金洛輝

農(nóng)業(yè)面源污染防治的問(wèn)題檢視與法律應(yīng)對(duì)——以湖北省黃岡市為例

金洛輝

（河北大學(xué) 法學(xué)院，河北 保定 071000）

農(nóng)業(yè)面源污染治理是湖北省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的核心內(nèi)容，也是黃岡市農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)?；谵r(nóng)業(yè)面源污染治理的法治需求，以湖北省黃岡市為例，立足全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，通過(guò)分析黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染主要污染源，厘清黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染防治的難點(diǎn)。進(jìn)一步梳理農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)行法律規(guī)定，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)業(yè)面源污染法治化還存在著立法缺失，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度及公眾參與不夠等問(wèn)題，嚴(yán)重制約生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。針對(duì)既存法律問(wèn)題，進(jìn)一步提出相應(yīng)法律對(duì)策，以期推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，為農(nóng)業(yè)全面綠色轉(zhuǎn)型提供法律保障，完善我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治的法律體系。

農(nóng)業(yè)面源污染；防治問(wèn)題；法律應(yīng)對(duì)；黃岡市

面源污染是一種非點(diǎn)源污染，包括城市面源污染和農(nóng)業(yè)面源污染。狹義的農(nóng)業(yè)面源污染僅指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的污染，廣義的農(nóng)業(yè)面源污染不僅涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等工業(yè)產(chǎn)品，也涉及農(nóng)村中的生活污水、生活垃圾等廢棄物[1]。本文討論廣義上的農(nóng)業(yè)面源污染。

脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，黃岡市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和集約化程度不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欣欣向榮，農(nóng)村居民物質(zhì)生活水平和精神文化生活得到長(zhǎng)足進(jìn)步。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)業(yè)面源污染也伴隨而至，農(nóng)藥化肥超標(biāo)使用，生活垃圾不按規(guī)定處理，生活污水隨意排放等環(huán)境問(wèn)題層出不窮，成為制約黃岡市建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的短板因子。農(nóng)村面源污染不僅會(huì)破壞水環(huán)境、土壤肥力、大氣質(zhì)量，還會(huì)危及農(nóng)村居民身體健康，阻礙農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。“法者，治之端也”，法治是治國(guó)理政的基本方式，農(nóng)村面源污染防治作為生態(tài)文明建設(shè)的重要步驟，同樣需要法制保駕護(hù)航。黃岡市農(nóng)村面源污染防治的法律調(diào)控是對(duì)習(xí)近平總書記“要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)”的積極響應(yīng)，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，還關(guān)乎長(zhǎng)江大保護(hù)戰(zhàn)略的實(shí)施。本文從法律治理的視角，堅(jiān)持法學(xué)問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合黃岡農(nóng)村面源污染實(shí)際，以期探索出具備黃岡特色的農(nóng)村面源污染防治的法治路徑。

一、農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀——以湖北省黃岡市為例

（一）黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)狀

黃岡市農(nóng)業(yè)資源豐富，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品豐富，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比高，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，是湖北省的“米袋子”“菜籃子”，是湖北省三大糧棉油和水產(chǎn)品生產(chǎn)基地之一[2]。鄉(xiāng)村振興全面實(shí)施的大背景下，黃岡市政府印發(fā)《黃岡市污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案》《黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染整治工作方案》等系列文件，持續(xù)推進(jìn)黃岡市農(nóng)業(yè)投入品減量、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化，大力整治農(nóng)業(yè)面源污染，建設(shè)美麗黃岡鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)綠色崛起。經(jīng)過(guò)全市各級(jí)各部門的努力，黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染防治成效顯著①。然而，黃岡市農(nóng)村環(huán)境與人民群眾對(duì)農(nóng)村生態(tài)的美好期盼仍有一定差距，農(nóng)業(yè)面源污染治理仍是黃岡生態(tài)環(huán)境保護(hù)的突出短板，還有很多硬骨頭需要啃，黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染排污具體現(xiàn)狀如下。

第一，農(nóng)業(yè)投入品污染。農(nóng)業(yè)投入品污染主要是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中超量使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用塑料膜等工業(yè)制品后經(jīng)過(guò)雨水淋溶最終污染土壤和地下水體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃岡市2021年農(nóng)藥化肥使用量302475噸，農(nóng)藥使用量11401噸，農(nóng)用塑料薄膜使用量8546噸，其中地膜使用量1449噸②。黃岡市耕地面積有48.52萬(wàn)公頃③，根據(jù)每公頃使用化肥、農(nóng)藥平均值估算，每年仍會(huì)產(chǎn)生大量的化肥和農(nóng)藥殘留，未被吸收的化肥、農(nóng)藥經(jīng)過(guò)雨水沖刷、農(nóng)田徑流等方式進(jìn)入水體，不僅造成農(nóng)業(yè)投入的巨大浪費(fèi)，還危及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而危及農(nóng)村居民身體健康。此外，農(nóng)用塑料薄膜很難自然降解且回收率低，通過(guò)雨水和風(fēng)力的作用很容易造成白色污染。

第二，畜禽養(yǎng)殖污染。黃岡市禽蛋、生豬、生鮮乳產(chǎn)量在全省占有重要份額，是湖北省重要的畜禽生產(chǎn)加工基地。黃岡市農(nóng)村地區(qū)畜禽養(yǎng)殖主要分為家庭分散養(yǎng)殖和養(yǎng)殖場(chǎng)集中養(yǎng)殖兩種。一般而言，黃岡農(nóng)村地區(qū)凡是有常住人口的，幾乎都采取圈養(yǎng)與散養(yǎng)相結(jié)合的方式養(yǎng)殖了幾只到幾十只不等的各類家禽，家禽糞便會(huì)對(duì)局部水源造成污染。即便是集約養(yǎng)殖場(chǎng)的各類養(yǎng)殖垃圾，雖有簡(jiǎn)單的處理措施，但糞污無(wú)害化處理和資源綜合利用效果并不理想，而且大多數(shù)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)沒(méi)有接受過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，缺乏必要的環(huán)境污染防治措施，相關(guān)污染管制還處于空白狀態(tài)。

第三，水產(chǎn)養(yǎng)殖污染。湖北省是千湖之省，黃岡市湖庫(kù)數(shù)量眾多，養(yǎng)殖資源豐富，湖庫(kù)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。近年?lái)，黃岡市各級(jí)政府貫徹“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則，鼓勵(lì)和支持各地積極發(fā)展湖庫(kù)生態(tài)養(yǎng)殖業(yè)，但基于養(yǎng)殖肥料、餌料等工業(yè)投入品使用的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)水體的污染還是在所難免。

第四，農(nóng)村生活面源污染。黃岡市農(nóng)村生活面源污染主要包括農(nóng)村生活垃圾和農(nóng)村生活污水。一方面，隨著農(nóng)村生活日趨城市化，農(nóng)村生活垃圾由早先的廚余廢棄物、瓜果皮屑等轉(zhuǎn)變?yōu)樗芰洗?、塑料盒、建筑垃圾等不易降解或不宜資源化利用的種類。雖然黃岡市鄉(xiāng)村設(shè)置有害垃圾和其他垃圾兩類收集桶，但很多農(nóng)戶還是直接堆放或隨意傾倒，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)容鄉(xiāng)貌；另一方面，黃岡市農(nóng)村農(nóng)民居民的房前屋后河流塘堰水豐富，農(nóng)村人口分布廣且分散，致使水系兩側(cè)污染點(diǎn)多，面廣，生活污水主要以餐廚廢水、洗滌廢水、廁所廢水等形式存在。除黃岡部分地區(qū)實(shí)施雨污分流外，大部分村莊仍舊采取雨污合流制，生活污水未經(jīng)處理直接排入河道，造成面源污染，危害農(nóng)民身體健康。

（二）黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染防治的難點(diǎn)分析

其一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力大。黃岡市農(nóng)業(yè)資源豐富，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)且產(chǎn)量大，水稻、油料、畜禽、水產(chǎn)品產(chǎn)量常年在湖北省名列前茅，是華中地區(qū)重要的糧食生產(chǎn)基地，對(duì)保障糧食安全具有不可替代的作用。面對(duì)新冠疫情沖擊，為穩(wěn)住農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本盤，達(dá)到糧食產(chǎn)量目標(biāo)，保證重要農(nóng)產(chǎn)品的供給，緩解人口增加與耕地日益減少的矛盾，施用化肥、農(nóng)藥、地膜等農(nóng)業(yè)投入品在所難免。此外，黃岡市雖然是農(nóng)業(yè)大市，但不是真正意義上的農(nóng)業(yè)強(qiáng)市。目前，黃岡市農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展存在著規(guī)?；潭鹊?、農(nóng)業(yè)技術(shù)含量低、農(nóng)技推廣體系不完備，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不健全，缺少農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，不能發(fā)揮品牌效應(yīng)，部分農(nóng)民仍持靠天吃飯思想等問(wèn)題，這也間接增大了黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染防治的難度。

其二，生產(chǎn)規(guī)模小監(jiān)測(cè)難度大。黃岡市農(nóng)村居民居住廣而分散且生產(chǎn)規(guī)模小，主要產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主。這種分散經(jīng)營(yíng)的模式加劇了農(nóng)業(yè)面源污染發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)的隨機(jī)性，排放方式與途徑的不確定性，污染負(fù)荷時(shí)空多變性，監(jiān)測(cè)、模擬和控制不易性，也增加了農(nóng)業(yè)面源污染控制技術(shù)推廣的成本與難度[3]。同時(shí)，由于生產(chǎn)規(guī)模小，污染排放量大，加之黃岡市農(nóng)村水資源豐富，池塘星羅棋布，這就導(dǎo)致實(shí)踐中很難確定污染源和污染責(zé)任主體，增加政府治污成本。

其三，農(nóng)民環(huán)境保護(hù)思想薄弱。“莊稼一枝花，全靠肥當(dāng)家”，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)工業(yè)品的使用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)做到零污染幾乎不可能。農(nóng)村污染的治理不是單靠政府就能完成的，離不開農(nóng)民的參與配合。當(dāng)前，黃岡農(nóng)村人口主要是老人和兒童，文化程度不高，法律意識(shí)欠缺，很多農(nóng)民不清楚過(guò)量使用農(nóng)藥化肥、隨意堆放生活垃圾等行為會(huì)損壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，只要破壞鄉(xiāng)村環(huán)境的行為不會(huì)對(duì)自家產(chǎn)生影響，更不會(huì)意識(shí)到污染環(huán)境可能會(huì)受到法律的制裁。此外，黃岡市農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，即使認(rèn)識(shí)到面源污染的危害，也不知道自己擁有何種權(quán)利，公眾環(huán)保意識(shí)的提升需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

二、農(nóng)業(yè)面源污染法律規(guī)制現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）農(nóng)村面源污染治理現(xiàn)行法律規(guī)定

農(nóng)村面源污染治理是我國(guó)治理和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不論是國(guó)家層面的立法還是湖北省、黃岡市地方立法都制定了一系列制度措施進(jìn)行防治治理，此外還有相關(guān)政策文件為農(nóng)村面源污染防治提供頂層指導(dǎo)。

1. 國(guó)家層面

（1）憲法和法律?！稇椃ā返诙鶙l規(guī)定國(guó)家負(fù)有保護(hù)環(huán)境、防治污染的義務(wù)，農(nóng)村環(huán)境作為我國(guó)生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，國(guó)家當(dāng)然有防治農(nóng)村面源污染的義務(wù)，為國(guó)家和地方政府防治農(nóng)村面源污染提供了根本法上的依據(jù)。2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第四十九條、五十條明確提出“防止農(nóng)業(yè)面源污染”，并就引發(fā)農(nóng)村面源污染的幾大污染源防治進(jìn)行了具體規(guī)定，表明國(guó)家對(duì)農(nóng)村面源污染愈發(fā)重視。水污染是農(nóng)村面源污染的重要表現(xiàn)形式，2018年實(shí)施的新《水污染防治法》不僅在總則第三條將農(nóng)業(yè)面源污染與工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染放在同等重要的位置，并且在第四章第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”對(duì)于水污染形式相關(guān)的農(nóng)村面源污染進(jìn)行規(guī)定。此外，涉及農(nóng)村面源污染防治的相關(guān)法律還散見(jiàn)于《農(nóng)業(yè)法》第五十八條、六十五條，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二十二條，《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》第二條、第四條，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第十九條、第二十二條至第二十五條，《土壤污染防治法》第二十九條、第三十條、第四十條等法律之中。

（2）行政法規(guī)和部門規(guī)章。國(guó)務(wù)院頒布的與農(nóng)村面源污染有關(guān)的行政法規(guī)較少，主要涉及農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，具有代表性的是2022年修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》和2014年實(shí)施的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》。相應(yīng)的為細(xì)化上位法的規(guī)定，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》《肥料登記管理辦法》《畜禽養(yǎng)殖污染防治辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》等眾多部門規(guī)章，但這些部門規(guī)章都未對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染作出具體規(guī)定。此外，基于我國(guó)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的影響，大部分規(guī)定生活垃圾污染治理的行政法規(guī)普遍適用城市垃圾污染，對(duì)農(nóng)村垃圾污染涉及較少，只有個(gè)別上位法，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》有所提及。

（3）規(guī)范性文件。與農(nóng)村面源污染防治相關(guān)的規(guī)范性文件很多，具有代表性的有2015年農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》提出了“一控兩減三基本的”的工作目標(biāo)；2018年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出農(nóng)業(yè)投入品減量化、廢棄物資源化、推進(jìn)有機(jī)肥代替化肥、回收廢棄農(nóng)膜；2021年11月2日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》指出持續(xù)打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。這些規(guī)范性文件都為治理農(nóng)村面源污染提供了指導(dǎo)。

2. 地方層面

目前，湖北省關(guān)于農(nóng)業(yè)面源污染防治的地方立法已走在全國(guó)前列，頒布了《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》《湖北省水污染防治條例》《湖北省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》《湖北省湖泊保護(hù)條例》《湖北省耕地質(zhì)量保護(hù)條例》等多部地方立法，對(duì)農(nóng)村面源污染防治作出明確規(guī)定；同時(shí)，為實(shí)施上位法，湖北省結(jié)合本省實(shí)際，出臺(tái)了《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〉辦法》《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)漁業(yè)法〉辦法》《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》等多部地方性法規(guī)也對(duì)農(nóng)村面源污染防治作出明確規(guī)定；湖北省還針對(duì)重點(diǎn)流域制定了《湖北省漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了漢江流域、清江流域的農(nóng)業(yè)面源污染防治；此外《湖北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案(2021-2025年)》《湖北省污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案》《湖北省農(nóng)業(yè)廳2018年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案》等規(guī)范性文件為推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治提供指導(dǎo)。

黃岡市有關(guān)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)主要包括《黃岡市飲用水水源地保護(hù)條例》《黃岡市白蓮河庫(kù)區(qū)水環(huán)境保護(hù)條例》，地方政府規(guī)章有《黃岡市農(nóng)村生活垃圾治理辦法》，雖然上述立法沒(méi)有明確提及農(nóng)業(yè)面源污染防治，但保護(hù)水源地水源、生活垃圾治理相關(guān)規(guī)定為農(nóng)業(yè)面源污染防治提供指導(dǎo)。這些都為黃岡市農(nóng)村水污染防治提供了法律、政策依據(jù)。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染防治存在的法律問(wèn)題

1. 農(nóng)業(yè)面源污染防治立法的缺失

隨著“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理愈發(fā)重視，尤其是農(nóng)業(yè)面源污染，環(huán)境資源法律體系中有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染的規(guī)定越來(lái)越多，但相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等單行法中，而這些法律均未將農(nóng)業(yè)面源污染防治設(shè)置成專章或?qū)９?jié)。湖北省地方立法中，也僅有荊門市出臺(tái)了《荊門市農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》，湖北省其余有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市均未出臺(tái)農(nóng)業(yè)面源污染防治專門立法。其次，現(xiàn)行污染防治法的立法目的主要針對(duì)城市和工業(yè)點(diǎn)源制定，涉及農(nóng)村面源污染的法律條文多停留在宣示性條款和原則性規(guī)定層面，內(nèi)容不夠細(xì)化、針對(duì)性不強(qiáng)，且缺乏可操作性，所以現(xiàn)實(shí)中污染事件頻發(fā)。同時(shí)，立法對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定不明，缺少對(duì)造成污染的主體停止違法行為并進(jìn)行處罰的條款，致使法律規(guī)定缺乏威懾力，有損法律的權(quán)威。此外，農(nóng)業(yè)面源污染不像普通的民事侵權(quán)糾紛法律關(guān)系明確，其分散性、隱蔽性、廣泛性、隨機(jī)性導(dǎo)致污染主體不明，相關(guān)證據(jù)收集困難，以至農(nóng)業(yè)面源污染糾紛很難進(jìn)入司法領(lǐng)域。

2. 缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

農(nóng)民采取忽視環(huán)境后果的生產(chǎn)生活方式是造成農(nóng)業(yè)面源污染的直接原因。然而采取何種耕作方式是農(nóng)民根據(jù)自身利益決定的。利益，就是人們受客觀規(guī)律制約的，為了滿足自己生存和發(fā)展而產(chǎn)生的，對(duì)于一定對(duì)象的各種需求[4]。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益在分配中往往得不到保障，農(nóng)民迫于生存壓力，不得不采取對(duì)環(huán)境危害大的生產(chǎn)方式，例如：農(nóng)民為保證糧食產(chǎn)品過(guò)量使用農(nóng)藥或使用禁用農(nóng)藥。由此可見(jiàn)，農(nóng)民逐利行為是農(nóng)業(yè)面源污染的深層原因。其次，通過(guò)梳理農(nóng)業(yè)面源污染立法可以發(fā)現(xiàn)，不論國(guó)家層面，還是湖北省地方立法多以“命令——控制型”的規(guī)范為主，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)的公共屬性，需要通過(guò)政府對(duì)污染這直接干預(yù)，忽視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和市場(chǎng)規(guī)制的作用。由于缺乏農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、信貸優(yōu)惠、稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度，農(nóng)民為追求短期經(jīng)濟(jì)利益，沒(méi)有動(dòng)力轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)。再者，“命令——控制型”條款較適用于點(diǎn)源污染治理，面對(duì)來(lái)源廣、責(zé)任主體不易查明的農(nóng)業(yè)面源污染很難取得預(yù)期成效。

3. 公眾參與程度不深

公眾參與被《環(huán)境保護(hù)法》確認(rèn)為環(huán)境領(lǐng)域的一項(xiàng)基本原則，但實(shí)踐中農(nóng)業(yè)面源污染中的公眾參與程度不深，存在以下幾點(diǎn)不足：一是環(huán)境信息公開不充分。環(huán)境信息公開是農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)的前提，農(nóng)民只有掌握了面源污染信息，才能高效的參與防治，然而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村環(huán)境信息公開內(nèi)容單一，方式簡(jiǎn)單，信息公開不充分，使得那些有意愿參與污染整治的農(nóng)民也不知道如何參與。二是公眾參與機(jī)制不健全，缺少公眾參與的平臺(tái)。當(dāng)農(nóng)民了解環(huán)境信息后，還需健全集體參與的機(jī)制，保障公眾參與的順利開展。公眾參與平臺(tái)的建設(shè)，一方面能進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與面源污染防治的積極性，另一方面能拓展公眾參與的廣度，集思廣益，共同推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用，水產(chǎn)健康養(yǎng)殖等防治工作，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是農(nóng)民法律意識(shí)淡薄。經(jīng)過(guò)政府宣傳教育，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)有所進(jìn)步，但對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的危害認(rèn)識(shí)尚有不足，加之自身思想保守，求穩(wěn)思想嚴(yán)重，所以在接受新興農(nóng)業(yè)技術(shù)是比較謹(jǐn)慎，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)還是偏向傳統(tǒng)的耕種方式，從而加劇了農(nóng)業(yè)面源污染。其次，由于農(nóng)民法律意識(shí)、知識(shí)水平比較低，在面對(duì)面源污染時(shí)，也不知道自己享有哪些權(quán)利，應(yīng)該履行哪些義務(wù)。

三、完善農(nóng)業(yè)面源污染防治法律制度的對(duì)策

（一）細(xì)化農(nóng)業(yè)面源污染防治相關(guān)規(guī)定

首先，增加并細(xì)化有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染防治條款，提高其在實(shí)踐中的可操作性、針對(duì)性、層次性。以立法的形式確定農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品的合理使用標(biāo)準(zhǔn)，以及地膜、秸稈、畜禽糞便的回收機(jī)制和處置標(biāo)準(zhǔn)，使行政機(jī)關(guān)在環(huán)境執(zhí)法中有法可依。其次，地方適時(shí)出臺(tái)農(nóng)業(yè)面源污染防治專門立法。我國(guó)幅員遼闊，自然環(huán)境類型多樣，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況、農(nóng)業(yè)面源污染的污染類型和污染強(qiáng)度存在著較大的地區(qū)差異，使得目前沒(méi)有一部全國(guó)性的農(nóng)業(yè)面源污染防治單行立法[5]。2015《立法法》的修訂④依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，為黃岡市制定農(nóng)業(yè)面源污染防治的地方性法規(guī)提供了法律依據(jù)。黃岡市先行先試，結(jié)合本市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況、農(nóng)民生活習(xí)慣制定《黃岡市農(nóng)業(yè)污染防治條例》，條例就黃岡市農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)督管理、防治措施、保障措施、法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，以保護(hù)和改善黃岡市農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)革命老區(qū)的綠色發(fā)展。最后，完善農(nóng)業(yè)面源污染的法律責(zé)任，強(qiáng)化司法保障。

（二）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染治理監(jiān)督管理

一方面，加強(qiáng)執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)城鄉(xiāng)一體化執(zhí)法。在省級(jí)層面設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法局，湖北走在全國(guó)前列，2021年8月30日，湖北省農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法局掛牌成立，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村保駕護(hù)航。在接下來(lái)的面源污染防治工作中，還應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善執(zhí)法體制，解決基層農(nóng)業(yè)污染多頭管、重復(fù)管、無(wú)人管”等問(wèn)題。另一方面，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)污染源調(diào)查監(jiān)測(cè)，建設(shè)農(nóng)業(yè)面源污染數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)。面源污染小而多、廣而散的特點(diǎn)，使得人工監(jiān)測(cè)十分困難，監(jiān)測(cè)方式的缺失帶來(lái)農(nóng)業(yè)面源污染信息的匱乏，嚴(yán)重影響污染防治法律、政策的制定和實(shí)施。基于物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，整合統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)更新。通過(guò)數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)面源污染防治的反應(yīng)能力，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)物聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)在指導(dǎo)污染防治，推動(dòng)綠色發(fā)展中的作用。

（三）完善農(nóng)業(yè)面源污染防治的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度

由于農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題的外部性和保護(hù)環(huán)境的公共物品屬性，加之農(nóng)業(yè)面源污染獨(dú)有的特征，現(xiàn)有應(yīng)對(duì)點(diǎn)源污染的制度，諸如：排污收費(fèi)制度、責(zé)任追究制度都無(wú)法有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染，因此需要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)引導(dǎo)作用，完善農(nóng)業(yè)面源污染防治相關(guān)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)制度來(lái)消除污染問(wèn)題的外部性和環(huán)境保護(hù)公共性的不利影響。具體而言，一方面健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，落實(shí)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償旨在對(duì)為保護(hù)農(nóng)村環(huán)境和自然資源的行為和減少農(nóng)藥等投入品使用而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益減少的行為進(jìn)行補(bǔ)償，來(lái)激發(fā)農(nóng)民清潔生產(chǎn)的積極性。同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)法律明確規(guī)定補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以便實(shí)踐中更好的適用。另一方面，完善農(nóng)業(yè)綠色稅費(fèi)制度。國(guó)外在治理農(nóng)業(yè)面源污染過(guò)程中，早已經(jīng)將這項(xiàng)制度列入法律之中，如《美國(guó)超級(jí)基金修正案》中規(guī)定農(nóng)戶應(yīng)繳納的環(huán)境稅[6]。但我國(guó)不能照搬外國(guó)模式，一刀切的征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。就當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力而言，不宜對(duì)導(dǎo)致面源污染的普通農(nóng)民征收綠色稅，但可以對(duì)集約化程度高的畜禽養(yǎng)殖者、農(nóng)資產(chǎn)品生產(chǎn)者征收一定稅額，從而引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向資源節(jié)約型、綠色友好型方向發(fā)展。

（四）健全清潔生產(chǎn)制度和農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)識(shí)制度

根據(jù) 2002 年《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》界定的清潔生產(chǎn)概念，它是指“采用清潔的能源和原材料，通過(guò)清潔工藝及無(wú)污染或者少污染的生產(chǎn)方式，科學(xué)而嚴(yán)格地管理措施制造出清潔的產(chǎn)品”。根據(jù)該定義，在農(nóng)業(yè)面源污染防治應(yīng)該遵循該項(xiàng)制度。首先，以發(fā)展綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者施用有機(jī)肥來(lái)替代化肥；使用易回收降解的農(nóng)膜；灌溉時(shí)采用高效的灌溉技術(shù)，使用清潔的灌溉水源。其次，政府加大新型綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)投入，推進(jìn)綠色培肥技術(shù)、綠色防控技術(shù)、綠色修復(fù)技術(shù)等農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)的清潔生產(chǎn)。再次，大力推進(jìn)綠色食品認(rèn)證制度。黃岡市綠色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展前景十分廣闊，擁有羅田板栗、麻城福白菊、英山云霧茶、蘄艾、紅安苕等40多個(gè)國(guó)家地理標(biāo)志特色農(nóng)產(chǎn)品，是全國(guó)著名的板栗之鄉(xiāng)、茶葉之鄉(xiāng)、花生之鄉(xiāng)、中藥材之鄉(xiāng)。有機(jī)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中不允許使用合成的化學(xué)肥料、農(nóng)藥、生長(zhǎng)調(diào)節(jié)劑和激素，對(duì)于符合無(wú)公害要求的農(nóng)產(chǎn)品粘貼環(huán)境標(biāo)簽，通過(guò)制定生態(tài)標(biāo)簽發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，減少化肥、農(nóng)藥的施用以及其他農(nóng)業(yè)廢棄物所造成的污染，提高農(nóng)業(yè)面源污染防治效果[7]。

（五）加強(qiáng)法制宣傳，拓寬公眾參與的渠道

農(nóng)業(yè)面源污染治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)任務(wù)，僅僅依靠政府單方面的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須讓廣大農(nóng)民親身參與到農(nóng)村污染防治事業(yè)中來(lái)，為此法律上應(yīng)健全各種治理機(jī)制，鼓勵(lì)公眾積極參與。首先，加強(qiáng)宣傳教育，提升農(nóng)民防治污染的意愿。以創(chuàng)新環(huán)境法制宣傳為切入點(diǎn)，依據(jù)農(nóng)民生活特點(diǎn)、喜好，組織村民參與反映面源污染危害的小品、戲劇、相聲等節(jié)目中來(lái)，還可以制作法治宣傳小漫畫入戶宣講或者邀請(qǐng)專家講座，是清潔生產(chǎn)愛(ài)護(hù)環(huán)境蔚然成風(fēng)，使農(nóng)民意識(shí)到污染對(duì)自身健康的危害，從而潛移默化的改善農(nóng)民的生產(chǎn)習(xí)慣、生活習(xí)慣，從根本上杜絕污染行為。其次，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境信息公開。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)面源污染防治情況和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量狀況屬政府主動(dòng)公開的內(nèi)容。隨著農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的提高，農(nóng)民建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的積極性會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，及公開面源污染信息，保障農(nóng)民的知情權(quán)，以便農(nóng)民了解污染狀況，積極的參與污染的防治。再次，依托村民自治組織，提升公眾參與的深度和廣度。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第五條的規(guī)定村民委員會(huì)有教育村民保護(hù)和改善環(huán)境的權(quán)利。如此，村委會(huì)一方面可以為農(nóng)民搭建公眾參與的平臺(tái)；另一方面借助平臺(tái)的作用，制定農(nóng)村環(huán)境管理章程，建立重大環(huán)境問(wèn)題全體村民協(xié)商決策機(jī)制，群策群力形成合力，共同治理農(nóng)村環(huán)境。此外，還應(yīng)發(fā)揮農(nóng)業(yè)污染防治社會(huì)組織、組織的積極性，帶動(dòng)更多群眾保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。

注 釋：

①2020年全市化肥、農(nóng)藥使用量分別比2016年減少3.35萬(wàn)噸和2788噸，下降幅度分別為9.97%和19.95%。截至2021年，全市畜禽養(yǎng)殖糞污綜合利用率達(dá)到93.67%，較2016年提高了25個(gè)百分點(diǎn)；2020年全市農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到96.53%，較2016年提高了14個(gè)百分點(diǎn)。全市畜禽糞污、農(nóng)作物秸稈綜合利用率持續(xù)提高，養(yǎng)殖水域環(huán)境明顯改善，全面完成了江、河、湖、庫(kù)水域圍欄、圍網(wǎng)和珍珠養(yǎng)殖拆除整治工作。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：黃岡統(tǒng)計(jì)年鑒—2021[M]北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出產(chǎn)社：2021：234.

③數(shù)據(jù)來(lái)源：荊楚網(wǎng).黃岡市國(guó)土資源利用狀況“出爐”，全市共有耕地48.52萬(wàn)公頃[EB/OL]http: //news.cnhubei.com/huanggang/p/14610023.html.

④《立法法》第 72 條第二款.

[1]林煜.農(nóng)業(yè)面源污染防治的法制對(duì)策[J].環(huán)境 保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì),2021,41(11):1-4.

[2]馬迎霜,陳芳,王慶.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展水平評(píng)價(jià)——以湖北省黃岡市為例[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2016,44(5):597-607.

[3]章明奎.我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染可持續(xù)防控政策與技術(shù)的探討[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué),2015,56(1):10－14．

[4]付子堂.對(duì)利益問(wèn)題的法律解釋[J].法學(xué)家, 2001(2):29-35.

[5]李麗.論我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治立法的完善[J].廣西社會(huì)科學(xué),2016(7):106-110.

[6]賈小翠.我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治的立法探究[D].中國(guó)政法大學(xué),2010.

[7]鮑宏禮,魯麗榮.大別山區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)基本指標(biāo)及實(shí)踐研究——以湖北省黃岡市為例[J].湖北 農(nóng)業(yè)科學(xué),2016,55(18):4878-4881.

DF468.3

A

1672-1047（2022）06-0102-05

10.3969/j.issn.1672-1047.2022.06.27

2022-11-04

金洛輝，男，湖北黃岡人，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境資源保護(hù)法。

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