內(nèi)交易，但要在東西部協(xié)作和對口支援框架下，對現(xiàn)行政策進行調(diào)整完善。因此建議：一是在赤水市等探索整治區(qū)域內(nèi)疊加開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點地區(qū)，允許一攬子解決“建設(shè)用地規(guī)模指標、年度新增建設(shè)用地計劃、耕地占補平衡、不再單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)”等差別化政策[10]。二是從國家層面將原針對“三區(qū)三州”及其他深度貧困地區(qū)縣的增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑政策實施范圍調(diào)整為鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，并探索通過點對點資源協(xié)商方式開展指標流轉(zhuǎn)，以供求關(guān)系為依據(jù)商定流轉(zhuǎn)指標量價[11]。三是試點探索將土地整治、礦山生態(tài)修復、工礦廢棄地治理等方式節(jié)余的建設(shè)用地指標納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理，復墾出的耕地節(jié)余指標可申請跨省域國家統(tǒng)籌補充耕地，所得收益用于支持鄉(xiāng)村振興。

5.4 加大地質(zhì)災(zāi)害綜合治理支持力度

繼續(xù)加大地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)搬遷力度，全面摸底、認真排查地質(zhì)災(zāi)害風險，對風險隱患較大、難以治理的村莊參照易地扶貧搬遷模式實施整體搬遷，加強搬遷后續(xù)的就業(yè)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等方面的配套建設(shè)。鼓勵市縣探索創(chuàng)新地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷安置方式，制定詳細的搬遷安置方案及相關(guān)政策和工作措施，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃實現(xiàn)同步銜接。加大對脫貧縣地質(zhì)災(zāi)害綜合治理政策、資金的支持力度。加快地質(zhì)災(zāi)害治理項目實施，在項目及資金安排上向鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接任務(wù)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)傾斜。統(tǒng)籌推進地質(zhì)災(zāi)害全域綜合整治，按照輕重緩急分類綜合整治。繼續(xù)實施自然災(zāi)害防治能力提升工程，健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)管理體制和運行機制，提升災(zāi)害監(jiān)測預警能力，建設(shè)省級自然災(zāi)害風險預警系統(tǒng)和應(yīng)急指揮平臺，形成省市縣鄉(xiāng)村五級聯(lián)動的災(zāi)害應(yīng)急救助體系。

5.5 創(chuàng)新耕地保護與利用政策手段

以落實耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護為目標，通過明確耕地和永久基本農(nóng)田的管制目標和管制強度，加強永久基本農(nóng)田和耕地向建設(shè)用地及其他非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化的用途管制措施，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，探索創(chuàng)新耕地保護激勵約束政策。合理確定耕地和永久基本農(nóng)田規(guī)模，結(jié)合貴州省實際，評估調(diào)整耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護面積。在畢節(jié)市、赤水市、六盤水市等試點地區(qū)，探索對已經(jīng)實施退耕還林還草、25°以上的陡坡耕地等類型耕地，永久基本農(nóng)田中屬于劃定不實的，和違法違規(guī)占用確實無法恢復耕種的地塊，依據(jù)“國土三調(diào)”成果進行整改補劃[12]。建立耕地和永久基本農(nóng)田生態(tài)保護補償機制，可將土地出讓收益等資源有償使用收益與耕地生態(tài)保護工作有機融合，探索建立耕地保護補償基金，對承擔耕地保護任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予補貼，激勵承包經(jīng)營主體成為永久基本農(nóng)田的保護主體。將革命老區(qū)、“三州”民族地區(qū)等老少邊窮地區(qū)納入跨省域國家統(tǒng)籌補充耕地范圍，探索耕地異地有償代保模式。

5.6 探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)新路徑

探索實踐生態(tài)資源指標及產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)修復及價值提升、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化運營、生態(tài)保護補償?shù)壬鷳B(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)方式，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。推進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點省建設(shè)，建立生態(tài)產(chǎn)品價值評估、核算、交易體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價值核算方法，探索建立價值核算評估應(yīng)用機制，建立運行順暢的生態(tài)產(chǎn)品交易制度。加快推進國家生態(tài)綜合補償試點和省級生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點縣(市)工作，打造一批具有地方特色、可復制可推廣的標志性成果。按照“誰受益誰補償”“保護者得利”“受益者付費”的原則，加快建立重點生態(tài)要素分類補償與重要區(qū)域綜合補償統(tǒng)籌兼顧，生態(tài)資源管護與資源資產(chǎn)管理、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)深度融合，有效市場和有為政府更好結(jié)合的生態(tài)保護補償體系。優(yōu)化重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償，繼續(xù)對生態(tài)脆弱的脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護補償，保持對原“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)支持力度不減。健全自然保護地生態(tài)保護補償，加大對保護地范圍內(nèi)原住居民移民搬遷的補償扶持投入，引導一般控制區(qū)群眾適應(yīng)生態(tài)化生產(chǎn)方式。探索建立依法占用各類自然生態(tài)空間的補償制度，補償費用專項用于被占用生態(tài)空間的生態(tài)保護修復。

5.7 擴大自然資源資產(chǎn)收益政策效益

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，研究制定省級實施意見，拓展鄉(xiāng)村振興資金來源。全面梳理土地出讓金征收和使用底數(shù)，包括從中計提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金等涉農(nóng)資金的規(guī)模?？茖W設(shè)定計提方式和比例，明確省、市、縣各級政府計提比例和使用方式。建立統(tǒng)籌調(diào)劑機制，合理界定支出范圍，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金應(yīng)主要由市、縣（區(qū)）政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府更多資金使用自主權(quán)。推動脫貧縣和鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣地質(zhì)旅游等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極吸引社會資本參與礦山生態(tài)修復，探索準許集中連片開展生態(tài)修復達到一定規(guī)模和預期目標的社會投資主體，依法依規(guī)取得一定修復面積的自然資源使用權(quán)。完善礦產(chǎn)資源收益共享制度，鼓勵資源豐富地區(qū)探索礦山企業(yè)、村集體、村民以資金、土地權(quán)屬、勞動、技能等多種方式入股共享礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的模式[7]。