王東偉

（上海延華智能科技（集團(tuán)）股份有限公司）

1 引言

智慧城市是深入貫徹國(guó)家對(duì)數(shù)字中國(guó)和智慧社會(huì)的戰(zhàn)略部署，鞏固提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，以構(gòu)筑城市未來(lái)新發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前世界各國(guó)正在從工業(yè)時(shí)代向數(shù)字時(shí)代轉(zhuǎn)變，智慧城市正在成為創(chuàng)新和治理的核心驅(qū)動(dòng)力。以上海為例，作為超大城市，人口多、流量大、功能密，具有復(fù)雜巨系統(tǒng)的特征，城市的建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)行和治理各方面情形交織、錯(cuò)綜復(fù)雜[1]，如何將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能、構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市治理的基本框架、實(shí)現(xiàn)全方位賦能和革命性重塑等目標(biāo)是城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要素。本文以一網(wǎng)統(tǒng)管和一網(wǎng)通辦為切入點(diǎn)，通過(guò)調(diào)研分析尋求提升智慧城市治理效能的關(guān)鍵要素，提出了從“治理邏輯”著手，而非僅從“技術(shù)邏輯”的視角進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以智慧城市撬動(dòng)治理要素的改革，推動(dòng)城市治理的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程和手段工具的重塑。

2 智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵“抓手”

目前我國(guó)智慧城市建設(shè)的熱點(diǎn)之一是正在推行的政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦和城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管，“兩張網(wǎng)”的關(guān)鍵在“通”和“統(tǒng)”，即有形網(wǎng)絡(luò)背后的無(wú)形變革，推動(dòng)城市治理由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變[2]，用數(shù)字化推動(dòng)改革，打破不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)和服務(wù)壁壘。通過(guò)“云、數(shù)、網(wǎng)、端、安”等基礎(chǔ)設(shè)施和城市分級(jí)平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)架構(gòu)建設(shè)，通過(guò)數(shù)字化手段和工具打通組織架構(gòu)和運(yùn)營(yíng)流程的障礙，使運(yùn)行中的數(shù)據(jù)可視、數(shù)據(jù)匯聚、中臺(tái)建設(shè)、城市感知、智能研判和應(yīng)用場(chǎng)景等軟硬件系統(tǒng)不斷優(yōu)化和完善，實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)、研判和處置問(wèn)題的閉環(huán)，在政府、市民和城市運(yùn)行信息之間架起信息通達(dá)的橋梁，能增加市民對(duì)城市服務(wù)和運(yùn)行的滿意度和認(rèn)同度。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，智慧城市在頂層設(shè)計(jì)、協(xié)同處置和基礎(chǔ)保障等方面存在影響治理效能的若干問(wèn)題：①城市運(yùn)行需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但各部門(mén)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)共享存在壁壘，部門(mén)間數(shù)據(jù)共享不足；②政府行政各條線獨(dú)立開(kāi)發(fā)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和應(yīng)用場(chǎng)景，由于其數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑各異，在信息互通和協(xié)同應(yīng)用方面尚存在溝壑，在遷移至城市級(jí)的平臺(tái)過(guò)程中，急需建立適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制，同步解決系統(tǒng)建設(shè)與業(yè)務(wù)流程和運(yùn)行流程整合等問(wèn)題；③人民的參與和監(jiān)督是作為城市治理主體的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但目前尚缺乏人民群眾參與城市治理的有效手段，城市治理中管理者與市民互動(dòng)困難以及市民對(duì)城市治理效能的反饋途徑不夠暢通等。

3 以智慧城市建設(shè)推動(dòng)社會(huì)治理效能的探索

在我國(guó)通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)城市治理進(jìn)行的變革和改造中，不同城市和地區(qū)形成了多樣性的治理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)用新一代信息技術(shù)提升政府對(duì)社會(huì)運(yùn)行的精確感知、對(duì)公共資源的高效配置、對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)預(yù)警以及對(duì)突發(fā)事件的快速處置，如北京、上海、杭州和深圳等具有代表性的城市以科學(xué)化、精細(xì)化和智能化水平來(lái)提高社會(huì)治理的效能。

我國(guó)各類城市和地區(qū)在將國(guó)家治理體系與新一代信息技術(shù)進(jìn)行融合方面已實(shí)行了有特色的治理實(shí)踐。應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G和區(qū)塊鏈等為代表的新一代信息技術(shù)，為從末端治理轉(zhuǎn)向源頭治理提供技術(shù)支撐。通過(guò)城市大腦平臺(tái)把每個(gè)管理或服務(wù)主體分散化的數(shù)據(jù)接入到城市大腦系統(tǒng)后產(chǎn)生交互和協(xié)同，進(jìn)行全局實(shí)時(shí)分析，自動(dòng)調(diào)配公共資源，支撐城市運(yùn)行[3]，以整體治理取代分散管理，積極發(fā)揮數(shù)據(jù)在城市治理中的功能，通過(guò)數(shù)據(jù)賦能，促進(jìn)城市治理理念、治理模式和治理手段創(chuàng)新。以北京、上海和浙江等城市為例，通過(guò)數(shù)字化轉(zhuǎn)型將傳統(tǒng)社會(huì)治理模式向數(shù)字化平臺(tái)治理模式轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理的關(guān)鍵信息和渠道移至數(shù)字化治理平臺(tái)，通過(guò)數(shù)字化重塑一站式服務(wù)流程，改進(jìn)政府組織架構(gòu)、完善外部社會(huì)治理等，推動(dòng)治理組織架構(gòu)的扁平化變革。

健全政府?dāng)?shù)據(jù)治理的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。明確不同類型數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)職位的職能邊界，構(gòu)建職責(zé)清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有序的數(shù)據(jù)治理內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)建設(shè)，吸引更多企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理過(guò)程，形成治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化，進(jìn)而增強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)調(diào)控能力，構(gòu)建多維交互平臺(tái)[4]。

4 提升智慧城市治理效能的對(duì)策和案例

智慧城市的核心價(jià)值就是通過(guò)城市全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以撬動(dòng)治理要素改革和全方位賦能，推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)城市治理的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程和手段工具等全方位賦能和革命性重塑。

1）通過(guò)一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，以公共服務(wù)嵌入治理結(jié)構(gòu)，再造政府治理結(jié)構(gòu)

創(chuàng)新應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等前沿技術(shù)，基于算力、數(shù)據(jù)和算法所形成的無(wú)限計(jì)算能力、海量的大數(shù)據(jù)資產(chǎn)和平臺(tái)型人工智能中樞，能夠整合匯集政府、社會(huì)和企業(yè)數(shù)據(jù)，在城市治理領(lǐng)域進(jìn)行融合計(jì)算，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行的生命體征感知、全局實(shí)時(shí)分析、公共資源配置、宏觀決策指揮。通過(guò)城市大腦整合分散化的公共服務(wù)并嵌入到治理結(jié)構(gòu)，圍繞不同用戶群以“端到端”的流程再造靈活而有彈性的政府治理結(jié)構(gòu)。

2）以“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)，助力社會(huì)重大事件處置

以上海黃浦區(qū)為例，面對(duì)今年疫情防控的嚴(yán)峻形勢(shì)，依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)及其相關(guān)系統(tǒng)，啟動(dòng)“一聲令下、一鼓作氣、一嚴(yán)到底、一絲不茍”的“4個(gè)1+x”聯(lián)動(dòng)模式，充分發(fā)揮應(yīng)急響應(yīng)指揮功能，為跨層級(jí)、跨部門(mén)調(diào)用資源提供實(shí)戰(zhàn)功能保障。通過(guò)不間斷視頻輪巡，實(shí)時(shí)調(diào)取轄區(qū)內(nèi)核酸檢測(cè)點(diǎn)位及封控小區(qū)管理情況，防止人群集聚、自我防護(hù)疏忽等行為造成感染衍生風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，一旦發(fā)現(xiàn)立即通過(guò)城運(yùn)體系及值班系統(tǒng)通知街道或衛(wèi)健委等相關(guān)部門(mén)，督促現(xiàn)場(chǎng)人員做好管理和秩序維護(hù)，形成全區(qū)統(tǒng)一指揮、及時(shí)響應(yīng)和快速處置機(jī)制。

發(fā)揮區(qū)城運(yùn)中心樞紐和綜合平臺(tái)功能，落實(shí)物資保障、核酸采樣、情緒疏導(dǎo)、醫(yī)療求助、快速配藥綠色通道等工作，通過(guò)向封控小區(qū)推送“云上養(yǎng)老合作社”和“心理關(guān)愛(ài)平臺(tái)”，為居民提供新鮮平價(jià)時(shí)蔬、獨(dú)居老人助餐服務(wù)，幫助居民疏導(dǎo)情緒等。在平臺(tái)上開(kāi)設(shè)疫情防控專題，以圖表、地圖撒點(diǎn)和熱力圖等形式展現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)異常人員、管控小區(qū)和管控樓宇態(tài)勢(shì)信息，為綜合研判和應(yīng)急指揮提供依據(jù)。細(xì)化涉疫類工單派單方向，提高派單精準(zhǔn)度，提升訴求響應(yīng)速度。加強(qiáng)與承辦單位的協(xié)同互聯(lián)，落實(shí)緊急就醫(yī)類工單專人跟蹤催辦，推動(dòng)訴求有效回應(yīng)，保障市民生命通道。

3）以數(shù)據(jù)治理能力的體系化建設(shè)，增強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)調(diào)控能力

強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計(jì)，在戰(zhàn)略層面實(shí)現(xiàn)從“數(shù)據(jù)管理”向“數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)”的轉(zhuǎn)變，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系化建設(shè)等開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，需要運(yùn)用法規(guī)保障政府對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)治理。

4）加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)建設(shè)

以傳統(tǒng)的方式獨(dú)立進(jìn)行數(shù)據(jù)管理的做法已不能滿足數(shù)字化轉(zhuǎn)型的需要，數(shù)據(jù)治理需要跨組織邊界的協(xié)同治理，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等參與主體，以數(shù)據(jù)開(kāi)放共享構(gòu)建社會(huì)治理共同體。以治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化來(lái)構(gòu)建政府的數(shù)據(jù)生態(tài)，增強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)調(diào)控能力[5]。

5）提升城市治理效能，“智慧社區(qū)”建設(shè)是關(guān)鍵突破口

智慧社區(qū)作為智慧城市的神經(jīng)元和最基礎(chǔ)的單元，是提升社會(huì)治理效能的關(guān)鍵突破口，從“老百姓最需要”與“城市治理最突出”問(wèn)題出發(fā)，以服務(wù)帶動(dòng)治理，制定應(yīng)用場(chǎng)景和技術(shù)攻關(guān)清單，通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布智慧社區(qū)建設(shè)要求，鼓勵(lì)和吸納社會(huì)力量加入應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)發(fā)，探索政府購(gòu)買社會(huì)信息服務(wù)模式，滿足市民對(duì)美好生活的向往，增加人民獲得感，打造智能便捷的數(shù)字化公共服務(wù)體系[6]。

6）創(chuàng)新智慧社區(qū)建設(shè)模式，提高基層社會(huì)治理效能

智慧社區(qū)是采用新一代信息技術(shù)、智能化和物聯(lián)泛感知設(shè)施實(shí)現(xiàn)社區(qū)信息采集全局化、管理精細(xì)化和服務(wù)精準(zhǔn)化的一種社區(qū)建設(shè)理念和模式。隨著居民對(duì)便捷、安全、高效和精細(xì)化的城區(qū)管理和服務(wù)需求與日俱增，政府將更多的資源和服務(wù)下沉到基層，形成了以街道片區(qū)綜合管理服務(wù)中心為載體的基層管理服務(wù)機(jī)制，智慧社區(qū)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、精準(zhǔn)管理、主動(dòng)服務(wù)、多元主體協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等基層社會(huì)治理與服務(wù)的重要平臺(tái)。

以上海普陀區(qū)的長(zhǎng)壽街道音樂(lè)廣場(chǎng)智慧社區(qū)建設(shè)為例，有四方面實(shí)踐值得借鑒。①智慧社區(qū)作為智慧城市的“神經(jīng)元”與“智聯(lián)普陀城市大腦”信息對(duì)接，發(fā)揮城市大腦的功能。②探索解決商品房小區(qū)智慧社區(qū)建設(shè)資金來(lái)源。遵循“政府引導(dǎo)、公眾參與、市場(chǎng)運(yùn)行和社會(huì)共治”的方針，由業(yè)委會(huì)、物業(yè)、建設(shè)單位和街道四方共同出資建設(shè)，建設(shè)內(nèi)容和資金由業(yè)主大會(huì)投票表決，并且以90%的高票通過(guò)，用維修基金解決了部分資金來(lái)源。為商品房小區(qū)改造缺乏資金來(lái)源提供了解決途徑。③通過(guò)社區(qū)共治與居民自治互動(dòng)，調(diào)動(dòng)居民積極參與社區(qū)治理的新模式。音樂(lè)廣場(chǎng)智慧社區(qū)的建設(shè)業(yè)主從意見(jiàn)征詢、方案論證到業(yè)主大會(huì)表決全程參與，激發(fā)了居民參與社區(qū)事務(wù)的熱情，并可以通過(guò)微信公眾號(hào)在線上完成“自主治理”。業(yè)主既是精細(xì)化管理最大的“受益人”，更是社區(qū)治理最強(qiáng)的“生力軍”，樹(shù)立了自治的樣板。④智慧社區(qū)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的探索。街道與企業(yè)簽訂長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作協(xié)議，發(fā)揮智慧社區(qū)信息資源、平臺(tái)整合和流程規(guī)范的作用。集成服務(wù)資源，以智慧社區(qū)綜合平臺(tái)為統(tǒng)一服務(wù)入口，形成第三方服務(wù)圈。例如，家庭生活服務(wù)、家庭寬帶服務(wù)等社區(qū)服務(wù)，通過(guò)線上和線下服務(wù)相結(jié)合獲取收益；信息資源的整合利用。將數(shù)據(jù)價(jià)值變?yōu)槭找孢M(jìn)行社區(qū)持續(xù)運(yùn)營(yíng)。例如，用數(shù)據(jù)為維修基金審核提供依據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)分析居民服務(wù)需求，以資源交換的方式精準(zhǔn)引進(jìn)服務(wù)商。

7）構(gòu)建數(shù)字化生態(tài)治理的全民監(jiān)督體系

構(gòu)建數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全民監(jiān)督體系不僅能保證治理主體行為合法化，也能最大程度保證市民的權(quán)益安全化，防止各類應(yīng)用與算法控制、侵犯民眾隱私等權(quán)益。打造線上和線下兩種監(jiān)督路徑，主動(dòng)將政府及其他治理主體的各項(xiàng)職權(quán)從權(quán)力授予、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)責(zé)任等各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)行有效銜接，并納入全民監(jiān)督平臺(tái)。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的智慧城市事業(yè)從早期的智慧城市試點(diǎn)工程起步，歷經(jīng)智慧城市頂層設(shè)計(jì)、新型智慧城市、智慧社會(huì)建設(shè)，到城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)行為日趨科學(xué)與系統(tǒng)化，更加注重城市治理的效能，使中國(guó)的智慧城市步入可持續(xù)發(fā)展的道路。