王柄鑫 周 恒

（鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南鄭州 450001）

一、我國當(dāng)前突發(fā)性大規(guī)模傳染病預(yù)警制度的內(nèi)容

（一）傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。自2003年非典之后，我國逐步建立起了一套覆蓋全國的傳染病網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測直報系統(tǒng)，該直報系統(tǒng)采用現(xiàn)代通訊方式，在原有的國家、省、地市、縣四級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)信息聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，并將信息網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)延伸，形成了縱橫貫通的信息報告網(wǎng)絡(luò)，從而在全國范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的傳染病疫情報告系統(tǒng)，該系統(tǒng)也是目前世界上最大的傳染病疫情網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。傳染病網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測直報系統(tǒng)的工作原理是：負(fù)有報告義務(wù)的單位和個人在發(fā)現(xiàn)需要報告的傳染病[1]之后，填寫一系列登記表格和傳染病報告卡，然后由相關(guān)網(wǎng)報員或者傳染病管理部門收集這些表格和報告卡，將表格和卡片記錄的病例數(shù)據(jù)錄入或者導(dǎo)入國家傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，直報給國家疾病預(yù)防控制中心。此外，在我國的疾病預(yù)防控制體系內(nèi)，除傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)外，還有一些針對特定傳染病的獨(dú)立的網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，比如不明原因肺炎監(jiān)測系統(tǒng)和流感監(jiān)測系統(tǒng)。不明原因肺炎監(jiān)測系統(tǒng)（PUE）是原衛(wèi)生部要求設(shè)置的報告系統(tǒng)，非法定監(jiān)測系統(tǒng)，它的運(yùn)行依賴于臨床醫(yī)生的主動報告。2019—2020年新冠肺炎疫情初期，武漢市當(dāng)?shù)蒯t(yī)院正式通過PUE系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)了最早報告的4例新冠肺炎確診病例；流感監(jiān)測系統(tǒng)是專門針對流感病毒疫情如H7N9禽流感病毒疫情設(shè)置的監(jiān)測預(yù)防網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的建立無疑極大地便利了預(yù)警活動的開展。

（二）突發(fā)性大規(guī)模傳染病應(yīng)急管理的“一案三制”。

1.應(yīng)急管理預(yù)案。應(yīng)急管理預(yù)案是國家突發(fā)事件管理機(jī)關(guān)針對突發(fā)事件的預(yù)防和準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建，以及應(yīng)急管理的組織、指揮、保障等內(nèi)容而制定的行動方案[2]。我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理預(yù)案的編制和修訂工作是從2003年的“非典”疫情之后開始的。2004年1月，國務(wù)院會同各部門召開了制定和完善突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的工作會議，并于隨后的4月和5月印發(fā)了《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修改突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》和《?。▍^(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南》。此后又召開了專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案審核會，并簽署了105件專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案。2005年，國務(wù)院審議并通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，包含公共衛(wèi)生事件的各級專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案，并將突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)分為特別重大、重大、較大和一般四級，分別用紅、橙、黃、藍(lán)四色表示[3]。截至目前，全國已經(jīng)累計(jì)制定各項(xiàng)應(yīng)急管理預(yù)案幾百萬件。

2.應(yīng)急管理體制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四條明確了我國的應(yīng)急管理體制，即國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主[4]。應(yīng)急管理體制的實(shí)施體現(xiàn)于應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的協(xié)作和運(yùn)行，當(dāng)前的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)可以分為領(lǐng)導(dǎo)或決策機(jī)構(gòu)、日常管理或綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和專業(yè)處置機(jī)構(gòu)，其中對傳染病預(yù)警工作最為關(guān)鍵的當(dāng)屬專業(yè)處置機(jī)構(gòu)，專業(yè)處置機(jī)構(gòu)（內(nèi)行人）負(fù)責(zé)突發(fā)性大規(guī)模傳染病的監(jiān)測、診斷和報告，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（外行人）的決策基于專業(yè)處置機(jī)構(gòu)的報告作出。在專業(yè)處置機(jī)構(gòu)中，各級疾病預(yù)防控制中心承擔(dān)著傳染病監(jiān)測、預(yù)防和控制的主要職責(zé)，我國目前已經(jīng)建立了由國家、省、地市、縣疾控中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和街道醫(yī)院、村衛(wèi)生室、各級各類?？品乐握竟餐M成的國家疾病預(yù)防控制體系。負(fù)責(zé)突發(fā)性大規(guī)模傳染病領(lǐng)導(dǎo)和決策的是各級政府或者由政府臨時組建的各級應(yīng)急管理指揮部；負(fù)責(zé)日常管理和綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)是各級政府下設(shè)的衛(wèi)生行政部門——各級衛(wèi)生健康委員會。

3.應(yīng)急管理機(jī)制和法制。應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)性大規(guī)模傳染病應(yīng)對過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法和措施，它涵蓋了應(yīng)急管理危機(jī)前、危機(jī)中和危機(jī)后的全過程，主要包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息公開、決策指揮、公共溝通、恢復(fù)重建、調(diào)查評估以及應(yīng)急保障等。

應(yīng)急管理法制包括與應(yīng)對突發(fā)性大規(guī)模傳染病相關(guān)的一系列法律規(guī)范，主要包括《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《動物防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急總預(yù)案》等。這些法律法規(guī)以及規(guī)范使得我國在應(yīng)對突發(fā)性大規(guī)模傳染病時有法可依，加速了我國傳染病防治工作的法治化進(jìn)程[5]。

二、新冠肺炎疫情下我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病預(yù)警制度的不足

（一）傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)反應(yīng)遲鈍。我國已經(jīng)建立起一套覆蓋全國的突發(fā)性傳染病疫情網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，但在2019—2020年新冠肺炎疫情初期，傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)卻突然“啞火”了，并未及時發(fā)揮出其應(yīng)有的預(yù)警作用。而是在28天后新冠肺炎疫情已經(jīng)大爆發(fā)的時候才正式啟用，沒能夠?qū)⒁咔槎髿⒃诿妊繝顟B(tài)，從而錯過了控制住疫情的絕佳時期。這里面的原因主要有三點(diǎn)：一是傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)報告程序復(fù)雜。一線醫(yī)務(wù)人員在發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例之后如果要使用直報系統(tǒng)上報，需要先填寫一系列登記表和報告卡，并就不明原因肺炎病例開展一些調(diào)查工作，而一線醫(yī)務(wù)工作者的日常本職工作已經(jīng)十分繁重，為了使用直報系統(tǒng)而被迫填表和調(diào)查，這對于他們而言是額外的負(fù)擔(dān)，因此一線醫(yī)務(wù)人員使用直報系統(tǒng)上報的意愿會大大降低。二是此次的新冠病毒是一種全新的病毒，不在按規(guī)定需要上報的44種傳染病之列，盡管網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)有針對不明原因肺炎病例的直報通道，但在直報前需要上級衛(wèi)健委和疾控機(jī)構(gòu)組織專家對不明肺炎病例進(jìn)行診斷，在得出診斷結(jié)論后再決定能否上報，這需要花費(fèi)大量時間，因而會遲延上報時間。三是網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)在建成后我國十幾年間并無類似新冠肺炎疫情的突發(fā)性大規(guī)模傳染病暴發(fā)，“天下承平日久”，國家財(cái)政逐漸疏于對直報系統(tǒng)的持續(xù)性投入，衛(wèi)生行政部門和疾控機(jī)構(gòu)也放松了對醫(yī)務(wù)人員使用直報系統(tǒng)的培訓(xùn)工作，導(dǎo)致相當(dāng)多的醫(yī)務(wù)人員不知道如何使用直報系統(tǒng)，甚至有的醫(yī)務(wù)人員壓根沒聽說過傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。

（二）應(yīng)急管理預(yù)案中的預(yù)警參與主體單一。我國雖然已經(jīng)制定了數(shù)量龐大的各級各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理預(yù)案，但這些預(yù)案大多是以完成政治任務(wù)的方式制定出來的，許多預(yù)案還不是很科學(xué)，并未真正落實(shí)到維護(hù)社會公眾身心健康和財(cái)產(chǎn)安全上來，其中的突出表現(xiàn)便是將社會公眾排除在預(yù)警活動之外。在現(xiàn)有的傳染病預(yù)警行動方案中，監(jiān)測、報告?zhèn)魅静∫咔榈娜蝿?wù)基本上專屬于衛(wèi)生行政部門及其下屬的疾病預(yù)防控制中心，政府一手包辦了傳染病的預(yù)警活動，而我國《傳染病防治法》也規(guī)定了公民個人發(fā)現(xiàn)疫情時只能先報告給醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者疾控機(jī)構(gòu)，公民參與預(yù)警活動受到極大限制。雖然政府集中掌握著社會的資源，在科學(xué)技術(shù)、管理制度等方面有著先天的優(yōu)勢，在突發(fā)性大規(guī)模傳染病預(yù)警活動中占據(jù)主導(dǎo)地位是必然的，但是政府若能善于利用社會公眾在預(yù)警方面的積極作用，則定然比單打獨(dú)斗取得的效果更加良好。緊緊依靠社會公眾，在傳染病預(yù)警活動中善于發(fā)揮全社會的力量，最終使得預(yù)警工作服務(wù)于社會公眾，才是我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病預(yù)警制度建設(shè)的應(yīng)有之義[7]。

（三）預(yù)警信息發(fā)布主體規(guī)定不合理。當(dāng)前我國承擔(dān)傳染病監(jiān)測、預(yù)測、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報告以及其他防控工作的機(jī)構(gòu)主要是疾控中心和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)，但是立法卻并沒有授予這些專業(yè)機(jī)構(gòu)針對自身所發(fā)現(xiàn)的不明傳染病情況向社會發(fā)布預(yù)警的權(quán)力[8]，而是將發(fā)布預(yù)警的權(quán)力授予了縣級以上人民政府。這種立法規(guī)定一方面直接導(dǎo)致了傳染病監(jiān)測主體和預(yù)警主體的分離，使得傳染病預(yù)警這種意義重大的事情成了“外行人”的職責(zé)（在傳染病應(yīng)急管理體系中，政府相較于疾控等專業(yè)機(jī)構(gòu)處于“外行人”地位），容易產(chǎn)生一些有失專業(yè)水準(zhǔn)的問題。另一方面這種監(jiān)測與預(yù)警相分離的規(guī)定加重了預(yù)警成本，降低了預(yù)警效率。監(jiān)測主體與預(yù)警主體分離下預(yù)警制度的運(yùn)作原理是：疾控中心和醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)傳染病的監(jiān)測工作，如果發(fā)現(xiàn)需要預(yù)警的傳染病疫情，則需要將疫情信息上報給其所屬的人民政府的衛(wèi)生行政部門（衛(wèi)健委/局），衛(wèi)生行政部門審核疫情信息后，再將疫情信息向人民政府做詳細(xì)匯報，最后由人民政府通過召開新聞發(fā)布會等多種方式向社會發(fā)布預(yù)警信息，行使法律規(guī)定的預(yù)警權(quán)。傳染病預(yù)警就是在和病毒賽跑，當(dāng)然越快越好，但這種上報式的預(yù)警過程需要經(jīng)歷多個層級，不僅增加了預(yù)警制度運(yùn)行的成本，也延長了預(yù)警所需要的時間，降低了預(yù)警效率。

（四）預(yù)警管理機(jī)構(gòu)協(xié)作不暢。當(dāng)前我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體系已經(jīng)組建起來，各機(jī)構(gòu)的運(yùn)行遵照的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”的原則，通俗地說就是各機(jī)構(gòu)“各司其職、各守其序”，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)傳染病防治日常管理，疾控機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測、報告，各級人民政府負(fù)責(zé)決策，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢驗(yàn)檢疫，物資保障部門負(fù)責(zé)后勤保障等等。各機(jī)構(gòu)部門之間分割管理，各管一塊，這種管理模式雖然能夠使每個專業(yè)的部門都有適合自己管理的事務(wù)，但是突發(fā)性大規(guī)模傳染病時這些部門之間如何協(xié)作配合就成了一個難題。傳染病預(yù)警工作不是某一個部門或者機(jī)構(gòu)單獨(dú)能夠完成的，它需要多個部門間的密切協(xié)調(diào)運(yùn)作，各部門迅速團(tuán)結(jié)起來擰成一根繩，其預(yù)警效果遠(yuǎn)勝于各部門散漫、無序、各自為政的狀態(tài)。

此外，雖然在發(fā)生大規(guī)模傳染病時可以由政府主持協(xié)調(diào)各部門的運(yùn)作，但政府在傳染病防治方面畢竟屬于外行人，傳染病防治工作仍然要以衛(wèi)生部門為主，可衛(wèi)生部門卻沒有協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，在決策時需要高度依賴于政府，借助政府的名義將自己的意見向其他部門發(fā)出。

三、完善我國突發(fā)性大規(guī)模傳染病預(yù)警制度的對策

（一）建立高效的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。

首先，要簡化傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的報告程序。繁雜的報告程序會削弱醫(yī)務(wù)人員使用直報系統(tǒng)的意愿，需要將直報系統(tǒng)建設(shè)得易于醫(yī)務(wù)人員操作。本文的設(shè)想是將醫(yī)療機(jī)構(gòu)的電子診療系統(tǒng)與傳染病直報系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，在電子診療系統(tǒng)里面設(shè)置一個可以將病例情況直接發(fā)送至網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的按鈕，醫(yī)生在接診時發(fā)現(xiàn)需要報告的傳染病病例時，只需點(diǎn)擊這個按鈕即可完成將傳染病病例情況移送到直報系統(tǒng)，而不需要另外的填表（卡）、送審等。

其次，要整合分散的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測報告系統(tǒng)。當(dāng)前除了傳染病直報系統(tǒng)外，還有不明原因肺炎（PUE）病例監(jiān)測系統(tǒng)、流感監(jiān)測系統(tǒng)、發(fā)熱病例監(jiān)測系統(tǒng)等，監(jiān)測系統(tǒng)多不僅會分散財(cái)政資源的投入，而且還會造成信息報告不統(tǒng)一、報告內(nèi)容重復(fù)等問題，因此可以將這些分散的監(jiān)測系統(tǒng)進(jìn)行合并，只建立一個統(tǒng)一的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，這樣會大大提高傳染病報告效率，也能夠最大限度地節(jié)約預(yù)警成本。

最后，要加大對使用傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)醫(yī)務(wù)人員的培訓(xùn)力度。有了一個高效的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)后，如果負(fù)責(zé)使用這個系統(tǒng)的醫(yī)務(wù)人員不懂得如何操作或者是根本不知道其為何物，那么也無法充分發(fā)揮直報系統(tǒng)的預(yù)警作用。為此，需要對醫(yī)務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，可以由衛(wèi)生行政部門作出要求并提供支持，醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者疾控機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的組織實(shí)施，安排定期向使用直報系統(tǒng)的醫(yī)務(wù)人員傳授相關(guān)知識的課程，并經(jīng)常性地進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)模擬演練，以切實(shí)提高醫(yī)務(wù)人員操作直報系統(tǒng)的專業(yè)水平。盡可能完善網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)加上專業(yè)的使用人員，才有可能建立起高效的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。

（二）將社會力量參與預(yù)警納入應(yīng)急管理預(yù)案。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從兩個方面來保證社會力量能夠參與傳染病的預(yù)警活動：一方面，拓寬傳染病預(yù)警活動的參與主體，可以將包括自然人、法人和非法人組織等在內(nèi)的主體納入突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理預(yù)案，使之成為正式的預(yù)警活動的參與主體。另一方面，為社會力量參與傳染病預(yù)警活動提供多種便捷渠道。例如可以在衛(wèi)生系統(tǒng)中設(shè)置專門的群眾預(yù)警辦公室，專門負(fù)責(zé)接受群眾的來訪和舉報；可以開通舉報熱線，讓群眾可以通過打電話和發(fā)短信的方式參與預(yù)警活動；可以設(shè)置專門的信箱或者郵箱，接受群眾的舉報信和舉報郵件；可以建立專門網(wǎng)站接受群眾上網(wǎng)舉報等。當(dāng)然，為了防止惡意騷擾，可以要求公眾實(shí)名舉報。此外，為了鼓勵群眾參與傳染病預(yù)警活動的積極性，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的獎勵，對于舉報信息屬實(shí)的，給予一定的精神獎勵和物質(zhì)獎勵。

（三）授予監(jiān)測主體預(yù)警信息發(fā)布權(quán)。當(dāng)前我國傳染病預(yù)警制度中監(jiān)測主體與預(yù)警信息發(fā)布主體相分離，負(fù)責(zé)傳染病監(jiān)測的主要是疾控中心，疾控發(fā)現(xiàn)傳染病疫情之后需要層報至所屬的人民政府，由人民政府行使預(yù)警權(quán)。疾控等監(jiān)測機(jī)構(gòu)擁有醫(yī)學(xué)專業(yè)知識和專業(yè)隊(duì)伍，在開展傳染病預(yù)警工作方面的條件得天獨(dú)厚。因此，將監(jiān)測機(jī)構(gòu)放在幕后充當(dāng)預(yù)警參謀、將政府放在幕前充當(dāng)預(yù)警權(quán)的行使者的做法并不妥當(dāng)，傳染病監(jiān)測機(jī)構(gòu)也可以在幕前直接行使預(yù)警信息發(fā)布權(quán)。筆者的設(shè)想是，通過立法的方式授予監(jiān)測機(jī)構(gòu)傳染病預(yù)警信息發(fā)布權(quán)，政府當(dāng)然還可以繼續(xù)行使預(yù)警權(quán)，只不過監(jiān)測機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)傳染病疫情之初就能夠及時發(fā)布預(yù)警信息，這能夠使社會公眾盡早地做好防備，也為疫情防控工作爭取到了更多寶貴的時間。

（四）建立預(yù)警管理機(jī)構(gòu)間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前我國的傳染病預(yù)警活動實(shí)施條塊化的管理模式，不同部門間各司其職，只負(fù)責(zé)自己專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的傳染病防控事務(wù)，然而不同部門間卻因?yàn)楦髯詢?nèi)部管理制度的差異難以協(xié)調(diào)起來，各自為政的條塊化管理模式不再適應(yīng)突發(fā)性大規(guī)模傳染病的防控需要。

盡管政府可以通過組建臨時疫情防控指揮部的方式來協(xié)調(diào)各部門間的工作，然而通過行政命令“上傳下達(dá)”的方式需要先由衛(wèi)生部門向疫情指揮部提出請求，政府批準(zhǔn)請求后再將請求以政府命令的形式傳達(dá)給各有關(guān)部門，各有關(guān)部門依令配合衛(wèi)生部門的疫情防控工作。以政府為主導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制從整體上看需要經(jīng)過較長的程序才能發(fā)揮作用，這會花費(fèi)較多的預(yù)警時間，導(dǎo)致較高的預(yù)警成本，且衛(wèi)生部門的請求以政府命令的形式發(fā)布出來后，其內(nèi)容可能與原有的請求內(nèi)容產(chǎn)生出入，不再是衛(wèi)生部門原本想要表達(dá)的意思。

那么應(yīng)當(dāng)建立怎樣的預(yù)警工作協(xié)調(diào)機(jī)制呢？筆者的設(shè)想是：政府將協(xié)調(diào)各方的權(quán)力臨時授予衛(wèi)生行政部門，由衛(wèi)生部門根據(jù)突發(fā)性大規(guī)模傳染病預(yù)警工作的需要直接行使協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，調(diào)動各部門的力量助力疫情預(yù)警工作的開展，這樣不僅削減了不必要的程序，節(jié)省了預(yù)警時間，也使得衛(wèi)生部門的意思能夠完整地傳達(dá)給其他部門，使自己的需求及時地、真正地得到解決。